CHAPITRE XXIII

Il n'est pas de point dans le gouvernement des Etats- Unis qui ait excité autant de curiosité chez le lecteur européen, donné lieu à autant de discussions, provoqué autant d'admiration, et été si mal compris, que les devoirs assignés à la Cour suprême et les fonctions qu'elle remplit en tant que gardienne de l'Arche-Sainte de la Constitution. Et, pourtant, il n'y a dans cette matière aucun mystère. C'est un sujet qui n'est ni nouveau, ni compliqué. C'est la chose la plus simple au monde, à condition d'être considérée du bon côté.

En Angleterre et dans plusieurs autres Etats modernes, il n'y a aucune différence d'autorité entre une loi et une autre. Toutes sont faites par la législature : toutes peuvent être changées par la législature. Ce qu'on appelle en Angleterre des lois constitutionnelles, telles que la grande Charte, le Bill des Droits, l'act of Settlement, les acts de l'Union avec l'Ecosse et l'Irlande, ne sont que de simples lois ordinaires qui peuvent être abrogées par le Parlement à n'importe quel moment, comme il peut abroger un act concernant une grande route ou abaisser les droits sur le tabac (1). On a pris l'habitude de parler de la Constitution

(1) Cette doctrine, bien qu'établie depuis longtemps, n'aurait pas été généralement acceptée au commencement du xvii^ siècle. De même que sir Thomas More avait soutenu qu'un Act du Parlement ne pouvait pas faire du roi le chef suprême de l'Eglise, de même

britannique comme d'une chose arrêtée et définitive. Mais il n'existe pas en Angleterre une Constitution distincte des autres lois : ce qu'il y a est une sorte de Code formé en partie de lois, en partie d'arrêts de jurisprudence, en partie d'usages acceptés. C'est ce Code qui permet le fonctionnement au jour le jour du gouvernement du pays, tout en élant modifié lui-même, d'une façon constante, par de nouvelles lois et de nouveaux arrêts. Cette situation était la même dans, l'ancienne Rome, et dans tous les pays de l'Europe, il y a cent ans. C'est, pour ainsi dire, la condition « naturelle », et c'était la condition normale des choses dans tous les pays libres ou despotiques.

En Amérique, les choses sont entièrement différentes. Là , le terme « Constitution» désigne un instrument particulier, adopté en 1788, amendé depuis sur quelques points, et qui est le fondement du gouvernement national.

Cette Constitution fut ratifiée et rendue obligatoire, non par le Congrès, mais par le peuple qui exprima sa volonté au moyen de Conventions réunies dans les treize Etats composant la Confédération. Elle créa une législature de deux Chambres, sans cependant que cette législature que nous appelons Congrès, ait le pouvoir de la modifier, même dans ses infimes détails. Ce que le peuple a voulu, le peuple seul peut le changer ou l'abroger.

Ici, toutefois, nous observons deux différences capitales entre l'Angleterre et les Etats-Unis. Le premier de ces pays trouve les grandes lignes aussi bien que les détails de son système de gouvernement dans une multitude de lois et d'arrêts. Le second les a tous renfermés dans une loi fondamentale. Celui-là a placé les prétendues lois constitutionnelles à la merci de sa législature qui peut à son plaisir

Coke prétendait que le common law devait avoir le pas sur les Acts du Parlement et déclarait ces derniers nuls lorsqu'ils étaient contraires au common law.

abroger n'importe quelle institution du pays, la Couronne, la Chambre des Lords, l'Eglise anglicane, la Chambre des Communes, le Parlement lui-même (1). Celui-ci a élevé sa Constitution hors de l'atteinte du Congrès, en imaginant une méthode d'amendement dont la difficulté pratique apparaît par le peu d'usage même qui en a été fait.

En Angleterre, le Parlement est omnipotent. En Amérique, le Congrès est limité à deux points de vue. 11 ne peut légiférer que sur certaines matières spécifiées dans la Constitution, et, ce faisant, il n'a pas le droit de transgresser les dispositions de la Constitution elle-même. La rivière ne peut pas remonter au-delà de sa source.

Supposons, toutefois, que le Congrès transgresse ces dispositions, ou qu'il légifère en dehors de sa compétence. Il peut le faire intentionnellement, comme aussi sans malice. Que va-t-il arriver? Si la Constitution doit être respectée, il doit y avoir des moyens de la proléger contre le Congrès. Si une usurpation de pouvoir est tentée, comment la combattre? S'il s'agit d'une erreur, comment la réparer ?

