CHAPITRE XXXIII

La Constitution de l'Angleterre est contenue dans des centaines de volumes pleins de lois et d'arrêts de jurisprudence : la Constitution des Etats-Unis (y conmpris les amgndements) peut se lire à haute voix en vingt-trois miautes. C'est à peu près moitié long comme le premier épître de saint Paul aux Corinthiens et quarante fois moins long que le Land Act Irlandais de 4881. Il est, dans l'histoire, peu d'instruments qui, en si peu de mots, édictentdes lois aussi importantes portant sur une si grande étendue de matières de premier ordre et d'une complexité si remarquable. Les membres de la Convention de 1787 étaient sages en faisant leur travail aussi court : il était, en effet, essentiel que le peuple pût le comprendre, parce que de nombreuses différences d'opinion devaient fatalement surgir à mesure que l'on entrerait dans les détails, et parce que plus on spécifie, plus on est obligé de spécifier et de tenter le travail impossible de prévoir toutes les éventualités. Ces hommes sensés se sont contentés de poser quelques règles et quelques principes généraux, en laissant à la législation congressionnelle le soin de réglementer certains détails, prévoyant que pour d'autres il serait nécessaire d'avoir recours à l'interprétation.

Il est clair que plus une loi est courte, plus ses termes doivent être généraux, et plus, par conséquent, le besoin de l'interprétation se fera sentir. De même, plus une loi est

longue et gouverne de cas nombreux et importants, plus souvent, aussi, son sens exact donnera lieu à des contestations. Il y a eu dans le droit privé des lois, telles que la loi Aquilia à Rome et la loi des Fraudes en Angleterre, sur lesquelles on a écrit plusieurs volumes et qui ont donné lieu à des milliers d'interprétations juridiques et judiciaires. A plus forte raison, devons-nous nous attendre à voir soumettre nos lois politiques et constitutionnelles à un examen scrupuleux pour y découvrir les nuances les plus délicates de signification qui se cachent derrière leurs termes. Probablement aucun écrit, à l'exception du Nouveau Testament, du Koran, du Pentateuque et du Digeste de l'Empereur Justinien n'a fait autant travailler et n'a autant mis à l'épreuve la sagacité des commentateurs que la Constitution américaine. Son texte a été passé au crible, pesé, comparé, expliqué, retourné et torturé. Elle présente des analogies avec les ouvrages théologiques en ce que tous deux, tout en étant considérés comme des guides immuables, doivent s'adapter à un monde plein de changements, l'un à des matières politiques qui se modifient chaque année et ne retournent jamais à leur état primitif, l'autre à de nouvelles théories dans le domafne de la philosophie physique et éthique. L'élasticité est donc nécessaire dans les formules d'une constitution aussi bien que dans celles d'une théologie. C'est là un fait fatal qu'on ne peut empêcher, car il est une conséquence d'une loi de la nature. Tout ce que les hommes peuvent taire, c'est de fermer les yeux, de cacher la réalité du changement sous des formules anciennes et respectables, et de chercher à se persuader que ces formules ont, aujourd'hui, la même signification que celles qu'elles avaient il y a plusieurs générations ou plusieurs centaines d'années. Un grand théologien l'a dit : « Dans un monde supérieur il en est différemment, mais ici-bas vivre c'est changer, et on ne devient parfait qu'en changeant souvent (1) ».

(1) Newman, Essay on Development, p. 39.

La Constitution des Etats-Unis est si concise, si générale dans ses termes, que même en supposant l'Amérique une nation aussi molle et aussi peu remuante que la Chine, plusieurs questions auraient été soulevées sur l'interprétation des lois fondamentales et en auraient modifié l'aspect. Mais l'Amérique a été la nation qui, de toutes, s'est développée le plus rapidement et cela explique que certaines questions qui se sont présentées sont relatives à des matières auxquelles les auteurs de la Constitution n'avaient pas songé. Plus sages que Justinien avant eux et que Napoléon après eux, ils ont prévu que leur travail aurait besoin d'être expliqué par des commentaires juridiques; ils étaient loin, cependant, de se douter de la tension énorme que quelques-uns des termes de leur Constitution ont eu à subir pour s'appliquer à des faits nouveaux.

Je ne dois pas m'aventurer à chercher à interpréter cette Constitution, ni à essayer de démontrer ses règles d'interprétation établies par les juges et les commentateurs. C'est là un champ trop vaste et qui trouve sa place dans les livres de droit. Je me contenterai dans ce chapitre d'expliquer, d'une manière générale, de quelle façon la Constitution a été agrandie, développée, modifiée par l'interprétation et quels ont été les résultats de celte méthode. Trois points ont surtout besoin d'être mis en lumière : 1° Les personnes qui ont le droit d'interpréter la Constitution ; 2° les principaux moyens pour déterminer si la Constitution a ou non accordé tels ou tels pouvoirs; 8" les moyens de contrôle que l'on peut employer pour combattre les abus possibles du pouvoir d'interprétation.

L — Quelles sont les personnes qui ont le droit d'interpréter la Constitution? Toute question soulevée dans un procès sur la signification et l'application de cette loi fondamentale sera évidemment tranchée par une Cour de justice. Toute Cour est également forcée de se prononcer sur ces questions sur lesquelles elle est compétente, et cela est

vrai d'une Cour d'Etat aussi bien que d'une Cour fédérale (i); toutefois comme les questions les plus importantes sont portées en appel devant Iq Cour Suprême fédérale, c'est réellement l'opinion de cette dernière qui crée la jurisprudence.

