COMPARAISON DES SYSTÈMES AMÉRICAIN ET EUROPÉEN

Les rapports qui existent entre les différentes branches du gouvernement des Etats-Unis sont si remarquables et si pleins d'enseignement pour les autres pays qu'il paraît désirable, même au risque de légères répétitions, de montrer, par une comparaison avec le système de Cabinet ou système parlementaire des pays de l'Europe, comment fonctionne actuellement la machinerie américaine si compliquée.

Le système anglais a servi de modèle, avec de nombreuses variantes, aux systèmes français, belge, hollandais, italien, allemand, hongrois (pour ce dernier, toutefois, le système anglais a été combiné avec une ancienne et intéressante constitution du pays), suédois, norvégien, danois, espagnol, et portugais, aussi bien qu'aux constitutions des grandes colonies anglaises pourvues d'un gouvernement propre, de l'Amérique du Nord, du Cap, et de l'Australie. Il place à la tête de l'Etat une personne au nom de laquelle sont faits tous les actes exécutifs et qui (sauf en France) est irresponsable et immuable (1). Il n'agit qu'après avis et sous la responsabilité de Ministres choisis nominalement par lui, mais, en réa-

(1) Dans les colonies britanniques le gouverneur ne peut pas être changé par la Colonie, il est irresponsable vis-à-vis de la législature, mais responsable devant le gouvernement anglais et peut être changé par lui.

lité, parles représentants du peuple, — ces Ministres étant pris d'habitude, non pas, cependant, forcément, parmi les membres des Assemblées législatives. Les représentants du peuple se trouvent ainsi être, grâce aux agents qu'ils désignent, le véritable gouvernement du pays. Quand l'Assemblée représentative cesse d'avoir confiance en ces agents, ces derniers (à moins qu'ils ne fassent prononcer la dissolution de l'Assemblée législative) se retirent, et sont remplacés par une nouvelle série. De cette façon, le Pouvoir exécutif et le Pouvoir législatif appartiennent à la majorité de la Chambre représentative, bien qu'en nommant des agents, expédient qu'elle est obligée d'employer à raison même du nombre de ses membres, cette majorité se trouve dans la nécessité d'abandonner dans leurs mains une part de sa puissance : cette part est suffisante pour les rendre distincts d'elle, et, quelquefois, pour les pousser à des actes que désapprouvent leurs maîtres. De même que le Pouvoir législatif est, dans un sens, exécutif, de même le gouvernement exécutif, le conseil des Ministres ou Cabinet, est à un tel point législatif que l'initiative des projets de lois lui appartient pour une large part, et que leur adoption par la Chambre exige son aide et sa pression sur la majorité des représentants. Les Ministres ne sont pas seulement des agents exécutifs, mais aussi des leaders législatifs. On peut dire que, dans ce système, les fonctions législatives et executives sont aussi étroitement entremêlées que dans les monarchies absolues, telles que la Rome impériale ou la Russie moderne. Le fait que l'impôt, voté parles Chambres législatives, constitue un instrument indispensable à l'Administration, montre bien, d'ailleurs, combien ces deux pouvoirs en apparence distincts sont inséparables.

Sous ce système, la souveraineté du Pouvoir législatif peut être plus ou moins complète. Très complète en France, elle l'est moins en Allemagne et en Prusse, où le pouvoir de l'Empereur et du Roi est resté considérable. Dans tous ces pays, non seulement le Pouvoir législatif et le Pouvoir exé-

cutif sont en relations étroites, mais ils règlent leurs différends sans l'intervention du Pouvoir judiciaire. Le Pouvoir exécutif ne peut pas faire appel aux Cours de justice contre le Pouvoir législatif ; les questions qui concernent la validité des actes législatifs ne viennent pas, en effet, devant elles, puisque le Pouvoir législatif est tantôt complètement souverain, comme en Angleterre, tantôt le juge de sa propre compétence, comme en Belgique. En d'autres termes, le Pouvoir judiciaire reste étranger à la partie politique de la Machine Gouvernementale.

Ce système qu'on appelle système de Cabinet apparaît aujourd'hui aux Européens, qui le voient fonctionner dans plusieurs pays, très clair et très simple. Nous oublions trop facilement qu'il n'avait jamais été en vigueur nulle part jusqu'au jour où les Anglais, après de lents développements, l'ont amené à maturité. Nous oublions aussi qu'il constitue un système très délicat, qui dépend des habitudes, des traditions, de l'intelligence d'un peuple, qu'il ne suffit pas de l'édicter pour le faire accepter et qu'il est difficile de le transplanter dans un nouveau sol.

Nous perdons enfin trop facilement de vue la date récente de sa naissance chez nous. On fait volontiers remonter son origine au règne de Guillaume III. La vérité est qu'il a fonctionné d'une façon très irrégulière jusqu'à l'avènement de la dynastie Ilanovrienne, et que, même à cette époque, il ne se maintint au début que grâce à la corruption et au marchandage éhonlé des fonctions publiques. Sous le règne de George III, le pouvoir personnel de la Couronne se ressaisit pour un temps et la corruption fut moins pratiquée (1). Le chef du Pouvoir exécutif de

(1) La corruption était possible, parce que la Chambre des Communes ne cherchait pas l'appui de la nation ; ses débats ne faisaient l'objet que d'un compte rendu sommaire, et elle n'avait que très peu le sentiment de sa responsabilité. Un roi actif était capable, dès lors, d'entrer en guerre avec cette Assemblée, et de former, aussi

l'Etat fut, pendant les dernières décades du siècle, un facteur indépendant de ses ministres. Ces derniers n'étaient pas ce qu'ils sont maintenant^ un simple Comité du Parlement dépendant du Parlement, mais constituaient plutôt un compromis entre la volonté du Roi et la volonté de la majorité parlementaire. Ils reconnaissaient qu'ils devaient obéissance à la fois au roi et au Parlement, bien que souvent ils donnassent la préférence au roi. Ces formules d'abaissement devant la Couronne qui^ employées de nos jours par les premiers Ministres, nous amusent par leur contradiction même avec la réalité, étaient, à cette époque, l'expression de la vérité. En 1787, quand la Convention constitutionnelle se réunit à Philadelphie, le système de Gouvernement « par le Cabinet » n'était pas arrivé, en Angleterre, à sa maturité. Il était si peu formé qu'on ne pouvait encore en dégager le véritable caractère (1). Nous voyons bien aujourd'hui que

bien dans son sein qu'en dehors, un parti qui le regardait comme son chef. Cette attitude obligea les Whigs à se rejetersur la nation ; les Tories firent de même ; la corruption cessa ; et comme le Parlement fut de plus en plus surveillé par le peuple devant lequel sa responsabilité s'affirma, l'influence du roi déclina et s'évanouit.

