I. — Faiblesse dans la conduite des Affaires étrangères

il. — Faiblesse du Gouvernement intérieur, c'est-àdire défaut d'autorité à l'égard des Etats contractants, et des citoyens pris individuellement.

III. — Risques de dissolution par la sécession ou la révolte des Etats.

IV. — Risques de constitutions de groupes et de factions par la formation âe combinaisons séparées des Etats contractants.

V. — Défaut d'uniformité dans la législation et dans l'administration des divers Etats.

VI. — Difficultés, frais et retards résultant de la complexité d'un double système de législation el d'administration.

Les quatre premiers défauts proviennent tous de la même cause, l'existence dans un gouvernement unique, qui devrait être capable ,de parler et d'agir au nom de la nation et avec toutes ses forces réunies, de centres distincts de pouvoir, des corps politiques organisés en possession d'une partie de la puissance de la .nation. Ces corps politiques opposeront à la volonté de la majorité du pays une résistance plus réelle que de simples particuliers, parce qu'ils possèdent un gouvernement, une milice, des revenus et un patriotisme local qui leur servent de liens, tandis que des particuliers révoltés, quelque nombreux qu'ils soient, ne seraient pas organisés, et trouveraient plus difficilement un terrain légal pour servir de point d'appui à leurs prétentions. La gravité des deux premiers des quatre défauts que nous venons de signaler a été très exagérée par la plupart des auteurs qui ont affirmé, sans raisons suffisantes, la faiblesse inhérente aux Gouvernements fédéraux. Examinons, toutefois, jusqu'à quel point l'Amérique a souffert du système fédéral dont nous venons de rappeler les caractères.

I. — Dans les premiers temps, l'Union ne lût pas iieureuse dans sa politique extérieure. Il en est de même en règle générale des gouvernements qui tirent leur origine du peuple pour réussir dans une société telle que la nôtre, la politique extérieure doit réunir des conditions spéciales que les gouvernements populaires ne possèdent pas d'habitude. A l'époque d'Adams, de Jefferson et de Madison, l'Union eut à subir de la part de la France^ aussi bien que de la part de l'Angleterre, des procédés peu courtois. En 1812, elle fut plutôt poussée à la guerre, et l'opposition des Etats de la Nouvelle Angleterre en entrava les opérations. La guerre du Mexique de 1846 fut provoquée par les propriétaires d'esclaves. La coalition des Leaders du Sud, qui entraîna la nation dans ce conflit, aurait pu se produire tout aussi bien dans un pays centralisé, et il serait injuste d'en rejeter la faute sur le Fédéralisme. Durant ces dernières années, le principe d'abstention de toutes les complications de l'Ancien Monde a été observé d'une manière si constante et si consciencieuse que les capacités du Gouvernement fédéral pour la conduite des affaires étrangères ont été rarement mises à l'épreuve. Si peu de dangers sont à craindre du dehors qu'on peut pratiquement ne pas en tenir compte. Mais s'il s'élève une question de politique extérieure qui intéresse seulement une partie de l'Union, l'esprit de parti des Etats plus spécialement touchés peut avoir une forte et probablement néfaste influence. Ce n'est que dans ce cas que l'on peut se représenter le Gouvei^nement américain comme pouvant souffrir, dans ses relations étrangères, de son caractère fédéral.

IL — En ce qui concerne la politique intérieure, l'autorité fédérale est, aujourd'hui, suffisamment armée dans les circonstances ordinaires. Cependant, comme nous l'avons fait remarquer dans le précédent chapitre,, il y s'est produit des cas où la résistance d'un seul Etat a révélé sa faiblesse. A supposer en 1832, la Présidence aux mains d'un