Lorsque les Cours fédérales ont déterminé la signification d'une loi tout le monde devrait l'accepter et se guider sur les décisions intervenues. Mais il y a toujours des questions d'interprétation qui n'ont jamais été réglées par les Cours de justice, quelques-unes parce qu'elles n'ont jamais été soulevées dans un procès, d'autres parce qu'elles ne sont pas de nature à être soulevées. Pour celles-là, toute autorité, fédérale ou d'Etat, aussi bien que tout citoyen, doit leur donner l'interprétation qui lui paraît la plus rationnelle et la plus conforme à la Constitution, sauf à en découvrir plus tard la fausseté.

II existe, aussi, des questions d'interprétation que les Cours, selon une habitude bien établie, refusent de résoudre sous prétexte qu'elles sont « d'un caractère purement politique », une expression vague et qui pourrait être rendue beaucoup plus explicite par l'énumératjon des cas qui ont consacré cette pratique. Ces questions sont laissées à la discrétion des Pouvoirs exécutif et législatif : chacun d'eux se forme une opinion sur la nature de sa compétence, opinion qui a droit au respect et à l'obéissance des citoyens.

C'est, par conséquent, une erreur de supposer que le Pouvoir judiciaire est l'unique interprète de la Constitution : un certain champ est laissé aux autres autorités du Gouvernement: il est, d'ailleurs, possible que leurs vues ne concordent pas, de sorte qu'un conflit entre ces deux autorités au sujet de la signification exacte de la Constitution peut très bien ne pouvoir être réglé par aucune procédure légale. La chose, au surplus, ne cause pas grand désarroi,

(1) Voir chapitre xiiv, ante.

parce que la décision, qu'elle émane d'une autorité politique ou d'une autorité juridique, est concluante sur le point litigieux, entre les parties.

La doctrine ci-dessus exposée est celle qui est généralement adoptée aujourd'hui en Amérique. Mais à une certaine époque, les Présidents ont réclamé le droit autrement important d'être autorisés, sauf dans les cas de droit strictement privé, à interpréter la Constitution, pour leur compte, d'une manière générale et prima [acte elà se guider dans leur conduite sur celte interprétation^ même en la supposant en opposition avec celle de la Cour Suprême. Ainsi Jefferson attaqua la doctrine établie dans le fameux jugement du Chief-Justice Marshall dans le procès Marbury contre Madison (1); de même, Jackson soutint que la Cour Suprême était dans son tort en reconnaissant au Congrès le pouvoir d'accorder un privilège à la Banque des Etats-Unis, et que lui, mieux imbu que la Cour, de l'esprit de la Constitution, avait le droit d'attaquer la Banque comme une institution illégale, et d'opposer son veto à un Bill tendant au renouvellement de son privilège (2). Les majorités dans le Congrès ont plus d'une fois réclamé pour

(1) Comme la Cour abandonna à l'occasion d'un autre point du procès la procédure contre M. Madison, secrétaire d'Etat, elle n'eut pas pratiquement à se prononcer sur la thèse de Marshall.

(2) Il n'y avait, toutefois, rien d'inconstitutionnel dans le retrait effectué par Jackson des dépôts de la Banque des Etats-Unis, et dans le fait d'opposer son veto à un Bill de renouvellement de privilège. On admet généralement, encore aujourd'hui, qu'un Président a le droit de se faire une opinion personnelle sur une décision du Congrès, non seulement en ce qui concerne son utilité mais aussi en ce qui touche sa concordance avec la Constitution. Le juge Cooley me fait la remarque suivante : « Si Jackson était réellement convaincu que la Constitution avait été violée dans le premier et dans le second traité, il n'était, certainement, pas obligé, lorsque le troisième fut proposé, d'abandonner son opinion à cause de ce précédent. La question d'approbation d'une nouvelle Charte était politique, et il était dans son devoir en refusant son approbation pour des raisons qui lui paraissaient suffisantes ».

INTERPRETATION DE LA CONSTITUTION ."i-Jl

«Iles-mêmes la même prérogative. Gependantdepuis quelques années, les Pouvoirs exécutif et législatif paraissent moins aflirmatifs dans leurs revendications, et, deson côté, le Pouvoir judiciare, avec sa tendance habituelle à tolérer tout exercice de pouvoir qui n'est pas, d'une façon évidente, inconstitutionnel, a laissé une très large marge à ces autorités. Si celles-ci n'ont pas usé de la liberté qui leur était laissée pour élargir la Constitution plus encore qu'elles ne l'avaient fait jusqu'alors, c'est qu'elles ont trouvé des entraves, non seulement dans les Cours de justice, mais aussi dans l'opinion publique et dans leurs propres associations professionnelles (la plupart des Présidents, ministres, leaders du Congrès, étant d'anciens avocats).

