CHAPITRE XXI

La caractéristique fondamentale du Gouvernement national américain est la séparation des deux pouvoirs législatif et exécutif, et du département de la justice. En cette séparation réside la supériorité que la Convention de Philadelphie cherchait surtout à atteindre, et que les Américains sont accoutumés à regarder comme complètement assurée par leur Constitution. En Europe aussi bien qu'en Amérique, on a l'habitude de parler de législation et d'administration comme de deux choses distinctes. Mais une étude de leur nature montrera qu'il n'est pas facile de se-, parer ces deux départements en théorie par' l'analyse, et qu'il est encore plus difficile de le faire dans la pratique. Examinons, d'abord, les relations qu'ils ont entre eux dans les affaires intérieures d'une nation. Nous étudierons plus tard leurs rapports avec la politique extérieure.

Le Pouvoir législatif, dans l'opinion commune, est un corps qui pose les bases générales de la loi, qui ordonne, par exemple, qu'à la mort du père les enfants se partageront également sa succession, que le voleur reconnu coupable sera puni d'emprisonnement, ou encore, qu'un industriel aura le droit de faire enregistrer sa marque de fabrique. Qu-int au Pouvoir exécutif, il est composé de personnes dont tous les actes sont soumis aux règles édictées par le Pouvoir législatif, il met sous clef les condamnés, enregistre les marques de fabrique, assure la distri-

bution des lettres, l'organisation d'une police et d'une armée et le payement des dettes. En matière financière, le Pouvoir législatif crée des ressources que l'exécutif, soumis au législatif, encaisse et dont il fait le dépôt au Trésor ou dans une Banque. Le Pouvoir législatif vote les fonds et leur affectation : le Pouvoir exécutif les tire du Trésor ou de la Banque^ et les emploie au but indiqué qui sera peut-être le paiement de l'armée, peut-être la construction d'un pont.

Dans les pays civilisés, le Pouvoir exécutif est la créature de la loi : il en tire son existence, aussi bien que son autorité. Quelquefois, comme en France, il en est ainsi d'une façon palpable et formelle. Le Président de la République n'existe qu'en vertu de la Constitution. D'autres fois, comme en Angleterre, la chose est la même, bien que d'une manière moins évidente. La Couronne anglaise remonte à la plus haute antiquité, alors que la coutume et les opinions s'étaient à peine cristallisées en lois ; et malgré que le Parlement ait maintes fois réglé sa dévolution sur la tête de personnes ou de familles — question dépendant, aujourd'hui, de VAct of Seulement — jamais aucune loi n'a prétendu lui conférer des droits à l'obéissance du 'peuple. Dans la pratique, les pouvoirs de la Couronne sont à la merci du Parlement, qui, dans certains cas, les a expressément limités, ou tacitement reconnus dans d'autres. Nous dirons donc qu'en Angleterre et dans toutes les Monarchies constitutionnelles, aussi bien que dans les Républiques, le Pouvoir exécutif, dans tous ses actes, doit obéir à la loi. Que la loi prescrive une ligne particulière d'action, c'est cette ligne particulière que devra suivre le Pouvoir exécutif : qu'elle défende telle ou telle ligne et il sera contraint de l'éviter.

Par conséquent, il est bien clair que l'étendue des pouvoirs du magistrat exécutif dépend des particularités de la loi, c'est-à-dire de ce qu'elle laisse à sa discrétion. Si la loi est générale dans ses termes, le Pouvoir exécutif est grand en proportion. Prenons des exemples : La loi

preçcrit simplement qu'un droit de dix pour cent ad valorem sera prélevé sur tous les produits manufacturés importés : il appartient ri l'exécutif de déterminer où devra être perçu ce droit et par qui, et sur quelles bases il sera calculé. La loi décide la création d'un bureau de poste, rien de plus : l'exécutif fixera la taxe des lettres et des colis, et les conditions de réception et de distribution. Dans tous ces cas, l'exécutif a un large champ pour exercer en toute liberté sa volonté et le choix des moyens, ce Pouvoir » signifie l'extension que chaque homme peut donner à sa volonté individuelle, alin de lutter avec avantage contre les volontés des autres hommes et de les contrôler. Le magistrat auquel la loi laisse un large pouvoir est donc puissant, parce qu'il voit sa volonté augmentée de tout le pouvoir de l'Etat. D'un autre côté, si la loi entre en de menus détails, si elle ordonne que ceci se fasse et que cela ne se fasse pas, elle restreint la liberté du magistrat exécutif. Sa volonté personnelle, son droit de juger ont disparu. On ne peut plus le considérer comme un des pouvoirs coordonnés de l'Etat. Il n'est plus qu'un vulgaire Ferviteur, qu'une main chargée d'exécuter les ordres du cerveau législatif, ou mieux encore, qu'un ' instrument entre les mains du Pouvoir législatif.

