CHAPITRE XXX

Je ne me propose pas de discuter dans ce chapitre les avantages du système fédéral en me plaçant à un point de vue général. Cela m'obligerait à faire des incursions dans le temps et dans l'espace, à parler de la ligue achéenne, de la ligue hanséatique, et de la Confédération suisse. Je me bornerai à traiter cette question en me basant sur l'expérience de l'Dnion américaine.

Le système fédéral se recommandait aux auteurs de la Constitution par des arguments de deux sortes et ce sont eux que l'on invoque encore pour en conseiller l'adoption aux autres pays. On les a généralement confondus, et il est bon de les présenter sous une forme précise.

La première catégorie d'arguments concerne le Fédéralisme proprement dit. Ces arguments sont les suivants :

1° Le Fédéralisme permet l'union des républiques en une nation sous un Gouvernement national sans détruire leur administration^ leur législature, leur patriotisme local, qui restent distincts. Les Américains de 1787 auraient probablement préféré la complète indépendance des Etats à la fusion des Etats dans un Gouvernement unifié ; dans ces conditions, le Fédéralisme constituait la seule ressource. De même, lorsque le nouvel Empire allemand, qui est réellement une Fédération, fut établi en 1871, la Bavière et le Wurtemberg ne pouvaient être décidés à faire partie du Gouvernement national que dans la forme fédérale. Tout

le monde sait que des propositions ont été laites pour régler de cette façon les relations de l'Irlande avec la Grande-Bretagne, et des colonies britanniques autonomes avec le Royaume-Uni. Gortaines causes et certaines circonstances poussent les républiques indépendantes ou à demi-indépendantes, ou les peuples qui vivent dans des Gouvernements insuffisamment agrégés, à constituer une union plus étroite sous la forme fédérale. Par contre, d'autres causes et d'autres circonstances font naître chez les citoyens d'un Gouvernement ou chez des groupes de ces citoyens, le désir de rendre leur union gouvernementale moins étroite par la substitution au système unitaire du système fédéral. Dans les deux cas, les forces centripètes ou centrifuges ont leur origine dans les intérêts locaux, l'histoire, les sentiments, les besoins économiques de ceux chez lesquels le problème se pose ; et ce qui est bon pour un peuple ou pour un groupe politique n'est pas nécessairement bon pour un autre. Le Fédéralisme est un moyen également eflicace de resserrer ou de relâcher un lien préexistant.

2° Le Fédéralisme est le meilleur moyen de donner à un pays neuf et vaste son développement normal, il permet une expansion qui ira toujours en progressant, grâce à une adaptation des lois et de l'administration aux conditions de chaque région, grâce, en somme, à une méthode vraiment naturelle et spontanée, Ces résultats ne sauraient être atteints avec un Gouvernement centralisé enclin à appliquer sur tout l'ensemble de son territoire le même système. Avec le P'édéralisme les besoins spéciaux d'une nouvelle région sont satisfaits par ses habitants par les procédés qui leur paraissent les meilleurs ; ses maux spéciaux sont guéris par des remèdes spéciaux tantôt plus drastiques, tantôt plus laxatiques que ceux que pourrait réclamer un pays vieux ; en même temps, le sentiment de la confiance en soi-même est stimulé et respecté chez les fondateurs de ces nouvelles communautés.

3" Le Fédéralisme prévient la naissance d'un Gouvernement central despotique, absorbant les autres pouvoirs, et tonstituant une menace pour les libertés privées des cicoyens. 11 semblera, peut-être, aujourd'hui que cette crainte, du moins en ce qui concerne l'Amérique, n'a jamais été que chimérique. Cependant, elle exista réellement parmi les ancêtres des Américains modernes, et faillit même entraîner le rejet d'un instrument aussi peu despotique que la Constitution fédérale de 1789. Le Congrès (ou le Président suivant le cas) est encore quelquefois représenté comme un tyran par le parti en minorité, simplement parce qu'il est le Gouvernement central ; et les Etats sont des remparts contre ses empiétements.

La seconde catégorie d'arguments se réfère moins au Fédéralisme qu'au système d'autonomie locale, considéré comme meilleur. Je ne fais que les rappeler brièvement, parce.qu'ils sont familiers.