Il . — La Constitution s'est développée par l'interprétation, de deux manières. Quelquefois, les Présidents — et plus souvent encore la législature en votant des lois, — ont exercé certains pouvoirs et la question a été soulevée de savoir si les pouvoirs ainsi exercés étaient légaux, c'est-àdire conformes à l'esprit de la Constitution. Lorsqu'elle a été résolue affirmativement par la Cour, ces pouvoirs ont été reconnus comme faisant partie de la Constitution, bien qu'ils fussent sujets à être plus tard'détruits par une jurisprudence contraire. Cela est la première manière. Voyons la seconde. Certaines dispositions de la législation ■d'Etat ayant été contestées comme opposées à la i^nstitution, ont été jugées telles, et, par suite, sont dev(3nues nulles. Par l'effet de ces décisions, l'autorité de l'Etat s'est trouvée amoindrie; la puissance prohibitive de la Constitution a été accrue, et celle-ci a vu sa position et son champ d'action consolidés, alors qu'ils paraissaient, autrefois, douteux.

Des questions de ce genre sont quelquefois soulevées comme questions d'interprétation dans le sens strict du mot, c'est-à-dire comme questions dont la signification est tellement ambiguë qu'on peut également croire qu'elles <:oncernent ou qu'elles ne concernent pas le cas prévu par

les auteurs de la Constitution. Parfois aussi, ce sont plutôt des questions que l'on peut désigner sous le nom de questions de construction : tel serait un cas non prévu par les auteurs de la Constitution, ou un cas qui, quoique prévu, peut-être, a été omis brevitatù causa: toutefois,, il est nécessaire pour le résoudre de consulter la Constitution. Du premier cas, les auteurs de la Constitution se sont occupés ou sont censés s'être occupés ; la question à résoudre est la suivante. « Que signifient ces^ mots? » Quant à l'autre, ils ne paraissent y avoir fait aucune allusion, au moins directe ; la question est celle-ci : (( Peut-on, dans les termes mêmes de la Constitution, trouver un élément se rattachant au point en discussion, et permettant d'établir un principe assez solide pour atteindre et englober un cas non mentionné, un principe indiquant ce qu'auraient décidé les autorités compétentes à supposer qu'elles aient prévu le cas ou qu'elles eussent cru qu'il pût faire un jour l'objet d'un procès (1)? »

(1) Par exemple la question de savoir si un pacte entre un Etat et un individu fait sous forme d'acte législatif d'un Etat est « un contrat », c'est-à-dire un acte dont les obligations ne sont pas susceptibles d'être annulées, est une question d'interprétation dans toute l'acception du terme, car elle roule sur la signification du mot « contrat». — Par contre, la question du droit du Congrès de passer un act prononçant l'émancipation des esclaves appartenant à des personnes impliquées dans une révolte était une question de construction ; aucune disposition de la Constitution ne prévoit, en effet, directement ce cas, et ses auteurs n'y avaient apparemment pas songé. Pour la résoudre, il fallait considérer ce que pouvaient impliquer le& pouvoirs de guerre contenus dans la Constitution. La question de déterminer si le Gouvernement national a le pouvoir d'émettre des bons du Trésor est, aussi, une question de construction, parce que, à supposer le cas prévu au moment du vote de la Constitution, il reste à déterminer si le pouvoir « d'emprunter de l'argent » englobe cette méthode particulière d'emprunt. 11 ne peut pas y avoir de doute sur le mot « emprunter » ; la difficulté est de décider lesquelles, parmi les nombreuses méthodes d'emprunter, dont quelques-unes, sans doute, ont été pré-

Gomme la Constitution est non seulement un instrument soigneusement élaboré avec quelques clauses douteuses mais aussi un instrument concis, rédigé en termes très généraux, sa simple interprétation a été bien plus facile que sa construction (I). C'est par la construction surtout que la Constitution s'est développée et continue à se développer. La nature de cette expansion apparaîtra dans la nature même du Gouvernement fédéral. €'est un Gouvernement de pouvoirs délégués et spécifiés. Le peuple lui a confié non la plénitude de sa propre autorité, mais certaines fonctions qu'elle a énumérées, et aux- <juelles elle a limité son action légale. Dès lors, lorsque le Pouvoir exécutif de la Fédération prend une mesure ou lorsque la législature fédérale vote une loi, une question se pose de suite : « Le pouvoir de prendre celte mesure ou de voter cette loi est-il un de ceux que le peuple a. donné à ses représentants dans la Constitution? Ce pouvoir peut ne pas avoir été exercé auparavant ou ne pas avoir été mentionné dans la Constitution d'une façon assez claire. Et, cependant, il peut, d'après la vraie construction de cet instrument et en en rapprochant les dispositions, être considéré comme en faisant partie.

Ainsi les doctrines établies par le Chief Justice Marshall, sur lesquelles les Cours de justice se sont depuis réglées, peuvent se résumer en deux propositions :

vues, peuvent raisonnal)lement et après un examen Uélaillé des «ttributs et des fonctions financières du Gouvernement national, ^tre considérées comme rentrant dans le pouvoir d'emprunter.

En ce qui concerne la disposition interdisant aux Etats le vote de lois annulant les effets d'un contrat, voir à la fin de ce volume la note sur le cas Dartmonth Collège contre Woodxcard.

{\) Comme la Constitution est censée venir du peuple qui la votée, et non de la Convention qui l'a préparée, elle est considérée, au point de vue de l'interprétation, comme l'œuvre non pas d'un groupe de juriconsultes mais du peuple lui-môme. On peut trouver un résumé utile de quelques-unes des règles générales de l'interprétation constitutionnelle dans les Fédéral nestmints on State Action de Patterson, p. 215-217.