La question peut être élucidée en l'élargissant, en la faisant entrer dans un cadre familier aux hommes de loi et tacilement compréhensible pour les profanes, nous voulons parler des actes faits par un domestique pour le

(1) Le Parlement, bien entendu, ne peut pas restreindre ses propres pouvoirs par un Act spécial, parce que cet Act pourrait être abrogé dans une session subséquente, et il va sans dire qije tout Act subséquent qui ne concorderait pas avec l'une quelconque de ses dispositions l'annulerait ipso facto ; (par exemple, l'Act de l'Union avec l'Ecosse (6 Anne, c. 11) déclarait certaines dispositions de rUnion, relatives à l'établissement du Gouvernement de l'Eglise Presbytérienne en Ecosse, « parties essentielles et fondamentales de 1 Union » ; cela n'empêcha pas que quelques-unes de ces dispositions furent modifiées par des lois postérieures). Le Parlement pourrait, toutefois, se détruire lui-même en prononçant sa propre dissolution, et en ne laissant aucun moyen légal de convoquer un nouveau Parlement,

LES COURS ET LA CONSTITUTION 3i9

compte de son maître. Voici un propriétaire qui donne à son régisseur des instructions pour toucher ses fermages, ou pour payer des dettes h un marchand ; le régisseur n'a pas, cela est évident, le droit d'engager son mandant par des actes qui dépasseraient les ordres qu'il a reçus : il ne pourrait pas, par exemple, acheter un champ. Voici, par exemple, un directeur d'usine qui prescrit à son contremaître de réglementer dans son établissement les heures de travail et de repas, et le contre-maître, au lieu de s'en tenir là, détermine aussi les vêtements que les ouvriers devront porter, les offices religieux auxquels ils devront assister ; ces derniers règlements ne seront pas l'expression de la volonté du directeur, et les ouvriers ne seront pas à blâmer en n'en tenant aucun compte.

Les mêmes principes s'appliquent aux fonctionnaires publics. Dans chaque pays, il arrive que des actes doivent être exécutés ou des règlements faits par des Assemblées qui sont dans la même situation que les fonctionnaires,'c'est-à-dire qui ont reçu d'une autorité supérieure un pouvoir limité d'agir et de faire des règlements, mais qui ne doit être utilisé que pour certaines matières et sous certaines conditions. Lorsque ce pouvoir est régulièrement exercé, l'acte ou le règlement de l'Assemblée subalterne a toute la force d'un acte ou d'un règlement émanant d'une autorité supérieure; il est censé fait par elle. Et si cette autorité supérieure est une Assemblée législative, la règle établie par cette Assemblée subalterne est aussi une loi. Mais que cette Assemblée subalterne lente de transgresser le pouvoir à elle attribué, et établisse des règles sur d'autres matières et sous d'autres conditions que celles indiquées par l'autorité supérieure, ces règles ne seront pas des lois ; elles seront nulles et inefficaces. Leur validité est restreinte à la zone où l'autorité supérieure a donYié à l'Assemblée le droit de légiférer, et comme cette zone a été dépassée, elles sont sans^force. Elles ne sont pas des lois, et les citoyens ne leur doivent ni obéissance ni respect.

Le même principe s'applique aux actes faits par un fonctionnaire exécutif en dehors de son autorité légale. Dans les pays libres, un citoyen a le droit de désobéir aux ordres d'un magistrat, s'il estime que ces ordres outrepassent l'autorité légale de ce magistrat : dans ce cas, en effet, ils ne sont pas en réalité les ordres d'un magistrat, mais d'une personne privée qui prétend agir en qualité de magistrat. En Angleterre, par exemple, lorsqu'un secrétaire d'Etat, ou un officier de paix fait un acte qui porte préjudice à un citoyen, ce dernier, s'il se croit lésé, peut résister, même par la force, et demander appui aux tribunaux ordinaires du pays. C'est là une conséquence delà doctrine anglaise, d'après laquelle tout Pouvoir exécutif a pour limite légale la loi, et c'est là, certainement, la pierre angulaire de la liberté en Angleterre (1). Ce principe est appliqué même contre la branche la plus importante de la législature. Tout excès de pouvoirs de la part de la Chambre des Communes, en dehors de ce qui lui est permis par les lois et les habitudes du Parlement, justifie, de la part d'un citoyen, la résistance vis-à-vis des agents exécutifs de la Chambre ; les tribunaux l'acquitteront s'il est poursuivi, ou bien lui donneront gain de cause s'il a introduit une action civile.

