CHAPITRE XXVII

LE SYSTEME FEDERAL

Après avoir examiné les divers départements du Gouvernement national et l'ensemble de leur fonctionnement, nous pouvons maintenant aborder l'étude de la République Américaine comme Fédération d'Etats. Le but de ce chapitre est d'indiquer, d'une manière brève, les principaux traits distinctifs du système fédéral, auxquels il doit son caractère spécial. Trois autres chapitres seront consacrés à son fonctionnement et résumeront les critiques qui en peuvent être faites.

Les débats qui eurent lieu, soit dans la Convention de 1787 pour la création de la Constitution, soit dans le pays pour son adoption, roulèrent sur deux points : la limite jusqu'à laquelle ()n devait reconnaître les divers Etats comme facteurs isolés et indépendants dans la formation du Gouvernement national, et le nombre et la nature des pouvoirs qui devaient être enlevés aux Etats pour être remis entre les mains de ce Gouvernement. C'est avec raison qu'on a remarqué « que le premier de ces deux points, c'est-à-dire la définition des pouvoirs fondamentaux, donna plus de peine à cette époque que le second, parce que la ligne de démarcation entre les pouvoirs des Etats et ceux du Gouvernement national avait déjà été lixée par l'expérience du pays (1) ». Mais, depuis 1791, il n'y a

(1) Tiré d'une étude substantielle et pleine d'idées justes sur ce sujet par M. Richard M. Venable de Baltimore, intitulée : « La Séparation des Pouvoirs entre le Gouvernement fédéral et les Etats ».

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eu, pour ainsi dire, aucune discussion sur le premier point et très peu sur l'utilité des dispositions concernant le second. Par contre, des débals perpétuels se sont élevés sur l'interprétation même des articles réglant ces matières ; ils portaient sur la part plus ou moins grande de pouvoirs que la Constitution avait enlevés aux Etats; des controverses encore plus violentes eurent lieu au sujet des questions que le texte de la Constitution ne vise pas d'une façon expresse, et plus particulièrement sur le point de savoir si les Etats gardent leur souveraineté et avec elle le droit d'annuler certains actes du Gouvernement national ou de leur refuser obéissance et, en dernier ressort, celui de se retirer de l'Union. Ces dernières questions (le droit denullifïcation et le droit de sécession) ont été tranchées par la guerre civile, et l'on peut dire que l'opinion publique en Amérique est, aujourd'hui, unanime sur les points suivants :

Tout Etat, en entrant dans l'Union, a renoncé définitivement à sa souveraineté, et se trouve maintenant soumis pour toujours à l'autorité fédérale, telle qu'elle a été définie par la Constitution.

Les fonctions des Etats comme facteurs du Gouvernement national ne laissent rien à désirer, c'est-à-dire qu'elles assurent d'une manière suffisante la force et sauvegardent la dignité des Etats.

La séparation des pouvoirs entre le Gouvernement national et les Etats, telle qu'elle est réglée par la Constitution, donne de bons résultats et n'a pas besoin de réformes substantielles (1).

Le champ d'étude que nous aurons à parcourir dans ce chapitre n'est plus, par conséquent, discuté ; il se réfère à

(1) L'extension du pouvoir du Congrès de légiférer, grûce à un amendement constitutionnel, sur des matières telles que le mariage et le divorce est très compatible, cela va sans dire, avec l'acceptation du plan général de délimitation des pouvoirs.

444 LE SYSTÈME FEDERAL

des questions définitivement réglées par la loi et par la pratique.

I. La répartition des pouvoirs entre le Gouvernement national et celui des Etats est effectuée de deux manières. D'une manière positive, en accordant certains pouvoirs au Gouvernement national ; d'une manière négative, en imposant certaines restrictions aux Etats. L'attribution de pouvoirs aux Etats eût été inutile, puisqu'ils conservent tous les pouvoirs qui ne leur ont pas été effectivement enlevés. Un jurisconsulte pourrait trouver, également, superflue, et, pour ainsi dire, contraire à l'esprit de la loi d'imposer des restrictions au Gouvernement national, puisque celui-ci ne peut ex hypothesi exercer d'autres pouvoirs que ceux qui lui ont été expressément attribués. Le vif désir des Etats de mettre des entraves au maître qu'iîs allaient se donner fut cause de l'introduction dans la Constitution de dispositions accordant au Gouvernement national des pouvoirs spéciaux et lui interdisant divers actes qu'il aurait pu être tenté de se reconnaître le droit de faire (1). Le sujet se complique par ce fait que l'attribution de pouvoirs au Gouvernement national n'est pas, dans tous les cas, une cession absolue. Certains cas relèvent indifféremment de la compétence du Gouvernement des Etats, du Gouvernement national ou de tous les deux ensemble. « La cession