Comme c'est surtout par le Pouvoir législatif que le peuple a affirmé son autorité, nous trouvons que les Assemblées qui font les lois, qu'elles soient primaires ou représentatives, ont toujours cherché à étendre leur puissance, et à se soumettre le Pouvoir exécutif. Elles y sont arrivées de plusieurs manières. Dans les démocraties de l'ancienne Grèce, l'Assemblée des citoyens non seulement passait des statuts d'application générale, mais faisait la paix ou déclarait la guerre ; donnait l'ordre à une expédition de s'embarquer pour Sphactérie, et mettait Cléon à sa tète ; commandait l'exécution des prisonniers ou la suspendait; conduisait, en fait, les alîaires publiques de la cité par une série de décrets directs qui étaient tous des

314 POUVOm LÉGISLATIF ET POUVOIR EXECUTIF

lois, c'est-à-dire des déclarations de sa volonté souveraine. Elle était virtuellement le Gouvernement. Les officiers supérieurs du Pouvoir exécutif d'Athènes, appelés généraux, avaient peu d'autorité, sauf en campagne lorsqu'il s'agissait d'opérations militaires. La Constitution romaine, ellemême, beaucoup plus développée et scientifique, constituait, cependant, un système tout aussi compliqué et encombrant; elle laissait, il est vrai, sagement, une grande part de liberté aux principaux magistrats (tout en exigeant d'eux de consulter le Sénat), mais elle permettait le vote pro re nata d'importantes lois, qui étaient, en réalité, des actes exécutifs, telle la loi qui conféra à Pompée un commandement extraordinaire contre Mithidrate. Les Romains, pas plus que les Républiques grecques ne firent de distinction entre les législations générale et spéciale (1).

Cette méthode, par laquelle le peuple gouverne directement comme un Pouvoir législatif, réduisant la magistrature executive au rôle d'instrument passif, ne peut s'appliquer aux grands pays. La masse des citoyens ne pourrait, en effet, s'y réunir en assemblée. Elle est essentiellement gênante partout où la législature, bien qu'elle soit un corps représentatif, compte un trop grand nombre de membres. Ces raisons ont déterminé l'Angleterre et les nations qui l'ont imitée (2), à adopter une toute autre mé-

(1) Voyez ch. xxxi et notes. La distinction peut être facilement oubliée sous un monarque despotique, qui est, en même temps, autorité législative et autorité executive. Néanmoins, même sous un autocrate, il est des règles générales auxquelles sa volonté individuelle n'ose pas s'attaquer, parce qu'elles ont l'approbation de l'opinion publique. Le livre de Daniel fait allusion à l'impossibilité où se trouve Darius de révoquer une loi générale qu'il avait, autrefois, sanctionnée ou d'excepter de son application une personne déterminée ?

(2) Mais durant et immédiatement après la grande guerre civile, le « Long Parlement » agit à la fois comme autorité législative et executive, comme le fit plus tard la Convention pendant une partie de la Révolution française. Le Parlement retient encore,

thode. Le peuple (c'est-à-dire tous ceux qui ont le droit de vote) a laissé subsister un Pouvoir exécutif avec de larges pouvoirs apparents. En réalité, c'est lui qui le choisit, et il le tient sous sa dépendance d'une manière si étroite et si constante, qu'il n'ose pas agir contre ce qui est son désir. En Angleterre, la lutte en faveur des libertés populaires prit d'abord la forme de conflits pour la suprématie de la loi ; c'est-à-dire qu'il s'agissait de restreindre les prérogatives du roi, en obligeant ses ministres à respecter les anciennes coutumes du.pays et les lois votées par le Parlement. Comme les coutumes furent toujours maintenues, que les lois étendirent constamment leur domaine, le Pouvoir exécutif se trouva peu à peu resserré en d'étroites limites, et son pouvoir discrétionnaire réduit. Ainsi s'établit cette caractéristique principal^ de la Constitution, qui reçut avec raison le nom de « Règne de la Loi ». Il fut arrêté que la loi, autrement dit, les anciennes coutumes et les s'tatutes, prévaudrait toujours contre la volonté de la Couronne et de ses ministres, et qu6 les actes des serviteurs de la Couronne seraient justiciables des mêmes tribunaux que ceux des autres personnes. Ceci accompli, le Pouvoir exécutif maté et bridé, le Ministère placé sous la coupe de la Chambre des Communes, le Parlement n'avait plus de raisons de chercher à limiter le pouvoir des Ministres de la Couronne par une législation minutieuse et spéciale : les Ministres n'étaient-ils pas, désormais, si acc«)utumés à la sujétion qu'on pouvait se lier à leur discrétion? Il est de fait que, depuis quelques années, le Parlement louvoie sur l'autre bord. Il permet aux Ministres de réaliser bien des projets au moyen de règlements, de plans, de décisions, etc., ordres en Conseil, là

