CHAPITRE XXXII

Les hommes de la Convention de 1787 n'avaient pas la confiance, de quelques-uns des sages législateurs de l'antiquité, ou de certains codificateurs impériaux, tels que l'Empereur Justinien, et ne supposaient pas leur œuvre à l'abri de toute altération. Ils décidèrent (art. V) que : « Le Congrès, chaque fois qu'une majorité des deux tiers dans chaque Chambre le jugera nécessaire, proposera des amendements à la Constitution. De même, sur l'invitation des deux tiers des législatures desdifférenls Etats, il réunira une Convention dans ce même but. Dans l'un et l'autre cas, ces amendements seront valables, quel qu'en soit l'objet, et constitueront des parties de la Constitution pourvu qu'ils soient ratifiés par les législatures ou par des Conventions des trois quarts des Etats, selon que l'un ou l'autre mode aura été prescrit par le Congrès ».

Il existe donc deux méthodes de concevoir des amendements et de les proposer.

A) Le Congrès peut lui-même, par un vote des deux tiers dans chaque Chambre, préparer et proposer des amendements.

. B) Les législatures des deux tiers des Etats peuvent requérir le Congrès de réunir une Convention constitutionnelle. Le Congrès obéira, n'ayant pas le droit de refuser ; et la Convention une fois réunie rédigera et soumettra des

amendements. Aucune disposition ne concerne l'éiection et la composition de la Convention, ces matières sont dès lors, semble-t-il laissées à la discrétion du Congrès.

Il existe aussi deux méthodes d'adopter des amendements préparés et proposés de l'une et l'autre des manières que nous venons d'exposer. — Le Congrès a le choix de prescrire celle qui lui paraîtra la meilleure.

A') Les législatures des trois quarts des Etats peuvent ralilier les amendements qui leur sont soumis.

Y) Des Conventions peuvent être réunies dans les différents Etats, et les trois quarts de ces Conventions peuvent ratifier les amendements (1).

Jusqu'à ce jour, chaque fois que le pouvoir d'amendement a été exercé, la méthode A été employée pour proposer et la méthode X pour ratifier — cela veut dire qu'aucune Convention de l'Union tout entière n'a été réunie pour rédiger des amendements, pas plus que des Conventions des difTérents Etats pour les ratifier. La préférence pour l'emploi du Congrès et des législatures d'Etat peut être attribuée à ce fait qu'il n'a jamais été question de reviser la Constitution tout entière, mais seulement de faire des changements ou des additions sur des points spéciaux. D'ailleurs, la procédure par les Conventions nationales et d'Etats pourrait être plus lente, et soulèverait des controverses sur la méthode d'élection de ces corps. Le consentement du Président n'est pas requis pour un amendement constitutionnel (2). Une majorité des deux tiers dans le Congrès peut avoir raison du veto qu'il oppose à un Bill, et il faut au moins cette majorité pour soumettre au peuple un amendement constitutionnel.

Une seule disposition de la Constitution, n'est pas susceptible d'être changée par cette procédure. C'est

(1) II n'existe aucun délai pour la ratification ; cette omission n'est pas sans présenter des inconvénients.

[2) Ce point a été décidé par la Cour Suprême, en 1794, dans le

dure. C'est celle qui assure à chaque Etat une représentation égale dans l'une des branches de la législature. « Aucun Etat ne peut, sans son consentement, être privé d'un suffrage égal dans le Sénat» (art.v). On remarquera que cette disposition n'exige pas unanimité chez les Etats pour diminuer ou supprimer la représentation d'un Etat dans le Sénat, mais qu'elle donne purement et simplement à l'Etat menacé un droit absolu de veto. Un Etat consentirait-il à abandonner ses droits, et les trois quarts du nombre total des Etats se joindraient-ils à lui, la résistance du quart restant n'empêcherait pas l'amendement de ve- . nir à effet.

A l'exemple du Président Lincoln, les Américains considèrent l'Union comme indestructible ; et l'expression « une Union indestructible d'Etats indestructibles », a été employée par la Cour Suprême dans un procès célèbre (1). Mais si l'on considère la Constitution simplement comme un document légal, on trouve qu'elle ne renferme aucune disposition susceptible d'empêcher l'adoption d'un amendement qui établirait une méthode destinée à briser le lien fédéral, à former, si besoin, de nouvelles unions, ou à permettre à chaque Etat de devenir une souveraineté absolue et une république indépendante. Le peuple des Etats-Unis nous apparaît comme ayant parfaitement le droit de mener à bonne fin, et par des voies légales, une œuvre de cette nature, si jamais il le désirait, de même que le Parlement britannique est légalement compétent pour diviser la Grande-Bretagne en seize ou dix-huit royaumes indépendants, tels que ceux qui existaient dans l'île au viir siècle.