(1) Le juge Cooley me fait l'observation suivante : « Les restrictions imposées par la Constitution fédérale à l'exercice du pouvoir par le Gouvernement général n'étaient pas établies dans le but principal d'empêcher ses empiétements sur les prérogatives laissées aux Etats, mais pour prévenir un usage tyrannique des pouvoirs dont l'attribution au Gouvernement fédéral n'était pas douteuse. Ainsi, il était interdit au Congrès de passer un bill d'attainder, cela pour l'empêcher de prononcer une condamnation et un Jugement législatifs pour délits fédéraux. Il lui était défendu de même de passer des lois ex post facto. C'était là, certainement, une limitation à un pouvoir qui lui avait été concédé. Disposant en matière de délits contre le Gouvernement général d'un pouvoir aussi complet qu'une souveraineté, il aurait pu, en effet, sans cette disposition prohibitive, voter des lois de ce genre».

LE SYSTÈME FEDERAL 445

simple d'un pouvoir au Congrès n'implique pas par ellemême, dans beaucoup de cas, une interdiction pour les Etats d'exercer un pouvoir identique; Ce n'est pas la simple existence du pouvoir national, mais son exercice, qui est incompatible avec l'exercice du même pouvoir par les Etats (1). » Nous arrivons ainsi à la division des pouvoirs gouvernementaux en cinq classes, savoir :

Pouvoirs attribués au Gouvernement national seul.

Pouvoirs attribués aux Etats seuls.

Pouvoirs pouvant être exercés indifféremment par le Gouvernement national ou par les Etats.

Pouvoirs interdits au Gouvernement national.

Pouvoirs interdits aux Gouvernements d'Etats. On pourrait croire ces deux dernières classes inutiles, car tout ce qui est interdit au Gouvernement national doit être permis aux Etats, et inversement tout ce qui est permis au Gouvernement national doit être interdit aux Etats, Mais il n'en est pas ainsi. Le Congrès, par exemple, ne peut délivrer aucun titre de noblesse (art. I, § D) ; l'Etat pas davantage (art. I, § 10). Le Gouvernement national ne peut prendre possession d'une propriété privée dans un intérêt public sans le paiement 'd'une indemnité équitable (amendement V). Un Etat ne peut évidemment agir d'une façon différente (amendement XIV, tel qu'il est interprété par plusieurs décisions judiciaires). Aucun Etal ne peut adopter de lois portant atteinte aux obligations naissant d'un contrat (art. I, § 10). Le Gouvernement national n'est pas soumis à une pareille restriction directe : toutefois, il n'a aucun pouvoir général de légiférer en ce qui concerne les contrats ordinaires ; il peut, dès lors, dans quelques cas, bien que pour une raison différente, se trouver aussi incapable qu'une législature d'Etat de voter une loi de cette nature (2).

(1) Cooley, Principles, p. 3S ; cf. Sturgcx v. Crowninshield 4 Wheat. 122.

(2) Naturellement, le Congrès a le droit de légiférer sur certains

446 LE SYSTÈME FEDERAL

Un Elat.ne peut pas passer de loi ex post facto, et la même règle s'étend au Congrès.

L'œuvre de la Constitution n'a pas été de partager par moitié les fonctions et pouvoirs gouvernementaux, donnant une part au Gouvernement national, laissant l'autre aux Etats. Le but poursuivi par elle a été de diviser toute l'autorité en un certain nombre de parts, sans pourtant l'épuiser, et de laisser un reliquat de pouvoirs qui ne sont pas attribués à l'Union, ne restent pas non plus entre les mains des Etats, mais sont réservés au peuple, celui-ci, toutefois, ne peut en faire usage que par la procédure difficile de la revision de la Constitution. En d'autres termes, il existe en Amérique une certaine catégorie de choses qu'aucune autorité organisée et permanente n'est légalement capable de faire. Un Etat ne les fera pas, parce que cela lui est formellement défendu. Le Gouvernement national ne les fera pas non plus ; ou bien, en effet, il n'a pas reçu de la Constitution la compétence nécessaire, ou bien les choses en question lui ont été expressément interdites. Supposons, par exemple, que l'opinion publique manifeste le désir de voir voter pour la Californie une mesure semblable à l'Act réglementant la propriété en Irlande et adopté par le Parlement britannique en 1881. Ni la législature de la Californie, ni tous les habitants de cet Etat réunis en une Convention constitutionnelle ne pourraient prendre une pareille mesure qui porterait atteinte aux obligations naissant de contrats et serait une violation de l'art. I, § 10, de la Constitution fédérale. Quant aux pouvoirs du Congrès fédéral dans cette hypothèse, ils paraissent très douteux, car, si la Constitution ne lui a pas imposé une restriction pareille à celle qui lie les Etats, elle ne semble pas non plus lui avoir conféré 1^ droit de légiférer sur la ma-