\° Pour qu'un pouvoir appartienne au Gouvernement national ou à un de ses organes, il faut que la preuve soit faite qu'il lui a été réellement octroyé. Il n'y a aucune présomption en faveur de l'existence d'un pouvoir ; au contraire, la charge de la preuve incombe à ceux qui le revendiquent et auxquels il appartient de découvrir dans la Constitution une disposition expresse ou tacite le conférant. Il en est comme d'un serviteur qui prétend agir au nom de son maître, et qui doit prouver d'une façon certaine qu'il tient de celui-ci l'autorité qu'il invoque. De même, le Congrès ou ceux qui tirent leurs droits d'une de ses lois doivent fournir la preuve que le peuple a autorisé la législature à les voler. La recherche de celte délégation de pouvoir sera faite aussi exactement que possible, et si on ne trouve aucune disposition dans la Constitution qui rétablisse directement ou implicitement, tout ce que le Pouvoir exécutif ou la législature du Gouvernement national, ou tous les deux ensemble, auront pu faire pour l'affirmer, sera reconnu nul et sans effet, comme tout acte qui aurait été fait par des personnes incompétentes (1).

^1° Quand une fois le peuple a conféré au Gouvernement national un pouvoir, ce pouvoir sera interprété largement. Autant on se sera montré sévère pour déterminer son existence, autant on se montrera large pour l'appliquer. Le peuple, ainsi raisonnaient Marshall et

(1) Par exemple, il y a plusieurs années une personne citée comme témoin devant un Comité de la Chambre des représentants fut emprisonnée par ordre de la Chambre pour avoir refusé de répondre à plusieurs questions qui lui étaient posées. Elle assigna le sergent d'armes pour emprisonnement illégal, et obtint des dommages-intérêts. La Cour Suprême estima en effet que, du moment qu'on ne pouvait pas trouver dans la Constitution de disposition conférant à l'une ou à l'autre Chambre du Congrès le pouvoir de punir pour refus d'obéissance, ce pouvoir (bien qu'il eût été souvent exercé) n'existait pas, et que l'ordre de la Chambre ne couvrait pas l'acte du sergent d'armes. {Kilbourn v. Thompson, 10^ United States, 168).

INTERPRÉTATION DE LA CONSTITUTION o3o

ses successeurs, est censé, lorsqu'il confère un pouvoir, conférer en même temps des moyens étendus pour son application. Le but principal qu'il poursuit n'estil pas qu'on en fasse un usage énergique en même temps que sage? et il ne peut pas en être ainsi, si le choix des méthodes est limité ; le peuple peut bien être avare dans la délégation de ses pouvoirs à ses agents, mais cette délégation une fois faite, il doit avoir confiance dans l'intelligence de ses agents, leur laisser toute liberté dans le choix des moyens pour arriver au l»ut désiré, qui est le succès (1). Cette manière de voir a pour elle le bon sens ; elle est aussi confirmée par les termes mêmes de la Constitution, qui autorise le Congrès c à voter toutes les lois nécessaires et utiles pour exercer les pouvoirs antérieurs et ceux qui ont été donnés par la Constitution soit au Gouvernement des Etats-Unis, soit à tout service ou à toute fonction publique ». Dès lors, la souveraineté du Gouvernement national, « bien que limitée à des objets spécifiés, est plénière en ce qui les concerne (2) », et suprême dans sa sphère. Le Congrès, qui ne peut pas dépasser d'un pas le cercle d'action a lui tracé par la Constitution peut, dans l'intérieur dé ce cercle, choisir tous les moyens qu'il considère bons pour assurer l'exécution de ses pouvoirs ; le choix de ses moyens n'est pas soumis à l'interprétation des juges des Cours, parce que le peuple a pris ses représentants comme les seuls juges, et juges délinitifs, des modes d'emploi des pouvoirs délégués par lui. Cette doctrine des pouvoirs im-

(1) Par exemple, le Congrès ayant le pouvoir de déclarer la guerre, a celui de la poursuivre par tous les moyens nécessaires à assurer le succès, et de conquérir des territoires soit par les armes soit par les moyens diplomatiques. Ayant le pouvoir d'emprunter de l'argent, il peut, s'il le croit nécessaire, émettre des bons du trésor, et leur donner cours légal.

(2) Voir Gibbons v. Ogden, 9 Wheat. p. 1, xqq., jugement de Marshall, C.-J.

pliqués, et l'interprétation des mots « nécessaires et propres » ont été pendant bien des années un thème de controverses passionnées et incessantes entre les juristes américains et les publicistes (1). L'histoire des Etals-Unis est, dans une large mesure, une histoire des arguments qu'on a mis en avant pour étendre ou restreindre son importance. Une école d'hommes d'Etat prétendait que le résultat pratique d'une interprétation relâchée serait de

