CHAPITRE XXVIII

RELATIONS DE TRAVAIL DU GOUVERNEMENT NATIONAL ET DES GOUVERNEMENTS d'eTATS

Le trait caractéristique et l'intérêt particulier que présente l'Union américaine consistent en ce qu'elle nous montre deux gouvernements s'étendant sur le même territoire, mais dont le fonctionnement est distinct et séparé. Elle ressemble à une vaste usine où deux jeux de machine sont en activité; les roues en mouvement paraissent s'entremêler, les courroies de transmission s'entrecroiser, et, cependant, chaque jeu accomplit sa tâche sans toucher ni entraver l'autre. Maintenir le Gouvernement national et celui des Etats chacun dans sa sphère respective, empêcher tout conflit et tout frottement entre eux, telle fut la préoccupation principale des auteurs de la Constitution. Cette tâche était d'autant plus nécessaire et délicate que jusqu'alors les Etats avaient été presque indépendants et jaloux de leurs prérogatives, et que si, d'autre part, il se produisait un frottement, le Gouvernement national ne pouvait pas y remédier en corrigeant les défauts du mécanisme. En effet, le Gouvernement national, étant lui-même l'œuvre de la Constitution, n'a pas le droit de modifier cette Constitution, mais peut seulement en appeler aux citoyens des Etats ou à leurs législatures pour l'amender. Les hommes de 1787 comprirent l'importance capitale qu'il y avait à prévenir et à éviter toute occasion de conflit, et cherchèrent à atteindre leur but par l'application simul-

RELAT. DES GOUVERNEMENTS NATIONAL ET d'ÉTATS 461

tanée de deux systèmes. L'un était de ramener les fonctions du Gouvernement à un minimum irréductible de fonctions absolument nécessaires à la sécurité nationale, de manière à laisser toutes les autres entre les mains des Etats. L'autre fut de donner à ce Gouvernement, dans les limites de ses fonctions, une action directe et immédiate sur les citoyens : de cette façon, il exerçait sur eux son autorité non pas par l'intermédiaire des Etats, mais par ses propres fonctionnaires à lui. Ce furent là les principes fondamentaux dont la justesse a été démontrée par l'expérience, et qui mériteront d'être pris en considération par ceux qui, plus tard, dans d'autres pays, auraient à établir une constitution fédérale ou quasi-fédérale. Ils furent étudiés, et, dans une mesure importante adoptés, bien qu'avec une certaine indépendance d'esprit, par les fondateurs de la Constitution actuelle de la Confédération suisse, cette Constitution dont le succès constitue un nouveau témoignage de la justesse des doctrines américaines.

Les rapports de travail du Gouvernement national avec les Etats peuvent être considérés à deux points de vue : rapports avec les Etats comme communautés, rapports avec les citoyens des Etats comme simples particuliers, ces citoyens étant, en effet, en même temps des citoyens de l'Union.

Le Gouvernement national est par trois points en contact avec les Etats considérés comme corps constitués. Le premier est l'aide qu'ils lui prêtent pour former le Gouvernement national; le second, le contrôle exercé sur eux par la Constitution fédérale au moyen des Cours fédérales; le troisième, le contrôle exercé sur eux par la Législature fédérale et par le Pouvoir exécutif fédéral pour l'accomplissement des fonctions de gouvernement que ces autorités détiennent.

L — Les Etats contribuent à former le Gouvernement national en choisissant les électeurs présidentiels, en nommant les sénateurs et en fixant les conditions qui doivent être

réunies pour pouvoir participer à l'élection des membres de la Chambre des Représentants (1). Aucune difficulté ne s'est élevée (sauf pendant la Guerre Civile) à raison du refus des Etats de remplir leurs devoirs ; chaque Etat est, en effet, très désireux d'exercer le plus d'influence possible sur le Pouvoir exécutif national et sur le Congrès. Remarquons combien grande est la liberté laissée aux Etats. Un Etat est maître de désigner, comme ill'entend, les électeurs présidentiels, et tous les Etats, aujourd'hui, les désignent par vote populaire. Durant les trente premières années de l'Union, beaucoup d'Etats laissèrent le choix des électeurs à leurs législatures respectives. De même un Etat, par cela même qu'il a le droit de régler les conditions d'électoral pour ses élections d'Etat, a celui de les réglementer pour les élections des membres de la Chambre fédérale des Représentants; il peut, soit admettre au droit de vote, soit priver de ce droit des personnes que d'autres Etats auraient exclues ou admises. C'est ainsi que quinze Etats permettent aujourd'hui aux étrangers domiciliés, mais non encore naturalisés, de voter; et que tout Etat qui^ comme celui de Wyoming, donnerait. aux femmes le droit de suffrage pour ses propres élections d'Etat leur accorderait, par voie de conséquence, ce même droit de suffrage pour les élections du Congrès (2). Sur ce point, la seule restriction imposée aux Etats est celle du quinzième amendement, qui interdit de priver un citoyen du droit de vote, à raison a de sa race, de sa couleur, ou de son ancien état de servitude (3) ».

(1) Le Congrès peut fixer par une loi l'époque, le lieu et la procédure des élections des Représentants (Const. art. i®' § 4). Il l'a fait dans une certaine mesure.

(2) Quelques Etats donnent le droit de vote aux tribus Indiennes. Il est singulier mais vrai que dans les Etats oii les partis sont presque d'égale force, les votes des personnes qui ne sont pas encore citoyens des Etats-Unis pourraient modifier, dans ces Etats, le choix des électeurs présidentiels, et, par suite, changer, peutêtre, dans l'Union le résultat de l'élection présidentielle.