homme moins énergique que Jackson, la Caroline du Sud l'eût certainement emporté sur l'Union. Dans les troubles •du Kansas, en 1855-56, le Pouvoir Exécutif fit mauvaise contenance : et, même dans les mains énergiques <lu Président Grant, il se trouva, lorsqu'il voulut rétablir l'ordre dans les Etats du Sud qui venaient d'être reconquis, entravé par les droits que la Constitution accordait à ces Etats. La seule déduction générale a ce sujet qui puisse être tirée de l'histoire est la suivante : tandis que le Gouvernement central rencontrera probablement de moins en moins de difficultés à imposer sa volonté aux Etats ou aux citoyens réfractaires, parce que le prestige que lui donne sa victoire dans la Guerre Civile a affermi son autorité, et que, d'autre part, les facilités de communication favorisent mieux la levée et la mise en marche des troupes, les Etats ou groupes d'Etats récalcitrants n'en continueront pas moins à jouir de certains avantages spéciaux au point de vue de la résistance, avantages qu'ils tirent de la Constitution et de leur patriotisme régional, et que des rebelles ne trouveraient peut-être pas dans des pays unifiés tels que l'Angleterre, la France, l'Italie.

III. — Il est de notoriété publique que c'est le système fédéral et la doctrine de la Souveraineté des Etats, — qui en est une conséquence, par cela seul qu'elle n'était pas expressément exclue de la Constitution, bien qu'elle n'y fût certainement pas affirmée, — qui amenèrent la sécession de 1861, et fournirent aux puissances européennes un prétexte plausible pour reconnaître la qualité de belligérants à la minorité rebelle. Aujourd'hui, une nouvelle sécession parait peu probable, non seulement parce que la base légale de l'opposition a été supprimée et que les avantages d'une Union perpétuelle sont encore plus évidents que par le passé, mais aussi parce que le précédent de la victoire du Nord découragera les Etats de tenter de pareilles entre-

prises (1). C'est, un fait si bien reconnu, qu'il n'a pas même été jugé nécessaire d'ajouter à la Constitution un amendement interdisant le droit de sécession. La doctrine de l'indestructibilité légale de l'Union est nettement établie. Pour en arriver là, il a fallu dépenser des centaines de millions de dollars, et sacrifier les vies d'un million d'hommes.

IV. — Le groupement des Etats était, avant la guerre, un des traits caractéristiques de la politique. La Caroline du Sud et les Etats sur le littoral du golfe constituaient le plus puissant de ces groupes ; les Etats de la Nouvelle Angleterre eurent souvent aussi l'occasion de se coaliser particulièrement pendant la guerre de 1812. De nos jours, bien que plusieurs Etats aient intérêt à voir leurs représentants au Congrès avoir une action parallèle, l'habitude n'est plus, pour eux, de se coaliser d'une manière officielle en tant qu'Etats organisés ; une attitude différente de leur part serait unanimement blâmée. Il est plus facile, plus sûr et plus efficace d'agir au moyen des grands partis nationaux. Des intérêts primordiaux des Etats (les mines d'argent, l'élevage des bestiaux, la protection de l'industrie, par exemple), sont le plus souvent défendus par les partis politiques, parce que ceux-ci savent bien qu'en les négligeant ils perdraient leur influence. L'action politique se rencontre moins qu'autrefois entre les mains des Etats, et la seule forme réellement menaçante que pourrait prendre une coalition d'Etats, c'est-à-dire l'usage dans un but déloyal des revenus de l'Etat et de son mécanisme même, est devenue très improbable depuis l'échec de la sécession.

On peut considérer comme un événement très heureux que les dissensions religieuses n'aient jamais coïncidé avec

(1) Les cantons catholiques romains de la Suisse (ou plus ex!Hctement la majorité de ce canton) formèrent une ligue séparée (le Sonderbund) dont la dissolution entraîne une guerre en 1847. Le résultat de cette guerre fut, comme plus tard en Amérique dans des circonstances analogues, le resserrement du lien fédéral.

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les conflits entre Etats, et qu'aucune confession particulière n'ait jamais prédominé dans un groupe quelconque d'Etats. Les questions religieuses qui, dans quelques pays et à certaines époques, ont donné lieu à de graves discordes politiques, n'ont jamais porté atteinte en Amérique à la solidité de la machine fédérale.