contrats et d'en suspendre l'exécution. Il a le pouvoir de régler le commerce, de voter des lois concernant la banqueroute, de donner au papier monnaie cours légal.

LE SYSTÈME FEDERAL 447

tière(l). A supposer qu'il devînt nécessaire, par suite (l'un cas de force majeure, de prendre une pareille mesure, l'amendement de la Constitution fédérale constituerait le plus sur, et, peut-être, l'unique moyen d'y arriver. On pourrait soit supprimer la restriction imposée aux Etats, soit attribuer au Congrès les pouvoirs exigés ; cette procédure de revision demanderait, au moins, une année, et la mesure, pour être adoptée, devrait réunir les deux tiers des voix des deux Chambres du Congrès, et une majorité des trois quarts dans les quarante-cinq Etats.

II. — Les pouvoirs accordés au Gouvernement national seul sont ceux qui se réfèrent à la direction des affaires étrangères du pays, à des institutions nationales communes à tous, telles que l'armée, la marine, le commerce intérieur, la circulation monétaire, les poids et mesures, le service des postes. Ils impliquent de prescriptions pour le fonctionnement de la machine gouvernementale. Pouvoir législatif, Pouvoir exécutif et Pouvoir judiciaire (2).

Les Pouvoirs qui demeurent entre les mains des Etats seuls sont tous les autres pouvoirs ordinaires de gouvernement d'intérieur, la législation sur le droit privé, civil et criminel, le respect de la loi et le maintien de l'ordre, la création d'institutions locales, l'instruction publique et l'assistance publique, ainsi que l'établissement des ressources destinées à assurer le fonctionnement de ces services.

III. — Les pouvoirs qui peuvent être exercés concuremment par le Gouvernement national et par les Etats sont les suivants :

(1) Il est à supposer que dans un cas de nécessité publique urgente, tel que l'état de guerre ou d'insurrection, le Congrès pourrait éteindre les dettes soit sur l'ensemble du territoire, soit sur une partie restreinte. Aucun pouvoir législatif semblable ne parait, toutefois, avoir été exercé, et les Cours ne se sont jamais non plus prononcées sur sa légalité, à moins qu'on ne considère la dernière décision sur le Cours légal comme en étant une application.

(2) Voir art. I, § 8, art. Il, § 2, art. III, 55 2, art. IV, §§ 3 et 4 ; Amendements XIII, XIV, XV de la Constitution.

448 LE SYSTÈME FEDERAL

Le pouvoir de légiférer sur quelques points particuliers, tels que la faillite, certaines affaires commerciales (lois sur le pilotage, réglementation des ports), mais avec cette réserve que la législation d'Etat ne sera appliquée que tout autant qu'il n'existera pas de législation fédérale.

Le pouvoir de lever des impôts directs ou indirects. Toutefois, ni le Congrès, ni un Etat ne peuvent imposer les exportations d'un autre Etat. De même, un Etat n'a pas le droit, sauf avec le consentement du Congrès, d'imposer une corporation ou toute autre administration établies pour les besoins fédéraux ou un acte fait par l'autorité fédérale, inversement, le Gouvernement national n'est pas libre de taxer un Etat, ses administrations, ses domaines.

Des pouvoirs judiciaires dans une certaine catégorie de cas, pour laquelle le Congrès s'est abstenu de légiférer, bien qu'il en eût le droit, ou dans les procès où une des parties a le choix de recourir soit à un tribunal fédéral soit à une Cour d'Etat.

Le pouvoir de réglementer les élections des représentants et des sénateurs, observation faite que si le Congrès statue, la loi d'Etat perd toute force.

IV. — Les prohibitions imposées au Gouvernement national sont mentionnées dans l'art. I, § 9, et dans les dix premiers amendements. Les plus importantes sont :

La défense de suspendre un ivrit d'habeas corpus, de passer un bill d'altainder ou une loi ex post facto (1).