(3) Les Constitutions de quelques Etats reproduisent la vieille in-

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II. — La ConslitiUion fédérale enlève aux Etats certains droits qu'ils auraient exercés sans cette spoliation. Quelquesuns, comme celui de conclure des traités, sont manifestement impraticables pour eux, et les Etats ne devraient pas les regretter (1). D'autres restreignent sérieusement leur action. Les Etats sont susceptibles d'être cités devant les tribunaux fédéraux par un autre Etat ou par une puissance étrangère. Ils ne peuvent pas, à moins d'avoir obtenu le consentement du Congrès, taxer les exportations et les importations, ou, dans n'importe quel cas, passer une loi détruisant les effets d'un contrat. Ils doivent livrera la justice d'un autre Etat les fugitifs. Il appartient aux Cours de justice de décider si les Etats ont enfreint quelquesunes de ces restrictions; quant à la Cour fédérale Suprême, elle est toujours appelée, sinon en premier, du moins en dernier ressort, à se prononcer. Lorsqu'il est reconnu que les Etats ont commis un excès de pouvoir, leur acte, qu'il soit législatif ou exécutif, est nul de plein droit (2).

terdiction du droit de vote pour les nègres ; trois autres Etats excluent de ce droit les habitants du Céleste Empire, mais ces dispositions sont annulées par le quinzième amendement à la Constitution.

(1) Comme les Etats n'étaient pas accoutumés à agir comme républiques souveraines dans les relations internationales, ils cédèrent ce droit sans récrimination au Gouvernement national. Par contre, l'histoire de la Suisse nous montre la résistance qu'opposèrent les grands cantons à abandonner la pratique d'envoyer des ambassadeurs auprès des puissances étrangères pour conclure, en leur nom, des traités.

(2) M. le Juge Miller fait observer (Discours du centenaire à Philadelphie) « que jamais, depuis la fondation de l'Union, il n'y a eu de périodes où l'on ne trouve dans le Code des lois de quelques-uns des Etats des dispositions votées en violation des articles de la Constitution concernant le commerce, frappant de droits ou d'autres charges le libre échange des subst^mces alimentaires, étal)lissant des tarifs prohibitifs à l'égard des productions des autres Etats, ou essayant de réglementer le commerce, toutes choses que la Constitution réserve au Congrès». Ces dispositions chaque fois qu'elles ont été soumises au-x tribunaux, ont été, cela va sans dire, annulées.

Le Président, en sa qualité de Pouvoir exécutif national, et le Congrès comme Assemblée législative nationale, ont reçu de la Constitution le droit d'intervenir auprès des Etats dans certains cas déterminés. Le Congrès, bien entendu, agit, en la circonstance, par voie législative, et quand un de ses Acts fait dans les limites des Pouvoirs à lui conférés par la Constitution est en conflit avec les lois des Etats, il l'emporte sur elles. Il l'emporte en rendant la loi de l'Etat nulle de plein droit, de telle sorte que si un Etat a voté une loi sur une question qui ne lui est pas interdite par la Constitution, et que si, postérieurement, le Congrès passe un Act sur cette même question parce qu'elle rentre dans sa compétence, la loi de l'Etat qui était autrefois valable, devient nulle, du moins en ce qui concerne les points sur lesquels elle est en contradiction avec l'acte du Congrès. Le Congrès, par exemple, a le droit d'établir une législation unique dans toute l'Union sur la faillite. En vertu de ce pouvoir, il a voté, autrefois, des lois à ce sujet; mais elles ont été abrogées ; aujourd'hui, cette matière est abandonnée aux Etats, et il existe dans chacun d'eux une législation spéciale sur la faillite (1). Supposons que le Congrès vienne à légiférer de nouveau sur cette question ; les lois d'Etats perdraient toute leur force (2), sauf à revivre, si la loi du Congrès était abrogée encore une fois. Le champ de cette législation simultanée est vaste, et le Congrès n'a

Il a été jugé récemment qu'un Etat ne pouvait pas interdire à un voiturier public d'introduire sur son territoire des liqueurs enivrantes provenant d'un autre pays {Bowman \.C. etN. W lUyA2^ U.-S., p. 4Go) ; cf. Leisy v. Hardin, 135 U.-S., p. 100 ; Minnesota V. Barber, 136 U.-S., p. 313.

(1) Voirie cas intéressant de Sturgcs v. Crowninshield, 4 Wheat.

(2) Dans ce cas, elles perdraient entièrement leur force, car le pouvoir dû Congrès étant d'établir une législation unique, l'existence parallèle de lois différentes dans les divers Etats priverait la loi des faillites de son caractère d'uniformité dans l'Union.

pas encore usé de tous les droits à lui conférés pour supplanter l'action des Etats.

Nous avons fait remarquer dans le chapitre précédent que deux méthodes opposées doivent être employées pour déterminer, d'une part, les pouvoirs du Congrès, de l'autre «eux des Etats. La présomption est toujours en faveur de l'Etat. Pour démontrer qu'il n'a pas le droit de légiférer 5ur un sujet, il faut découvrir dans les quatre coins de la Constitution une prohibition expresse de ce droit qu'il possède prima facie, ou une autre prohibition cachée résidant dans ce fait que la législation créée par son acte serait en conflit avec l'autorité fédérale légale (1). D'un autre côté, la présomption est toujours contre le Congrès, et pour qu'il puisse légiférer, il est nécessaire que la Constitution ait donné au Congrès un droit formel (2). Ce pouvoir lui a-t-il été octroyé, l'Act du Congrès, aussi longtemps qu'il demeure couché sur le statutebook, a toute l'autorité de la Constitution elle-même. Dans quelques cas, cette attribution de pouvoir au Congrès est le corollaire d'une prohibition imposée aux Etats. Tel est, notamment, le cas en ce qui concernç les amendements à la Constitution en vue de la protection des nègres récemment affranchis. Ces amendements interdisent aux Etats de reconnaître l'esclavage, ou de traiter d'une manière hostile une classe quelconque de citoyens; la protection s'étend même en dehors des' citoyens puisque « aucun Etat ne doit refuser à n'importe quelle personne résidant sur son territoire la protection égale des lois ». En outre, ils donnent au Congrès pleins pouvoirs et ce

(1) Il en est autrement dans la Constitution fédérale du Canada. Voir la note au chapitre xxx.