V. — L'absence d'uniformité dans le droit privé et dans les méthodes d'administration est un défaut que chacun peut juger d'une façon différente, selon sa tendance d'esprit.

D'aucuns penseront qu'il peut résulter un grand bien du maintien de cette variété qui est intéressante en ellemême, et rend possibles des expériences dont tout le pays peut tirer profit. La variété dans un pays est-elle un bien ou un mal ? La diversité dans les monnaies, dans les poids et mesures, dans les règlements concernant les traites et les chèques, la banque et le commerce, cela n'est pas douteux, est incommode. La diversité dans la mode, dans !a nourriture, dans les habitudes et usages de société, est plutôt un fait heureux, car elle rompt la terrible monotonie de l'existence. La diversité dans les convictions religieuses et dans les cultes engendra des atrocités au Moyen Age. Aujourd'hui, elle passe inaperçue, sauf dans les gouvernements intolérants. Dans les Etats-Unis, la diversité des lois peut être infinie. Les Etats, soumis seulement à quelques restrictions imposées par la Constitution, peuvent, à leur gré, faire des lois sur la famille, les successions, les obligations, les délits et les crimes. Et cependant, la diversité qui existe actuellement n'est pas grande, car tous les Etats, à l'exception de la Louisiane, ont adopté le common law et le droit statutaire anglais de 1770 comme point de départ, et ont adhéré à leurs principes fondamentaux. Une plus grande uniformité dans les lois concernant le mariage et le divorce serait désirable : il est, en effet, très ennuyeux de ne pas savoir si on est réellement marié ou non, ou bien si Ton a été divorcé ou si l'on peut l'être ; plusieurs Etats ont fait des expériences audacieuses

en matière de divorce (1). En réalité, il résulte bien moins d'inconvénients qu'on ne pourrait le croire de cette diversité de législations des Etats. Cela tient en partie à ce que le droit commercial est celui qui présente le moins de variétés, en partie à ce que les avocats et les juges américains sont devenus très habiles à déterminer la loi qui doit être appliquée dans un cas donné;, lorsqu'il y a conflit entre les lois de divers Etats (2). Tout récemment, toutefois, huit Etats ont cherché à réduire cette diversité, en nommant des Commissions avec mission de se concerter sur les moyens les plus efficaces d'assurer l'uniformité des législations des Etats, du moins sur les sujets les plus importants.

VI. — Lorsqu'un visiteur parcourt un cuirassé, et contemple l'enchevêtrement infini du mécanisme et des machines intérieures qui actionnent ses moteurs, ses pièces d'artillerie, ses tourelles, ses torpilles, ses appareils pour jeter et lever l'ancre, il peut être porté à croire que cet ensemble ne résisterait pas aux rudes assauts de la guerre. On lui affirme, cependant, que plus grand est le travail fourni par les machines, plus grandes, aussi, sont la sécurité et l'harmonie avec lesquelles il s'accompUt; la

(1) La diversité qui existe dans les législations des Etats au sujet du mariage, est, toutefois, peu considérable, la règle universellement adoptée étant qu'aucune cérémonie spéciale n'est nécessaire et qu'aucune forme solennelle n'est obligatoire. Même en ce qui concerne le divorce, plus de difficultés surgissent à propos de fraudes faites à la loi que à raison des dispositions différentes contenues dans les lois elles-mêmes.

(2) Bien que la législation d'Ecosse offre encore de sensibles différences sur un grand nombre de points essentiels avec les législations d'Irlande et d'Angleterre, parce qu'elle a eu une origine différente, les sujets de la Grande-Bretagne et les tribunaux de ce pays n'éprouvent pas de sérieuses difficultés par suite de cette diversité, sauf, toutefois, en matière de mariage et de succession aux immeubles. Le droit commercial des deux pays tend en pratique à devenir uniforme.