4o Le Gouvernement autonome est un stimulant de l'intérêt populaire dans les affaires régionales et un soutien de la vie politique locale; il apprend au citoyen ses devoirs civiques, leur enseigne que la vigilance perpétuelle et le sacrifice de son temps et de sa peine sont le prix de la liberté individuelle et de la prospérité collective.

5° Le Gouvernement autonome assure la bonne administration des affaires locales, en donnant aux habitants de chaque localité les moyens de surveiller la gestion de leurs intérêts communs.

La distinction entre ces deux points de vue apparaît dans la différence existant entre les intérêts locaux qu'évoque l'idée de Gouvernement local et l'intérêt qu'on peut avoir dans les affaires d'un grand corps comme l'Etat américain. De même, le contrôle des affaires d'une ville, ou même d'un petit comté où tout le monde sait ce qui se passe, est entièrement différent du contrôle sur les affaires d'une république qui compte plusieurs millions d'habitants. Le Gouvernement local autonome

peut exister dans un pays unifié comme l'Angleterre et faire <léfaut dans un pays fédéral comme l'Allemagne. Dans i'Amérique elle-même, alors que quelques Etats comme ceux de la Nouvelle Angleterre possédaient un système complet de Gouvernement local, d'autres^ comme la Virginie, le vieux champion de la souveraineté des Etats, n'en étaient pourvus que d'une façon très imparfaite. Peu importe : de ces deux catégories d'arguments que nous venons d'énumérer se dégage ce principe général, applicable ■à chaque partie et à chaque branche du Gouvernement ; •toutes choses égales d'ailleurs, plus le pouvoir qui sera donné aux unités, grandes ou petites, composant la nation serai important, plus les libertés des individus composant le peuple seront étendues, et plus leurs forces seront développées. Ce principe, bien qu'il n'eût pas été formulé à l'époque du vote de la Constitution de la même façon qu'il l'est de nos jours, fut adopté avec ardeur par les Américains. Ils le considéraient comme un axiome, et, peut-être. €ela explique-t-il que nous ne le retrouvions que rarement rappelé dans les controverses relatives aux droits des Etats. €es controverses portaient plutôt sur la Constitution en tant que loi que sur la théorie politique générale. Le lecteur européen, en relisant l'histoire des soixante-dix premières années des Etats-Unis, est surpris du peu qui a été dit, à côté d'interminables discussions au sujet des rapports du Gouvernement fédéral et des Etats, sur les avantages respectifs de la centralisation ou de la localisation des pouvoirs, envisagés au point de vue historique et pratique.

On peut mentionner trois autres avantages du système fédéral, qui semblent avoir passé à peu près inaperçus des auteurs de la Constitution.

O Le Fédéralisme permet de faire dans les domaines législatifs et administratifs des expériences qu'on ne pourrait pas tenter impunément dans un grand pays centralisé. — Une république relativement petite comme un Etat

américain peut aisément faire et défaire ses lois : les erreurs ne sont pas dangereuses, car elles sont vite corrigées : les autres Etats profitent de l'expérience, heureuse ou malheureuse faite dans un autre Etat, d'une loi ou d une méthode.

7° Le Fédéralisme peut diminuer la force collective de la nation, mais il diminue aussi les dangers auxquels elle est exposée par son étendue et par la variété des parties qui la composent. Une nation divisée en Etats fédéraux est comme un navire construit avec des compartiments étanches. Une voie d'eau se déclare-t-elle dans un compartiment, les marchandises contenues peuvent être endommagées; les autres compartiments n'en restent pas moins secs et maintiennent le navire sur Teau. De même, lorsqu'une discorde sociale ou une crise économique ont engendré des désordres ou produit une législation défectueuse dans un membre du Corps fédéral, le mal peut s'arrêter à la frontière de cet Etat au lieu de se répandre sur toule la nation et de la traverser.

8° Le Fédéralisme, en créant plusieurs législatures locales avec des pouvoirs étendus, débarrasse la législature nationale d'une part de cette masse énorme d'attributions trop lourde pour elle. Les affaires sont plus promptement expédiées, et le grand conseil central de la nation a le temps de délibérer sur les questions qui intéressent le plus le pays.