Les amendements à la G(mstitution votés par les procé-

cas d'HoUingsworth contre ÏEtat de Vermont (3 Dali. 378) ; et le Sénat arriva à la même conclusion en 1863. Voir Jameson, Constitutional Conventions § 360.

(1) Texas v. While, voir plus haut, p. 456, note 1.

dés ci-dessus indiqués (A -+- X) sont en tout au nombre de quinze. Ils ont été votés en quatre occasions, font partie de quatre groupes, dont deux ont chacun un amendement. Le premier groupe, qui comprend dix amendements votés immédiatement après l'adoption de la Constitution, doi t être regardé comme un supplément à la Constitution ou comme un post-scriptum, plutôt que comme une modification. Il constitue ce que les Américains, à l'imitation des Anglais, appellent un Bill des Droits, destiné à protéger les simples citoyens et les Etats contre les empiétements du Pouvoir fédéral (1). Le second et le troisième groupe, si, du moins, un simple amendement peut à proprement parler être désigné sous le nom de groupe (amendements XI et XII), sont des corrections de défauts peu importants que le fonctionnement de la Constitution avait révélés (2). Le quatrième groupe est le seul qui marque une crise politique et enregistre une victoire politique. Il comprend trois amendements (XIII, XIV, XV) qui prohibent l'esclavage^ définissent le droit de citoyen, garantissent le droit de sulîrage des citoyens contre les tentatives des Etats de faire des distinctions au détriment de certaines classes, et étendent la protection fédérale sur les citoyens qui peuvent souffrir des lois injustes des Etats. Ces trois amendements sont la conséquence de la guerre de Sécession ; ils étaient devenus nécessaires pour en confirmer les résultats et les assurer dans l'avenir. La majorité obligatoire des Etats fut obtenue dans des conditions entière-

(1) Ces dix amendements furent proposés par le premier Congrès ; il les avait préparés après les avoir tirés des 103 amendements qui lui étaient soumis par les différents Etals ; ils furent ratifiés par tous les Etats, à l'exception de trois. Ils furent appliqués pour la première fois en décembre 1791.

(2) Le onzième amendement annula une interprétation de la Cour Suprême au sujet de ses propres pouvoirs judiciaires (voir plus haut, p. 334) ; le douzième combla une lacune dans la méthode d'élection du Président.

ment anormales, quelques-uns des Etats les plus récemment conquis ayant ratifié ces amendements, tout en étant encore occupés par les armées du Nord, d'autres parce que leur obéissance était le prix de la réadmission dans le Congrès de leurs sénateurs et de leurs représentants (1). Les détails appartiennent à l'histoire ; tout ce qu'il importe de noter ici c'est que ces profonds changements, peut-être inévitables, étant donné les circonstances, furent votés non pas par la

(1) Le treizième amendement fut proposé par le Congrès en février 186o, ratifié et promulgué en décembre 1865 ; le quatorzième fut proposé par le Congrès en juin 1866, ratifié et promulgué en juillet 1868 ; le quinzième fut proposé par le Congrès en février 1861), ratifié et promulgué en mars 1870. Le quatorzième amendement avait donné aux Etats un moyen puissant d'activer l'affranchissement des nègres ; il considérait tous les habitants des Etats-Unis comme des citoyens et supprimait la représentation au Congrès, des Etats qui exclueraient du droit de suffrage les habitants mâles ; le quinzième alla plus loin encore, et défendit de faire de « la race, de la couleur, de la condition antérieure d'esclave », des causes d'exclusion de ce droit. Les raisons en faveur de cette innovation audacieuse furent brièvement exposées par le sénateur Willey, de la Virginie de l'Ouest ; d'après lui, le Droit de suffrage était la seule garantie sûre que pouvait avoir le nègre dans plusieurs régions des Etats- Unis pour jouir de ses droits civils ; il ajoutait que ce droit serait pour lui une meilleure protection que la loi elle-même, et que, d'ailleurs, la justice, les principes de la liberté humaine et l'esprit delà civilisation chrétienne en faisaient une nécessité.

