CHAPITRE XXVI

OBSERVATIONS GÉNÉRALES SUR l'oRGANISATION DU GOUVERNEMENT NATIONAL

La description qui a été faite jusqu'ici du fonctionnement du Gouvernement américain a été forcément plutôt la description de ses organes que celle de son esprit. Son caractère pratique, son tempérament, et sa couleur, pour ainsi parler, dépendent surtout du parti au pouvoir et de ce que l'on pourrait appeler les mœurs politiques du peuple. Ce côté sera décrit dans les derniers chapitres. Mais, ici, cependant, avant de quitter l'étude des organes constitutionnels du Gouvernement, il serait utile de résumer les critiques que nous avons été amené à faire et d'ajouter quelques remarques sur les caractères généraux du Gouvernement national, ces remarques n'ayant pas trouvé leur place dans les précédents chapitres.

I. — Aucune partie de la Constitution ne demanda plus de temps et ne donna plus de peine à ses auteurs que celle relative au mode d'élection du Président. Ils virent les inconvénients d'un vote populaire, et ils virent, aussi, ceux qu'il y avait à laisser au Congrès le choix d'une personne dont la principale fonction était d'enrayer son action. Ils s'arrêtèrent à un système qui semblait concilier les deux difficultés, celui de l'élection du Président par des personnes capables désignées à cet effet par le peuple. L'avenir prouva que ces électeurs éUiient des zéros et, de fait, le Président est élu par la grande masse des ci-

toyens. Un seul résultat important reste de cette invention compliquée de la Constitution ; elle empêche un plébiscite qui assurerait la victoire à la majorité de la Nation, et fait, au contraire, dépendre le résultat de l'élection du vote de certains Etats qu'on peut appeler des Etats pivots.

II. — L'élection du Président par ce qui, en réalité, est maintenant devenu un double vote populaire, non seulement occasionne une fois tous les quatre ans un déploiement d'énergie^ une perte de temps et d'argent considérable, mais cause aussi une certaine tension dans les esprits, pouvant devenir dangereuse pour la République si elle vient à coïncider avec une question irritante qui agite le pays.

III. — Le risque subsiste de voir l'élection du Président mise en doute ou contestée pour cause d'erreur, de violence ou de fraude. Qu'un cas pareil se présente, et il est extrêmement difficile de trouver une autorité compétente au-dessus de tout soupçon pour le trancher. Parfois cette question n'est résolue que lorsque les citoyens ne sont plus obligés d'obéir au Pouvoir exécutif précédent par cette raison qu'il n'existe plus. L'expérience de 1870 nous fournit un exemple de ces dangers d'interrègne inhérents d'ailleurs à. tout système monarchique ou républicain, dans lequel le chef du Pouvoir exécutif est électif : il en fut ainsi du saint Empire romain germanique au Moyen Age et de la Papauté. Le péril devient plus grave, lorsque le chef du Pouvoir exécutif est élu par le peuple au lieu de l'être par les Chambres, comme en France et en Suisse (1).

(1) En Suisse les deux Chambres élisent le Conseil fédéral composé de sept membres, et parmi ceux-ci, en nomment un comme Président. Il est en même temps le Président de la Confédération (Const. de 1874, art. 98). Des dispositions ont été prises dans certaines colonies anglaises pour qu'en cas d'aljsence, décès ou incapacité du Gouverneur, le Président de la Cour Suprême prenne sa

IV. — Le changement des fonctionnaires supérieurs et aussi d'un grand nombre des fonctionnaires inférieurs du Pouvoir exécutif, qui a lieu habituellement tous les quatre ans, tient en suspens les rouages du mécanisme, et amène un changement dans la politique, à moins, bien entendu que le Président n'ait occupé le pouvoir que durant une première période et soit réélu. Durant la dernière période de son mandat, le chef du Pouvoir exécutif fait preuve généralement de défaillances et témoigne moins d'énergie. Un Président sortant se montre quelquefois téméraire, car il n'a rien à craindre d'une mauvaise gestion et rien à espérer d'une bonne. Partant, il peut abuser de son influence et satisfaire ses caprices, mais généralement ce sera un Président faible il). Son autorité sur le Congrès est restreinte, car son pouvoir touche à sa fin et il a peu de prises sur les citoyens qui spéculent déjà sur la politique de son successeur. Son secrétaire d'Etat ne peut pas non plus parler avec fermeté aux puissances étrangères ; parce que cellesci comprennent que son influence sur le Sénat s'est amoindrie et savent que la politique de son successeur peut être difïérente.