naturellement, le pouvoir de donner ce que l'on peut considérer pratiquement comme des ordres exécutifs. Il peut, par exemple, voter une loi ordonnant l'évacuation ou la cession d'une lie, comme ce fut le cas, tout récemment, pour Héligoland.

OÙ, autrefois, des statutes eussent été nécessaires ; il est vrai qu'il se réserve toujours le droit de désapprobation.

Mais, demandera-t-on, s'il en est ainsi, comment se faitil qu'on parle communément du Pouvoir exécutif en Angleterre comme d'une autorité distincte et considérable. Il y a deux réponses à cette question. La Couronne d'Angleterre n'a jamais été, pour ainsi dire, jetée dans le creuset et refondue, mais elle a continué, en apparence et dans sa forme externe, un rôle indépendant et plein de dignité dans le système constitutionnel (1). Le Parlement n'a jamais prétendu à un contrôle direct sur certaines des prérogatives royales, telles que la lépartition des honneurs, la création des pairs, les nominations à des fonctions publiques. Personne, aujourd'hui, ne pourrait dire exactement ce qu'embrassent ces prérogatives royales. En second lieu, le Pouvoir exécutif actuel — le Ministère du jour — re-

(1) La constitution de la petite île de Man, dernier vestige de ces nombreux royaumes en lesquels furent, autrefois, divisées les îles Britanniques, nous offre un intéressant exemple des rapports existant, aux xv«= et xyi*^ siècles, entre les Pouvoirs exécutif et législatif, alors que le Parlement n'était guère qu'un pur Corps législatif. Son Gouvernement est formé d'un conseil de huit membres : « quelques-uns sont nommés par la Couronne, les autres sont des meml)res er-ofpcio, (titulaires de postes qu'ils doivent à la Couronne), et d'ime Asseml)lée représentative composée de vingtquatre membres : à la tête est un Gouverneur choisi aussi par la Couronne. L'Assemblée est purement législative et ne peut faire échec au Gouverneur qu'en refusant le vote des lois qu'il réclame ou l'adoption des crédits annuels. Pour les « finance bills », l'Assemblée (House of Keys) et le Conseil siègent ensemble, mais votent séparément. Le Gouverneur préside comme le faisait le roi en son Grand Conseil. 11 peut opposer son veto à toute loi qu'il désapprouve et conserver ses Ministres contre la volonté de l'Assemblée. C'est un vrai magistrat exécutif, disposant, en outre, comme les rois anglais des anciens jours, d'un revenu considérable indépendant des votes annuels du Pouvoir législatif. Voilà donc, dans l'Ancien Monde, un exemple du système américain si différent du système de Cabinet de l'Angleterre et de ses Colonies.

lient quelques avantages qui sont considérables en pratique plus encore qu'en théorie. Il a le droit d'initiative dans toutes les branches de la législation et il est le seul à l'avoir en matière linancière. C'est un Corps peu nombreux et bien organisé, plaré entre deux autres plus grands et dont l'organisation est moins parfaite (les deux Chambres), et sur lesquels, par suite, son action est puissante. Tout patronage, aussi bien ecclésiastique que civil, dépend de lui, et malgré qu'il ne doive pas en user au point de dégoûter la Chambre des Communes, il n'en a pas moins une grande latitude dans la distribution de ses faveurs. Pendant les sessions du Parlement, il dispose d'une grande partie, quelquefois de tout le temps de la Chambre des Communes. Il peut donc proposer les mesures qu'il préfère, et retarder ou écarter les motions qui lui déplaisent. Il est en vacances pendant près de la moitié de l'année, et les nécessités d'un grand Etat, au milieu d'un monde agité, oblige un Ministère à prendre de graves résolutions sous sa seule responsabilité. En somme, il suffit de quelques Ministres ayant su s'emparer de l'imagination et de la confiance du peuple, pour résister au Parlement, ou le blâmer, et souvent même l'emporter non seulement contre ses premières impulsions, mais encore, bien que moins souvent, contre ses désirs les plus certains. Un ministère anglais n'est fort, que parce qu'il reconnaît franchement sa subordination aux Communes en évitant d'éveiller l'antagonisme de ce Corps auquel, appartiennent la plupart des Ministres, et aussi, parce qu'il a un autre pouvoir extérieur auquel il peut faire appel dans les cas extrêmes. Il peut dissoudre le Parlement et demander au peuple de juger ses projets et ceux de la majorité de la Chambre des Communes. Cet appel réussit quelquefois. La possibilité de le faire est toujours une ressource.