Nous trouvons un exemple très clair du traitement réservé aux règles et aux lois émanant des Assemblées subalternes dans les règlements faits par les Compagnies anglaises de chemin de fer ou par les corporations municipales en vertu des pouvoirs à eux conférés par act du Parlement. Tant que ces règlements restent dans les limites qui leur ont été assignées par l'act du Parlement, ils sont valables, c'est-à-dire qu'ils doivent être considérés comme des lois faisant, en quelque sorte, partie de l'act

(1) Voir pour les différences de doctrine et de pratique dans les pays d'Europe, et particulièrement pour « les lois administratives » de la France, les remarques instructives de M. Dicey dans son Laiv ofthe ConHtitution.

lui-même. S'ils vont au-delà, ils sont dépourvus de toute efficacité, c'est-à-dire ne lient personne et ne sont couverts par aucune sanction. Voici, par exemple, une Compagnie de chemin de fer qui a été autorisée à faire des règlements établissant des amendes jusqu'à concurrence de quarante shillings. Un jour, elle s'avise de faire un règlement, punissant une personne qui entre dans un train en marche ou en descend, d'une amende de cinquante shillings ou d'un mois d'emprisonnement : ce règlement est illégal ; il n'a pas, autrement dit, force de loi, et aucun magistrat n'a le droit de condamner soit à la prison, soit à une amende de cinquante shillings une personne prévenue d'y avoir contrevenu. Ou bien encore, voici une corporation municipale qui a été autorisée par une loi à louer des domaines lui appartenant et à faire, à cet effet, des règlements dans lesquels, entre autres choses, devra figurer l'indication des terres à louer. Supposons qu'elle fasse un règlement et omette cette dernière formalité ; le contrat de louage qui sera intervenu à la suite de l'adjudication sera nul, et ne conférera aucun titre à l'adjudicataire. Tout cela, un profane aussi bien qu'un homme de loi s'en rend compte ; et il comprend, également, que la question de validité du règlement et de la légalité des applications qui en ont été faites doit être tranchée non pas par la corporation ou par la Compagnie municipale, mais par les tribunaux du pays.

Aux Etats-Unis, la situation du Congrès peut, à ce point de vue, être comparée à celle d'une corporation municipale anglaise ou d'une Compagnie de chemin de fer. Le Pouvoir suprême, en matière de législation, est le peuple, c'est-à-dire les électeurs agissant conformément à la loi. Le peuple a, par sa suprême loi, la Constitution, donné au Congrès un pouvoir limité de légiférer. Toute loi volée en vertu de ce pouvoir et conformément à la Constitution a toute l'autorité de la Constitution qui est derrière elle. Toute loi votée en dehors de ce pouvoir est illégale, et

dépourvue de sanction. Ce n'est pas, en fait, une loi, parce que le Congrès, lorsqu'il l'a votée, n'était pas, en réalité, une Assemblée législative, mais un simple groupe de personnes sans autorité.

Voici ce que dit à ce sujet le Chief-Justice Marshall : « Les pouvoirs de la législature sont définis et limités ; et pour que ces limites ne soient pas confondues ou oubliées, la Constitution est écrite. Pourquoi ces pouvoirs seraientils limités et pourquoi ces limites seraient-elles consignées dans une Constitution écrite, si elles pouvaient, à tout moment, être violées par ceux-là mêmes contre lesquels elles sont dirigées? Ou bien la Constitution est une loi suprême non susceptible d'être modifiée par les lois ordinaires, ou bien elle n'est pas au-dessus des acts législatifs ordinaires, et comme tous les autres acts, elle peut être modifiée par la législature selon son bon plaisir. Dans le premier cas, un act législatif contraire à la Constitution n'est pas une loi ; dans le second cas, les Constitutions écrites sont des tentatives absurdes de la part du peuple pour limiter un pouvoir qui, par sa nature même, ne peut être limité ». 11 y a, bien entendu, cette énorme différence entre le Congrès et une autorité législative subalterne en Angleterre, que le Congrès est souverain dans sa propre sphère, tandis qu'en Angleterre le Parlement constitue une autorité chargée d'une surveillance constante, qui peut, à chaque moment, détruire ou modifier les décisions des Assemblées subalternes, qu'elles aient ou non agi dans les limites de leurs pouvoirs délégués. C'est là une distinction de la plus haute imporlance, mais elle ne touche pas le point spécial que je veux démontrer, à savoir qu'une loi votée par le Congrès en dehors de ses pouvoirs n'a pas plus d'effet qu'un règlement fait ultra vires par une municipalité anglaise. Jusqu'à présent, tout nous paraît bien clair, puisque nous sommes en présence d'une simple application des principes ordinaires du droit. Reste à résoudre la question suivante : Comment et par

qui, en cas de contestation, doit être décidée la légalité ou l'illégalité d'une loi?