(2) Cette attribution de pouvoirs n'a pas besoin d'être expresse. Tl a souvent été reconnu qu'un pouvoir qui serait la conséquence d'un pouvoir attribué d'une façon expresse pouvait très bien être conféré au Congrès d'une façon implicite. Voir Af. Cullocliy. Maryland, i Wlieat. p. 310, et posl, chapitre xxxiii.

mot de pouvoirs, dans la pratique, signifie ordre pour renforcer par des lois sévères les restrictions imposées aux Etats. C'est ce qu'a fait le Congrès, mais on a considéré que quelques-uns de ses Acts avaient dépassé les prescriptions des amendements et étaient nuls (1),. sans qu'ils fussent couverts par l'attribution du pouvoir.

Lorsque le Président intervient auprès d'un Etat, û agit soit en vertu -de son devoir de faire exécuter la législation du Congrès, soit en vertu des pouvoirs exécutifs discrétionnaires que lui accorde la Constitution. Ainsi un Etat abandonne-t-il la forme républicaine de Gouvernement, son devoir est de notifier le fait au Congrès afin de garantir, comme le veut la Constitution,, cette forme de Gouvernement . Une insurrection éclate-telle contre l'autorité de l'Union, il envoie (comme en 1861) des troupes fédérales pour la réprimer. i]xiste-t-il dans un Etat deux Gouvernements rivaux dont chacun se déclare le Gouvernement légitime, le Président peut, spécialement en dehors des sessions du Congrès, reconnaître et soutenir le Gouvernement qui lui paraîtra régulier et constitutionnel i'I).

On peut se demander si ce sont là les seuls cas dans lesquels l'autorité fédérale peut intervenir auprès d'un Etat pour le maintien de l'ordre. La loi et la police^ le châtiment des crimes, le respect des droits civils sont ils laissés entièrement au bon plaisir des Etats? La réponse est la suivante :

(1) Voir l'appendice de la dernière édition des Commentaries de Story, et la Constitution of the United States Annotated de Desty.

(2) En 1874-1873, un conflit s'éleva dans la Louisiane entre deux Gouvernements. Chacun prétendait être le Gouvernement légal de l'Etat. Le Président accorda l'appui des troupes fédérales à l'un d'eux, et cet acte reçut plus tard l'approbation du Congrès. On s'est demandé, toutefois, si ce cas répondait bien à l'expression de « troubles intérieurs » au sens de l'art. IV, § 4 de la Constitution.

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Toutes infractions aux lois fédérales sont soumises aux Cours fédérales, et punissables par l'autorité fédérale. Il n'y a pas de common law fédéral pour crimes.

Tout refus d'obéissance à l'exécution d'une loi fédérale peut être réprimé par l'autorité fédérale.

Toutes attaques contre le domaine fédéral, tous troubles naissant à cette occasion peuvent être étouffés par lautorité fédérale.

Tous jugements prononcés dans les causes civiles par les Cours fédérales sont exécutés par les officiers de ces Cours.

Les autres infractions et désordres, quels qu'ils soient, sont tous réprimés par les autorités dûment constituées de l'Etat, qui ont, cependant, le droit, dans un cas, de réclamer l'appui de l'Union.

Ce cas est celui où des troubles graves se produisant dans un Etat, le Président est obligé, sur la demande de la législature ou du Pouvoir exécutif de l'Etat, de les réprimer en faisant appel à la force armée de l'Union, ou en donnant l'ordre à la milice d'un autre Etat de pénétrer dans le territoire insoumis. En 1794-, Washington étouffa dans la Pennsylvanie l'insurrection appelée « Whisky Insurrection » avec l'aide des milices de Pennsylvanie, de New-Jersey, de Virginie et de Maryland (1). Le Piésident Grant dut se servir de la force armée durant les troubles qui eurent lieu dans plusieurs Etats du Sud après la guerre civile ; le Président Hayes agit de même pour la répression des émeutes provoquées en 1877 en Pennsylvanie par les grandes grèves de chemins de fer. Dans certains cas cependant tels que la « Dorr rébellion » dans le Rhode Island en 1842 (2), l'Etat a réprimé lui-même

(1) Ce fut la première manifestation parles armes de l'autorité de l'Union ; elle produisit sur l'opinion publique un effet extraordinaire.

(2) Le Président Tyler donna l'ordre aux milices de Connecticut et de Massachussets de se tenir prêtes, à la réquisition du Pou-

4G8relations de travail du gouvernement national

une révolte contre son Gouvernement légal. C'est le devoir d'un Etat d'agir ainsi chaque fois qu'il le peut et de n'appeler à son secours l'autorité fédérale que dans les cas extrêmes où la résistance atteint des proportions excessives.

Jusqu'ici nous avons considéré les rapports du Gouvernement national avec les Etats en tant que communautés politiques. Examinons maintenant ces rapports avec les simples citoyens de ces Etats. Ils sont, à la fois, citoyens de l'Union et des Etats, et doivent fidélité à ces deux pouvoirs. Chacun d'eux a droit à leur obéissance. Auquel doivent-ils donner la préférence en cas de conflit ?

Le droit de l'Etat à l'obéissance s'étend sur un champ plus vaste. Prima fade, une loi de l'Etat, un ordre de ses autorités compétentes, lient le citoyen. Le Gouvernement national, au contraire, a un pouvoir restreint. Il ne peut légiférer ou donner des ordres que dans certaines occasions ou sur certains sujets. Mais, dans les limites de son pouvoir, son autorité est supérieure à celle de l'Etat, et le citoyen lui doit obéissance même à rencontre de l'Etat. Un fait récent le prouve d'une façon très claire : il se réfère à un fonctionnaire d'Etat qui eut à souffrir pour avoir obéi à son Etat alors que ses lois étaient en opposition avec celles de la Constitution fédérale. Une loi de Californie avait donné aux autorités de la cité et du comté de San-Francisco le pouvoir de réglementer le régime intérieur des prisons. Ces autorités avaient décrété, en 1876, que tout homme détenu dans les prisons du Comté serait « dès son arrivée, tondu jusqu'à un pouce de la peau ». Le shériff avait, en vertu de ce décret, fait couper la queue à un pri-

voir exécutif de Rhode Island, à protéger la frontière du Rhode Island au cas où des insurgés essaieraient d'y pénétrer. Lui-même prit des mesures pour l'envoi éventuel de troupes régulières des Etats-Unis mais la milice de Rhode Island fut à la hauteur de la situation et réussit à réduire Dorr.