Cet équilibre délicat du Ministère, de la Chambre des Communes et de la Nation faisant connaître sa volonté

dans les élections générales, est le secret du fonctionnement régulier de la Constitution anglaise. Il reparaît dans deux remarquables constitutions que les publicistes américains ou anglais feraient bien d'étudier de plus près qu'ils ne l'ont fait jusqu'ici, les Constitutions delà Prusse et du nouvel Empire Allemand. Le Ministère, cependant, y est relativement plus fort qu'en Angleterre, parce que l'autorité de la Couronne y est non seulement plus étendue, mais encore parce qu'elle a sur le peuple une inlluence morale plus grande. Les citoyens allemands sont moins habitués que les citoyens anglais au fonctionnement des institutions libres, et n'oublient jamais qu'ils sont soldats et que l'Empereur-Roi est le chef de l'armée. Un Ministre prussien qui fait appel à la nation au nom du Roi, sait qu'il l'aura très probablement de son côté ; il n'ignore pas que, sans même avoir recours à la dissolution, il peut défier la Chambre et que le peuple n'en sera pas profondément remué. Aussi, sa confiance est si grande qu'il refuse, quelquefois, obéissance au Pouvoir législatif. C'est là une de ces exceptions qui confirment la règle. Ce qui empêche le Pouvoir législatif de gagner du terrain sur le Pouvoir exécutif ce n'est pas autant la Constitution que le refus occasionnel du Pouvoir exécutif d'obéir à la Constitution, refus basé sur l'ascendant de la Couronne.

Nous nous sommes occupés jusqu'ici de la politique intérieure. La politique extérieure en diffère sur un point important, on ne peut pas la régler d'avance par des lois d'une application générale mais elle exige des dispositions spéciales et minutieusement rédigées. Une Assemblée gouvernante peut prendre en mains les Affaires étrangères. Ainsi faisait l'Assemblée dans les républiques de l'antiquité : elle était son propre Ministère des Affaires étrangères. L'Assemblée athénienne recevait les ambassadeurs, déclarait la guerre, approuvait les traités. Elle s'en trouva bien aussi longtemps qu'elle eut à faire avec d'autres républiques, mais elle éprouva les inconvé-

nients de ce syslème lorsqu'elle se trouva en conflit avec l'astucieux politique qu'était Philippe de Macédoine. Le Sénat romain conduisit souvent la politique extérieure de Rome, avec une habileté qui ne devait pas surprendre chez des hommes d'un savoir et d'une expérience immenses, mais quelquefois aussi avec une incertitude qu'un monarque n'aurait probablement pas montrée. Les relations extérieures des Etats modernes sont, de plus, si nombreuses et si complexes, et tellement liées à des questions commerciales qu'il est devenu nécessaire, pour y faire face, de créer un département avec un per>onnel tout spécialement entraîné. Aucune Assemblée populaire nombreuse n'aurait le temps ou la connaissance nécessaires pour diriger les aff;»ires ordinaires. Comment, à plus forte raison, pourraitelle conduire une négociation délicate dont tout le succès dépendrait de sa promptitude et de sa discrétion ? Voilà pourquoi les pays démocratiques comme la France et l'Angleterre sont obligés de laisser à la discrétion du Ministère du jour, les Affaires étrangères beaucoup plus que les questions intérieures. En France, c'est aux Chambres qu'est réservé le pouvoir de déclarer la guerre et de ratifier les traités. L'Angleterre, fidèle encore en cela à ses vieilles traditions, laisse l'un et l'autre pouvoir à la Couronne, malgré que le premier, et presque toujours aussi le second, ne puissent s'exercer sans l'approbation virtuelle du Parlement. Le Pouvoir exécutif est tout aussi distinctement responsable vis-à-vis du Pouvoir législatif qu'il est tenu de lui obéir en ce qui concerne les questions intérieures. Mais limpossibililé où se trouve le Pouvoir législatif, dans des pays comme la France et l'Angleterre, d'assumer des fonctions executives dans les relations internationales, ou d'établir des règles légales pour indiquer au Pouvoir exécutif sa politique, laisse nécessairement à celui-ci une large part d'initiative, et lui confère dans les mêmes proportions influence et autorité. Le seul moyen de limiter cette auto- I ité serait de créer dans le Pouvoir législatil un petit Comité