(1) « Les pouvoirs du Gouvernement sont limités, et ces limites ne peuvent pas être transgressées. Mais la saine interprétation de la Constitution doit donner à la législature nationale la plus grande latitude en ce qui concerne les moyens par lesquels seront mis à exécution les pouvoirs à elle conférés, qui permettront à ce corps de remplir, de la façon la plus profitable au peuple, les hauts devoirs qui lui sont assignés. PourAru que le but final soit légitime, pourvu qu'il ne soit pas contraire à la Constitution, tous les moyens qui sont appropriés et qui sont adoptés à cette fin, qui ne sont pas prohibés mais conformes à la lettre et à l'esprit de la Constitution, sont constitutionnels. » — Marshall, C.-J., dans M. Culloch contre Maryland (4 Wheat. 316). C'est là, en réalité, la mise en pratique de l'un des points de la fameuse argumentation d'Hamiiton en faveur de la constitutionnalité de la Banque des Etats-Unis : « Tout pouvoir confié à un gouvernement est de sa nature souverain, et renferme par la force même du terme le droit d'employer tous les moyens nécessaires et loyalement applicables pour arriver aux fins de ce pouvoir, pourvu qu'ils ne soient pas interdits par des restrictions et des exceptions spécifiées dans la Constitution. » — Woiks (Lodge'sed.) vol. III, p. 181.

Le juge Hare résume en ces termes la question : « Le Congrès est souverain en ce qui concerne les objets de la Constitution et dans les limites de la Constitution. II peut se servir de tous les moyens propres et convenables pour ramener à effet les pouvoirs conférés par la Constitution. Des moyens bons à une époque peuvent être mauvais à une autre : il est dès lors nécessaire de donner

au Congrès la plus grande latitude « Nécessaire et propre » ces

deux mots, au point de vue de la législation, sont presque si non complètement synonymes ; est « nécessaire » ce qui est approprié à un objet et calculé pour atteindre le but proposé. » American Constitutional Laiv, p. 107.

laisser les Etats à la merci du Gouvernement national, tandis que, 'dans l'esprit des auteurs de la Constitution, ils devaient, au contraire, lui servir de freins ; elle ajoutait que le fait même de la délégation formelle, de certains pouvoirs entraine cette conséquence que tous ceux qui n'ont pas été désignés d'une façon spéciale doivent être considérés comme refusés, conformément à la vieille maxime : expressio unius, exclusio alterius ; c'est cette maxime que Lord Bacon explique d'une façon concise en disant : « de même que l'exception augmente la force d'une loi dans les cas qui ne sont pas exceptés, de même rénumération l'alTaiblit dans les cas qui ne sont pas énumérés » . L'Ecole adverse répliquait que limiter les pouvoirs du Gouvernement à ceux qui sont expressément désignés dans la Constitution serait rendre cet instrument impropre à remplir le rôle d'une nation grandissante et changeante, et aurait pour résultat, en ne laissant aux hommes aucuns moyens légaux d'atteindre un but nécessaire mais non prévu à l'origine, de provoquer une révolution et de détruire la Constitution ellemême (1).

Cette dernière opinion trouvait un appui sérieux dans le fait de l'existence de certains pouvoirs qui n'avaient pas été mentionnés dans la Constitution, mais qui étaient d'une façon si évidente inhérente au Gouvernement national qu'il fallait les considérer comme y étant impliqués (2). Par exemple, les seuls délits que le Congrès a le pouvoir exprès

(1) Voir les remarques philosophiques du jugeStory, dans Martin V. Hwitci's Lcsare (1 Wheat, p. 304 sqq.)

(2) On invoquait aussi la différence de rédaction entre les articles de Confédération de 1781 qui contenaient (art. II) la proposition suivante : « Chaque Etat retient tout pouvoir, toute juridiction, tout droit qui n'ont pas été expressément délégués aux Etats-Unis dans le Congres assemblé » et ceux de la Constitution qui disent simplement (amendement Xi : « Les pouvoirs qui n'ont pas été conférés aux Etats-Unis sont réservés aux Etats respectivement ou au peuple » omettant l'expression « expressément •».

de punir est la trahison, la contrefaçon du sceau de l'Etat, les actes de piraterie et autres délits contre le droit des gens. Cela n'empêcha pas que de bonne heure on reconnut au Congrès, comme une conséquence nécessaire de ses pouvoirs divers généraux, le droit de considérer d'autres actes comme constituant des délits à l'égard des Etats-Unis^ et de les punir. Ainsi le pouvoir de réglementer le commerce entraînait celui de punir les entraves apportées au commerce ; le pouvoir d'organiser le service des postes impliquait le droit d'établir des pénalités pour vols de lettres ; et, en fait, une montagne de lois criminelles surgit comme sanction aux lois civiles que le Congrès avait reçu la mission de voter.

L'accroissement de la puissance du Gouvernement s'est surtout manifesté sur trois matières, le pouvoir de taxer et d'emprunter, de réglementer le commerce, et de diriger la guerre. Chacun de ces pouvoirs a eu une progéniture de pouvoirs subsidiaires, et plusieurs de ces pouvoirs subsidiaires à leur tour ont eu des rejetons sur lesquels on ne comptait pas. Par exemple des pouvoirs de taxer et d'emprunter sont sortis les pouvoirs de donner à la Banque nationale un privilège et d'exempter ses succursales et ses billets de tout impôt d'Etat (c'est là une sérieuse restriction de l'autorité des Etats), de créer un système de douanes et de revenue cutters, d'établir un tarif pour la protection de l'industrie nationale. C'est ainsi, également, que la réglementation du commerce a été interprétée de façon à comprendre la législation concernant toutes sortes de transport de marchandises et de passagers, soit d'un pays étranger, soit d'un Etat à un autre, celle concernant la navigation, le pilotage maritime et intérieur, les contrats maritimes, etc.. ; elle implique également la surveillance de tous les cours d'eau navigables et non navigables situés entièrement dans les limites d'un Etat, la construction de tous les ouvrages d'art publics destinés à favoriser le commerce entre les Etats ou avec les pays étrangers, le pouvoir de