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sonnier chinois, ÏIo-Ah-Kow ; il fut poursuivi par ce dernier en dommages-intérêts. La Cour considérant que ce décret avait été rendu uniquement dans le but de léser les Chinois qui regardent la conservation de leur queue non seulement comme une question d'honneur mais aussi comme une affaire de religion, et que, partant, ses effets étaient partiaux et iniques, et en opposition avec le quatorzième amendement de la Constitution des Etats-Unis, le déclara nul, et condamna le shériff (1). Des tentatives subséquentes de même nature dirigées contre les Chinois, et faites sous le couvert de la Constitution de Californie de 1879 et de diverses lois prises en conformité de ses dispositions, ont été annulées par les Cours.

On peut, ainsi, établir une ligne de conduite sûre pour les citoyens : S'assurer du caractère constitutionnel de la loi fédérale (c'est-à-dire s'assurer qu'elle pouvait être votée par le Congrès). Dans ce cas s'y conformer malgré tous les risques et périls ; dans le cas contraire n'en tenir aucun compte, et obéir à la loi de son Etat. Peut-être trouvera-t-on difficile pour de simples citoyens de résoudre cette question. Comment pourront-ils décider un point de droit si délicat, déterminer le droit du Congrès de voter telle ou telle loi, considérant surtout que la question peut être douteuse et n'avoir jamais été tranchée parles Cours? iMais en pratique la question offre moins d'inconvénients qu'on ne serait tenté de le croire ; le Congrès et les législatures d'Etat ont appris à rester dans leurs sphères respectives, et les conflits qui s'élèvent entre eux sont rarement de nature à donner des inquiétudes à un citoyen ordinaire.

La même remarque s'applique aux conflits pouvant s'élever au sujet d'ordres différents émanant des fonc-

(1) Affaire de Ho Ah Koiv v. Matthcw iVuna» (Juillet 1879), 5 Sawyer, Circuit Court Reports, p. 852. Un règlement analogue avait été quelques années auparavant courageusement frappé de veto par Alvord, alors maire de San Francisco.

tionnaires du Pouvoir exécutif national et des fonctionnaires de l'Etat. Le fonctionnaire national agit-il conformément à ses pouvoirs constitutionnels, on lui doit obéissance, de préférence au fonctionnaire de l'Etat ; inversement, le fonctionnaire de l'Etat demeure-t-il dans les limites de ses attributions et le fonctionnaire national outrepasse-t-il les droits à lui conférés par la Constitution fédérale, c'est au premier que le citoyen a le devoir d'obéir.

Les limites des pouvoirs judiciaires sont plus difficiles à établir. Chaque citoyen peut ester en justice, soit comme demandeur, soit comme défendeur, ou être poursuivi, tout à la fois devant les Cours de son Etat ou devant les Cours fédérales ; mais, dans certains cas, ce sont les Cours d'Etat et dans d'autres les Cours fédérales qui sont régulièrement compétentes, tandis que, dans plusieurs autres, faculté est laissée aux parties de choisir le tribunal auquel elles veulent recourir. Parfois, le demandeur qui a intenté son action devant la Cour d'un Etat, découvre, après que l'affaire est engagée, l'existence d'un article du droit fédéral lui accordant la faculté soit à lui, soit au défendeur de porter l'affaire devant une Cour fédérale : d'autres fois, il s'aperçoit qu'il a le droit d'interjeter appel d'une Cour d'Etat à une Cour fédérale, lorsque le jugement rendu met entrave à l'application de la loi fédérale. Il arrive tous les jours que des procès sont ainsi transférés d'une Cour d'Etat à une Cour fédérale, mais on n'est pas libre de faire le contraire et de porter une affaire d'une Cour fédérale à une Cour d'Etat. Dans la sphère des lois d'Etat pures — et, la plus grande part des affaires rentrent dans cette catégorie — il n'y a pas d'appel possible d'une Cour d'Etat à une Cour fédérale, et bien que le point de droit en discussion dans le procès ait été soulevé devant la Cour Suprême de l'Union et tranché par elle, un juge d'Etat, dans un cas qui est une application des lois d'Etat, n'est nullement astreint à prendre

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en considération l'arrêt intervenu. Il a seulement pour lui une valeur morale, telle qu'on pourrait en accorder une à la décision d'une Cour anglaise. S'agit-il d'une question qui est tranchée par une loi d'Etat, loi usuelle ou loi constitutionnelle, à propos de laquelle les tribunaux d'Etat ont décidé dans un sens et les tribunaux fédéraux dans un autre le juge d'Etat a le devoir de se conformer à la jurisprudence des tribunaux d'Etat. On va plus loin encore dans cette voie, et une Cour fédérale, jugeant en vertu de la législation de l'Etat, doit revenir sur ses propres décisions antérieures plutôt que de s'écarter de la jurisprudence admise par la Cour Suprême d'Etat (1). Tout cela paraît extrêmement compliqué, mais dans la pratique ce «ystème est moins épineux qu'il ne semble, parce que les hommes de loi américains sont habitués à tous ses détours.