La défense d'accorder des privilèges commerciaux à un Etat aux dépens d'un autre.

La défense de décerner des titres de noblesse.

La défense de passer une loi établissant ou interdisant

(1) On trouve maintenant assez fréquemment dans les récentes Constitutions de l'Europe, par exemple dans celle de la Belgique, des limitations d'un caractère assez semblable à celles-ci. ■ L'expression « loi ex post facto » n'est censée s'appliquer qu'aux lois criminelles.

LE SYSTÈME FEDERAL 449

une religion quelconque abolissant la liberté de parole ou de presse, la liberté de réunion ou le port d'armes.

La défense d'exiger des conditions de religion des candidats aux fonctions publiques dans les Etats-Unis.

La défense de juger les cas de crime capital ou de crime infamant devant un autre tribunal que le grand jury. De même, nul ne pourra être jugé une seconde fois pour le même délit, ni forcé de témoigner contre soi-même, ni traduit devant un autre jury que celui de son Etat ou district.

La défense de faire juger les procès de droit commun, lorsque la valeur du litige dépasse 20 dollars, par un autre tribunal que par un jury. Aucune décision prise par un jury ne sera soumise à une nouvelle juridiction que d'après les règles du commo/i Imv [i).

V. — Les prohibitions imposées aux Etats sont énumérées dans l'art. 1, § 10, et dans les trois derniers amendements. Leur but est de protéger le Gouvernement national contre les empiétements des Etats, et de garantir les citoyens contre une législation arbitraire. Ce sont :

La défense de contracter une alliance ou un traité ; de frapper de la monnaie ; de décréter valeur légale un métal autre que l'or ou l'argent; de passer un bill à'altainder ; de voter une loi ex post facto, ou une loi détruisant l'elTet des contrats ; d'accorder des titres de noblesse.

La défense, sauf consentement du Congrès, d'imposer des droits sur les exportations ou les importations (le produit de ces droits, à supposer qu'ils aient été établis malgré cette prohibition, devant revenir au Trésor national) ; d'avoir en temps de paix des troupes ou des vaisseaux de guerre; de Hiire une convention avec un autre Etat ou avec une puissance étrangère; de commencer les hostilités, sauf en cas d'invasion ou de danger imminent.

(1) Le but principal de cette règle est d'empêcher l'application <le la proc»';dure des cours d'équité dans les Cours fédérales contre les décisions d'un Jury.

450 LE SYSTÈME FEDERAL

L'obligation : d'accepter les actes judiciaires et jugements des autres Etats ; d'étendre les privilèges et franchises de ses propres citoyens aux citoyens des autres Etats; de remettre entre les mains de l'Etat qui les réclame les accusés en fuite.

La défense d'avoir une forme de Gouvernement autre que la forme républicaine.

La défense : de maintenir l'esclavage, de suspendre les droits d'un citoyen des Etats-Unis, de lui contester le droit de vote à raison de sa race, de sa couleur ou de sa qualité d'ancien esclave ; de le priver de la vie, de la liberté ou de ses biens sans une procédure légale ; de lui refuser la protection des lois, égale pour tous.

Il est à remarquer que ne figure pas dans cette nomen-^ clature l'interdiction pour les Etats de faire les actes suivants : — Etablir une forme particulière de religion ; subventionner un culte particulier ou des institutions^ charitables ou enseignantes s'y rattachant ; abolir le jury dans les procès au criminel et au civil ; supprimer la liberté de la parole, de la presse, de réunion (pourvu, toutefois, que celte suppression soit faite d'une manière égale entre tous les citoyens, et pourvu, aussi, qu'elle ne s'accomplisse pas d'une façon assez complète pour ressembler à une privation de liberté sans suivre les formes de la loi) ; limiter en quelque mesure le droit de vote, ou l'étendre aux femmes, aux mineurs et aux étrangers.

Ces omissions sont significatives. Elles démontrent que les auteurs de la Constitution ne cherchaient pas à arriver à l'uniformité entre les Etats dans le Gouvernement ou dans les institutions, et qu'ils se souciaient peu de protéger les citoyens contre les abus du Pouvoir des Etats (1). Leur but principal était la protection du Gouvernement

(1) Les quatorzième et quinzième amendements sont à ce point de vue des nouveautés. Les seules restrictions de cette nature que Ton trouve dans le pacte de 1789 sont celles concernant les contrats elles lois ex pcst facto.