INTERPRETATION DE LA CONSTITUTION oMÎ)

prohiber rimmio^ration, et, enfin, celui d'établir une commission de chemins de fer et de contrôler tout le trafic entre Etats (1). Le pouvoir de la guerre s'est montré encore plus élastique. Le Pouvoir executif et la majorité dans le Congrès se sont vus obligés, pendant la guerre de Sécession, d'étendre ce pouvoir afin de couvrir des actes qui empiétaient sur les droits ordinaires des Etats et des individus; il en résulta une situation qui, cinquante ans plus tôt, eût été considérée presque comme une suspension des garanties constitutionnelles en faveur du Gouvernement lédéral.

Les Cours, par occasion, ont même été plus loin et ont pris sur elles de déduire de la souveraineté inhérente au Gouvernement national certains pouvoirs de la législature C'est sur ce terrain que, dans sa dernière décision sur la question du cours légal, la majorité des membres de la Cour Suprême paraît s'être placée, — bien qu'elle se référât spécialement à la disposition autorisant le Congrès à emprunter de l'argent — , lorsqu'elle affirmait la compécompétence du Congrès pour donner cours légal au papier monnaie. Une décision antérieure de 1871 avait tiré

(l) Le cas Gibbons contre Ogden fournit un exemple intéressant de la façon dont fonctionne la doctrine des pouvoirs implicites. L'Etat de New-York, désireux de récompenser Fulton et Livingstone d'avoir introduit chez lui les bateaux à vapeur, avait voté une loi leur donnant le droit exclusif de la navigation avec bateaux à vai)eur sur la rivière de l'Hudson. A l'occasion d'un procès dans lequel cette loi était invoquée, il fut argué de nullité sous prétexte qu'elle était en opposition avec un act passé par le Congrès. Dès lors se posait la question suivante : « Le Congrès avait-il le droit de voter un act concernant la navigation do llludson f » Il fut jugé que le pouvoir accordé par la Constitution au Congrès de réglementer le commerce impliquait celui de faire des lois relatives à la navigation sur des rivières comme l'Hudson, et que le Congrès ayant exercé ce pouvoir, l'action des Etats n'existait nécessairement plus. L-a conséquence de cette décision fut d'ouvrir un vaste champ de législation au Congrès et de le fermer aux Etats.

cette compétence du pouvoir de guerre. Cette déclaration de principe donna lieu à une controverse des plus étendues : la question de déterminer ce qu'implique la souveraineté appartient au domaine politique aussi bien qu'au domaine juridique, et peut être poussée très loin en se basant sur des considérations à peu prés étrangères au droit pur.

Les exemples de développement du pouvoir du gouvernement que nous venons de citer émanent des Cours de justice ; mais le Pouvoir exécutif, agissant seul ou de concert avec le Congrès nous en offre d'autres. Nous voyons, en 1803, le Président Jefferson négocier et terminer l'acquisition de la Louisiane et des vastes possessions françaises au-delà du Alississipi. 11 n'ignorait pas qu'il excédait les pouvoirs à lui conférés par la Constitution, puisqu'il avait le désir de faire voter un amendement qui validerait son acte. Mais le Congrès et le peuple ne partagèrent pas ses scrupules, et Tapprobation de la législature fut considérée comme une ratification suffisante pour ce cas d'une importance considérable qui ne trouvait son appui dans aucune disposition de la Constitution. En 1807 et en 1808, le Congrès vota deux lois mettant l'embargo sur tous les ports marchands des Etats-Unis, et anjena, ainsi, la ruine du commerce jusque-là j-rospère des Etats de la Nouvelle Angleterre. Quelques-uns de ces Etats déclarèrent l'Act inconstitutionnel, prétendant que le pouvoir de réglementer le commerce était différent du pouvoir de l'annihiler, et leurs Cours l'annulèrent. Cela n'empêcha pas le Congrès de persister pendant un an dans sa manière devoir, et l'Act^, sur lequel la Cour Suprême ne s'est jamais prononcée d'une façon formelle^ a été généralement regardé comme n'étant pas en opposition avec la Constitution ; le juge Story, un de ses adversaires acharnés dans le Congrès, faisait cependant remarquer qu'il était sur les limites de la légalité. Plus effrayants encore, et bien plus importants dans leurs conséquences, ont été, pendant la guerre de Sécession, les empiétements de l'autorité fédérale,.

INTERPRETATION DE LA CONSTITUTION ")if

commis par le Pouvoir exécutif et confirmés les uns expressément, les autres tacitement, par le Congrès et par le peuple (1). Un petit nombre, seulement, d'entre eux furent soumis aux Cours, et celles-ci. dans certains cas, les désapprouvèrent. Le Pouvoir exécutif n'en continua pas moins h exercer cette autorité extraordinaire. La minorité avait beau invoquer la lettre de la Constitution, elle se trouvait discréditée parce qu'on savait qu'elle marchait avec les Sécessionnistes, ses pires ennemis. La nécessité contraignait à tant de choses illégales, que pour peu qu'une chose lût moins illégale qu'une autre, elle finissait par être acceptée comme un compromis raisonnable et modéré (2).