(1) Voici, toutefois, une remarque du Gouverneur Morris, un des esprits les plus subtils de la Convention de 1787 : « Notre Président sera le premier Ministre anglais. Si M. Fox avait fait passer son « India bill », il aurait fait du Ministre le Roi en forme aussi bien ^u'en substance ». Elliot, Debatcs : I, 361. Roger Sherman se rendait compte de l'importance du Cabinet, mais ne le considérait que comme un simple instrument dans les mains du Roi. « La Nation » fit-il remarquer dans la Convention de 1787, « est en fait gouvernée par le Conseil de Cabinet, qui est composé de créatures de la Couronne. Le consentement du Parlement est nécessaire à la sanction de leurs décisions, et ce consentement ils l'obtiennent aisément par l'influence de la Couronne, dispensatrice de tous les emplois honorifiques et lucratifs ». Il faut se rappeler que la Chambre des Lords était bien plus puissante en 1787 qu'elle ne l'est de nos jours, non seulement par son titre de Corps législatif mais aussi à cause des « bourgs » possédés par les principaux pairs ; comme conséquence la dépendance du Ministre vis-à-vis

la tendance était réellement à l'abaissement de la Couronne et à l'élévation du Parlement, mais à cette époque, si on comparait Tinfluence de George HI avec celle qui était exercée par George l (1), on pouvait bien proclamer, en employant les termes de la fameuse résolution de Dunning, que « le pouvoir de la Couronne avait augmenté, qu'il augmentait encore et qu'il fallait le diminuer » (2).

Le problème le plus important qu'ont à résoudre les peuples libres est la découverte d'un moyen permettant

de la Chambre des Communes n'avait pas, dans la Constitution, un caractère aussi marquant qu'aujourd'hui.

(1) George III avait l'avantage d'être un roi national, tandis que ses deux prédécesseurs étaient allemands aussi bien par le langage et les habitudes que par le sang. Sa popularité contribua à lui faire exercer sur la politique une réelle influence. Le Journal de M. Papendiek contient d'amusants détails sur les exubérantes démonstrations de « fidélité » qu'il excitait à son voyage aux bains de mer de AVeymouth après sa guérison de sa première attaque sérieuse de folie. Le peuple s'assembla en foule sur la plage et quand il fit le plongeon dans la mer, la musique attaqua le « God save the king ».

(2) 11 n'est pas facile de déterminer à quelle époque Ife principe de soumission absolue des Ministres vis-à-vis de la majorité parlementaire et d'indépendance à l'égard de la Couronne passa définitivement à l'état de doctrine (il est inutile de faire remarquer que ce principe n'a jamais été légalement reconnu, mais qu'il est simplement lonsacré par l'usage). Ce qui empocha la question de se poser en pratique sous la domination de Pitt et de ses successeurs Tories jusqu'en 1827, fut la concordance des désirs et des intérêts de la Couronne et de ceux de la majorité parlementaire. Même en 1827, M. Canning écrivait à J. W. Croker : • Dois-je comprendre que vous considérez le Roi (George IV) aussi complètement dans la main de l'aristocratie que l'était son père, ou plutôt qu'était Georges ^I dans la main des AVhigs? S'il en est ainsi, c'est en vain que George HI a régné et que .M.M. I'itl(père et fils) ont gouverné. Mais j'ai une meilleure opinion de la puissance réelle de la Couronne, lorsqu'elle veut bien montrer sa fopce, et je ne suis pas non plus sans avoir quelque confiance dans le peuple.» — Crokbr, Correspondence, Vol. I, p. 368.

aux citoyens d'exercer le Pouvoir exécutif dans l'Etat ou tout au moins de le contrôler. L'Angleterre était, en 1787, la seule nation (les cantons de Suisse étaient si petits qu'ils comptaient à peine) à avoir résolu ce problème, d'abord par le développement du système représentatif et, en second lieu, par l'attribution aux représentants d'une large part d'autorité sur le Pouvoir exécutif. Aussi, lorsque Ja Convention constitutionnelle songea à constituer un Gouvernement libre pour la nouvelle nation qui venait de naître de l'union plus parfaite des Etats, ce fut sur l'Angleterre qu'elle jeta les yeux.

Bien peu de membres de la Convention avaient séjourné assez longtemps en Angleterre pour en avoir approfondi la Constitution, Mais la lumière leur vint de trois sources et ils furent pour cette lumière pleins de gratitude. L'une était la connaissance plus parfaite qu'ils avaient, depuis le commencement des hostilités, de leur mère patrie. Ils trouvaient en Angleterre un Pouvoir exécutif sur lequel le Roi exerçait une réelle influence ; ils voyaient aussi que la politique coloniale et étrangère était indépendante du Parlement et à ce point dans les mains du Roi, qu'il pouvait, sans l'avis ou le consentement de cette Assemblée, prendre des mesures tyranniques et les défendre ensuite en invoquant des raisons d'urgence dont elle n'était pas à même de se rendre un compte exact, par suite de l'impossibilité où elle se trouvait de recueillir des renseignements confidentiels. C'était surtout dans les questions coloniales et étrangères que le Pouvoir de la Couronne était étendu (de nos jours, d'ailleurs, c'est encore dans ce département que le Parlement a moins que partout ailleurs d'autorité sur le Pouvoir exécutif, à raison de la discrétion et de la promptitude qu'exige la conduite des affaires s'y rattachant). Com.ment savoir où s'arrêtait le domaine propre du roi ? On croyait aussi, le plus souvent, à l'existence d'une cabale secrète qui servait de contrôle au Ministère, parce qu'elle agissait de concert avec la Couronne. D'un autre côté, la Couronne avait à sa

disposition de bien puissants moyens de séduction, des cadeaux et des honneurs, des pensions et des places; la plupart des représentants, dont les paroles et les votes n'étaient pas rendus publics et dont plus de la moitié Citaient des hommes de paille de quelque grand seigneur, n'avaient pas la force de résister (1).

La seconde source fut l'exposé juridique de la Constitution anglaise dans des ouvrages scientifiques, et particulièrement dans Blackstone, dont les fameux Commentaires (la première édition parut en 1765, mais ils avaient fait l'objet de conférences à Oxford en 1758 et les années suivantes), acquirent bientôt une autorité considérable. 11 est vrai que Blackstone, comme il est naturel chez un légiste qui s'attache j>lus à la lettre de la loi qu'à la pratique qui l'a peu à peu modifiée, décrit les prérogatives royales dans des termes qui s'appropriaient mieux à l'époque des Stuarts qu'à celle où il écrivait, et s'étend avec complaisance sur l'indépendance du Pouvoir exécutif, tout en reconnaissant la séparation des Pouvoirs législatif et exécutif comme essentielle à la liberté (2).

(1) George III avait des « bourgs de poche » et -ua puissant parti au Parlement. Ilamilton se demandait s il était possible à la Constitution britanni(iue de fonctionner sans l'aide de la corruption.