On ne s'est jamais demandé en Amérique si les Etats- Unis qui. en 1789, avaient besoin d'un Président pour incarner en lui l'unité nationale de création récente pourraient, à l'heure actuelle, abolir cette fonction. Et, en effet, le peuple, quoique mécontent du mode d'élection, apprécie cette charge, parce qu'elle est indépendante du Congrès et relève directement de lui. Les Américains ne sont pas partisans d'un système permettant, comme cela est arrivé récemment en France, à une législature de renverser un

place. Dans l'Inde, dans des cas pareils, le membre le plus âgé remplace le vice-roi.

(1) Durant les derniers mois qui précèdent sa dissolution, la Chambre des Communes en Angleterre présente généralement les mêmes alternatives de manoeuvres électorales téméraires et d'indécision, et on la voit hésiter devant les décisions importantes.

426 OBSERVATIONS GÉNÉRALES SUR l'oRGANISATION

Président du pouvoir et de procéder elle-même aune nouvelle élection (1).

V. — La fonction de vice-Président a été mal conçue. Son rôle habituel consiste à occuper la Présidence du Sénat, mais comme il ne désigne pas les commissions de cette Chambre et qu'il n'y a pas voix, sauf voix prépondérante en cas de partage, sa fonction a peu d'importance. Cependant si le Président meurt ou ne peut plus remplir sa charge, ou s'il est relevé de ses fonctions, le vice-Président lui succède. Aussi, quel est le résultat de ce système ? La charge en elle-même étant peu importante, le choix d'un candidat est de peu d'intérêt, et les chefs de parti se servent d'elle comme un moyen pour se concilier une fraction de leur parti. Elle devient ce qu'on appelle une « désignation complimentaire». La personne élue comme vice-Président n'est jamais une personnalité de premier ordre. Mais que le Président vienne à mourir pendant la durée de ses fonctions, ce quiestarrivé à quatre des dix-huit Présidents, et cet homme d'importance secondaire occupera alors une haute situation à laquelle on n'avait jamais songé pour lui. Parfois, comme le Président Arthur, il remplit dignement sa charge. Parfois, comme ce fut le cas pour Andrew Johnson, il jette la perturbation dans le pays.

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VI. — Nous nous sommes déjà longuement étendu sur les défauts de la composition du Congrès, de son fonctionnement, de ses relations avec le Pouvoir exécutif, et nous pouvons nous borner à les rappeler d'une manière succincte :

Le défaut de continuité dans sa politique.

L'insuffisance de contrôle sur les fonctionnaires.

Le manque d'occasions pour l'Exécutif d'exercer son influence sur la législature.

(1) On discute rarement en Amérique le projet de remplacer le Président par un Conseil de ministres. Il en a été récemment question en France.

L'absence de toute autorité chargée de faire voter les lois nécessaires au bien-être du pays.

La fréquence des conflits entre les trois pouvoirs coordonnés, le Président, le Sénat et la Chambre.

Le maintien d'une politique suivie est difficile pour tous les gouvernements issus du peuple. Aux Etats-Unis, il l'est encore plus particulièrement pour les raisons suivantes :

Le chef du Pouvoir exécutif et ses Ministres (saut dans le cas de réélection du Président), sont nécessairement changés une fois tous les quatre ans.

Une Chambre du Congrès est renouvelée tous les deux ans.

Aucune des deux Chambres n'a de leaders permanents.

Il n'est pas nécessaire qu'il y ait entente entre le Pouvoir exécutif et le Congrès.

Ce qu'on appelle en Europe un Parti au Pouvoir n'existe pas; en effet, le parti auquel appartient le chef du Pouvoir exécutif est-il en minorité dans l'une ou dans les deux Chambres du Congrès, il ne peut prendre aucune mesure exigeant une nouvelle législation, est-il en minorité au Sénat, il ne peut faire aucun acte administratif de quelque importance.

Il n'existe pas dans les partis de vrais chefs, susceptibles de leur imprimer une direction politique, parce que l'homme qui occupe la situation la plus éminente ne possède pas une autorité reconnue par son parti. Le Congrès n'a pas été élu pour le soutenir. Il n'aura pas la faculté de menacer ses membres récalcitrants de dissoudre le Parlement comme peut le faire le premier Ministre en Angleterre. Il n'a pas môme, ainsi qu'un Président en France, le droit de dissoudre une Chambre avec l'assentiment du Sénat.