LE SYSTÈME FEDERAL 4-Jl

national contre les empiétements des Etals, et la suppression des causes de conflit aussi bien entre l'autorité centrale et celle des Etats qu'entre les différents Etats. Somme toute, le résultat a justifié leur attente. Loin d'abuser du droit qu'ils ont de se différencier les uns des autres, les Etats ont eu la tendance à devenir trop uniformes ; ils ne se sont pas livrés dans le développement des institutions, à toutes les expériences qu'on aurait pu désirer.

VI. — Les pouvoirs accordés à chaque Etat sont des pouvoirs originels et inhérents, qui lui appartenaient avant son entrée dans l'Union. La conséquence de ce lait est qu'ils sont p^'wa /aae illimités. Un débat -s'éleve-t-il au sujet d'un quelconque de ces pouvoirs, la présomption est qu'il appartient à l'Etat, à moins qu'il ne puisse être prouvé qu'il lui a été enlevé par la Constitution fédérale : en d'autres termes, l'Etat n'est pas supposé être soumis à une restriction quelconque, lorsque la Constitution ne l'aura pas déclaré d'une façon expresse.

Les pouvoirs attribués au Gouvernement national sont des Pouvoirs délégués, énumérés et définis dans le pacte qui a créé l'Union. De là, la règle suivante : Lorsque la question se pose de savoir si le Gouvernement national possède réellement un pouvoir déterminé, il est nécessaire de faire la preuve que ce pouvoir lui a été effectivement donné. S'il ne lui a pas été donné, il ne le possède pas, car l'Union est une production artificielle, et son Gouvernement ne peut détenir que ce que le peuple lui a donné par la Constitution. La présomption est dans ce cas contre le Gouvernement national et en faveur de l'Etat (1).

(1) Le Congrès ne doit pas essayer d'intervenir dans les « pouvoirs de police » exercés par les Etats sur leur territoire. Ainsi, lorsque le Congrès vota une loi déclarant passible de poursuites le vendeur de fluides incandescents inflammables h un degré inférieur au degré réglementaire, il fut reconnu que cette loi ne pouvait pas être appliquée dans les Etats, mais seulement dans le District de Colombie et dans les Territoires.

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VII. — L'autorité du Gouvernement national sur les citoyens de chaque Etat est directe et immédiate, s'exerce sans l'intervention des rouages de l'Etat dont elle ne nécessite pas la coopération. Pour la plupart des cas, le Gouvernement national se passe des Etats. Il Iraite les citoyens de tous les Etats comme étant ses propres citoyens, et comme devant une égale obéissance à ses lois. Les Cours fédérales, l'Administration des douanes et des postes, ne dépendent en aucune façon des fonctionnaires des Etats, mais relèvent directement de Washington. Il en résulte, aussi, qu'il n'y a pas, pour les affaires fédérales, de gouvernement local, qu'aucun fonctionnaire fédéral n'est élu par les habitants d'une circonscription locale, et que le Gouvernement local est strictement une affaire d'Etat.

D'un autre côté, l'Etat ne dépend en aucune manière du Gouvernement national pour son organisation et son lonctionnement. Il est l'œuvre de ses propres citoyens qui lui ont donné sa Constitution, et qui dirigent son Gouvernement. Il vit de sa propre vie, n'étant en contact avec le Gouvernement national que sur très peu de points. Ainsi l'ont voulu les auteurs de la Constitution fédérale : ils voyaient dans la rareté des rapports une diminution des chances de conflit. Leur but était de maintenir les deux mécanismes aussi distincts et indépendants l'un de l'autre que pouvait le comporter la nécessité encore plus forte, dans une vue d'intérêt national, de la subordination de l'Etat au Gouvernement central (1).

VIII. — Une autre conséquence de ce principe est que le Gouvernement national a peu de relations avec les Etats en tant qu'Etats. Les relations existent avec leurs citoyens qui

Une personne qui avait été poursuivie dans le Détroit en vertu de cette loi fut acquittée {United States v. De Witt, 9 Wall. 41).

(1) Voira la fin du volume la note concernant ce chapitre, contenant la comparaison entre le système fédéral des Etats-Unis et le système fédéral des deux anciennes Universités anglaises.

LE SYSTÈME FEDERAL 4o3

sont, aussi, ses citoyens, bien plus qu'avec eux, considérés comme républiques. Toutefois, voici des points sur lesquels la Constitution exige, de la part des Etats, un certain nombre de services.