Lorsqu'une personne a le choix dans un procès, entre un tribunal d'Etat, et un tribunal fédéral, elle est, parfois, portée à choisir ce dernier, surtout si sa cause est bonne, car les juges fédéraux sont plus indépendants que la plupart des juges des Etats et moins disposés à se laisser influencer par des considérations étrangères. De même, si elle craint quelque préjugé local, elle s'adressera, de préférence, au tribunal fédéral, parce que les jurés \iennent de plus loin et que les juges font preuve de plus d'autorité dans la direction et le contrôle du jury. Il est, toutefois, d'une manière usuelle, plus pratique de porter l'affaire devant un tribunal d'Etat; il en existe un dans chaque comité tandis que les tribunaux fédéraux sont

(1; C'est notamment la règle pour les procès où une question de propriété est en discussion. Mais, bien que la théorie soit celle qui «st exposée au texte, en pratique les Cours fédérales (spécialement clans les procès commerciaux) interpr»>tent îi leur farou la loi de l'Etat, et on a pu les accuser d'avoir été jusqu'à créer une sorte de commun law fédéral.

comparativement moins nombreux ; bien des Etats n'en ont qu'un (1).

L'autorité fédérale, qu'elle soit executive ou judiciaire^ agit directement sur les citoyens des Etats par ses fonctionnaires qui sont tout-à-fait distincts et indépendantsdes fonctionnaires des Etats. Les taxes indirectes fédérales, par exemple, sont levées tout le long des côtes et dans tout le pays par des douaniers et des employés de la régie, placés sous les ordres du Ministre des Finances à Washington. Les jugements des tribunaux fédéraux sont exécutés par les « marshals » des Etats-Unis, répartis sur tout le territoire et assistés de tout un Etat-Major. C'est là une disposition de la plus haute importance ; elle permet au Gouvernement national central de faire sentir partout son autorité sur le peuple, et de faire respecter ses lois et les ordres de ses fonctionnaires ; peu importe que l'Etat sur le territoire duquel il agit soit ou non loyal^ ou que la loi qu'il fait appliquer soit populaire ou tyrannique. Le mécanisme du Gouvernement national est composé de fils qui se ramifient dans l'Union entière comme font les nerfs dans le corps humain et mettent en rapports directs chaque coin du pays avec le Pouvoir exécutif central. Il en est de même pour l'armée; il est vrai, que l'armée est si peu nombreuse, et se trouve dans un si petit nombre de villes, étant presque tout entière cantonnée dans le Far West où les raids des Indiens sont à craindre, qu'elle ne fait pour ainsi dire pas partie de cette organisation.

Qu'arrive-t-il si l'autorité du Gouvernement national est entravée, si, par exemple, on s'oppose à la mise à

(i) Un demandeur qui a des raisons de croire que rinfluenc& locale lui sera favoralple choisira de préférence un tribunal de l'Etat, mais le défendeur peut obtenir que le transfert de l'affaire devant un tribunal fédéral, s'il est citoyen d'un autre Etat ou étranger, ou bien si le débat est de la compétence de la juridiction fédérale.

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exécution d'un ju^çement rendu par la Cour fédérale, ou que la saisie par les employés de régie d'une distillerie clandestine soit arrêtée?

Supposons le marshal des Etats-Unis ou tout autre fonctionnaire fédéral incapable de venir à bout de la résistance matérielle qu'on lui oppose; il peut sommer tous les bons citoyens de lui prêter aide et assistance, absolument comme le shériff peut sommer le posse comitatus. Cet appel est-il insuffisant, il doit en prévenir le Président, qui peut soit donner des ordres aux troupes fédérales, soit requérir la milice de l'Etat où la résistance lui est signalée, afin d'en avoir raison. Des fonctionnaires fédéraux inférieurs n'ont pas le pouvoir de réquisitionner la force armée de l'Etat. Le principe de common law que tous les citoyens doivent aider les serviteurs de la loi est aussi bien appliqué en Angleterre qu'en Amérique, mais il est également vrai dans l'un et l'autre de ces pays que ce qui est l'affaire de tout le monde n'est l'affaire de personne. Dans la pratique, les autorités fédérales ne rencontrent pas de résistance dans les Etats les mieux organisés et dans les districts les plus avancés en civilisation. Mais dans les régions montagneuses du Tennessee, du Kentucky, de la Caroline du Nord, les fonctionnaires chargés de la perception des impôts éprouvent de grandes difficultés dans l'application des lois de régie ; la nature y est sauvage, les rochers et les bois offrent des cachettes faciles, et la population est toute disposée à favoriser les contrebandiers. Dans quelques Etats de l'Ouest, un jugement émanant d'une Cour, soit fédérale, soit d'Etat, est assez souvent méprisé (1). Avant que la

(1) Les agressions contre les Chinois, que les autorités fédérales ont eu à réprimer, se sont surtout produites non pas dans les Etats mais dans les territoires (tels que l'étaient tout récemment encore Washington et Montana), où l'action directe du Gouvernement fédéral est plus puissante que dans les Etats. Voir chapitre XLVII.

guerre de Sécession n'eût affermi l'autorité du Gouvernement central sur des bases inébranlables, les choses étaient, il va sans dire, bien pires encore ; et la loi fédérale n'offrait pas une protection absolue soit pour les personnes qui se rendaient impopulaires dans quelques districts en prêchant l'abolition, soit pour les capteurs d'esclaves qui essayaient, en vertu des lois sur les esclaves fugitifs, de rattraper dans les Etats du Nord les esclaves qui s'étaient enfuis de chez leurs maîtres (1). La passion fut poussée à son paroxysme, et quelque grand que soit le respect pour la loi, il faut en Amérique comme partout ailleurs compter avec la passion.

La question est plus délicate, lorsque les autorités dûment constituées d'un Etat refusent de reconnaître les lois et les ordres du Gouvernement national. C'est ce qui est déjà arrivé plusieurs fois.