Généralement, il n'y a pas de politique suivie dans le Cabinet, car celui-ci n'a aucune autorité sur le Congrès et peut-être même n'en aurait-il aucune avec son appui.

Il n'y a pas de politique législative générale ou continue.

428 OBSERVATIONS GENERALES SUR l' ORGANISATION

Cela tient à ce que la législature, n'ayant ni leaders reconnus, ni comité directeur, agit au moyen de Commissions toutes indépendantes les unes des autres et pouvant rarement amener les projets à maturité. L'acceptation générale de quelques maximes larges, par exemple la non intervention dans les affaires de l'Ancien Monde, et le fait qu'une grande nation ne change pas fréquemment et à la légère ses idées sur les principes essentiels constituent le seul lien de continuité existant. Pour ce qui concerne la législation sur les affaires d'importance secondaire, il n'y a pas non plus de ligne de conduite bien arrêtée. La Chambre joue avec les questions, les examinant dans une session, les abandonnant à la session suivante, semblant indifférente au devoir de terminer la tâche commencée. Il n'y a pas davantage de garantie que le Congrès s'occupe des moyens de remédier aux défectuosités du système administratif du pays. En Europe, l'expérience journalière des départements administratifs découvre de petites imperfections ou des lacunes dans la législation causant un surcroît de travail inutile pour les fonctionnaires, des dépenses inutiles pour le trésor, et pour une certaine catégorie de citoyens des dénis de justice inutiles. Parfois dans leur propre intérêt, parfois dans le désir de voir toutes choses s'accomplir en bon ordre, ce qui, pour tout bon serviteur de l'Etat, lui est aussi précieux que son existence, les fonctionnaires permanents attirent l'attention du Ministre, leur chef parlementaire, sur les défauts de telle ou telle loi et lui soumettent en même temps le projet d'un bill destiné à y remédier. Le Ministre présente ce bill et s'il ne soulève aucun débat politique, fait assez rare, il est adopté. Mais comme un Ministre américain ne dispose d'aucun moyen, sauf la faveur d'une Commission, d'obtenir l'attention du Congrès pour ses propositions, c'est un pur hasard si de pareils amendements sont présentés et deviennent lois.

Tous ces défauts peuvent être ramenés à deux. Il existe^ dans le système américain, un frottement excessif, une

grande déperdition de forces en conflits entre les divers corps et organes, créés pour se mettre en échec et se contrebalancer mutuellement. Il y a manque d'unité executive, et partant d'énergie executive. Le pouvoir est tellement subdivisé qu'il est difficile, à un moment donné, de le grouper pour une action prompte et efficace. En fait, cela ne se produit que lorsqu'une majorité bien distincte de citoyens est si fermement résolue à une chose que les divers organes coordonnés du Gouvernement lui obéissent, unissant leurs efforts pour exécuter sa volonté.

VII. — Les relations des citoyens avec la législature sont, dans tous les pays libres, non seulement la partie la plus raffinée et la plus délicate, mais aussi la plus importante d'un système et des doctrines de Gouvernement. Nous ne devons nous attendre nulle part à la perfection. Si nous comparons l'Amérique à la Grande-Bretagne durant la période de 183:2 à 1885 (il est encore trop tôt pour apprécier l'état de choses créé par les Reforms Acts de 1884-1885), nous trouverons le fonctionnement du système représentatif en Amérique quelque peu défectueux.

Tout système représentatif, pour être parfait, .doit réunir quatre conditions :

Les représentants doivent être choisis parmi les hommes les plus éminents du pays, si possible parmi ses leaders naturels.

Ils doivent être responsables, d'une manière stricte et palpable, vis-à-vis de leurs constituants, de leurs discours et de leurs votes.

Ils doivent être assez courageux pour résister à une impulsion momentanée de leurs constituants s'ils la considèrent comme devant être funeste; en un mot, ils doivent être des représentants plutôt que de simples délégués.

Ils doivent exercer individuellement, et collectivement pn tant que Chambre, une action réflexe sur le peuple. C'est-à-dire que, tout en tirant leur autorité du peuple, ils doivent faire bénéficier le peuple de l'expérience acquise

430 OBSERVATIONS GENERALES SUR l'oRGANISATION

par eux à la Chambre, ainsi que des connaissances et capacités supérieures qu'ils sont présumés posséder.

Les Américains estiment, et avec juste raison, que de ces quatre conditions requises, les première, troisième et quatrième ne sont pas remplies dans leur pays.

Les membres du Congrès ne sont pas choisis parmi les hommes les plus éminents du pays. Généralement, ils se considèrent comme de simples délégués. Ils n'ont pas non plus l'ambition de diriger les citoyens, et sont, d'ailleurs habituellement peu qualifiés pour le faire.