(2j Voyez Blackstonb, Commentaires, livre I, ch. ii. « Chaque fois que le pouvoir de faire et celui d'exécuter les lois sont confondus, il ne peut pas y avoir de liberté publique... Chaque fois que le Pouvoir législatif et le Pouvoir e.vécutif seront dans des mains différentes, le premier devra veiller à ne pas confier au second une trop grande part de puissance ; sa propre indépendance et la liberté du peuple pourraient s'en trouver atteintes... La Couronne n'a pas le droit d'apporter d'elle-même des modifications dans la loi actuellement existante ; mais elle a la faculté d'approuver ou de désapprouver les modifications qui ont été suggérées et adoptées par les deux Chambres. Le Pouvoir législatif, de son côté, no peut pas. sans son consentement, priver le Pouvoir exécutif de quelques-uns des droits qu'il tient maintenant de la loi. » Il nest pas fait allusion dans ce chapitre ni dans le chapitre vu sur la prérogative

La troisième source fut le tableau de la GonstitutioD anglaise par les philosophes politiques du xviii^ siècle^ dont le plus célèbre fut Montesquieu ; ce sera le seul dont je parlerai.

Le fameux traité de VEsprit des Lois fit son apparition en \là% ; cet ouvrage appartenait à la petite catégorie des livres qui renversent pour toujours le cours de la pensée humaine, et qui, contrairement à la Cité de Dieu de saint Augustin, eût une action immédiate au lieu d'attendre des siècles avant de produire des effets appréciables. Il considérait la séparation des Pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire dans la Constitution britannique comme le caractère le plus remarquable de ce système. Accoutumé à voir en France les deux premiers Pouvoirs et, jusqu'à un certain point, le troisième dans les mains du Roi ou sous son contrôle direct, Montesquieu attribuait à leur séparation la liberté anglaise (1). Le roi de la Grande- Bretagne possédait alors plus de prérogatives que de nos jours, et comme, à cette époque, elles paraissaient plus grandes sur le papier qu'elles n'étaient en réalité, il était naturel de la part d'un philosophe étranger de diminuer le caractère exécutif du Parlement britannique et d'exagérer l'autorité personnelle du Monarque. Il faut dire

royale que le droit de désapprobation n'avait pas, en fait, été exercé depuis cinquante ans environ. Blackstone ne cite pas Montesquieu au sujet de la nécessité de la séparation des pouvoirs, il est évident toutefois qu'il a subi son influence. Un peu plus loin, il écrit à propos d'une phrase célèbre : « Le Président Montesquieu prédit, un peu trop facilement, à mon avis, que, de môme que Rome, Sparte et Carthage ont perdu leur liberté et ont péri, de même la Constitution anglaise perdra un jour sa liberté et périra : elle périra, lorsque le Pouvoir législatif sera devenu plus corrompu que le Pouvoir exécutif ».

(1) Locke avait déjà remarqué (On Civil Government, ch. xiv) que « dans toutes les monarchies modérées et dans tous les gouvernements bien organisés, les pouvoirs législatif et exécutif sont dans des mains distinctes ».

aussi que le traité de Montesquieu fut considéré par les philosophes de la génération suivante comme une sorte de bill de philosophie politique ; llamilton et Madison, les deux premiers commentateurs de la Constitution américaine qu'ils avaient tant fait pour créer, en parlent dans le Fédéraliste à peu près dans les mêmes termes que ferait un professeur d'Aristote, c'est-à-dire comme d'une autorité devant laquelle tout le monde doit s'incliner : Madison, en particulier, se réfère constamment à cette séparation des trois Pouvoirs et la présente comme caractéristique d'un Gouvernement libre.

Celte conception de la Constitution britannique cadrait avec les idées et les habitudes que l'expérience du Gouvernement représentatif dans les colonies avait développées chez les Américains et leur donnait plus de force; ces idées et ces habitudes étaient, après tout, le facteur principal de leur système politique. Dans ces colonies, le Pouvoir exécutif était exercé par des gouverneurs envoyés d'Angleterre par la Couronne, ou par certains Propriétaires (Proprietors) que la Couronne d'Angleterre avait gratifiés de droits héréditaires dans une province. Chaque Assemblée représentative votait les lois et les crédits nécess'aires à la République; elle ne contrôlait pas le Gouvernement; celui ci tirait ses Pouvoirs de la Couronne britannique et était responsable devant elle seulement. Un gouverneur n'avait pas de Cabinet parlementaire, mais seulement des fonctionnaires responsables devant lui et devant la Couronne. 11 laisait souvent usage de son droit de veto sur les acts de la législature coloniale; et ce Corps qui n'avait pas d'autres moyens d'exercer une influence sur sa conduite que le refus de voter des crédits était une Assemblée purement législative et pas autre chose. Les Américains n'en trouvèrent pas moins et n'en admirèrent pas moins dans leurs systèmes coloniaux (ou d'Etat) une séparation, plus complète qu'en Angleterre, des Pouvoirs législatif et exécutif ; fiers déjà de leur liberté, ils attribuaient surtout

à cette cause le développement qu'elle avait atteint chez eux.

De l'expérience qu'ils avaient de leurs Gouvernements coloniaux et d'Etat ajoutée aux notions de la Constitution britannique, les hommes de 1787 tirèrent trois conclusions : D'abord, que la séparation des Pouvoirs exécutif et législatif était le caractère normal et naturel d'un Gouvernement libre. Secondement, que le Pouvoir exécutif était dangereux pour la liberté et devait être circonscrit dans des limites bien définies. Troisièmement, que, dans le but de contrôler le chef de l'Etat, il n'était pas seulement nécessaire de définir ses Pouvoirs et de réduire à une période relativement courte la durée de son mandat, mais aussi de lui supprimer les occasions d'exercer une pression sur le Pouvoir législatif. Comprenant que les Ministres, nommés par le Président et agissant sous ses ordres, seraient ses instruments plutôt que les représentants dévoués du peuple, ils résolurent de les empêcher d'avoir ce double caractère ; d'où la disposition déclarant inéligible à l'une ou l'autre Chambre toute personne occupant une situation officielle dans les Etats- Unis (1). Us étaient convaincus qu'ils auraient de cette façon des Chambres pures, indépendantes, vigilantes, dévouées au peuple et ennemies du Pouvoir arbitraire. ToutefoiS;, les auteurs de la Constitution n'entendaient pas les rendre omnipotentes. Les inconvénients qu'il pouvait y avoir à affaiblir le Pouvoir exécutif et à le placer dans une sorte d'indépendance leur apparaissaient dans toute leur

(i) En 1700, l'Act of Seulement disposait que : « toute personne ayant un emploi ou une fonction lucrative dépendant du Roi ne pourrait faire partie de la Chambre des communes ». Cet article ne fut jamais appliqué, ayant été abrogé par l'Act 4 Anne, c. 8. Mais, dans la plupart des cas, le titre de fonctionnaire de la Couronne est actuellement dans la législation une cause d'inéligibilité à la Chambre des communes. Voyez Anson, Laxo and Custom. of the Constitution, vol. I, p. 174.