des Affaires étrangères, qui siégerait en son absence. Ni la France, ni l'Angleterre n'ont encore pris cette mesure extrême, parce que la subordination du Ministère à la majorité dans les Assemblées législatives a paru sutfisante jusqu'ici pour assurer l'unité de vues et de sentiments entre le département des Affaires étrangères et la majorité.

Avant d'appliquer ces observations aux Etats-Unis, résumons les conclusions auxquelles nous sommes arrivé.

Nous avons vu que chaque fois que la volonté du peuple prévaut, le Pouvoir législatif, qui est le peuple ou le représente, peut se rendre tout puissant s'il n'est entravé dans son action par le peuple lui-même. Il le fait de deux manières. 11 peut, comme les républiques de l'antiquité, faire paraître des décrets au fur et à mesure que naissent des cas particuliers, donner des ordres à tous ses agents, qui deviennent dès lors de simples serviteurs sans pouvoir aucun. Ou bien, il peut faire dts lois prévoyant, par anticipation dans leurs détails, le plus grand nombre possible de cas imaginables, liant ainsi ces mêmes agents au point de ne leur laisser aucune volonté, aucune autorité réelle.

Nous avons également observé que tout Corps législatif tend à élargir ses pouvoirs et à empiéter sur le Pouvoir exécutif; et qu'il a un grand avantagea le faire, puisque l'Assemblée qui lui succédera ne consentira que bien rarement à briser quelques-uns des fers que son prédécesseur aura imposés à l'exécutif.

Il résulte de ce qui précède que l'issue légitime de ce processus devrait être lextinction ou l'absorption, comme pouvoir dans l'Etat, de FExécutif. Ses membres deviendraient, alors, un simple groupe de serviteurs officiels, obéissant au Corps législatif comme les employés d'une Banque obéissent à leurs directeurs. Si cela n'a pas lieu, il faut en rechercher la cause dans l'une ou dans plusieurs des circonstances suivantes :

Le Pouvoir législatif peut permettre à l'Exécutif d'en

appeler à la nation contre lui-même (Ang;leterre) (1).

Le peuple, par respect héréditaire ou par habitude de la discipline militaire, peut être enclin à soutenir l'exécutif et à l'encourager dans sa résistance au Pouvoir législatif (Prusse).

L'importance de la politique étrangère et la difficulté de l'enlever au Pouvoir exécutif peuvent être si grandes que le Pouvoir exécutif en retirera une influence qui réagira et lui profitera, en augmentant son autorité et son prestige (Prusse, Angleterre, et^ à un certain degré, France).

Voyons, maintenant, comment les fondateurs de la Constitution américaine réglèrent les relations de ces deux Pouvoirs. Ils redoutaient un puissant Exécutif, et désiraient réserver au Pouvoir législatif, représentant du peuple, le mot final et décisif. Ils ne pouvaient pas adopter la méthode grecque d'une Assemblée à la fois executive et législative, car le Congrès devait avoir des pouvoirs limités; des sessions permanentes présentaient, d'ailleurs, des inconvénients, et la division du Congrès en deux Chambres également puissantes ne pouvait que le rendre évidemment impropre à gouverner avec vigueur et promptitude. Pas davantage, ils n'adoptèrent' la méthode anglaise d'un Pouvoir législatif gouvernant par l'intermédiaire d'un Exécutif placé sous sa dépendance. A la Convention de Philadelphie, en 1787, on proposa de faire nommer le Pouvoir exécutif par le Pouvoir législatif considéré comme le Pouvoir suprême dans le gouvernement national, et de le lui subordonner. Le projet fut rejeté par la majorité de la Convention, qui redoutait « la précipitation démocratique et son instabilité ». Elle craignait aussi que le Pouvoir législatif ne devînt, favorisé par les circonstances, trop puissant. C'est pourquoi, elle était anxieuse de bâtir quelque contre-autorité qui lui ferait équilibre. En donnant au Président l'indépendance, en le