Les résultats de ces trois amendements ont été longuement développés par la Cour Suprême, en 1872, dans les procès Slaughter- House (16 Wall. 82). Voici ce que constate à ce sujet le juge Miller : « A l'exception des dispositions spécifiques que contiennent les trois amendements concernant la protection des droits personnels des citoyens et du peuple des Etats-Unis, et à l'exception, aussi, des restrictions obligatoires apportées à cet effet sur le pouvoir des Etats, restrictions auxquelles correspond un accroissement de puissance du gouvernement général chargé d'assurer l'exécution de ces dispositions, aucun changement substantiel n'a été fait dans les relations des gouvernements d'Etats avec le gouvernement fédéral a. — Discours prononcé à l'Université deMichigan 1887.

libre volonté des citoyens des trois quarts des Etats, mais sous la pression d'une majorité qui avait triomphé dans une grande guerre et se servait de son autorité sur le Gouvernement national et des forces militaires de l'Union pour réaliser des réformes qu'elle jugeait indispensables à la reconstruction du système fédéral (1).

Bien des amendements à la Constitution ont été, à des époques variées, suggérées au Congrès par le Président, ou proposées au Congrès par certains de ses membres : très peu ont obtenu dans chaque Chambre la majorité obligatoire des deux tiers. Toutefois, en 1789 et de nouveau en 1807, des amendements ont été votés par le Congrès et soumis aux Etats sans que la majorité des trois quarts des Etats fût obtenue; en février et mars 1861, fut voté, dans les deux Chambres, un amendement interdisant tout amendement à la Constitution qui autoriserait le Congrès à intervenir dans les « institutions domestiques » de chaque Etat relatives à l'esclavage, mais la guerre éclata immédiatement après et il ne fut jamais soumis aux Etats. A supposer que la paix eût été maintenue, l'acceptation de cet amendement par les trois quartsdes Etats étaitdouteuse; d'ailleurs, son seul effet eût été d'obliger les auteurs d'amendements à la Constitution sur la question de l'esclavage, de proposer en même temps l'abrogation de cet amendement spécial lui-même (2).

(1) Bien que la pression militaire ait influé sur l'adoption du treizième amendement, et que la pression politique ait eu une large part dans le vote des autres, il faut se rappeler que des changements dans la Constitution étaient un corollaire absolument nécessaire de la guerre qui venait de finir.

(2) Les républiques grecques de l'antiquité donnaient quelquefois à des lois particulières des sanctions spéciales, en édictanl la peine de mort contre toute personne qui proposerait leur abrogation. Dans ces cas, le citoyen qui avait 1 intention de demander l'abrogation d'une de ces lois commew:ait, bien entendu, pur proposer l'abrogation de celle qui imposait une telle pénalité. 11 eu aurait été de môme dans notre hypothèse, et il en sera toujours

La morale de ces laits est facile à tirer. Bien que les Américains aient conservé longtemps l'habitude de parler de leur Constitution avec un respect presque superstitieux, il s'est souvent trouvé des époques où des hommes d'Etat habiles^ peut-être même des partis politiques, y auraient apporté des changemeets matériels si cela eût été possible. D'ailleurs, des changements ont été proposés ; ils enraient certainement été approuvés par les hommes de bon sens, mais, comme on savait qu'ils ne réuniraient pas la majorité requise, ils n'ont jamais été soumis aux Etats (1).

ainsi. Aucun corps souverain ne peut limiter ses propres pouvoirs. Le Parlement britannique paraît avoir tenté de s'enchaîner lui-même, en décidant dans l'Act d'Union avec l'Irlande (39 et 40 George III c. 67) que le maintien en Irlande de l'Eglise épiscopale protestante comme Eglise Etablie serait considéré comme « de l'essence et du fondement de l'Union ». Il n'en est pas moins vrai que cette Eglise fut, en 1809, dépouillée de ce caractère avec autant de facilité que si cette disposition n'eût jamais existé.