Que la deuxième condition requise, celle de la responsabilité, ne soit pas exactement remplie, le fait semble assez étrange pour une nation démocratique ; il ne cadre pas avec cette conception que le représentant est un délégué, conception qui est regardée, peut-être à tort, comme la caractéristique des régimes démocratiques. Cependant, il n'en existe pas moins. Une des causes, ainsi que nous l'avons déjà indiqué, doit en être trouvée dans le système des Commissions. L'absence de toute direction dans le Congrès en est une autre. En Europe, la responsabilité individuelle se présente sous l'aspect d'une obligation pour chaque membre de soutenir le chef de son parti au moment des votes importants. En Amérique, cette obligation n'existe que lorsque le parti « s'est formé en caucus » et a tracé dans ceux-ci sa ligne de conduite. N'ayant pas le pouvoir d'imposer sa direction, le chef ne doit pas être rendu responsable de la conduite de ses hommes. Une troisième cause est que, par suite de sa compétence limitée, beaucoup de questions qui intéressent l'électeur ne sont pas soumises au Congrès. Aussi qu'arrive-t-il? ses débats ne sont pas suivis avec la même attention scrupuleuse et intense que les débats et les votes des Chambres européennes.

Généralement, l'action et la réaction réciproques exercées entre électeurs et Congrès, ce qu'on appelle le point de contact entre les électeurs et leurs représentants, ne sont pas

suffisamment intimes, rapides et délicates. Les représentants devraient éclairer et diriger les citoyens, et les citoyens de leur côté devraient stimuler et donner de l'initiative à leurs représentants. Cette qualité incidente du parlementarisme peut être regardée comme l'un de ses principaux avantages. En Amérique, l'action de l'électeur sur le Congrès se fait rarement sentir. L'électeur vote pour le candidat de son parti, mais ne lui donne pas le mjandat de faire aboutir tels ou tels projets spéciaux ; il serait d'ailleurs matériellement impossible au candidat une fois au Congrès de présenter ses projets, à moins que, par hasard, il ne fût désigné pour faire partie de la Commission chargée d'examiner cette question. Aussi, au moment de son vote, le citoyen peut-il rarement se dire qu'il hâte l'adoption d'une loi ou le triomphe d'une politique quelconque, excepté celles qui sont indiquées d'une manière vague et générale dans le programme du parti. Il vote pour un parti, mais il ignore ce que fera ce parti ; il vote pour un homme, mais pour un homme qui n'aura, peut-être, jamais l'occasion de défendre les projets auxquels il attache le plus d'importance.

Inversement, le Congrès ne dirige ni n'instruit ses constituants. Il est amorphe et son initiative restreinte. Il ne concentre pas en lui-même la lumière de la nation, n'enflamme pas les esprits et ne dramatise pas les principes dans les actes et les caractères de ses membres (I). Il en faut chercher la raison en temps ordinaire dans sa pénuried'hommes d'Etat, et la principale cause de leur absence réside dans son isolement du Pouvoir exécutif. Comme le Congrès est gé-

(1) Comme exemple de ce manque d'élément dramatique dans le Congrès, nous citerons le fait suivant : Certains « petits parlements », dans les collèges américains (y compris les collèges pour femmes) choisissent pour modèle non pas le Congrès, mais la Cliarabre anglaise des Communes. Dans les déliais, les élèves prennent la personnalité des principaux membres du Parlement anglais, alléguant que le Congrès n'a ni Ministres, ni leaders de rOppositiou.

néralement privé de grands hommes, le pays ne vient pas les chercher chez lui. Dans les premiers temps, ni Hamilton, ni Jefîerson, ni John Adams et, à notre époque, ni Stanton, ni Grant, ni Tilden, ni Gleveland n'ont fait partie du Congrès. Lincoln n'y siéga que pendant deux ans, et ce n'est pas, certainement,à cela qu'il faut attribuer sa brillante carrière.