En novembre 4798, la législature de Kentucky prit des résolutions déclarant que la Constitution n'impliquait pas la soumission des Etats à un Gouvernement général, mais qu'elle était plutôt un pacte par lequel les Etats créaient un Gouvernement général pour des objets déterminés et lui déléguaient certains pouvoirs bien définis ; que si le Gouvernement général s'arrogeait des pouvoirs qui ne lui avaient pas été délégués, ses actes étaient inconstitutionnels et nuls, et que, du reste, il n'était pas le juge exclusif et final de l'étendue des droits à lui conférés. Cinq semaines après, la législature de Virginie prit des résolutions analogues, mais plus réservées, omettant, entre autres, la dernière que nous venons de mentionner. Les deux Etats furent d'accord pour déclarer inconstitutionnels les Acts concernant la Sédition et les

(1) On considéra comme un principe qu'un Etat ne pouvait pas autoriser ses Cours à appliquer les lois concernant les esclaves fugitifs. C'étaient des lois fédérales, et leur application appartenait au Gouvernement national seul. Consulter Pricjy v. Pennsylvania, 16 Pet. 539.

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Elrangers, récemment votés par le Congrès, et demandèrent aux autres Etats de se joindre à eux et de leur prêter leur concours pour en obtenir l'abrogation (1). Sept Etats répondirent, tous négativement.

En 1808, les législatures de quelques Etats de la Nouvelle Angleterre prirent des résolutions condamnant l'embargo que le Gouvernement national avait établi par un Act de cette même année. Les magistrats des Etats enhardis par ces résolutions firent preuve d'une altitude manifestement hostile à cet embargo et le déclarèrent inconstitutionnel ; dans quelques villes de la côte, le peuple opposa de la résistance; et les Cours fédérales, dans la Nouvelle Angleterre, réussirent rarement à trouver des jurés qui consentissent à rendre un verdict de culpabilité même dans les cas de flagrants délits les plus manifestes. Au début de la guerre de 1812, les gouverneurs de Massachussets et du Gonnecticut firent défense à la milice de leurs Etats respectifs de quitter le territoire, alléguant que la réquisition faite par le Président, en vertu d'un Act du Congrès, était inconstitutionnelle. En octobre 4814, les législatures de ces deux Etats et celle de Rhode-lsland,

(1) Des discussions interminables se sont élevées en Amérique sur le véritable sens et le but de ces fameuses résolutions. On peut en trouver un exposé très clair dans un article de M. Alex. Johnston u Kentucky Resolutions dans le American Cychpœdhi of Political Science. Les résolutions de Kentucky furent rédigées par Jefferson qui ne s'en reconnut, toutefois, l'auteur qu'en 1821 ; celles de Virginie le furent par Madison, homme plus prudent. Ceux qui défendent l'attitude de Jefferson soutiennent, probablement avec raison, que son dessein n'était pas la résistance armée, mais qu'il voulait arriver à amender la Constitution afin d'annuler l'interprétation que lui donnaient les Fédéralistes.

Les partisans les plus autorisés de la doctrine des droits de l'Etat me fait observer le Juge Cooley auraient probablement été obligés de reconnaître que l'annulation, par les Etats, de tous les Acts illicites, faits sous le couvert de la Constitution, que visaient les Hésolutions, était une annulation par les moyens constitutionnels.

envoyèrent des délégués à une Convention à Hartford ; le sentiment hostile à la guerre qui prévalait dans la Nouvelle Angleterre avait pris, dans ces deux Etats, un développement considérable. La Convention d'IIartford, après avoir siégé trois semaines en Commission secrète, rédigea un rapport dans lequel elle déclarait : « Que le devoir des autorités des Etats était de veiller sur les droits réservés comme celui des autorités des Etats-Unis était d'exercer les pouvoirs délégués ». Elle établissait ainsi une doctrine qui était, en substance, semblable aux résolutions de Kentucky, mais à laquelle elle ajoutait des amendements, et laissait pressentir la possibilité d'une action ultérieure au cas où ils seraient rejetés. Le Massachussets et le Gonnecticut adoptèrent ce rapport, mais la paix avait été conclue avec .'a Grande-Bretagne avant l'arrivée de leurs commissaires à Washington.

En 1828-30, la Géorgie refusa d'obéir à un Act du Congrès concernantles Indiens Gherokee, et de reconnaître les traités que les Etats-Unis avaient conclus avec cette tribu et celle des Creeks. La législature Géorgienne vota et fît exécuter des Acts au mépris de l'autorité fédérale, et ne tint aucun compte des ordres de la Cour Suprême ; le Président Jackson, qui nourrissait la vieille haine du pionnier contre les Indiens, refusa d'intervenir.

Finalement, en i832, la Caroline du Sud, d'abord dans une Convention d'Etat, ensuite par une décision de sa législature, simplifia, tout en prétendant qu'elle ne faisait que les reproduire, les résolutions de 1798 de Kentucky; elle déclara nul et non avenu, en ce qui la concernait, le tarif imposé par le Congrès, et commença ses préparatifs de guerre en faveur de la Sécession. Dans aucun de ces cas, le débat ne fut liquidé pas plus devant les Cours que sur le champ de bataille (1); et les ques-

(1) Les Acts qui avaient motivé les plaintes du Kentucky et de la

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lions concernant le droit d'un Etat de résister à l'autorité fédérale et les mesures de coercition qu'on pouvait employer contre lui furent laissées de côté pour un arrangement futur. La guerre civile de 4861-1865 mit, enfin, un terme à ces conflits, et depuis cette époque on peut considérer comme définitivement établies les doctrines suivantes :

Aucun Etat n'a le droit de déclarer nul un Act du Gouvernement fédéral (1).

Aucun Etat n'a le droit de se retirer de l'Union.

La seule autorité compétente pour décider finalement sur le caractère constitutionnel d'un Act du Congrès ou du Pouvoir exécutif national est le Pouvoir judiciaire fédéral (-2).