raison en est que lorsque le mécanisme fonctionne régulièrement^ et accomplit la tâche la plus pénible, l'équipage a plus de temps à consacrer à l'aménagement général du navire et à son armement. De même, lorsqu'on étudie les règles minutieuses qui président au fonctionnement du système fédéral, on pourrait s'imaginer qu'avec un aussi grand nombre d'autorités et de corps constitués dont les attributions s'enchevêtrent les unes dans les autres, et dont quelques-unes même sont en conflit avec d'autres, on doit craindre des défaillances et des catastrophes, sans compter le surcroît de dépenses pour peu qu'on les compare à celles que nécessite un simple gouvernement centralisé. — Et cependant, en Amérique, la minutie des règlements assure une application aisée du système. Quelque complexe que paraisse la machine gouvernementale, les citoyens se sont si bien familiarisés avec elle, qu'elle fonctionne facilement et sans à-coups; le peuple se repose sur elle, et lui accorde plus de confiance qu'à un système où tous les pouvoirs seraient réunis dans une seule administration et dans une seule législature. — Quant au surcroît de dépenses, on l'admet, mais on ne le considère pas comme «un inconvénient grave, lorsqu'on le compare au gaspillage auquel pourraient se livrer des fonctionnaires ou des magistrats prévaricateurs qui seraient d'autant plus portés à des malversations que leur sphère d'action serait plus grande et leur contrôle moins facile. Celui qui examine un système de gouvernement sans le connaître à fond, est généralement dispo.«5é à exagérer les difficultés de fonctionnement, parce qu'il le trouve trop compliqué. — Peu de choses, par exemple, sont plus malaisées à faire comprendre à quelqu'un qui n'a pas été étudiant dans une des deux anciennes universités anglaises que la nature de leur constilution si éminemment complexe et les rapports des collèges avec l'Université. S'il parvient à s'en faire une idée, il la trouvera trop compliquée pour le but qu'elle

doit remplir; pourtant, pour ceux qui ont vécu dans ces universités, rien n'est plus simple et plus clair.

il existe dans la Fédération américaine un défaut caractéristique que les Américains remarquent rarement, parce qu'ils le considèrent comme inévitable. C'est la mode de choisir les candidats aux fonctions fédérales, non pour leurs mérites, mais en considération de l'effet que cette nomination produira sur le vote de l'Etat auquel il appartient. Des hommes médiocres sont revêtus des charges de la plus haute importance ; le parti qui les a nommés ne se fait pas illusion sur leurs capacités, mais il espère gagner cet Etat soit par l'influence locale de ses candidats, soit parce que cet Etat s'enorgueillira de voir un de ses concitoyens arriver aux dignités les plus recherchées. Ce fait tourne à l'avantage des hommes politiques appartennant à un Etat important. Il y a, en effet, plus de chances pour les chefs de parti d'un grand Etat d'être prima fade des hommes supérieurs à l'ordinaire, que pour ceux d'un petit Etat, le choix dans les grands Etats étant plus étendu et les compétitions plus vives. Gela rappelle la réponse de Thémistocle à un citoyen de l'île de Sériphus, un des hommes les plus en vue de sa république. Comme celui-ci lui faisait observer qu'il ne serait pas devenu célèbre s'il était né à Sériphus, Thémistocle lui répondit : « Ni vous non plus si vous l'aviez été à Athènes ». Les deux grands Etats de Virginie et de Massachussets ont produit, à eux seuls, la moitié des hommes qui ont illustré la République durant les cinquante premières années. Toutefois, il arrive fréquemment qu'un petit Etat produise un homme de premier ordre; il mériterait d'être revêtu par le pays des plus hautes fonctions, mais on le laisse de côté parce que le système fédéral accorde une grande importance à la voix d'un Etat, et que, le sentiment local est si développé que les électeurs d'un Etat dont le vote aura une portée considérable et peut-être prépondérante dans les

élections nationales préfèrent, un homme médiocre qui les intéresse directement, à un homme supérieur qui leur est étranger.