évidence. La proposition qui fut faite dans le premier projet de la Constitution, et d'après laquelle le Président serait élu par le Congrès, fut abandonnée, dans la crainte qu'il ne devînt la créature du Pouvoir législatif et fût incapable de le contrôler. Pour fortifier sa situation et empêcher, parmi les membres du Congrès, les intrigues en vue d'arriver à la magistrature suprême, il fut décidé que le peuple choisirait lui-même le Président par l'intermédiaire d'électeurs nommés dans ce but. Grâce au mandat qui lui était ainsi conféré, bien qu'indirectement, par le peuple, il devenait indépendant du Congrès, et était encouragé à se servir de son veto, ce qu'il eût, peut-être, hésité à faire s'il avait été élu par le Congrès. Cette combinaison, dans la pensée des hommes de 1787, établissait entre les deux Pouvoirs une balance égale, qui assurait à la fois l'indépendance du Congrès et celle du Président. Chaque Pouvoir contrôlerait l'autre, et le peuple, jaloux des libertés qu'il avait eu tant de peine à conquérir, serait courtisé par chacun d'eux et échapperait aux tentatives d'usurpation de l'un et de l'autre.

Des conflits d'attributions et de pouvoirs étaient évidemment à craindre entre ces deux départements. Mais la création d'une Cour avec la mission de donner une interprétation supérieure à la Constitution, expression de la volonté suprême du peuple, constituait un remède très suffisant dans la plupart, si ce n'est dans tous les cas, et en même temps une garantie de l'observation fidèle de la Constitution, garantie que l'Angleterre, avec son système de Parlement omnipotent, ne possédait pas et ne pouvait posséder. « Ils bâtirent mieux qu'ils ne savaient. * Ils séparèrent le Pouvoir législatif du Pouvoir exécutif d'une façon assez complète pour les rendre non seulement indépendants, mais même faibles dans leur propre sphère. Le Président n'eut pas la faculté d'entraîner avec lui le Congrès, pour réaliser des réformes générales^ ce que peut faire, en Angleterre, avec le Parlement un premier Ministre po-

pulaire. Ses droits, en matière de politique extérieure et de nominations, sont entravés et contrebalancés par les pouvoirs du Sénat. 11 ne peut pas, en cas de crise, en appeler du Congrès au pays. Et cependant, ses fonctions ont un caractère de solidité et d'indépendance parce qu'il représenta et personnifie, aux yeux du peuple, la majesté de la nation. Il est bon d'ajouter que la durée relativement courte de son mandat, quatre ans seulement^ lui permet d'accomplir, pendant ces quatre ans, des actes d'autorité qui paraîtraient dangereux chez un souverain à vie. Protégé par les remparts d'une Constitution rigide, il a conservé des droits que son type, le roi d'Angleterre, a graduellement perdus. D'un autre côté, le Congrès, comparé au Parlement Britannique, dans lequel une Chambre est devenue prépondérante, s'est trouvé affaibli par sa division en deux Chambres égales dont le désaccord paralyse l'action législative. Il a perdu aussi ce contrôle direct sur le Pouvoir exécutif que la présence de Ministres dans les Chambres législatives, et la dépendance dans laquelle ils sont placés vis-à-vis de la majorité de la Chambre populaire donnent aux Parlements de la Grande-Bretagne et de ses colonies. Il s'est grandement éloigné de son modèle anglais, dont il paraissait devoir être, avec de légères différences seulement, la reproduction.

La Chambre anglaise des Communes a atteint le développement d'une Assemblée suprême executive aussi bien que législative, n'agissant pas seulement par son propre pouvoir législatif , mais aussi par le droit qu'elle a de renverser les Ministres au moyen d'un vote de défiance et d'obliger le souverain à les remplacer par des hommes de son choix. Le Congrès, lui, reste une Assemblée législative dans le sens strict du mot, aussi incapable de faire tomber un Ministre que de choisir des hommes qui seront chargés d'assurer'l'exécution des lois, dépourvue de cette organisation intérieure nécessaire, dans toute grande Assemblée, à la préparation et au succès d'une ligne politique.

Et pourtant, si envahissant est le pouvoir législatif que le Congrès a usurpé et peut usurper encore sur le Pouvoir exécutif! Ses usurpations ne sont pas toutes conscientes; plusieurs sont dues à la nécessité où il s'est trouvé de créer dans son sein des Commissions dont l'expansion exerce fatalement une pression sur le Pouvoir exécutif. Elles se produisent, parce qu'il est inquiet et infatigable, entraîné constamment par la succession des événements vers de nouveaux champs d'activité.

Ces observations suffiront, peut-être, à expliquer pourquoi les Pères de la Constitution n'ont pas adopté le système parlementaire anglais ou système de Cabinet. Ils ne le pouvaient pas, parce qu'ils ne connaissaient pas son existence, et cela parce qu'il n'était pas encore arrivé à maturité, parce que les Anglais eux-mêmes ne l'avaient pas compris, parce que les écrivains les plus autorisés semblaient l'ignorer. Il n'y a pas un mot dans Blackstone, encore moins dans Montesquieu relatif au devoir des Ministres de se retirer sur l'injonction de la Chambre des Communes, pas un mot non plus pour indiquer que le rôle de la Chambre des Communes, pendant toute sa vie, est d'imprimer aux Ministres leur direction. Les Pères de la Constitution auraient-ils imité le système de Cabinet, si on le leur avait proposé pour modèle? Cela est douteux. Ils auraient probablement pensé que la création d'un Gouvernement unifié, fort, capable d'exécuter rapidement et sans résistance les ordres d'une majorité passagère, en un mot d'un Gouvernement semblable à celui que nous voyons, pourrait être dangereuse pour les libertés des divers Etats aussi bien que des simples citoyens à l'arrière-plan du paysage. Mais cette idée ne s'est jamais présentée à eux. Nous ne pouvons pas dire, dès lors, qu'ils l'auraient rejetée, pas plus que nous ne pouvons afiirmer que leur Constitution soit l'expression de leur hostilité à l'égard du système qui a assuré à l'Angleterre et à ses colonies une telle prospérité.

Le système anglais ne peut pas être considéré comme

ayant atteint sa maturité avant 1832, époque à laquelle l'Act de réforme créa la puissance du peuple. Ce qui en constitue en quelque sorte l'essence est l'équilibre délicat qu'il établit entre les trois pouvoirs^ le Ministère, la Chambre des Communes et le Peuple. La Chambre est forte, parce qu'elle est en droit de demander au Ministère compte de chacun de ses actes, et peut arriver, en refusant les crédits, à forcer son obéissance. Les Ministres ne sont pas sans défense, parce qu'ils peuvent dissoudre le Parlement et demander au peuple de prononcer entre lui et eux. Le Parlement, en renversant un Ministère^ ne frappe pas l'Autorité executive : elle ne fait que changer ses agents. De même, le Ministère, lorsqu'il dissout le Parlement, n'attaque pas le Parlement en tant qu'institution : il reconnaît la suprématie de ce Corps en demandant au pays de remplacer les individus qui le composent. Chambre des Communes et Ministère agissent et se meuvent^ tous les deux, sous l'œil du peuple, qui se tient comme arbitre prêt à juger les controverses qui pourraient s'élever. La Chambre est en contact avec le peuple ; chaque membre n'a-t-il pas intérêt à surveiller les lumières et les ombres sentimentales qui se jouent sur ses propres électeurs? Il en est de môme des Ministres : ils ne sont pas seulement des représentants, mais aussi les chefs d'un grand parti ; ils en subissent les impressions, forcés qu'ils sont de ne prendre des mesures que tout autant qu'ils savent qu'elles auront l'approbation de leur parti. La seule hypothèse que ce système « de freins et de balances » ne prévoit pas est celle d'un Ministère soutenu par une majorité parlementaire poursuivant une politique qui n'a pas été présentée au peuple à la dernière élection générale et que blâme en réalité la masse du peuple (1 ). Il y a là un réel danger qui n'est pas susceptible, cependant, de durer assez longtemps pour entraîner de

(1 ) L'exemple récent le plus frappant à ce sujet est celui du Gouvernement de Lord Beaconsfield de 1876 à 1880.

graves inconvénients : et, en effet, les organes de l'opinion publique sont maintenant si puissants et les occasions qu'elle a de se manifester si nombreuses que la colère d'une majorité populaire, et, peut-être, même d'une très forte minorité, sera presque sûrement assez violente pour alarmer le Ministère et les Chambres et les arrêter dans leur politique (I).