La meilleure façon de donner une idée exacte de l'extension de la Constitution par l'interprétation et la construction, serait de choisir quelques-uns de ses cha-

(1) Voir V Histoire du Micfiigan, p. 333, du juge Cooley. Cet émineiU jurisconsulte me fait la remarque suivante : « Le Président suspendit le ivrit d'habcas corpus. Les Cours jugèrent cet acte inconstitutionnel (il fut plus tard confirmé par le Congrès), mais il ne crut pas devoir obéir à leur arrêt. Des commissaires militaires, avec l'approbation du département de la guerre et du Président condamnèrent des hommes à la prison pour trahison ; ils furent relâchés par les Cours qui déclarèrent que les garanties de liberté établies par la Constitution étaient aussi obligatoires en temps de guerre qu'en temps 'de paix, et cela pour tous les citoyens, pour tous les départements, et pour tous les fonctionnaires {Cas de Milligan, 4 Wall. 1). L'opinion des Cours était conforme à la Constitution, mais, comme cela arrive dans toutes les guerres civiles, l'exercice du pouvoir de guerre entraîne une foule d'injustices qu'on ne peut pas corriger, du moins d'une fa(;on suffisante. L'adage : Intcr arma silent Icyrs renferme toujours une part de vérité, môme sous une Constitution comme cello des Kfafs- Unis.

(2) Telles la suspension du ivrit d'Iiuhcas corpit^i, r('iumu-ipation des esclaves appartenant à des personnes ayant pris'p^irt h la rébellion, la suspension de la loi des limitations, la disparition des banques d'Etats par l'effet de l'augmentation des taxes en vertu du pouvoir général de taxation conféré au Pouvoir fédéral.

pitres et d'énumérer les décisions dont ils ont été l'objet, et les doctrines qui ont été construites sur ces décisions. Toutefois, ce travail serait fastidieux pour tout autre qu'un juriste, et un juriste trouverait plus commode de consulter une des éditions annotées de la Constitution. Il y verra que certaines dispositions telles que l'article I, § 8 (pouvoirs du congrès), art. III, § 10 (pouvoirs refusés aux Etats), art. 3, § 2 (étendue du pouvoir judiciaire), ont donné naissance à une véritable forêt de constructions judiciaires, et que des mots en apparence très simples du document originel se sont épanouis, quand on a voulu en déterminer le sens et l'application, en une gerbe de résultats imprévus. Ce phénomène s'est produit plus ou moins pour presque tous les chapitres de la Constitution et des quinze amendements. Rien ne fait prévoir qu'il s'arrêtera ; il ne le pourrait d'ailleurs pas^ car les nouvelles conditions des sciences économiques et politiques donnent le jour à de nouveaux problèmes à résoudre. Mais l'œuvre la plus importante fut celle qui fut faite pendant la première moitié de ce siècle, et surtout par le Chief-Justice Marshall pendant sa longue présidence delà Cour Suprême (1801-1885). 11 est à peine exagéré de l'appeler, comme un éminent jurisconsulte américain Ta fait, le second père de la Constitution. Je ne dirai pas de lui ce qu'on disait d'Auguste, qu'il trouva Rome en pierres et qu'il la laissa en m.arbre, parce que la fonction de Marshall n'était pas de changer mais de développer. La Constitution était, à l'exception, bien entendu, de la forme politique du gouvernement national, qui était, déjà à cette époque, bien assise, plutôt une terre nue qu'une cité. Elle était, en continuant la métaphore, beaucoup ce qu'était Washington, au commencement du siècle, un terrain symétrique et horizontal pouvant convenir à une grande cité, mais sur lequel apparaissaient seulement quelques édifices élevés çà et là au milieu des champs et des bois. Marshall laissa la Constitution dans l'état où nous voyons aujourd'hui Washington,

une capitale superbe et agréable, dans laquelle on trouve encore quelques espaces vides et quelques maisons pauvres, mais qui, agrandie et embellie par le goût et par la richesse de sa population toujours croissante, est digne d'être le centre d'une puissante nation. Marshall n'était qu'un juge sur sept, et cependant son intelligence pleine de majesté et l'élévation de son caractère lui donnaient un tel ascendant sur ses collègues, qu'il ne se trouva qu'une seule fois en minorité sur une question constitutionnelle (1). 11 construisit et acheva la Constitution, moins par ses décisions mêmes que par les considérants dans lesquels il en dégageait les principes ; l'ampleur philosophique, l'argumentation lumineuse, le sens politique que Ton trouve dans ces jugements n'ont jamais été surpassés et ont été rarement égalés par les plus fameux jurisconsultes de l'Europe moderne et de la Rome antique. Marshall n'oubliait pas que le devoir d'un juge est de se prononcer seulement sur les points qui lui sont soumis ; mais il avait l'habitude de rédiger ses jugements de façon à laisser deviner la solution qu'il donnerait à des cas qui ne s'étaient pas encore présentés. Il saisissait avec une force et une clarté extraordinaires cette idée maîtresse que la création d'un Gouvernement national implique la concession des pouvoirs subsidiaires nécessaires au fonctionnement de ses pouvoirs principaux et à la réalisation de son but, et en même temps il la développait et l'appliquait avec la plus grande prudence et la plus grande modération. Evitant avec soin de marcher sur le terrain purement politique, ne se laissant pas aller à la tentation d'édifier des théories, il se contentait,