J'ai laissé pour la fin le reproche le plus grave que les Européens ont l'habitude de formuler contre le Fédéralisme en Amérique. Ils le considèrent comme ayant été la cause de la grande guerre de l'esclavage qui mit la Constitution à une si rude épreuve, ou tout au moins, ils lui attribuent le caractère de violence qu'elle offrit. De cette lutte sortirent des partis qui avaient des adhérents partout, mais qui, cela n'est pas douteux, cherchèrent à s'identifier de plus en plus avec les Etats, contrôlant leur organisation, et voulant se rendre maîtres de leur gouvernement. Les questions de droit prirent, par voie de conséquence, une importance énorme à raison de la différence de législation entre les Etats esclavagistes et les Etats libres, questions que la Constitution avait évité de trancher ou n'avait pas prévues. Cette lutte porta atteinte au crédit de la Cour Suprême en jetant sur ses décisions une apparence de partialité en faveur des Etats esclavagistes": Elle engendra dans le cœur des hommes extrêmes des deux partis la haine de l'Union fédérale qui les obligeait à faire partie du même corps que leurs antagonistes. Elle s'empara de la doctrine des droits de l'Etat, et de la souveraineté de l'Etat pour justifier l'existence de républiques indépendantes qui se crurent autorisées à se dégager de tout lien de fidélité à l'égard du gouvernement national. Ainsi, elle amena finalement la sécession et la guerre civile. Et mêm.e, lorsque la guerre fut terminée, les restes de son venin continuèrent à infester et à troubler tout le système, et à produire de nouveaux désordres internes. D'une part, le devoir constitutionnel de rétablir les gouvernements d'Etals dans les Etats conquis, de l'autre, le danger pratique d'entreprendre cette œuvre tant que leur population restait hostile, eurent pour conséquences la création de gouvernements militaires, les gouvernements « carpet bag », les débits Ku Klux

Klan, l'attribution du droit de suffrage aux nègres, privilège dont ces derniers ne pouvaient certainement pas comprendre tout le prix, mais qui, cependant, était le seul moyen de leur assurer une protection efficace. Tous ces malheurs, a-t-on bien souvent prétendu, sont le résultat de la forme fédérale du gouvernement, — il portait dans son sein les semences de sa propre ruine, et ces semences devaient fatalement germer le jour où une question passionnante aurait divisé les hommes.

A cela on peut répondre, d'abord, que le Gouvernement national a survécu à cette lutte dont il est sorti plus fort qu'auparavant. On peut faire remarquer aussi que le Fédéralisme n'est pas la cause déterminante de ce conflit, mais qu'il n'a fait que lui donner la forme particulière d'une succession de controverses légales au sujet du pacte fédéral, controverses suivies bientôt de la lutte des Etats contre l'Union. Trop d'intérêts économiques primordiaux étaient en jeu, et les passions étaient surexcitées à un trop haut point : quelle que fût la forme du Gouvernement, un conflit était inévitable. Peut-être bien, sous un Gouvernement centralisé, n'aurait-il pas été moins terrible et auraitil eu des résultats aussi désastreux.

Lorsque les hommes blâment la conduite d'une personne ou bien la forme et la politique d'un Gouvernement à propos d'événements malheureux qui se sont produits, ils oublient trop facilement que d'autres événements malheureux, peut-être aussi grands, auraient pu découler d'une conduite différente ou d'une autre politique. Tout ce qu'on peut loyalement conclure de l'histoire de l'Union américaine est que le Fédéralisme est obligé, par la loi de sa nature, de laisser entre les mains des Etats des pouvoirs dont l'exercice peut donner aux controverses politiques une forme particulièrement dangereuse, empêcher l'autorité nationale de s'affirmer, et même, lorsqu'une exaspération continue a suspendu ou détruit le sentiment du patriotisme commun, mettre en péril l'unité nationale. 11

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est vrai qu'à cette menace on peut opposer les avantages qui résultent, au point de vue de la sécurité, de la structure plus flexible du Gouvernement fédéral et des variétés de législation dans les différentes parties du pays, qui en sont la conséquence ; ils sont de nature à prévenir les causes de discorde ou à empêcher les discordes locales de dégénérer en un conflit national.