Le côté faible de ce système d'équilibre parfait est la facilité avec laquelle il se dérange ; chaque dérangement implique soit un changement de Gouvernement avec de très graves inconvénients temporaires pour les diverses administrations, soit une élection générale, cause de très grandes dépenses et de trouble profond dans le pays. C'est un système dont le fonctionnement régulier présuppose l'existence de deux grands partis, pas davantage, dont chacun est assez fort pour restreindre la violence de l'autre, malgré que l'un sera toujours prépondérant dans n'importe quelle Chambre des Communes. Qu'un troisième, peut-être un quatrième parti apparaisse, et les conditions sont changées. Les balances du Parlement oscillent selon que le poids de ce groupe détaché est jeté d'un côté ou de l'autre ; les dissolutions deviennent plus fréquentes, et encore ce remède est-il, quelquefois, impuissant à rétablir la stabilité. L'histoire contemporaine de la République Française montre les difficultés que présente le fonctionnement d'une Chambre

(1) « Les dangers qui résultent de l'existence dans le Parlement d un esprit de parti plus fort que l'amour de la patrie, et d'un égoïsme en contradiction avec le véritable intérêt de la nation, ne sont pas grands dans un pays où la nation a une politique ferme et exerce sur ses représentants un contrôle constant. Il est difficile d'imaginer dans la Chambre des communes une opposition ferme à une opinion publique bien arrêtée, tellement incessante est l'attention que le peuple prête à la politique, et tellement vive est la crainte de chaque membre de perdre son siège. » — Walter B.^GEuoT, Constitution anglaise, p. 241. Ces observations dun des plus fins critiques politiques anglais sont plus vrais même maintenant qu'ils ne l'étaient en 1872.

composée de groupes : et cette même source de difficultés n'est pas non plus inconnue en Angleterre.

Une comparaison entre un conflit constitutionnel sous le système de Cabinet et un conllit du même genre sous le système américain ne sera pas dépourvue d'intérêt.

En Angleterre, si le Ministère exécutif déplaît à la Chambre des Communes, celle-ci vote une résolution de blâme, et le Ministère a le choix de se retirer ou de dissoudre le Parlement. Se retire-t-il, un nouveau Ministère est constitué par le parti qui a gagné la bataille, et la coopération étant ainsi assurée entre le Pouvoir législatif et le Pouvoir exécutif, la marche des affaires publiques continue. Au contraire, le Ministère dissout-il le Parlement, un nouveau Parlement est nommé ; est-il favorable au Cabinet en exercice, il le conserve ; lui est-il opposé, il le congédie. Dans les deux cas, l'accord est rétal^li. Le conflit peut éclater entre la Chambre des Lords et un Ministère soutenu par la Chambre des Communes, la Chambre des Lords persistant à rejeter un bill qui lui a été soumis par la Chambre des Communes ; la dissolution est, alors, le remède habituel ; mais dans le cas où la nouvelle Chambre des Communes entrerait dans les mêmes vues que son prédécesseur, la Chambre des Lords devrait, conformément à la jurisprudence établie aujourd'hui, céder immédiatement. En cas de nouvelle résistance de sa part il resterait une ressource suprême dont elle a été menacée en 1832, mais qui n'a jamais été expérimentée jusqu'à ce jour, nous voulons parler de la création par le Souverain (c'est-à-dire le Ministère) de nouveaux pairs en nombre suffisant pour vaincre la résistance de la Chambre Haute. En pratique, le derftier mot reste toujours au peuple, c'està-dire au parti qui dispose de la majorité des votes des électeurs. Cette méthode de couper les nœuds met fin à tous les conflits qui peuvent s'élever entre Texécutif et le législatif. C'est une méthode rapide et efficace ; dans cette rapi-

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dite et dans cette efficacité résident ses dangers aussi bien que ses mérites.

En Amérique, un conflit peut éclater entre le Président et le Congrès au sujet d'un acte exécutif ou d'un bill. Dans le premier cas, s'il s'agit, par exemple, d'une nomination ou d'un traité, une branche du Congrès, le Sénat, peut mettre en échec le Président : cela signifie qu'il peut l'empêcher de faire ce qu'il veut, mais il ne peut pas lui faire faire ce que, lui, Sénat, désire. La contestation porte-t-elle sur un bill dont le Président a fait retour au Congrès sans l'avoir signé, les deux Chambres peuvent, par une majorité des deux tiers, passer par-dessus son veto, et terminer de cette façon la querelle ; toutefois, -il est probable que le Président et ses ministres auxquels doivent être laissées les mesures d'exécution du bill feront preuve dans ce travail d'assez mauvaise volonté. Lorsque cette majorité de deux tiers ne se trouve pas, le bill tombe; et quel que importante que soit la question, quelque intérêt que présente pour le pays sa prompte adoption, soit dans le sens désiré par la majorité du Congrès, soit dans celui que préfère le Président, on ne peut arriver à aucune solution, tant que le mandat du Congrès ne sera pas expiré. A cette époque, le peuple sera juge de la question. Les fondions du Président doivent-elles se prolonger pendant deux ans encore, le peuple donnera son approbation à sa politique en choisissant une Chambre de la même opinion, ou la blâmera en élisant de nouveau une Chambre hostile. L'élection du nouveau Président doitelle coïncider avec celle de la nouvelle Chambre, le peuple aura à sa disposition un autre moyen d'exprimer sa volonté. Il pourra choisir non seulement une Chambre, mais un Président de la même couleur ou d'une couleur opposée. Quoiqu'il en soit, un accord immédiat entre une Chambre du Congrès et le Pouvoir exécutif est possible (1). Toutefois, le Sénat peut rester en opposition avec

(1) Rien n'empêche, il va sans dire, le peuple d'élire en môme

le Président et cette hostilité durer jusqu'à ce que la nomination de nouveaux sénateurs par les législatures d'Etat ait amené un changement de majorité. Cette méthode est plus lente que dans la Grande-Bretagne. Elle sera, sans doute, insuffisante dans une crise exigeant une action immédiate, mais elle échappe au danger d'une décision précipitée et, peut-être, irrévocable.