Il faut, pour répondre, rapprocher la loi de la Constitution et examiner s'il existe une contradiction entre elles. L'objet de la loi en question est-il un de ceux qui sont mentionnés ou impliqués dans la Constitution? Cette loi contient-elle quelque disposition qui soit en violation des clauses de la Constitution ? Quelquefois, la question est très simple, et un homme intelligent, même sans connaissance des lois, peut la trancher. Plus fréquemment, elle est difficile; elle n'exige pas seulement la subtilité d'un avocat expert, mais aussi la connaissance des précédents qui ont éclairé le même point ou des points similaires. Dans tous les cas, c'est une question importante, dont la solution devrait être donnée par une autorité supérieure. C'est une question d'interprétation, c'est-àdire la détermination du sens exact de la loi supérieure et de la loi inférieure, afin d'arriver à établir leur concordance ou leur défaut d'harmonie.

L'interprétation des lois, elle, appartient aux Cours de justice. Une loi implique un tribunal, non seulement pour en assurer l'exécution vis-à-vis des citoyens, mais pour l'ajuster aux faits, c'est-à-dire pour en déterminer la signification précise et pour en faire l'application aux circonstances d'un cas particulier. La législature, dont les lois ont toujours un caractère général, se repose en confiance sur ce pouvoir d'interprétation. Il ressort de ceci que, lorsqu'une loi du Congrès est en contradiction avec la Constitution, la question doit être tranchée par les Cours, non seulement parce qu'il s'agit d'une affaire d'interprétation légale, mais aussi parce qu'il n'y a aucune autre autorité capable de prendre une décision à ce sujet. Le Congrès ne peut pas le faire, parce que le Congrès est partie intéressée. Si une Assemblée telle que le Congrès était autorisée à se prononcer sur le caractère constitutionnel de ses lois, elle jugerait, cela va sans dire, en sa

faveur, et, d'autre part, une telle solution aurait pour résultat de mettre la Constitution à sa merci. Le Président ne peut pas non plus être pris pour arbitre, parce qu'il n'est pas un jurisconsulte et qu'il peut aussi être personnellement intéressé. Restent les Cours, et celles-ci doivent être forcément les Cours nationales ou fédérales : il ne saurait, en effet, être question, en ces matières, que de celles-là. Donc^ jusqu'à présent encore, pas de difficultés.

Nous arrivons, maintenant, à un autre aspect du problème qui complique les faits, bien qu'il ne mette pas en jeu un principe nouveau. Les Etats-Unis sont une fédération de républiques, dont chacune a sa constitution propre et ses lois. La Constitution fédérale ne donne pas seulement certains pouvoirs au Congrès, en tant que législature nationale, elle en reconnaît aussi d'autres aux Etats : c'est en vertu de ces pouvoirs que leurs citoyens respectifs ont établi des lois fondamentales d'Etat (les Constitutions d'Etat), et que leurs législatures respectives votent des lois d'Etat. Toutefois^ comme la nation a le pas sur les Etats, la Constitution fédérale, qui est la loi suprême sur tout le territoire, et les lois qui sont faites par le Congrès conformément à cette Constitution, sont préférées aux Constitutions et aux lois d'Etat; et c'est à ces dernières, en cas de conflit, à céder. Le phénomène est le même que dans le cas de désaccord entre la Constitution et une loi du Congrès. Chaque fois qu'il est démontré qu'une Constitution ou une loi d'Etat va à rencontre soit de la Constitution fédérale, soit d'une loi fédérale (c'està-dire congressionnelle), la Constitution ou la loi d'Etat doit être considérée comme nulle. Et cette déclaration peut émaner, on le comprend, de toutes les cours, et non pas seulement des Cours fédérales; lorsqu'en effet, une Cour d'Etat s'est prononcée contre ses propres statutes ou sa propre Constitution en faveur de la loi fédérale, sa décision est définitive.

On observera que, dans tout ce qui précède, il n'y a pas trace de conflit entre les Cours de justice et une Assemblée législative quelconque. Le conflit existe entre différentes sortes de lois. Le devoir des juges est strictement restreint à l'interprétation des lois qui leur sont soumises, comme cela se passe en Angleterre et en France ; la seule différence est qu'il y a, en Amérique, des lois de quatre différents degrés d'autorité, tandis qu'en Angleterre toutes les lois (à l'exception des simples 6//e-/tty(;5,des ordonnances du Conseil Privé, etc.), sont égales, parce qu'elles émanent toutes du Parlement. Ces quatre sortes de lois américaines sont :