Elle demande à chaque Etat de nommer et d'accréditer, auprès du Gouvernement national, deux sénateurs et autant de représentants que l'Etat a le droit d'en choisir.

Pareillement, elle exige de chaque Etat la nomination d'électeurs présidentiels. Ces électeurs doivent se réunir, voter, et leurs votes être transmis à la capitale nationale.

Chaque Etat doit organiser et équiper sa milice. Cette milice, lorsqu'elle est appelée en service actif, est placée sous le commandement du Président.

Chaque Etat doit maintenir une forme de Gouvernement républicaine (en revanche, chaque Etat a le droit de demander au Gouvernement national de le protéger contre l'invasion et cbntre les troubles intérieurs).

Remarquons, maintenant, que le Gouvernement national, contrairement à ce que font plusieurs autres Fédérations :

Ne réclame pas des Etats, en tant que républiques, une subvention en argent pour son propre entretien;

Ne donne pas aux Etats (sauf dans le cas où il est nécessaire de garantir la forme républicaine du Gouvernement), des ordres administratifs, les invitant à faire exécuter par ses fonctionnaires ses lois ou ses prescriptions ;

Ne demande pas aux Etats de soumettre leurs lois à son approbation et ne frappe pas d'un veto celles qu'il désapprouve.

De ces trois choses, il n'est pas nécessaire que le Gouvernement national fasse les deux premières, parce qu'il perçoit directement des impôts par ses agents, et fait exécuter, par ses fonctionnaires ses lois, ses prescriptions, ses décisions judiciaires. Quant à la dernière, elle est

454 LE SYSTÈME FEDERAL

superflue : les lois de l'Etal deviennent, en effet, nulles ipso jure, si elles sont en conflit avec la Constitution ou avec un traité ou une loi qui en tirent leur autorité (art. VI, § 2) ; sont-elles, au contraire, en harmonie avec elles, elles sont valables, quels que puissent être les actes du Gouvernement national.

Le Gouvernement national ne permet pas davantage l'action des Etats de tenir en échec son organisme même. « Empêcher un Etat ou un groupe d'Etats de mettre en péril, par leur inertie ou leur hostilité, l'existence du Gouvernement central », telle fut la principale préoccupation des hommes d'Etat de 1787. Ce principe a grandement contribué à assurer la solidité de l'édifice qu'ils ont construit. Et la séparation de facto de onze Etats en 1860-1861 n'a empêché ni le fonctionnement légal et régulier des institutions, ni l'élection présidentielle de 1864, ni les élections pour le Congrès de 1861 à 1865. Ces Etats ne furent pas représentés dans le Congrès, mais le Congrès lui-même n'en continua pas moins à subsister avec ses pleins pouvoirs légaux; il fut diminué, seulement, dans le nombre de ses membres. De même le Parlement Britannique continuerait à fonctionner malgré l'absence de tous les pairs et de tous les représentants d'Ecosse.

IX. — L'Etat, dans sa sphère particulière, est tout aussi bien légalement souverain, et a tout autant le droit d'exécuter sa propre volonté que le Gouvernement national dans la sienne; et cela pour la même raison. Toute autorité vient du peuple. Le peuple a cédé une partie de son autorité suprême au Gouvernement national, une autre au Gouvernement de l'Etat. Tous les deux détiennent le pouvoir au même titre, et pour ce motif le Gouvernement national, bien que le dernier mot lui appartienne en cas de conflit de pouvoirs, n'a pas plus le droit d'empiéter sur le domaine de l'Etat que l'Etat n'a le droit d'empiéter sur le domaine du Gouvernement fédéral. Les agissements d'un Etat peuvent être répréhensibles, les

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motifs qui le guident mauvais, et ses sentiments à l'égard de l'Union déloyaux, tout cela importe peu pourvu qu'il n'y ait pas de sa part usurpation sur le domaine d'action du Couvernement fédéral. Peut-être croira-t-on que ce principe de séparation n'est aussi formellement établi qu'en théorie et que dans la pratique l'Etat n'obtiendrait pas une aussi grande part de justice que le Gouvernement national, parce que la Cour qui, en dernier ressort, doit résoudre les conflits entre ces deux puissances, est une Cour fédérale et portée pour cette raison en faveur du Gouvernement fédéral. Mais dans la réalité on ne peut signaler de ce chef que très peu, peut-être même aucun acte arbitraire (1).