(1) En France, le Président peut dissoudre la Chambre, mais seulement avec le consentement du Sénat.

séparant, ainsi que ses Ministres, du Pouvoir législatif, la Convention pensait augmenter sa force, tout en protégeant le Congrès contre toute tentative de corruption de sa part (1). En réalité, elle l'afTaiblissait. Il perdait le droit d'initiative en matière législative, droit qui appartient au Pouvoir exécutif anglais. Il n'avait pas le pouvoir du roi d'Angleterre de dissoudre l'Assemblée législative et de se rejeter sur le pays. Il semblait abandonné à la merci du Pouvoir législatif qui pouvait l'envelopper d'un entrelacement de statutes, ""xraii filet aux mailles d'acier, semblable à celui qu'IIephœstus^ dans l'Odyssée^ jette sur les amants. Que restait-il après cela à sa discrétion, où pouvait s'exercer ra volonté individuelle? Il cessait d'être une branche du gouvernement pour ne devenir autre chose qu'un serviteur obéissant au regard, à un signe du maître. C'eût été une absorption du Pouvoir exécutif par le législatif, plus complète que celle offerte aujourd'hui par l'Angleterre, car le premier Ministre anglais est^ du moins, un leader, peutêtre aussi indispensable à la majorité parlementaire que celle-ci lui est nécessaire, tandis que le Président serait devenu une sorte de commissaire supérieur de la police, nommé pour quatre ans, mais ne possédant aucun moyen d'action sur le Congrès ou sur le peuple.

La Convention ne se rendit, peut-être, pas exactement compte de l'impuissance où se trouverait placé ce soi-disant Pouvoir exécutif ; elle comprit néanmoins le danger que pourrait lui faire courir les tentatives d'empiétement d'une Assemblée législative ambitieuse, et résolut de le protéger. Dans ce but, elle donna au Président un droit de

(1) Ce sentiment d'un danger de corruption du Pouvoir législatif par l'exécutif était, probablement, avivé par l'exemple du Parlement irlandais, plein, môme après 1782, de fonctionnaires et de pensionnés. Un grand nombre d'enfants des plus distingués d'Ulster avaient émigré, le siècle précédent, en Amérique et la politique irlandaise devait, naturellement, y être suivie avec un vif intérêt.

veto qui ne pouvait être annulé que par un vote des deux tiers du Congrès. Elle renversait déjà en partie, par là, ce qu'elle avait d'abord fait. Elle avait séparé le Président de ses Ministres et du Congrès ; elle lui confiait maintenant, bien que sous une autre forme, des fonctions législatives . Il devenait une branche distincte du pouvoir législatif, mais une branche dont le but était complètement négatif II ne pouvait pas pioposer, il pouvait refuser. L'Exécutif se trouvait ainsi fortifié non pas comme exécutif, mais par sa connexion avec le Pouvoir législatif; tandis que celui-ci, déjà affaibli par sa division en deux Chambres égales, devait l'être davantage encore par cette possibilité de se trouver arrêté dans toute nouvelle décision au sujet de laquelle les deux tiers des deux Chambres ne seraient pas d'accord.

Lorsque les deux Chambres sont unies, et que le parti hostile au Président peut compter sur cette majorité des deux tiers, l'Exécutif est pour ainsi dire impuissant; et peutêtre est-il bon qu'il en soit ainsi, parce que de telles majoîités dans les deux Chambres indiquent un vaste mouvement de l'opinion publique contre lui. Le fait sur lequel nous devons insister, c'est que, dans ce cas,« tout équilibre des Pouvoirs » a cessé d'exister. L'Assemblée législative a absorbé l'Exécutif en vertu de ce principe, qui nous a servi de point de départ dans cette discussion, que l'Exécutif dans les Etats libres n'est qu'un agent, que des ordres exprès et détaillés peuvent limiter au point de ne lui laisser aucune volonté.