L'expérience de l'Amérique est une preuve de la force de ces arguments en faveur du Fédéralisme.

Créer une nation tout en conservant les Etats, telle fut la raison principale des pouvoirs conférés au gouvernement national : cette raison était suffisante à elle seule, et elle Test encore de nos jours. Les divers Etats ont subi de profondes modifications depuis 1789, mais ils constituent encore des républiques dont les esprits judicieux et pratiques désirent voir maintenir dans leur intégralité l'autorité et la juridiction.

Peu de discussions eurent lieu dans la Convention de 1787

sur les meilleures méthodes à employer concernant l'administration des territoires situés derrière les monts Alleghany €t non encore organisés (1). Il fut, toutefois, admis qu'on les laisserait se développer comme s'étaient développées les anciennes colonies. Dans la pratique, dès qu'un district fût devenu suffisamment populeux, il fut constitué en Etat autonome, les divisions moins peuplées conservant la forme de territoires, et jouissant d'une demi-autonomie. Bien des sottises ont été commises dans le processus de ce développement, spécialement en ce qui concerne la réalisation d'emprunts téméraires et le gaspillage du domaine public, mais il est probable que le mal aurait été plus grand encore si la création des institutions locales et le contrôle des nouvelles communautés avaient été abandonnées au {jouvernement central (2). Le Congrès aurait été tout aussi imprévoyant que les gouvernements d'Etats, et il aurait été même moins étroitement surveillé. Les occasions de tripotage auraient été irrésistibles, et le développement de l'ordre et de la civilisation probablement plus lents, il n'est pas inutile de remarquer qu'en gratifiant d'un Gou-

(1) Toutefois, en 1787, la grande Ordonnance réglementant le Territoire Nord-Ouest fut élaborée par le Congrès de la Confédération.

(2) Les Etats-Unis sont propriétaires du domaine public dans les territoires, et quand un nouvel Etat est organisé, ils conservent, néanmoins, leur droit de propriété, mais ils font aux nouveaux Etats des concessions de terres vierges. Ces concessions sont les suivantes : 1° toute section ayant le numéro 16 (ce qui fait un trente-sixième de la totalité) pour venir en aide aux écoles communes. 2° terrains destinés à la fondation d'uue Université. 3° terrains portés sur le cadastre comme terrains marécageux et qui ont souvent une réelle valeur. 4» Ils ont habituellement fait d'autres concessions pour développer les constructions de chemins de fer ou pour créer une école d'agriculture. Malgré ces concessions, le (louvernement fédéral est resté propriétaire dans l'Etat de domaines bien plus considérables que l'Etat lui-même, et lorsqu'on considère la façon dont il en dispose, c'est plutôt à lui qu'aux Etats qu'on peut faire le reproche de gaspiller le domaine public.

vernemenl autonome celles de ses colonies dont la population est de race anglaise, l'Angleterre a pratiquement adopté le même plan que les Etats-Unis avec leur territoire occidental. Les résultats ont été généralement satisfaisants, bien que l'Angleterre, comme l'Amérique, ait constaté chez ses colons une tendance à traiter les indigènes, qu'ils haïssent tout en convoitant leurs terres, avec une brutalité et une injustice que la mère-patrie serait heureuse de réprimer.

Les arguments que nous venons d'exposer en faveur du Gouvernement local s'appliquaient mieux aux Etats de 1787 qu'à ceux de 1887. La Virginie qui était, alors, l'Etat le plus important n'avait que 500 000 habitants libres, ce qui est à peu près la population actuelle de Saint-Louis. Le Massachusets en avait 4-50 000, la Pennsylvanie 400000, l'Etat de New- York 300000; et la Géorgie, Rhode-Island et Delaware n'en comptaient pas 200000 entre elles toutes (même en faisant entrer dans ce chil.re les esclaves) (1). C'étaient là des communautés auxquelles l'expression de « Gouvernement autonome » pouvait parlaitement s'appliquer, car bien que leur population fût dispersée, leurs citoyens étaient, en etlet, assez peu nombreux pour connaître les hommes dirigeants du pays, et ils avaient un intérêt personnel (étant donné surtout que la plupart étaient des propriétaires) à voir les affaires communes dirigées avec prudence et économie. — Aujourd'hui, sur quarante-cinq Etats, vingt-sept ont plus d'un million d'habitants, et quatre plus de trois millions : les nouveaux Etats sont, aussi^ plus étendus que les anciens. L'intérêt que porte le citoyen aux affaires publiques n'est plus aussi grand que par le passé,, et le plus souvent ne suffit pas à soutenir son zèle politique ; quant aux chefs de parti de son Etat, il ne les connaît que par les journaux ou par les visites qu'ils peuvent lui faire pendant les tournées électorales (2).