La Cour Suprême peut être, comme cela est arrivé pendant les vingt ans qui ont précédé la guerre de Sécession, composée en très grande majorité de partisansides droits des Etals, il n'en est pas moins vrai que, dans aucun cas, elle ne s'écartera beaucoup de la ligne de conduite que ses décisions antérieures lui tracent.

X. — Il existe dans la Constitution de la fédération américaine plusieurs omissions remarquables.

L'une est qu'il n'y a pas attribution au Gouvernement fédéral d'un pouvoir coercitifà l'encontre d'ua Etat récalcitrant ou en rébellion. Une autre qu'il n'est fait nulle part mention du droit de sécession. On comprend très bien les raisons pour lesquelles ce droit n'a pas été accordé, mais il n'est pas dit, cependant, qu'il soit refusé.

La Constitution était une œuvre de compromis; et il

(1) • Quelles que soient les fluctuations que l'on peut observer dans l'histoire de l'opinion publique pendant la période de notre existence nationale, nous pensons que l'on arrivera à cette conclusion que la Cour Suprême, dans les limites de ses fonctions, a toujours tenu d'une main ferme et loyale la balance entre le pouvoir fédéral et le pouvoir de l'Etat. Nous avons confiance qu'il en sera toujours ainsi, aussi longtemps qu'elle aura des obligations à remplir qui exigeront d'elle l'interprétation de la Constitution. » Jugement de la Cour Suprême dans les Slaiighter House Cases, 16 Wall. 82.

456 LE SYSTÈME FÉDÉHAL

eût été imprudent de soulever certaines questions. Elle ne renferme aucune déclaration abstraite ou théorique concernant la nature de la fédération et de son Gouvernement, aucune disposition fixant les limites extrêmes de la suprématie de l'autorité centrale en dehors de la sphère particulière qui lui a été attribuée, aucune mention, non plus, relative « aux droits souverains des Etats ». Avec une sorte de prescience des dangers qui en pourraient résulter, les sages de 1787 résolurent de ne pas donner prise à des recherches abstraites ou à des controverses métaphysiques. Ce fut en vain. On ne peut contraindre l'esprit humain. Si le Nouveau Testament n'avait consisté que dans des écrits tels que l'Evangile de saint Mathieu ou l'Epitre de saint Jacques, c'est à peine s'il aurait donné lieu à moins de spé<'AiIations théologiques. Malgré son caractère aride, exclusivement juridique et pratique, la Constitution engendra une abondante métaphysique subtile et, pour ainsi dire scholastique, concernant la nature du Gouvernement qu'elle avait créé. Les nœuds gordiens que les jurisconsultes et écrivains américains se plaisaient à former jusqu'en 1861 furent tous tranchés par l'épée du Nord dans la guerre civile : nous n'avons plus à nous en occuper. Il est maintenant admis que l'Union n'est pas un simple pacte entre républiques souveraines, pouvant être rompu à volonté, mais un instrument d'une efficacité continue (1), émanant du peuple entier, et sus-

Ci) Ce point de vue fut consacré par les tribunaux dans le fameux cas du Texas v. White (7 Wall. 700) qui fut jugé par la Cour Suprême après la guerre. Voici ce que dit, dans ses considérants, le Chief-Justice Chase : « L'Union des Etats ne fut jamais une relation artificielle ou arbitraire... Elle reçut sa forme définitive, son caractère et sa sanction dans les articles de Confédération. Dans ces articles, l'Union fut solennellement déclarée « perpétuelle ». Et lorsqu'on s'aperçut que ces articles ne répondaient plus aux exigences du pays, la Constitution fut modifiée de façon « à former une Union plus parfaite ». Il est difficile d'exprimer

LE SYSIÈME FÉDÉRAL 4o7

reptible d'être modifié par les Etats seulement dans les lormes spéciales qu'il édicté. C'est « une Union indestructible d'Etats indestructibles ».

d'une façon plus claire que dans ces mots l'idée d'une unité indissoluble. (Ju'est-ce qui serait indissoluble si ce n'est une Union perpétuelle rendue plus parfaite ? Mais la perpétuité et l'indissolubilité de l'Union n'impliquent pas pour les Etats la perte d'une existence individuelle ou séparée, ou le droit de se gouverner euxmêmes On peut affirmer, non sans raison, que le but et la