(1) Dans le quarante-neuvième Congrès (1884-86), il n'y eût pas moins de quarante-sept propositions en faveur de la revision de la Constitution ; quelques-unes d'une portée générale, d'autres d'une nature assez complexe (quelques-uns de ces amendements avaient le même objet, ce qui faisait que le nombre total de modifications proposées était inférieur à quarante-sept). Aucune ne fut votée par le Congrès ; et cinq ou six seulement méritaient d'être prises en sérieuse considération. Une au moins, qui permettait au Président d'opposer son veto à des articles d'un Bill d'appropriation, aurait constitué une réelle amélioration. Je trouve parmi elles les suivantes : prohibition de la vente de liqueurs alcooliques, prohibition de la polygamie, attribution du droit de suffrage aux femmes, choix direct du Président par le peuple, élévation de deux à trois ans de la durée du mandat des représentants, élection des sénateurs par le peuple, attribution au Congrès du droit de limiter les heures de travail et de voter des lois uniformes sur le mariage et le divorce, nomination par le peuple de certains fonctionnaires fédéraux, interdiction au Congrès de voter des lois d'intérêt local ou spécial et d'ordonner le payement d'indemnités légalement prescrites, interdiction aux Etats de louer le travail des prisonniers.

Dans la première session du cinquante-et- unième Congrès vingt-

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Dès lors, si on a fait relativement peu d'usage de la méthodedes amendements, ce fait s'explique non seulement par l'excellence de l'instrument originel, mais aussi par les diflicultés qui entourent ce procédé de revision. Des changements, peu importants peut-être, auraient été nécessaires pour remédier à des imperfections reconnues de tous ou pour suppléer à des omissions dangereuses, mais la procédure a été si difficile qu'elle n'a jamais été appliquée avec succès, excepté pour des matières de peu d'importance ne mettant pas en jeu les intérêts des partis ,|amendements XI et XII), ou au cours d'un mouvement révolutionnaire qui a disloqué l'Union elle-même (amendements XIII, XIV, XV).

Quelles sont donc les raisons qui ont rendu la procédure régulière d'amendement si difficile à appliquer?

Ce sont, d'abord, l'esprit chicaneur et contrariant (ce que les Américains appellent « cussedness ») des assemblées de citoyens. Il est difficile d'amener les deux tiers des deux Assemblées (les Chambres du Congrès) et les trois quarts des quarante-cinq républiques, composées toutes de deux Assemblées appelées à donner leur avis, à se mettre d'accord sur la même proposition. Sauf sous la pression d'événements troublés et de circonstances nécessitant de promptes mesures, telles que celles qui déterminèrent l'acceptation de la Constitution elle-même en 1788, peu de personnes ou de Corps politiques consentiront à faire le sacrifice d'objections de détail, qui sont, peut-être, en elles-mêmes, raisonnables, et à se ranger purement et simplement à l'opinion des autres. Elles veulent avoir ce qui leur semble tout à fait le mieux, au lieu d'avoir ce que d'autres leur représentent comme le

huit propositions furent faites, parmi lesquelles des propositions pour la prohibition des loteries, pour la suppression des trusts, pour l'interdictioa de spéculer sur les produits agricoles, pour la modification de la clause de la Constitution fédérale concernant l'effet des contrats.

mieux. Ajoutons que des corps jouissant d'autant d'indépendance légale que les législatures d'Etat, loin d'être disposés à obéir au Congrès ou à céder l'un à l'autre, sont plus jaloux, plus soupçonneux, plus vains et plus entêtés que la plupart des individus. Seul un fort esprit de parti, à la poursuite d'un but politique commun ou de profits individuels qui seront la conséquence d'une victoire du parti, peut les faire agir de concert.

Lorsqu'un amendement est soumis aux législatures et qu'il est unanimement approuvé par leur parti, elles sont promptes à l'adopter. Mais, dans ce cas, il se heurtera à l'hostilité du parti opposé, et les partis, dans la plupart des Etats du Nord, se balancent d'une façon sensiblement égale. Il est rare qu'une majorité des deux tiers dans l'une ou l'autre Chambre du Congrès puisse être assurée sur une question de parti ; et, bien entendu, de telles majorités dans les deux Chambres, et une majorité des trois quarts des législatures d'Etat sur ces mêmes questions sont encore moins probables. D'un autre côté, dans un pays en proie à l'esprit de parti, la plupart des questions sont au début controversées ou ne tardent pas à le devenir. Un changement dans la Constitution, quelque utiles qu'en soient les conséquences finales, est considéré le plus souvent comme étant pour le moment plus avantageux à un parti qu'à un autre, et cela suffit pour que l'autre parti s'y oppose. Le fait qu'une proposition émane d'un parti excite la suspicion de l'autre. On se trouve toujours en présence de ce dilemme dont l'Angleterre a si souvent éprouvé les conséquences fâcheuses : si une mesure de réforme est urgente, elle devient une affaire de parti et excite les passions ; si elle ne l'est pas, aucun des partis, qui a d'autres projets plus pressés en tête, ne se soucie de la proposer et de la faire adopter. En Amérique, un amendement de la Constitution touchant aux partis a bien peu de chances de passer, et un amendement étranger aux partis tombe dans la catégorie

de ces choses, qui, étant l'affaire de tout le monde, ne sont l'affaire de personne.