Virginie provoquèrent une réaction qui amena la chute du parti fédéraliste qui les avait votés. Parmi les plus importants, l'un fut rapporté, et l'autre, l'Act de Sédition, prit fin en 1801 à l'expiration de son terme. Jefferson, qui devint Président la même année, pour montrer qu'il les désapprouvait, gracia les personnes qui avaient été condamnées en vertu de leurs dispositions. L'Embargo fut levé par le Congrès à la suite de la forte opposition qu'il rencontra dans la >»ouvelle Angleterre. On peut dès lors admettre que dans ces cas la victoire resta en réalité aux Etats protestataires. Quant à la résistance de la Caroline du Sud au tarif, elle fut tranclxée par un compromis.

fi) Comme il a été dit, tout fonctionnaire de l'Etat ou tout simple citoyen est libre de ne pas obtempérer à une loi du Gouvernement fédéral, s'il la considère inconstitutionnelle, mais il le fait à ses risques et périls.

(2) Toute Cour, soit de l'Etat, soit fédérale, peut statuer en première instance sur une question de cette nature. Mais si la question est purement politique, elle ne peut être tranchée, sous aucun prétexte, par une Cour (voir chapitre xxtv) ; et dans ce cas la décision des départements politiques (Congrès ou Président, selon le cas) du Gouvernement fédéral est nécessairement suprême, sauf, bien entendu, h être rapportée par un autre Congrès ou un autre Président. Les procès qui s'élevèrent au sujet des Acts de Reconstruction après la guerre de Sécession en sont une preuve manifeste. Les tentatives faites pour les soumettre aux Cours échouèrent et les Acts furent exécutés. Voir Gcorgia v. Stanton, U Wall. p. 57.

Tout acte de la législature ou du Pouvoir exécutif d'un Etat qui est en opposition avec la Constitution, ou avec un acte du Gouvernement national, fait en vertu de la Constitution, est, en réalité, un acte non pas du Gouvernement d'Etat, qui ne peut pas agir légalement contre la Constitution, mais de personnes qui s'arrogent faussement le droit d'agir comme si elles étaient le Gouvernement : il est nul ipso jure (1). Ceux qui désobéissent à l'autorité fédérale, prétextant des ordres contraires de l'autorité de l'Etat, sont des insurgés contre l'Union, et c'est à l'Union qu'il appartient de se faire respecter. La contrainte est exercée non contre l'Etat, mais contre les insurgés individuellement, même s'ils sont associés. Un Etat ne peut ni se séparer, ni entrer en rébellion : on ne peut non plus le contraindre.

Telle paraît avoir été la jurisprudence de la Cour Suprême pour les causes qui lui ont été soumises après la guerre civile. Cette interprétation, comme le fait très bien observer le juge Hare (2), tranche la difficulté à laquelle se heurta le Président Buchanan (voir son message du 3 décembre 1860) au sujet de la contrainte exercée par l'Union contre un Etat. Il arguait de l'absence dans la Constitution d'une disposition établissant une pareille contrainte, et du rejet d"une proposition faite dans la Convention de 1787 pour l'autoriser, pour soutenir qu'elle était impossible. La meilleure réponse à ce raisonnement est qu'une disposition de cette nature serait superflue, parce que l'Etat ne peut pas agir légalement à

(1) Il peut, toutefois, arriver que la loi de l'Etat soit inconstitutionnelle en partie seulement, peut-être dans quelques points secondaires. Dans ce cas, cette partie seule est nulle ; l'autre sera maintenue. Par exemple, une loi de procédure criminelle peut être rédigée de manière à avoir une action rétroactive en même temps que des effets dans l'avenir. Son action rétroactive sera annulée, mais les dispositions concernant l'avenir resteront entières (Voir Const. art. P"", § 10, par. 1).

(2) American Constitutional Laiv, p. 61.

rencontre de la Constitution. La seule chose nécessaire, c'est le pouvoir contenu sans contestation dans la Constitution (art. lil, § 3), d'amener à la raison et de punir tous les individus coupables de trahison envers l'Union (1).

A l'exception des cas signalés, le Gouvernement national n'a pas le droit d'intervenir soit auprès de l'Etat comme république, soit auprès des simples citoyens appartenant à cet Etat : s'il essayait de le faire, la résistance serait légale.

Et quoi donc ! pourrait se demander le lecteur européen ; le Gouvernement national n'a pas le droit et le devoir de réprimer les écarts sociaux et politiques qu'il peut rencontrer dans un Etat, et que la grande majoriié de la nation trouverait, sans doute, repréhensibles I Supposons que le brigandage existe sur une grande échelle dans un des Etats, et mette en péril la vie des citoyens et leurs biens. Supposons les contrats les plus légitimes méconnus sans qu'il soit possible d'obtenir des tribunaux d'Etat leur respect, ou bien encore la police d'intelligence avec les assassins. Supposons l'établissement de lois pernicieuses reconnaissant la polygamie, laissant impuni l'homicide, mettant en fuite le capital en l'accablant sous un poids écrasant d'impôts. La nation restera-t-elle les bras croisés, contemplant l'oppression d'une minorité vertueuse, la prospérité de l'Etat perdue à jamais, et le plus pernicieux des exemples donné aux autres Etats? Lui sera-t-il interdit de se servir de son autorité suprême pour réprimer de pareils attentats?

Oui, répondrons-nous. A moins que la législation ou

(1) La législation suisse permet au Gouvernement fédéral d'user de la force vis-à-vis d'un canton réfractaire. On procède ordinairement en logeant des troupes fédérales dans le canton, h ses dépens, jusqu'à ce que son Gouvernement cède — c'est une forme de coercition que la frugalité suisse n'aime pas — ou en refusant à ce canton sa part des subsides fédéraux.

l'administration de cet Etat ne transgressent une disposition de la Constitution fédérale (telle que l'interdiction de voter des lois ex post facto ou des lois détruisant les effets des contrats) le Gouvernement national non seulement ne devrait pas, mais ne pourrait pas intervenir. L'Etat doit poursuivre son chemin ; qu'importe le préjudice que causent aux droits des particuliers et aux intérêts de la communauté sa folie ou sa perversité !