VIII. — L'indépendance du Pouvoir judiciaire, due à l'inamovibilité dont jouissent ses membres, a été un des principaux mérites du sy^^tème fédéral. Ce mérite ne ressort que davantage quand on oppose à ce principe d'inamovibilité le système d'élection populaire des magistrats en usage dans la plupart des Etats, et la courte durée de leur judicature. Et, cependant, même le Pouvoir judiciaire fédéral n'est pas à l'abri des attaques des deux autres pouvoirs ligués contre lui. La législature peut, en effet, par des lois, augmenter le nombre des juges fédéraux, et cela jusqu'à l'infini, puisque la Gonstitulion n'a pas fixé délimites à ce droit et le Président de son côté est libre de nommer à ces fonctions des personnes qu'il sait à la discrétion d'une coterie politique, voire même déjà décidées à trancher, à leur point de vue particulier, certaines questions toutes spéciales. Ainsi,. le Président et le Congrès, par une action commune, peuvent obtenir la solution judiciaire qu'ils désirent de tout conflit constitutionnel, et cela malgré la jurisprudence de la Cour Suprême en sens opposé. Le seul remède est le blâme populaire.

Il est important de remarquer que les points, sur lesquels le système américain de Gouvernement a donné le moins de résultats sont ceux d'une nature plus spécialement artificielle, c'est-à-dire ceux qui ne sont pas nés du développement naturel d'anciennes institutions ou d'usages bien établis, mais qui proviennent de dispositions législatives votées dans un but spécial (1). L'élection du Pré-

(1) Voir plus haut, chap. IV et la note.

On pourrait considérer cette appréciation comme une autre définition du proverbe : La nature, c'est-à-dire le développement his-

sident et du vice-Président par des électeurs ad hoc est une disposition de cette nature. Les fonctions du Pouvoir judiciaire n'appartiennent pas à cette catégorie, elles sont le développement naturel des doctrines du common law et de l'histoire antérieure des colonies et des Etats ; toute la partie nouvelle en elle, car on peut à peine l'appeler artificielle, est l'organisation des tribunaux s'agrandissant avec le champ d'action du Gouvernement national.

Les traits essentiels du Gouvernement américain peuvent ^e déduire de deux principes. Le premier est la souveraineté du peuple. Cette souveraineté se manifeste par les caractères suivants : la loi suprême ou la constitution est l'œuvre directe des citoyens. Eux seuls peuvent l'amender; elle a le pas sur toute autre loi et tous les pouvoirs qu'elle n'a pas délégués lui sont réservés. Tout pouvoir dans l'Etat émane du peuple, qu'il soit direct comme la Chambre des représentants ou au second degré comme le Président •et le Sénat, ou au troisième degré comme le Pouvoi-r judiciaire fédéral. Toute personne détenant une parcelle de la puissance publique est légalement responsable devant le peuple et non devant un autre pouvoir.

torique, est plus sage que l'homme le plus sage. Cepeudant, nous devons nous souvenir que ce que nous appelons le développement historique est, en réalité, le résultat d'un grand nombre de trans-' formations imaginées par les hommes durant un grand nombre de générations, afin de remédier à certains défauts spéciaux de leur gouvernement et qu'il était nécessaire de temps en temps de corriger. La morale est qu'une série d'améliorations de peu d'importance, faites en conformité des usages et des mœurs existants a plus de chances de réussir qu'un système large fait tout d'une pièce et conçu dans ce qu'on peut appeler l'esprit de l'expérience consciente : On a généralement considéré en Europe la Constitution fédérale comme créée sur ce dernier plan, et son succès a encouragé d'autres nations à entreprendre de leur C(Mé de larges et audacieuses expériences. C'est là une erreur. La Constitution des Etats-Unis est presque tout autant le résultat niilri d'un long et graduel développement historique que la Constitution anglaise elle-même.

434 OBSERVATIONS GENERALES SUR l'oRGANISATION

Le second principe, conséquence du premier, est la méfiance à l'égard des divers organes et agents du gouvernement. Les Etats sont soigneusement protégés contre tout abus du pouvoir central. Il en est de même des simples citoyens. Chaque organe du gouvernement, soit l'exécutif, soit le législatif, soit le judiciaire, est pour les autres un censeur et un gardien jaloux. Les citoyens étant trop nombreux pour gouverner eux-mêmes directement sont obligés de le faire par le moyen de fonctionnaires, mais pour prévenir tout abus de pouvoir, ils ont décidé de déléguer à chaque fonctionnaire la moindre somme de pouvoir possible, le plaçant sous la surveillance d'autres fonctionnaires, prompts à le tracasser et à le restreindre s'il dépasse ses instructions. '

Un écrivain a cru trouver dans la théologie de Calvin et la philosophie de Hobbes les bases sur lesquelles reposent le Gouvernement et la Constitution américaine. Ce qui est au moins vrai, c'est que le pacte de 1787, dans sa conception de la nature humaine, est imprégné d'un sincère esprit puritain. C'est l'œuvre d'hommes croyant au péché originel, fermement résolus à ne laisser aucune échappatoire aux délinquants (1). Comparons cet esprit à l'optimisme enthousiaste des Français en 1789, et nous découvrirons non seulement une différence résultant du tempérament des races, mais une différence dans les idées fondamentales.