La force du Congrès consiste dans le droit de voler des lois; celle du Président dans le droit de leur opposer son veto. Mais les Affaires étrangères, comme nous l'avons vu, ne sauraient être enfermées dans les limites des lois, (juelle attitude devait donc prendre vis-à-vis d'elles l'Assemblée législative américaine? Deux solutions étaient possibles. La première, comme en Angleterre, était de conlier les Affaires élrangèies au Pouvoir exécutif, et de donner au Congrès sur la Couronne et le Ministère le

même contrôle indirect dont jouit le Parlement anglais. Ce système ne pouvait être adopté^ parce que le Président est indépendant du Congrès et inamovible pour la durée de ses fonctions. La seconde solution était que le Congrès^ comme autrefois l'Assemblée grecque, fût son propre Ministère des Affaires étrangères, ou tirât de son sein un comité chargé de traiter de ces matières. Mais ici, les objections étaient absolument écrasantes, car ce système excluait le premier magistrat de lonctions qui incombaient naturellement à sa position de représentant officiel de la nation. On fit donc un compromis. On lui abandonna l'initiative de la politique étrangère et la conduite des négociations, mais le droit de déclarer la guerre fut réservé au Congrès, et celui de conclure les traités à la branche la plus petite et la plus expérimentée du Corps législatif. Une certaine part d'autorité retournait ainsi au Pouvoir exécutif; il aurait pu s'en servir pour rehausser son prestige, si les questions étrangères avaient joué dans la politique américaine une part aussi large que dans celle de la France ou de l'Angleterre. Mais elles ont été relativement sans importance, surtout depuis 1815.

Il est encore une autre source où le Pouvoir exécutif pourrait puiser de la force contre le Pouvoir législatif. La Constitution, jugeant certaines fonctions comme étant naturellement du ressort de l'Exécutif, les a réservées au Président, en les excluant de la compétence du Congrès. Un examen attentif dé-montre cependant qu'il n'est pour ainsi dire pas une seule de ces fonctions que le long bras du Pouvoir législatif ne puisse atteindre. Le Président est commandant en chef de Tarmée, mais l'organisation et la force de l'armée sont fixées par des lois. 11 fait des nominations, mais le Sénat a le droit de les rejeter, et le Congrès peut spécifier par des acts les attributions des divers agents, et réduire le salaire de tout fonctionnaire, le Président et les juges exceptés. La seule vraie force du Pouvoir exécutif, le rempart derrière lequel il peut résister à l'Assemblée lé-

POUVOIR LÉGISLATIF ET POUVOIR EXECUTIF 32o

gislative, c'est donc, en temps ordinaire, son droit de veto (1). En d'autres termes, il survit comme exécutif, non pas en vertu de ses fonctions propres, mais bien à cause de la part qu'il a reçue dans les fonctions législatives : il maintient sa position par la force des choses, non pas parce qu'il est séparé du Pouvoir législatif, mais plutôt parce qu'il participe à un droit qui appartient en réalité à ce Pouvoir (^).

Une autorité reposant sur un veto susceptible d'être annulé par une majorité des deux tiers, semble, tout d'abord, quelque peu frêle. Toutefois, l'expérience d'un siècle a démontré que les deux grands partis étant presque toujours de force égale, il en résulte entre les deux Chambres de fréquentes différences d'opinions, et qu'elles se trouvent rarement réunir lune et l'autre une majorité de même couleur des deux tiers. Là est la raison de l'indépendance, dont a joui le Pouvoir exécutif. Il est fort pour la défense, si ce n'est pour l'attaque. Le Congrès, sauf dans l'étroite sphère que la Constitution a réservée au Prési-

(1) Dans les moments de danger public, comme pendant la guerre de Sécession, l'exécutif acquiert soudain i\ne puissance formidable. Le commandement des armées devient alors une question de la plus haute importance, et le Corps législatif sentant son incapacité à prendre des décisions rapides et secrètes, hkhe les rênes à l'exécutif, et met, en pratique, à sa disposition son pouvoir de faire des lois.

(2) Ce qui est dit ici des Assemblées executive et législative nationales est vrai a forliovi des Assemblées executive et lé^iislative d'Etal. Le Gouverneur d'Etat n'a aucune action indépendante, tenu en échec, comme il lest, à chaque pas, par des lois d'Etat, dont les dispositions minutieuses ne laissent rien à sa discrétion. Il n'a môme pas de Ministres, les autres fonctionnaires importants de l'Etat étant choisis non par lui, mais par un vote populaire. Son patronage est petit, et il na aucune part dans la politique extérieure. Le Pouvoir législatif d'Etat prévaudrait contre lui en toutes choses, s'il n'avait son veto, et si la Constitution d'Etat n'avait pris soin de restreindre, sur plusieurs points, le droit de légiférer de l'Assemblée (Voyez ci-après, chap. xxxvm-xlv).

dent, peut faire échouer ses desseins, mettre en échec ses Ministres, leur poser de continuelles questions et les lasser. Mais il ne peut pas le mener où il ne veut pas aller, ni renvoyer ses Ministres pour désobéissance ou incompétence.