Les Anglais considèrent comme un des mérites de leur système la responsabilité du Pouvoir exécutif devant la Chambre des Communes. Aux Etats-Unis, la doctrine opposée triomphe, dans le Gouvernement national aussi bien que dans les Etats, et le Pouvoir exécutif est regardé comme devant être entièrement indépendant du législatif. Les Américains se rendent compte de la perte de puissance et d'efficacité qui est la conséquence de leur système, mais ils croient que, dans un Gouvernement populaire, ce système contribue pour une large part à la sécurité publique. Ils espèrent voir les Pouvoirs exécutif et législatif travailler ensemble le mieux possible, sachant que l'opinion publique les obligera même à fournir plus de besogne qu'ils ne paraissent théoriquement pouvoir en faire. Rien n'est plus intéressant à étudier à ce point de vue que les tendances du Gouvernement démocratique en Amérique. L'opinion publique tend, îiujourd'hui, de plus en plus^ à se reposer sur la Nation, l'Etat et la Cité, et à chercher dans le droit de veto du Pouvoir exécutif la protection de la communauté contre le Pouvoir législatif. Un Pouvoir exécutif faible fait souvent du mal, un

temps un Président appartenant à un parti et une Chambre en majorité du parti adverse. C'est ce qui arriva en 1848, et de nouveau en 1876 où, cependant, l'élection présidentielle fut vivement disputée. Cette opposition s'explique par la différence des systèmes d'élection du Président et de la Chambre ; les petits Etats ont relativement plus de poids dans une élection présidentielle, et, d'autre part, les électeurs présidentiels sont choisis maintsnant, dans presque tous les Etats, au scrutin de liste et non par districts.

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Pouvoir exécutif fort a rarement abusé de la confiance populaire. D'un autre côté, les exemples ne sont pas rares où le Pouvoir exécutif, par l'usage de son droit de veto, a prévenu les inconvénients qui pouvaient résulter des agissements du Pouvoir législatif. Aussi, l'opinion publique en Amérique n'est-elle pas éloignée de croire que le jour est proche où Ton comprendra, en Angleterre, la nécessité d'une sorte de droit de veto ou de toute autre sauvegarde constitutionnelle destinée à protéger le peuple contre les décisions hâtives de ses représentants.

Toutefois, tandis qu'en Amérique un grand nombre de personnes estiment que l'Angleterre aurait avantage à faire des emprunts à sa (ille, d'autres pensent que la séparation des Pouvoirs exécutif et législatif a été poussée trop loin aux Etats-Unis et considèrent la présence des ministres du Président dans les deux Chambres du Congrès, comme devant constituer une réelle amélioration, puisqu'elle leur permettrait de répondre aux questions qu'on leur poserait, et, peut-être, de prendre part au débat. Je n'ai pas la place nécessaire pour développer les mérites de cette proposition : elle s'appuie, sans aucun doute, sur les tendances particularistes du Congrès, dans lequel il n'existe pas de groupe de personnes, chargé, comme le ministère anglais, de défendre les intérêts de la nation. Mais je dois observer qu'elle pourrait conduire, si elle était adoptée, à des changements bien plus importants que ceux que ses avocats semblent prévoir. Plus les ministres du Président seront en contact avec le Congrès, plus il leur sera diflicile. ainsi qu'au Président lui-même, de conserver vis-à-vis de cette Assemblée l'indépendance dont ils jouissent maintenant. Lorsqu'il n'y a pas très longtemps, le Stor Thing norvégien força le roi de Suède et de Norvège à consentir à la présence des Ministres aux séances, le roi se rendit très bien compte de l'importance de cette concession, et résolut de ne choisir à l'avenir, comme Ministres, que des hommes en communion d'idées avec la majorité du Stor

Thing. Il n'est pas aisé de dire, lorsqu'on commence à restaurer une vieille maison, où s'arrêteront les reconstructions, et je me demande si ce changement dans.le système américain actuel, peut-êire désirable en soi, ne serait pas de nature à entraîner une reconstruction assez importante pour donner une physionomie nouvelle à plusieurs parties de ce système.

L'histoire des Etats-Unis nous offre quatre conflits sérieux entre les Pouvoirs législatif et exécutif. Le premier s'éleva entre le Président Jackson et le Congrès. Il se termina à l'avantage de Jackson, parce que, tant que celui-ci eut à lutter contre les deux Chambres, ses adversaires ne purent pas réunir une majorité des deux tiers. Dans la dernière partie de la lutte, la nouvelle Chambre fut avec lui ; et avant qu'il fût arrivé à l'expiration de son mandat, ses amis avaient obtenu la majorité dans le Sénat toujours inconstant. Son succès, pourtant, ne fut pas tant le succès du Pouvoir exécutif que d'un Président populaire auprès des masses. Le second conflit éclata entre le président Ty- 1er et les deux Chambres du Congrès : ce fut une bataille nulle, parce que la majorité, dans les deux Chambres, n'atteignit à aucun moment les deux tiers. Dans le troisième, entre le Président Johnson et le Congrès, le Congrès triompha. Les ennemis du Président avaient, grâce à la privation des droits électoraux de la plupart des Etats du Sud, une majorité puissante dans les deux Chambres. Ils s'en servirent pour faire adopter, en dépit du veto présidentiel, une série d'Acts, et leur résolution fut exprimée d'une façon si énergique que le Président, malgré sa répugnance à obéir à ces Acts, ne put pas en détruire l'effet, bien qu'il réussît quelquefois à le compromettre. Le quatrième conflit, auquel nous avons fait allusion dans un chapitre précédent, se termina par la victoire du Président, parce que la majorité adverse du Congrès n'était pas suffisamment forte. Il est vrai qu'une victoire présidentielle est d'habitude une victoire négative. Elle consiste pour le Prési-

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dent non pas à obtenir ce qu'il veut, mais à empêcher le Congrès d'avoir ce qu'il désire (1). Le résultat pratique du système américain est celui-ci : lorsqu'un parti possède une forte majorité dans le Congrès, il peut avoir raison du Président en lui enlevant à peu près toutes ses attributions, à l'exception de cellesqui lui sont strictement réservées par la Constitution, telles que le droit de grâce, celui de faire des promotions dans l'Armée et dans la Marine, et de négocier des traités avec les nations étrangères (nous ne parlons pas de la conclusion des traités qui exige l'assentiment du Sénat). Lorsque les parties sont à peu près de même force, c'est-à-dire lorsque la majorité est différente dans le Sénat et dans la Chambre, ou lorsqu'il n'y a qu'une faible majorité contre le Préaident dans les deux Chambres, le Président esta l'abri de toutes nouvelles chaînes ; il n'en est pas moins obligé de supporter celles qui lui ont été imposées antérieurement et ne peut prendre aucune décision exigeant une législation nouvelle.