(1) Je donne des nombres ronds, un peu inférieurs à ceux du recensement de 1790.

(•2) Pour conserver aux Etats les bénéfices du Gouvernement

A ce point de vue, et c'est là, en réalité, son seul avantage, le système Fédéral assure mieux qu'un Gouvernement centralisé dans une région donnée du pays le contrôle des recettes et des dépenses et la surveillance des travaux en cours d'exécution (1). Pour ce qui est, au point de vue de l'éducation du peuple, du résultat, d'élections fréquentes et répétées, nous montrerons dans un chapitre ultérieur que les élections sont trop nombreuses et se renouvellent trop souvent. A force d'abuser de l'attention des citoyens et de mettre toujours en avant leurs intérêts, on les abandonne à la merci d'une bande d'aventuriers égoïstes.

Le grand avantage du système d'Etats est de localiser les désordres et les mécontentements et d'oifrir un moyen facile et sûr de tenter des expériences en matière législative et administrative. Par contre, ce système expose aux risques que nous avons signalé dans les chapitres précédents, de prolonger des situations dangereuses, d'opprimer injuslement la minorité, et de pousser d'autres Etats dans cette voie, risques qui pourraient être supprimés avec un Gouvernement central énergique.

En revanche, on peut approuver sans réserves la division des pouvoirs législatifs. L'existence de législatures d'Etats allège le Congrès d'un fardeau, heureusement trop

local, leur population aurait dû être maintenue à son niveau primitif, et il aurait fallu diviser leur territoire en nouveaux Etats à mesure qu'elle aurait augmenté. Avec cette façon de procéder qui aurait, peut-être, présenté quelques imconvénients, tels que l'affaiblissement du patriotisme d'Etat, l'augmentation exagérée du nombre des sénateurs, et la prédominance dans chaque Etat d'une seule grande cité, il y aurait eu, aujourd'hui, plus de deux cents Etats. Bien entendu, dans un certain sens les Etats ne sont pas plus grands qu'ils ne l'étaient dans les premiers t«mps, parce que les communications intérieures sont plus faciles, plus rapides, et meilleur marché qu'à cette époque.

(1) Il faut se rappeler que dans la plupart des Etats de l'Union l'autonomie des cités, comtés, communes et districts scolaires est autrement complète que dans n'importe lequel des grands pays de l'Europe. Voir chapitres xLviii-tu, plus loin.

b04 AVANTAGES DU SYSTEME FEDERAL

lourd pour ses épaules. Il n'a pas autant à s'occuper de politique étrangère que les Parlements d'Angleterre, de France et d'Italie, et la séparation du Pouvoir exécutif d'avec le Pouvoir législatif diminue sa responsabilité dans la conduite des affaires administratives lorsqu'on la compare à celle de ces Assemblées ; sans cela, et à supposer sa compétence aussi étendue que la leur, il lui serait matériellement impossible dé s'occuper des demandes multiples et tous les jours plus nombreuses qui lui arrivent de toutes les parties de l'Union. La plus grande diversité règne dans les conditions matérielles des différentes régions du pays, et, ^ aujourd'hui, le peuple, particulièrement dans l'Ouest, est désireux de voir trancher toutes ses difficultés et satisfaire ses besoins économiques et sociaux par l'Etat et par la loi d'Etat. Ce désir se comprend quand on songe à la difficulté qu'a le Congrès à se tirer d'affaire dans le champ restreint de législation où il se trouve confiné.