Pour celui qui considère la nature d'une Constitution Rigide ou Suprême, il est évident que l'existence d'une méthode pour la modifier et pour la rendre conforme à des faits et à des idées qui ont été eux mêmes modifiés est indispensable. Un critique européen remarquera peut-être que la méthode américaine n'a pas répondu à ce qu'on attendait d'elle. Il se dira que du moment que, dans la pensée de ses auteurs, un accord général était nécessaire pour justifier une modification, cet accord se produirait lorsqu'on découvrirait des lacunes qui en empêchent le fonctionnement. Mais il n'en a pas été ainsi. Il y a eu de longues et furieuses controverses sur l'interprétation de plusieurs points de la Constitution, sur le droit du Congrès d'engager des dépenses à l'occasion d'améliorations intérieures, sur l'établissement d'un privilège au profit de la Banque nationale et de tarifs protecteurs, et surtout sur la condition des esclaves dans les territoires. Cependant la méthode d'amendement ne fut pas appliquée à ces questions parce qu'on ne pouvait pas arriver à un accord général à ce sujet, et qu'on ne pouvait s'entendre que sur des questions secondaires. Aussi, la lutte à l'occasion de l'interprétation d'un document qu'il n'était pas possible de modifier, passa des cours de justice aux champs de bataille. Les Américains, en réponse à ces critiques, font observer que le pouvoir d'amender la Constitution est un de ceux qu'on ne peut pas employer sans danger pour terminer des controverses politiques en cours ; qu'autrement il ne pourrait y avoir ni Constitution rigide ni Constitution permanente ; qu'une certaine latitude d'interprétation est désirable, et que, dans les cas mentionnés, des amendements excluant d'une fa(;on absolue l'une ou l'autre des interprétiitions proposées auraient soit lié d'une façon trop étroite la législature, soit hâté un confiit probablement inévitable.

Faudrait-il rendre plus aisée la procédure d'amendement, en exigeant, par exemple, simplement la majorité ordinaire au Congrès, et une majorité des deux tiers dans les Etats ? Les hommes d'Etat américains ne le croient pas. Une méthode facile et rapide non seulement diminuerait les garanties de sécurité qu'ofïre maintenant la Constitution rigide, mais augmenterait le désarroi politique en poussant la majorité dans le Congrès à soumettre fréquemment des amendements aux Etats. L'habitude de raccommoder se changerait en habitude de faire du bruit. 11 y aurait trop peu de distinction entre les changements dans les lois ordinaires, qui exigent l'agrément delà majorité dans les deux Chambres et celui du Président, et les changements dans les lois fondamentales, dont l'adoption exige une procédure plus solennelle. Enfin les droits des Etats, sur lesquels la législation congressionnelle ne peut pas maintenant empiéter d'une façon directe, seraient en danger. Le système français d'après lequel la majorité absolue dans les deux Chambres, réunies en Congrès, est suffisante pour reviser la Constitution ; ou même le système suisse, d'après lequel la majorité ordinaire des électeurs peut, avec le concours de la majorité des cantons, ratifier des réformes constitutionnelles, rédigées au préalable par les Chambres à la suite d'un vote populaire en faveur de la revision de la Constitution (1), sont considérés par les Américains comme dangereux par leur défaut même de résistance. L'opinion dominante est que la solidité et la sécurité sont les attributs vitaux d'une loi fondamentale.

La conséquence des idées que nous venons d'exprimer est intéressante. Du moment que des modifications et des progrès sont souvent nécessaires, et qu'ils ne peuvent que rarement être obtenus par amendement, il faut bien trouver une autre manière de les réaliser. La

(1) Voir la Constitution fédérale suisse, art. 118-121.

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sagacité des juristes a découvert la méthode de Tinterprétation ; et l'habileté des politiciens a inventé une variété de moyens permettant d'étendre par la législation, ou de modifier par l'usage, les dispositions expresses d'une Constitution en apparence immuable et inflexible.