A l'esprit puritain s'allie un esprit légal très vivace. On n'a aucune confiance dans les préceptes éthiques pour assurer le bon fonctionnement du Gouvernement. Il existe tout un mécanisme de législation très minutieux destiné à maintenir l'équilibre de chacun de ses organes. Le but de la Constitution, en établissant un bon gouvernement, paraît

(1) « La possibilité d'un abus de pouvoir », dit Marshall dans sa Vie de Washington, « fut considérée comme un obstacle à l'octroi même de ce pouvoir ».

être moins d'en obtenir les avantages ordinaires que de prévenir les effets funestes d'un mauvais gouvernement, et d'un gouvernement assez puissant pour menacer les communautés préexistantes ou les citoyens privés

L'esprit de 4770, tel qu'il se révèle à nous dans la Déclaration de llndépendance et les périodes enflammées de Patrick Henry, était essentiellement un esprit révolutionnaire, révolutionnaire par sa foi dans les principes abstraits, révolutionnaire aussi dans sa résolution à faire une transformation politique profonde dans les abus que le jugement impartial de l'histoire ne considère pas comme intolérables et auxquels on aurait probablement pu remédier par des moyens moins radicaux. Mais l'esprit de 1787 était un esprit anglais, partant un esprit conserv.iteur, mélangé sans doute de cette haine contre la tyrannie qui s'était développée dans les luttes de la Révolution, et auquel se joignait, aussi, une aversion croissante contre l'inégalité. C'était, en somme, un esprit essentiellement anglais, désireux de marcher dans les vieilles voies, considérant le Gouvernement plutôt comme un moyen de maintenir l'ordre et d'assurer à chacun ses droits que comme un grand pouvoir idéal capable de stimuler les forces vitales de la nation. Quoique la Constitution de 1789 constituât un grand progrès sur le système oligarchique de l'Angleterre à cette époque, elle est encore, à considérer simplement ses dispositions légales, la Constitution la moins démocratique de toutes. A supposer que les questions non tranchées par elle, comme la détermination des électeurs du Congrès, l'eussent été dans un esprit aristocratique, et que la législation du Congrès et celle des divers Etats eussent pris une tournure aristocratique, elle eût pu devenir un système aristocratique. Son caractère démocratique actuel est, pour une large part, le résultat d'événements ultérieurs. Les conditions de son fonctionnement se trouvèrent par suite modifiées et la passion de l'égalité, qui est

devenue dans le monde le factear le plus puissant, en assura le développement.

Il serait facile de dresser une longue liste de toutes les imperfections du Gouvernement américain, et de citer à l'appui de chaque article l'opinion d'un éminent penseur américain ou le témoignage de l'histoire de l'Amérique. Cependant, le lecteur européen commettrait une grosse erreur en en concluant que ce système est un échec et qu'il est intérieur, pour le bien-être du pays, au système politique de n'importe laquelle des grandes nations du Vieux Monde.

Tous les Gouvernements ont leurs défauts. Une analyse également minutieuse des constitutions de la France, de l'Angleterre, de l'Allemagne mettrait en lumière, en se plaçant au point de vue des problèmes que ces nations ont à résoudre, des imperfections aussi réelles que celles du système américain. Pour toute personne familiarisée avec le fonctionnement pratique des gouvernements libres, la possibilité même de fonctionner de ces gouvernements est un sujet d'étonnement perpétuel. La première impulsion des hommes est de suivre et d'obéir, et la servitude plutôt que la liberté est leur état habituel. Lorsque la liberté émerge parmi les races plus civilisées, elle amène avec elle des luttes et des factions, et il faut plusieurs siècles pour créer les habitudes de concorde, l'amour de l'ordre et le respect de l'opinion publique, seules conditions d'existence d'un gouvernement démocratique. Le fonctionnement d'un gouvernement libre est assuré par le bon sens et le patriotisme du peuple ou de la classe dirigeante; ce bon sens et ce patriotisme se manifestent par des usages et des traditions difficiles à décrire, mais qui, dans les périodes trou-* blées, constituent des remèdes à tous les inconvénients inévitables du système. Ajoutons que le bon sens, et cette faculté de subordonner Tintérêt d'une fraction à l'intérêt national, ce que nous appelons le patriotisme, existe dans une plus grande mesure en Amérique que dans n'importe

quelle grande puissance de l'Europe. Enfin les Etats-Unis, plus que toute autre nation, sont gouvernés par l'opinion publique, c'est-à-dire par la volonté unanime de la majorité de la nation vers laquelle se portent les regards de tous les organes du Gouvernement national et des Etats et à laquelle ils obéissent (1).