Les mérites du système fédéral de gouvernement que je viens d'énumérer sont la conséquence en même temps que la contre-partie des restrictions apportées à l'autorité centrale, restrictions dont nous avons indiqué les dangers dans le dernier chapitre. Ils sont, en renversant la phrase française, les qualités des défauts du Fédéralisme. Le problème qu'ont à résoudre toutes les nations fédéraHsées est d'assurer l'existence d'un Gouvernement central efficace et de garantir l'unité nationale, tout en laissant aux membres de la Fédération la liberté d'organiser comme ils l'entendent leur gouvernement et leurs pouvoirs publics. C'est, pour adopter la métaphore astronomique des Américains, celle qu'aucun panégyriste américain n'omet d'employer en traitant de la Constitution, de maintenir en équilibre les forces centripètes et centrifuge?, de façon à empêcher tout à la fois les Etats planètes de s'envoler dans l'espace, et le soleil du Gouvernement central de les attirer et de les consumer dans son foyer. Le mérite caractéristique de la Constitution américaine réside dans la méthode qu'elle a

employée pour résoudre ce problème. Elle adonné au gouvernement national une autorité directe sur tous les citoyens, indépendamment des gouvernements d'Etats, et a pu, dès, lors, en toute sécurité, laisser des pouvoirs étendus à ces gouvernements. En plaçant la Constitution tout à la fois au-dessus du gouvernement national et des gouvernements d'Etat, elle a réuni à un corps indépendant, chargé de l'interprétation de la Constitution, le règlement des conflits pouvant s'élever entre eux. Ce corps est moins une troisième autorité dans le gouvernement que la voix vivante de la Constitution. Sa mission est d'éclairer le peuple dont la volonté est exprimée dans cet instrument suprême.

L'application de ces deux principes, inconnus ou tout au moins peu mis en pratique par les Fédérations antérieures (1), a contribué plus que toute autre chose à la stabilité du système américain et au respect dont les citoyens l'entourent et qui est la meilleure garantie de sa durée. Et cependant, ces moyens eux-mêmes n'auraient pas suffi, s'il n'avait pas existé à côté une masse d'influences morales et matérielles plus puissantes que tous les expédients politiques, et qui ont maintenu 'l'équilibre des forces centrifuges et centripètes. C'étaient, d'une part, l'amour de l'indépendance locale et de l'autonomie; de l'autre, le sentiment de la communauté d'origine, de langage, d'habitudes et d'idées, l'orgueil commun de l'histoire nationale et du drapeau national,

Qmd leges sine moribiis 9 Ceu\ qui (ont des institutions une étude spéciale, aussi bien que les juristes, sont portés à exagérer l'eflet des méthodes politiques. J'admets qu'en Amérique elles aient eu un excellent résultat, puisqu'elles

(1) Le Gouvernement central dans la Ligue Achéenne avait, selon les apparences, autorité directe sur les citoyens des différentes cités, mais cette autorité était si mal définie et si rarement exercé quil est difficile de considérer cet exemple comme un précédent.

ont développé dans l'esprit de la nation le sentiment du droit. Il n'en est pas moins vrai que la valeur exacte d'une méthode politique ne réside pas dans ses qualités mêmes, mais dans son adaptation au tempérament et à la vie du peuple auquel elle est destinée, dans son pouvoir de se servir des forces de sentiment et d'intérêt qu'elle rencontre, et de leur donner une forme légale. Ainsi il en a été du système américain. Au moment où les passions soulevées par la question de l'esclavage compromettaient le système fédéral, en en dévoilant la faiblesse imprévue, on vit l'amour de l'Union, le sentiment de ses bienfaits matériels et sociaux apparaître avec une force inattendue, et garnir de courageux défenseurs les remparts de la Constitution souveraine. L'outil convient-il à l'ouvrier, quel profit en retirera-t il, sera-t-il capable ou disposé à s'en servir? Autant de questions qui rendent difficile de prévoir le succès d'une méthode politique dans un pays, et ne permettent pas, au même cas de succès, d'en conseiller l'imitation aux autres. — Le développement croissant du Gouvernement national des Etats-Unis est dû, pour une large part, aux forces sentimentales, faibles il y a un siècle, et à l'augmentation impossible à prévoir, alors, des voies de communication. Ces moyens d'action que nous admirons tant dans la Constitution seraient, peut-être, incapables d'être mis en œuvre chez un peuple moins confiant et moins patriote, moins amoureux et moins respectueux de ses lois que ne l'est le peuple anglais d'Amérique.