Une autre conséquence remarquable de l'absence d'un Gouvernement de Cabinet en Amérique, est l'absence, aussi, d'un parti de Gouvernement dans le sens qu'on donne en Europe à ce mot. « Parti de Gouvernement » en France, en Italie et en Angleterre, signifie un groupe d'hommes unis par leurs opinions ou prétendant l'être, ayant mis la main sur tout le mécanisme du Gouvernement et le faisant marcher conformément à leurs vues. Leur majorité dans le pays est représentée par une majorité dans les Chambres, et le Ministère en fait nécessairement partie. Le Ministère est la Commission suprême du parti : il contrôle toutes les affaires, aussi bien celles relatives à la politique intérieure qu'à la politique étrangère de la

(1) Dans le fameux cas du retrait par le Président Jackson des sommes d'argent déposées à la Banque des Etats-Unis, le Président eut gain de cause. Mais ce cas était très exceptionnel : c'était un de ceux qui étaient restés dans les attributions du Président, parce ([u'aucune disposition législative ne l'avait réglementé.

nation, parce que la majorité est censée être la nation. En Amérique, il en est différemment. Sans doute, on parle couramment d'un parti comme étant le parti « au pouvoir », et par là en entend celui du Président ; en réalité, cetle expression signifie le parti qui profite des dépouilles officielles, ce qui, pour tant de politiciens, constitue la valeur du pouvoir. Elle s'explique, aussi, par cette autre raison que, dans les premiers temps, le même parti l'emportait dans les Chambres et dans le Gouvernement et, enfin, que l'élection présidentielle était ce qu'elle est encore aujourd'hui : le combat principal où se décidait la prédominance de l'un ou de l'autre parti (1).

Mais lorsque les Américains parlent du parti de l'Administration comme du parti au pouvoir, ils appliquent les termes anglais qu'ils empruntent à des choses totalement diff'érentes. Leur « parti au pouvoir » peut très bien n'avoir aucun pouvoir en dehors de celui d'assurer des places à ses membres. Il peut très bien, par exemple, être en minorité dans une des Chambres du Congrès ; dans ce cas, il est incapable de faire voter ses propositions, mais il aura la faculté, au moins, d'empêcher les propositions de ses adversaires d'aboutir. Il peut, aussi, être en faible minorité dans les deux Chambres, et se trouver, alors, obligé d'accepter à contre-cœur bien des choses qui lui déplaisent. Ses ennemis ont-ils, enfin, la majorité au Sénat, son bras exécutif se trouvera paralysé. Bien que le sentiment de parti soit généralement plus développé en Amérique qu'en Angleterre, qu'il agisse sur un plus grand

(1) L'histoire de la République consiste, pour la plupart des Américains, en une succession de Présidents et d'Administrations : les historiens, vieux genre, étudiaient de même l'histoire de l'Angleterre par les règnes de ses rois. C'était une méthode supportable pour l'histoire du pays sous Edouard III ou Richard II, alors que les qualités personnelles du Souverain constituaient le facteur principal dans là marche des affaires, mais absurde pour 1 époque de George IV ou de Guillaume IV.

nombre d'électeurs, et exige chez eux plus de discipline, le parti du Gouvernement est sans conteste plus fort.

Ceux qui se plaignent de la violence des factions européennes se représenteront, peut-être, l'Amérique comme un Elysée où la législation est juste et raisonnable parce qu'elle va droit au but, où les projets égoïstes des politiciens sont dominés par l'intérêt national plus pur et plus large. Il serait plus exact de dire que l'absence d'un parti dominant a pour résultat de rendre les lois moins consistantes et d'empêcher la préparation de projets politiques étendus parce qu'elle leur laisse peu de chances d'être menés à bonne fin. L'exposé du système des partis et des méthodes servant à leur fonctionnement sera traité dans la dernière partie de ce livre. Le système est complet, les méthodes soignées, mais la Constitution oppose des obstacles inconnus en France et en Angleterre à la domination absolue du gouvernement du pays par un parti.

Nous sommes maintenant en mesure de résumer les résultats pratiques du système qui prétend séparer le Congrès du Pouvoir exécutif, au lieu de les unir comme ils sont unis sous un Gouvernement de Cabinet. Je dis '< prétend séparer », parce qu'il est clair que cette séparation est dans la réalité moins complète que ne l'indique le langage courant, ou que les Pères de la Constitution ne l'auraient voulu. La cohérence fatale des deux pouvoirs a déjoué leurs projets. Ces résultats sont au nombre de cinq :

1° Le Président et ses Ministres n'ont aucune initiative dans le Congrès, et peu d'influence sur le Congrès, sauf celle qu'ils peuvent exercer sur les membres individuels, grâce à leur patronage.

2<* Le Congrès, avec des pouvoirs illimités d'enquête, a des pouvoirs imparfaits de contrôle sur les diverses administrations.

.S" La Nation ne sait pas toujours comment et sur qui doivent retomber les responsabilités pour dommages et

négligences. Les personnes et les Assemblées intéressées à la confection et à l'exécution des lois ont entre elles des rapports si étroits qu'il est généralement possible à chacune d'elles de rejeter sur une autre le blâme, et qu'aucune n'agit avec le sentiment complet de sa responsabilité directe.

4° H existe une déperdition de forces par frottement, autrement dit une part de l'énergie, de la force et du temps des hommes et des Assemblées qui constituent le Gouvernement, est perdue en conflits. Ce trait est commun à tous les Gouvernements libres, parce que tous ces Gouvernements reposent sur un système de freins. Mais plus il y a de freins, plus il y a de frottement.

5° Le Pouvoir exécutif risque de manquer d'énergie et de décision dans les moments critiques.

Nous pouvons résumer ces défauts dans une remarque générale. Le Gouvernement américain, considéré dans son ensemble, manque d'unité. Ses branches ne sont pas reliées, et ses efforts n'étant pas dirigés vers un même point ne produisent pas un résultat harmonieux. Les matelots, le timonier, le mécanicien ne paraissent pas tendre vers le même but ou obéir à la même volonté, et le navire, au lieu de suivre une ligne droite, ira en déviant ou en zigzags, ou quelquefois se contentera de tourner sur lui-même. Plus on examine de près, année par année, l'histoire des Gouvernements libres, plus on s'enfonce dans le tourbillon profond du temps, plus, aussi, on se rend compte de la force du courant : les prévisions des hommes et leurs projets semblent compter pour bien peu de chose, et les Ministres et les Parlements sont balayés au loin, est-ce par une fatalité à laquelle rien ne résiste ou par une providence supérieure ? on ne sait. Ce sentiment est plus fort en Amérique qu'en Europe, parce qu'en Amérique les Pouvoirs publics n'agissent que rarement de concert et se résignent à une impuissance constante. Des nuages s'élèvent, obscurcissent le soleil, et crèvent en tempête :

la tempête passe et le ciel redevient bleu, mais en même temps on voit poindre d'autres nuages au fond de l'horizon. Des partis politiques se forment et se désagrègent, des transactions interviennent, sont attaquées et violées, des guerres éclatent, prennent fin et tombent dans l'oubli, de nouveaux problèmes apparaissent, et les Pouvoirs civils, les Présidents, les Cabinets, les Gouvernements d'Etats, les Chambres du Congrès, semblent aussi étrangers à ces changements, aussi incapables de les prévoir, de les empêcher, ou de leur résister, que le fermier qui voit approcher le tourbillon qui détruira son blé et n'a pas les moyens d'arrêter sa course dévastatrice.