Un philosophe de Jupiter ou de Saturne qui étudierait la constitution de l'Angleterre ou celle de l'Amérique serait sans doute amené à croire qu'un pareil amalgame de dispositions compliquées, offrant à chaque instant des sujets à conflits ou à arrêts, ne peut pas fonctionner du tout. Bien des auteurs, qui ont étudié la Constitution américaine à ses débuts, en ont signalé un grand nombre d'imperfections, et ont prédit, hardiment, sa faillite. Avec plus d'assurance encore, les adversaires en Europe de tout gouvernement libre ont déclaré, à l'époque de la crise de la guerre de Sécession « que le ballon républicain avait crevé. » Quelques-unes de leurs critiques étaient fondées ; même, certains défauts ne furent pas aperçus qui se révélèrent seulement plus tard par l'expérience. Et cependant, en dépit de ses imperfections, la Constitution s'est maintenue et parait actuellement plus forte que jamais.

Les Constitutions comme les hommes ont les défauts de leurs qualités. Une nation désire-t-elle une stabilité parfaite, elle est obligée de supporter une certaine lenteur et une certaine obstruction ; elle doit s'attendre à un manque d'action au moment même où celle-ci serait nécessaire. Par contre, cette nation cherche t-elle à obtenir du Pouvoir exécutif de la promptitude et de l'énergie par une centralisation complète du pouvoir, elle doit courir le risque des abus de pouvoir et des mesures irrévocables prises trop hâtivement. « Les partisans de la liberté dans tous les pays » dit le jugeCooley (2), « retrempent leur courage dans

(1) La nature de l'opinion publique et sa manière de gouverner sont examinées dans la quatrième partie de l'ouvrage.

(2) Discours à l'Association des avocats de la Caroline du Sud, décembre 1886.

488 OBSERVATIONS GENERALES SUR l'ORGANISATION

la liberté américaine et tirent de sa prospérité un présage d'un meilleur avenir pour eux-mêmes. Ce n'est pourtant pas tant pour sa liberté que l'Amérique se présente à elles comme un exemple, que par ses garanties légales et durables contre la dégénérescence possible de la liberté en licence. Ces garanties inspirent confiance et sécurité dans un gouvernement bienveillant dont l'excellence ne réside pas seulement dans l'extension de la liberté, mais apparaît, surtout, dans les précautions minutieuses prises par lui pour en assurer le maintien et la stabilité. » Les défauts sur lesquels nous nous sommes appesanti^ la déperdition de pouvoir par suite de tiraillements, le manque d'unité et de vigueur des Pouvoirs exécutif et législatif dans la conduite des affaires, représentent le prix que les Américains paient pour l'autonomie de leurs Etats, et pour la permanence de l'équilibre entre les divers organes de leur gouvernement. Ce prix, ils le paient volontiers, car ces défauts sont bien moins dangereux chez eux pour leur corps politique que chez toute nation européenne. Prenons comme exemple l'insuffisance du Congrès comme autorité légiférante. En Europe, chaque nation est entourée de difficultés qui exigent le vote immédiat de lois appropriées. En Amérique, oii ces vestiges de privilèges et d'abus du Moyen Age qui encombrent la plupart des pays du Vieux Monde n'ont jamais existé ou ont été abolis depuis longtemps, où se trouvent réunies toutes les conditions désirables pour assurer une prospérité matérielle abondante, où les esprits sont occupés par le développement des ressources matérielles, où l'Etat a dans sa sphère d'action presque toutes les réformes sociales, en Amérique, dis-je, se font moins sentir qu'en Europe la nécessité et le désir d'une législation fédérale annuelle continue. Pour peu que les affaires suivent leur train habituel, les gens sont contents. Ce n'est pas que les philosophes politiciens et les philanthropes se fassent faute de découvrir un grand nombre de défauts qui exigeraient une législation

fédérale nouvelle, mais la masse de la nation ne se plaint pas, et les sages qui voient le Congrès souvent sur le point de commettre des erreurs funestes ne déplorent pas la stérilité des sessions.