préoccupation de la Constitution sont tout aussi bien la conservalion des Etats et le maintien de leurs Gouvernements que la conservation de l'Union et le maintien du Gouvernement national. La Constitution, dans toutes ses dispositions, tend à une Union indestructible formée par des Etats indestructibles. Ainsi, lorsque le Texas devint un des Etats de l'Union, il entra dans une association indissoluble 11 n'avait plus le droit de réf lécbir ou de revenir sur ses actes ; il n'aurait pu le faire que par la révolte ou par le consentement des autres Etats. Considéré comme violation de la Constitution, le décret de sécession adopté par la Convention, et ratifié par la majorité des citoyens du Texas, était radicalement nul et ne pouvait légalement être mis à exécution. Les obligations de l'Etat, comme membre de l'Union, et de chacun de ses citoyens comme citoyens des Etats-Unis, demeurèrent absolues et inaltérables ». L'Etat ne cessa pas de subsister comme Etat, ni ses citoyens d'être les citoyens de l'Union. Voir aussi les cas de White y\ Hart (13 Wall. 646) et KeW, v. Clark (97 U. S. ioll.

En ce qui concerne l'argument d'après lequel l'Union établie par la Constitution de 1789 doit être perpétuelle parce qu'elle est considérée comme créée pour rendre plus parfaite une précédente Union perpétuelle, on peut remarquer, en se plaçant au point de vue historique, que cette précédente Union perpétuelle (celle qui reposait sur les articles de Confédération) ne s'est nullement démontrée perpétuelle, mais qu'en fait elle a pris fin imr l'acceptation, en 1788, de la nouvelle Constitution par les neuf premiers Etals qui ratifièrent ce pacte. Après cette ratification, la Confédération n'existait plus, et les Etats de la Caroline du Nord et de Rhode Island qui, durant plusieurs mois, refusèrent d'entrer dans la nouvelle Union ne faisaient évidemment plus partie de l'ancienne ; ils demeuraient ainsi, de jure sinon de facto, isolés du monde. Ne peut-on pas dire, dès lors, de ceux qui ont renversé cette Union qu'ils prétendaient perpétuelle qu'ils n'avaient plus le droit de la considérer comme telle, et de tirer du mot .< perpétuelle >. un

458 LE SYSTÈME FEDERAL

De la reconnaissance de l'indestructibilité de l'Union découle cette conséquence, c'est qu'il doit exister quelque part une force capable de la maintenir. Il est admis que cette force est le Gouvernement national. « Il peut exercer tous les pouvoirs essentiels à la préservation et à la protection de sa propre existence et de celle des Etats, ainsi qu'au maintien des relations constitutionnelles des Etats avec lui. et des Etats entre eux (1) ».

Le Gouvernement national, se demandera-t-on peutêtre, ne serait-il pas tenté « d'abuser de ses pouvoirs, et d'en abuser au point de détruire les Etats eux-mêmes, et de changer la Fédération en un gouvernement central? 11 n'existe pas un autre pouvoir que le Pouvoir judiciaire fédéral pour empêcher une telle catastrophe, et la justice fédérale n'a, on le sait, à sa disposition qu'une force morale et non une force matérielle ».

Sans doute, cela peut se produire, mais il faudrait pour cela que Topinion publique soutint le Gouvernement national — c'est-à-dire que la masse de la Nation qui, actuellement, maintient le système fédéral parce qu'elle l'apprécie à sa valeur, fût possédée du désir de le renverser. Un pareil désir pourrait se manifester sous une torme légale par des amendements à la Constitution, qui changeraient ainsi entièrement la nature du Gouvernement. Ou bien encore, dans le cas où la minorité serait assez forte pour empêcher l'adoption de ces amendements,

argument contre ceux qui essayèrent de renverser la nouvelle Union en 1861, comme on avait renversé l'ancienne en 1788 ? La réponse à la question considérée à ce point de vue semble être qu'il faut admettre que les agissements de 1788 étaient, en réalité, révolutionnaires. En ratifiant cette année-là leur nouvelle Constitution, les neuf Etats déchirèrent et annulèrent leur pacte précédent qu'ils regardaient, cependant, comme ayant un caractère perpétuel. Mais ils le firent pour pouvoir conclure un pacte meilleur et plus durable, et leur attitude extra-lésale fut largement justifiée par la nécessité.

(1) Venable, ut supra.

LE SYSTÈME FEDERAL 459

et que le désir de la majorité fût suffisamment violent, la majorité qui détient le Gouvernement national passerait par dessus les moyens légaux et emploierait des moyens révolutionnaires. Dans l'une et l'autre hypothèse, et toutes les deux sont improbables, le changement d'esprit du peuple américain sera la preuve que le Fédéralisme a fait son temps, et que le moment est venu pour une nouvelle forme de la vie politique.