Tout individu qui combat une Assemblée a de grands avantages sur elle. Il va droit au but. Ses secrets sont mieux gardés. 11 peut semer la discorde chez ses adversaires, frapper des coups plus rapides. Jules César était un terrible adversaire pour le Sénat, Gromwell pour le long Parlement, même Louis Napoléon pour l'Assemblée française de 1851. Aussi, le Président, énergique, résolu, prudent et populaire, peut bien espérer de l'emporter sur un Corps qu'il peut diviser par un habile emploi du patronage, lasser par une inflexible patience, dominer par l'admiration des masses toujours disposées à se rallier autour d'une personnalité marquante. Dans une lutte, toutelois, qui durerait un certain nombre d'années, une Assemblée aurait l'avantage sur une succession de hauts fonctionnaires, surtout de fonctionnaires élus. Le Sénat romain empiéta sur les consuls, malgré qu'il ne fût pas un pouvoir représentatif ou législatif ; les Conseils carthaginois empiétèrent sur les Suffètes, les Conseils vénitiens sur le Doge. Les hommes vont et viennent, les Assemblées vont toujours ; elles sont immortelles, parce que, tandis que les membres changent, la politique, la passion d'étendre son autorité, la ténacité qui s'attache au terrain conquis, demeurent et persistent. Un magistrat faible succède à un fort, et abandonne les conquêtes de son prédécesseur; mais une Assemblée garde ce qu'elle a gagné (l). Sa pression est régulière et continue ; elle étend toujours ses propres

(1) C'est encore plus évidemment le cas, quand les membres du gouvernement exécutif ne siègent pas dans l'Assemblée. Quand ils le font, et en sont les leaders, leur influence tend à limiter les empiétements législatifs. La présence même de personnes qui seront probablement appelées avant peu à former l'exécutif, a son influence, car ils ont une tendance à défendre la position constitutionnelle d'une autorité à laquelle ils nourrissent l'espoir de succéder à leur tour. Ceci s'est vu fréquemment en Angleterre.

pouvoirs par une sorte de processus naturel, et invente de nouvelles méthodes pour enchaîner son rival. C'est ainsi que le Congrès, bien qu'il ne soit, aujourd'hui, ni plus aimé ni plus respecté qu'il y a quatre-vingts ans, et qu'il n'ait point fait preuve de plus hautes capacités pour défendre les intérêts de l'Etat, a pourtant réussi à s'emparer de tout le terrain que la Constitution avait laissé discutable entre le Président et lui (1). S'il possédait une meilleure organisation interne, il serait, plus ouvertement qu'il ne l'est à présent, le pouvoir suprême dans le gouvernement. Dans leur effort pour arriver à un équilibre des pouvoirs, les pères de la Constitution ont si bien réussi, qu'aucun pouvoir n'a subjugué l'autre. Mais ils n'ont pas suffisamment pesé les inconvénients qui résultent de la disjonction des deux organes principaux du gouvernement. Ils ont délivré TAdministration d'un devoir que les Ministres européens trouvent épuisant et difficile à concilier avec le propre fonctionnement du travail administratif — le devoir d'assister aux séances de l'Assemblée législative et d'en conduire les débats. Ils ont assuré la continuité de la politique executive pendant quatre ans au moins, au lieu de laisser le gouvernement à la merci de majorités oscillantes dans une Assemblée excitable. En revanche, ils ont tellement limité la sphère d'action de l'exécutif qu'il ne peut être le leader du pays, ni même de son propre parti dans le pays. Ils ont cherché à rendre indépendants les membres du Congrès, mais ils les ont, en même temps, privés de quelques-uns des avantages dont jouissent les législateurs européens, apprendre à administrer, voire même à légiférer sur les questions administratives, ils les ont condamnés à être des architectes sans science, des critiques sans expérience, des censeurs sans responsabilité.

(4) La modification (ea 1869) et le rejet (en 1886) du « Tenure of office Act » (voir plus haut, p. 101) peuvent à peine ôtre considérés comme des preuves du contraire, parce que cet « Act -, en le supposant constitutionnel, n'avait fonctionné que difficilement.