Un Président a peu de 'puissance, parce qu'il ne dirige ni le Congrès ni la Nation. Le Congrès, de son côté, est aussi incapable de guider ou de stimuler le Président que de le remplacer par un homme plus digne d'occuper ces hautes fonctions. Le Cabinet ne reçoit pas sa politique du Congrès et ne la lui donne pas. Chaque Pouvoir dans l'Etat va son propre chemin ou perd de précieux moments à discuter la route qu'il suivra. Les événements ne paraissent pas être le résultat du fonctionnement.des organes légaux de l'Etat, mais d'une force supérieure qui tantôt se sert de leur défaut de concorde comme elle l'entend, tantôt les néglige entièrement. Telle est, du moins, l'impression que l'histoire du plus grand problème et de la plus grande bataille que l'Amérique ait vus, — nous voulons parler de la lutte des esclavagistes contre le parti du Sol Libre et de l'Union, se terminant parla guerre civile — , laisse dans l'esprit de l'observateur pour lequel ces événements constituent les parties d'un môme drame. La lutle était inévitable : et, dans ses dernières phases, les passions étaient devenues si effrénées, les prétentions des esclavagistes si extravagantes qu'il n'était plus possible, quelle que lût la forme du Gouvernement, qu'une solution pacifique intervînt : telle était, du moins, l'opinion de quelques-uns des critiques américains les plus autorisés. Tou-

tefois, nous devons nous rappeler que le mécanisme de la Constitution, si soigneusement agencé, lit peu pour résoudre ce problème ou prévenir cette lutte : le système de la séparation des Pouvoirs avec balances et freins, en donnant tous les avantages aux lois existantes, et en abritant les droits des Etats derrière le rempart d'un texte presque rigide a pu, au contraire, avoir pour résultat de pousser les esprits à une résistance acharnée. La Nation finit par se prononcer sur cette question, mais pas avant complet épuisement des ressources que la Constitution offrait pour arrivera une solution pacifique.

Les événements des premières années de la Révolution française ne se déroulèrent pas d'une façon bien différente. La Constitution, issue de l'Assemblée nationale de 1791, limita strictement les fonctions et l'autorité de chaque Pouvoir dans le Gouvernement : nul individu, nul Corps n'était capable de diriger la nation ou la législature, de concevoir une politique stable et de la suivre. Les choses étaient laissées à leur propre course. Le navire allait à la dérive sur les rapides et les rapides l'entraînèrent au précipice (4).

Ce manque d'unité se fait péniblement sentir aux époques de crises. Quand une crise subite s'abat sur un Etat libre, le Pouvoir exécutif réclame deux choses, la disposition d'une somme d'argent importante et un accroissement de puissance. Dans le système européen, le devoir de faire face à une crise de cette nature incombe autant à la Chambre représentative qu'aux Ministres qui en sont les agents. La Chambre est sollicitée pour des crédits et pour telle législation que les circonstances comportent. Une fois qu'il a obtenu d'elle ce qu'il demande, le Ministère

(1) La Constitution de 1791 fut conçue sur l'idée qui prévalut à Philadelphie en 1787, la nécessité de la séparation des Pouvoirs exécutif et législatif. Faute d'un Pouvoir légal suprême, l'autorité finit par tomber dans les mains d'un Comité de Salut Public et plus tard dans celles du Directoire.

a le peuple derrière lui; et comme il est accoutumé à marcher tout le temps avec la Chambre, et celle-ci avec lui, le jeu du piston dans le cylindre est facile et rapide. En Amérique, le Président, en temps ordinaire, a peu de rapports avec le Congrès, et le Congrès, de son côté, n'est pas habitué à traiter les questions executives. Son mécanisme, et surtout l'absence de leaders ministériels aussi bien que le défaut d'organisation en résultant^ ne le rendent pas propre à affronter les situations avec la promptitude nécessaire. 11 est à craindre qu'elle ne se montre avare de crédit et de cette confiance qui double la valeur des crédits. La défiance du Congrès à l'égard du Pouvoir exécutif, qui se comprend aux époques de calme, et qui est naturelle quand il s'agit de personnes avec lesquelles il a peu de rapports, peut devenir, alors, dangereuse. Et, pourtant, comment le Congrès peut-il avoir confiance en des personnes qui n'en font pas partie et ne sont pas directement soumises à son contrôle? Que les dangers se multiplient €t la seule solution possible est celle autrefois adoptée à Rome, la création d'une dictature temporaire. C'est à peu près ce qui arriva dans la guerre de Sécession ; les pouvoirs qui furent conférés au Président Lincoln ou exercés par lui à cette époque sans la censure du Congrès, dépassaient presque autant ceux que lui donnait la loi ordinaire que l'autorité d'un dictateur dépassait à Rome celle d'un consul (1). Heureusement, les habitudes de légalité, aussi inhérentes chez le peuple américain que chez le peuple romain, reparurent après la guerre, comme elles faisaient à Rome dans les premiers temps de la République aux meilleurs jours de son histoire. Lorsque la rafale fut passée, le navire se releva et poursuivit sa course, aussi stable qu'auparavant.

Les imperfections des outils sont la gloire de l'ouvrier.

(1) Les misons invoquées par Lincoln au sujet des pouvoirs extraordinaires qu'il s'arrogea sont exposées h. la note du chapitre xxxiv.

Mieux une machine fonctionne par elle-même, moins il faut d'intelligence pour la faire marcher; plus elle est sujette à dérangement; plus elle exige de soins et d'habileté de la part du mécanicien. La Constitution anglaise, que nous admirons comme une pièce d'équilibre délicat et de mécanisme compliqué, serait dans tout autre pays parsemée de difficultés et de dangers. Sa durée et sa prospérité s'expliquent par les traditions encore en honneur parmi les hommes d'Etat anglais et la vénération dont les citoyens l'entourent. Elle fonctionne grâce à un ensemble de circonstances trop compliquées pour être exposées ici et d'habitudes qu'il a fallu des siècles pour lui inculquer. Le peuple américain, lui, a une aptitude pratique pour la politique, une netteté de vues, un empire de soi-même qui n'ont jamais été égalés par aucune nation. En 1861, il jeta de côté la légalité à laquelle il attache un si grand prix, permit à l'exéctutif l'usurpation de pouvoirs nouveaux, vota de gaieté de cœur des lois dont le caractère constitutionnel reste douteux, leva une armée considérable et contracta une dette énorme. Les Romains n'auraient pas pu être plus énergiques dans leur sentiment du devoir civique, ni plus dévoués à leurs magistrats. Après la tempête, le torrent qui avait couvert la plaine rentra dans son lit ; le règne de la légalité reprit son cours, et quatre ans à peine après que le Pouvoir exécutif eut atteint son apogée dans les mains du' Président Lincoln, il fut ramené à son point le plus bas dans ceux du Président Johnson. Un tel peuple peut faire fonctionner n'importe quelle Constitution. Le danger pour lui est que la confiance dans son habileté et dans son étoile ne lui fasse perdre de vue les défauts de son organisme politique, et ne l'empêche de profiter des périodes de calme pour réaliser les réformes nécessaires.