En Europe, les Etats redoutent tout à la fois et la concurrence de leurs voisins et une attaque de leur part. L'Angleterre elle-même, si longtemps en sécurité dans son île, a vu sa tranquillité en partie compromise par le -développement grandissant de la navigation à vapeur; •d'autre part, par ses possessions dans les Indes et ses colonies elle a donné des gages, sur tous les points du globe, à la Fortune. Comme les puissances du Continent européen, elle doit maintenir son système de gouvernement prêt à toute éventualité de guerre comme à la paix ; elle ne peut affaiblir ses armements, diminuer ses ressources pécuniaires, amoindrir son Pouvoir exécutif, permettre à ■des discordes intestines de paralyser ses forces vives. L'Amérique, elle, vit dans sa sphère particulière, ipsa suis pollens opibus, nihil indiga nostri. Protégée contre toute attaque, contre toute menace même, elle perçoit de loin les cris de guerre des races et des religions européennes, pareille aux divinités d'Epicure, qui entendaient, de leurs palais dorés, les gémissements des pauvres humains.

« Sejuncta a rébus nostm semotaque longe. »

Dans le cas où le Canada et le Mexique seraient devenus de grandes nations, la France ayant conservé la Louisiane €t l'Angleterre s'étant implantée en Amérique comme puissance militaire despotique, les Etats-Unis n'auraient pu se bercer dans cet optimisme facile qui leur fait supporter les fautes de leur gouvernement. Quoiqu'il en soit, <re qui, pour un Etat européen, serait un mal mortel n'est ici guère plus grave qu'un simple malaise. Depuis la guerre de Sécession, il ne s'est élevé ni à l'intérieur ni à

l'extérieur, de péril sérieux, capable de donner des inquiétudes aux hommes d'Etat de l'autre côté de l'Atlantique. Des luttes sociales intestines ou des agressions de l'étranger sont aussi peu susceptibles actuellement de compromettre la solidité de facture de la Constitution américaine,, qu'un tremblement de terre de faire tomber les murailles du Gapitole. C'est pour cette raison que les Américains supportent non seulement avec patience, mais avec confiance les défauts de leur gouvernement. Leur navire n'est probablement pas mieux construit, équipé ou gréé que n'importe lequel des autres navires qui portent les destinées des grandes nations européennes, et n'est, certainement, pas mieux commandé. N'empêche qu'à Theure actuelle — il n'en sera peut-être pas toujours ainsi — il glisse sur des mers sereines.

Nous devons toujours nous rappeler que les auteurs de la Constitution ont atteint le but principal qu'ils s'étaient proposé. Lorsqu'on demandait à Sieyès ce qu'il avait fait durant le règne de la Terreur, il répondait « J'ai vécu ». La Constitution dans son ensemble s'est maintenue et "subsiste intacte. La balance entre les Pouvoirs continue à demeurer presque égale. Le Président n'a pas corrompu ni asservi le Congrès, et celui-ci n'a ni paralysé ni terrorisé le Président. Le Pouvoir législatif peut avoir gagné un peu sur l'exécutif; cependant, si George Washington revenait à la vie, il pourrait encore remplir sa charge aussi utilement et avec autant d'éclat qu'au siècle dernier. A aucun moment, les libertés du peuple n'ont été menacées ni par la législature, ni par le Pouvoir exécutif. Les Etats n'ont pas renversé l'Union et celle-ci ne les a pas non plus absorbés. Aussi, ne doit-on pas s'étonner que les Américains soient fiers d'un instrument qui a permis d'atteindre un pareil résultat, qui a traversé inaltérable le brasier de la guerre civile, qui a pu gouverner un nombre d'Etats trois fois plus grand qu'à son origine avec vingt fois autant d'habitants, d'un instrument, enfin, qui a développé le sens poli-

tique des masses à un degré inconnu dans les autres pays, et étendu, plus que partout ailleurs, le gouvernement local autonome, grâce à son adaptation avec lui ; ce n'est pas un de ses moindres mérites d'avoir su se faire aimer. Quelques-uns de ses caractère spéciaux peuvent donner lieu à des objections et ces objections, de l'avis de la plupart des penseurs américains, auraient pour but des améliorations destinées, tout en conservant intacts ses mérites, à supprimer quelques-unes de ses imperfections. Mais le respect de la Constitution est devenu un article de foi, et il est tellement ancré dans le peuple que tout projet de changement fondamental aurait, semble-t-il, peu de chance d'aboutir. Et ce respect lui-même est un des éléments du caractère du peuple américain le plus sain et le plus encourageant pour l'avenir.