Un cas pareil n'est pas simplement imaginaire. Dans les Etats esclavagistes avant la guerre, quoique les nègres ne fussent pas, en règle générale, durement traités, on vota des lois révoltantes, et les choses allaient, chaque jour, de mal en pis. Aujourd'hui même, dans quelques Etats de l'Ouest^ les routes et même les chemins de fer sont infestés de brigands; la justice n'est pas bien établie, et ne peut, d'ailleurs, être obtenue lorsque la loi n'a pas pour elle le soutien de l'opinion publique. L'homicide reste souvent impuni par les Cours, bien qu'il trouve quelquefois un justicier dans le juge Lynch. De même, dans quelquesuns de ces Etats, des lois contraires aux principes d'une saine législation ont été votées, et à leur suite sont nés des ennuis de toutes sortes. Mais le Gouvernement fédéral reste spectateur oisif ; il n'a pas de remords, parce qu'il n'a pas négligé son devoir.

L'explication de ce phénomène est que la grande part d'indépendance laissée aux Etats sous le système fédéral, oblige à accepter certains mauvais actes de leur politique : « La Constitution fédérale, me faisait remarquer un homme des plus autorisés (1), assure la protection des contrats et défend les citoyens contre la tyrannie pouvant résulter de la passion populaire et de la démoralisation ; si on avait voulu aller plus loin et donner à l'Autorité fédérale le pouvoir d'intervenir dans d'autres cas encore plus urgents, on aurait probablement répondu que ces cas auraient été,

(i) Le Juge Cooley.

^elon toute vraisemblance, très rares, et que, d'autre part, l'intervention du pouvoir fédéral aurait été le plus souvent malencontreuse, déterminée par la politique et par la passion de parti. Autoriser une pareille intervention aurait ^té aller à l'encontre de l'esprit de la Constitution, qui regarde comme la meilleure politique l'action du Gouvernement local pour les affaires locales et l'action du Gouvernement central seulement pour les affaires générales. Des inconvénients sérieux devaient certainement se produire, mais la Convention de Philadelphie estima qu'en adhérant strictement à cette politique ils seraient réduits à leur mininum et qu'on pourrait promptement y remédier. Le champ d'action de l'intervention fédérale fut considérablement agrandi après la guerre civile sans pour cela que la division générale de l'autorité entre les Etats et la Nation fût troublée ».

Loin de considérer l'indépendance des Etats comme une faute, quoique une faute inévitable, de leur système fédéral, les Américains sont disposés à louer cette indépendance comme un des mérites de leur Constitution. Ils prétendent qu'en somme le fait de laisser un Ëtat vivre à sa guise est non seulement la meilleure méthode, mais l'unique méthode pour assurer la guérison définitive des maux dont il souffre. Ils demeurent fidèles à la fois à leurs principes fédéraux et à leurs principes démocratiques. De même que le laissez aller, disent-ils, est la ligne de conduite nécessaire dans un Gouvernement fédéral^ de même il doit être la règle pour tous les Gouvernements libres. La loi ne sera forte et respectée qu'autant qu'elle aura l'approbation de la population. Lorsque les citoyens d'un Etat feront de mauvaises lois, ils seront les premiers à en souffrir. Laissons-les souffrir. La souffrance, seule, et rien autre, fera naître chez eux le sentiment de la responsabilité qui est le premier pas dans la voie des réformes. Laissons-les mijoter dans leur jus, se coucher dans le lit qu'ils se sont préparés. S'ils mettent le capital en

fuite, les ouvriers manqueront de travail. S'ils n'assurent pas l'exécution des contrats, le commerce trouvera luimême son remède ; peut-être sera-il tardif, l'expérience n'en sera que plus décisive. Qu'on n'objecte pas que la minorité des citoyens probes et paisibles pâtira de cette situation; il leur restera la ressource d'unir leurs efforts pour ramener leurs concitoyens à de meilleurs sentiments. Ils auront pour eux la force et l'expérience. Nous ne pouvons être à demi démocrates : où un gouvernement autonome existe, la majorité de la communauté doit gouverner. La politique sera en fin de compte préférable à celle d'un pouvoir externe ». Aucune autre doctrine n'a aussi complètement capté l'esprit des Américains,^ lettrés ou illettrés. Les philosophes vous diront que c'est la loi de la nature : sous son règne, la douleur et les souffrances sont la conséquence de l'erreur, mais elle porte en elle-même sa sanction. Les théologiens vous déclareront que c'est la méthode par laquelle Dieu règne. Dieu est un juge intègre qu'on offense tous les jours ; cependant, il laisse briller le soleil pour le bon et le méchant, et pleuvoir pour le juste et l'injuste. Il n'intervient pas directement pour châtier les fautes, mais laisse au péché le soin d'amener à sa suite le châtiment approprié. Les hommes d'Etat attireront votre attention sur les troubles qui suivirent les tentatives faites pour gouverner les Etats révoltés, après leur défaite ; ils vous rappelleront tout ce qu'il a fallu employer de force armée, et la nécessité où l'on s'était trouvé ensuite de priver une partie de la population de ses droits. Ils vous soutiendront, enfin, que les maux qui existent actuellement dans le Sud sont moins dangereux que ne le serait le refus de laisser les Etats se gouverner eux-mêmes. « A la longue, diront-ils, le Texas et la Californie perdront leurs mauvaises habitudes et marcheront dans le droit chemin si nous les laissons faire : l'intervention fédérale, à supposer que nous ayons le mécanisme nécessaire à son fonctionnement, ne ferait qu'empê-

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cher les meilleurs éléments de ces communautés encore rudimentaires de jeter la gourme de leur jeunesse et d'arriver à ia période plus mûre de la virilité. »

Un Européen objecterait le côté périlleux de l'application de cette foi démocratique dans les majorités locales et dans le laissez aller. Sans doute, il existe ; mais ceux qui ont appris à connaître les Américains répondront qu'aucune nation du monde ne connaît mieux qu'eux ses propres affaires.