(i)Dans ce cas unique (0^d<"»ï contre Sawicrs), il eut contre lui une faible majorité, et son opinion est aujourd'hui approuvée par les juristes. A l'époque de la nomination de Marshall comme Chief- Justice, il n'avait été prononcé par la Cour que deux décisions sur le droit constitutionnel. Entre cette date et sa mort, il y en eut cinqualité et une.

comme fait le jurisconsulte, de tirer d'un principe légal ses conséquences naturelles. Sortie de ses mains, la Constitution ne se dressait pas dans toute sa hauteur; elle se découvrait plutôt graduellement jusqu'au moment où elle se révélait dans cette harmonie et cette perfection de formes que ses auteurs avaient rêvée. Cette admirable flexibilité et cette facilité à se développer qui la caractérisent entre toutes les constitutions rigides et suprêmes, est en grande partie due à lui, mais moins, cependant, à son courage qu'à sa^prudence (1).

Nous arrivons maintenant à la troisième question : comment l'autorité qui interprète est-elle limitée? Si la Constitution américaineest capablede se développer par cette interprétation expansive, quelles garanties offrent au peuple et aux Etats ses termes écrits ? Que devient cet avantage des Constitutions rigides de conserver intacte dans ses mérites essentiels la forme d'un Gouvernement, de réprimer les excès d'une majorité passagère, et (dans les Fédérations) les agressions de l'autorité centrale?

La réponse est double. En premier lieu, l'autorité qui interprète est, pour les questions qui ne sont pas absolument politiques, différente des Pouvoirs législatif et exécutif, indépendante de l'un et de l'autre, et composée de juristes imbus d'habitudes professionnelles. Il est, dès lors, probable qu'elle sera en désaccord avec l'un ou l'autre de ces Pouvoirs, lorsqu'ils tenteront de transgresser la Constitution, et se refusera à donner à la loi une extension permettant de sanctionner leurs essais d'empiétement. En réalité, il y a eu peu de cas, et ces cas ont

(1) Si la Cour Suprême avait été à cette époque animée du même esprit d'exactitude rigoureuse et d'obéissance à la lettre, qu'a montré récemment, dans l'interprétation du British North America Act de 1867 (celui j^qui crée la Constitution de la Fédération canadienne), le Comité judiciaire du Conseil privé britannique, la Constitution des^Etats-Unis n'aurait jamais atteint son développement actuel.

été surtout des cas d'urgence pendant la guerre, dans lesquels le Pouvoir judiciaire a été accusé d'avoir prêté son appui aux autres organes du Gouvernement. La période dans laquelle l'interprétation extensive a été la plus active (l80U-18o5) correspond à l'époque où le parti opposé à «n Gouvernement central puissant l'emportait dans le Congrès et influait sur le Pouvoir exécutif; loin d'approuver la 3urisprudence,de la Cour, il s'en plaignait souvent.

En second lieu, il existe au-dessus et en arrière des Pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire un autre Pouvoir, celui de l'opinion publique. Le Président, le Congrès et les Cours sont tous, les deux premiers directement, le troisième en pratique, responsables devant le peuple, et désireux de vivre en harmonie avec le sentiment général du peuple. Le peuple approuve-t-illa façon dont ces autorités interprètent la Constitution et l'appliquent, elles continuent leur chemin : la désapprouve-t-il, elles s'arrêtent ou tout au moins ralentissent le pas. Le plus souvent, le peuple a donne son approbation à l'attitude du Président ou du Congrès, parce qu'elle paraissait justifiée par les circonstances, même si elle dépassait la lettre de la Constitution ; le p'us souvent, aussi, il a approuvé la conduite des Cours dont l'interprétation juridique est venue en aide à l'action législative ou executive. L'opinion publique a sanctionné l'acquisition delà Louisiane, et l'attitude encore plus audacieuse du Pouvoir exécutif dans la guerre de Sécession. Elle a accepté le compromis du Missouri de 1820, que la Cour Suprême, trente-sept ans plus lard, déclarait avoir outrepassé les Pouvoirs du Congrès. Par contre, elle a blâmé les lois sur les Etrangers et sur la Sédition de 1708 ; bien que ces lois n'aient jamais été reconnues inconslilulionnelles par les Cours, cette censure populaire a empêché depuis ■cette époque toute législation similaire (1). Le peuple, cela

(1) De même, le peuple des Etats do Nord blâma énergiquement les jugements rendus par la Cour Suprême dans l'affaire «• Dred Scott. »

va de soi, a bien moins de notions exactes sur la Constitution que les membres du barreau des Cours. Mais s'il désire, d'une façon générale, l'extension des Pouvoirs du Gouvernement afin de lui permettre de faire face aux exigences du moment, il est suffisamment attaché à ses doctrines générales, et reconnaît assez le prix de la protection qu'il lui accorde contre ses propres impulsions, pour désavouer une interprétation en contradiction avec les idées^dmises. Et sa censure, il est aisé de le compi'endre, est encore plus sévère si la Cour paraît obéir à des préférences politiques.

Résultat singulier de l'importance de l'interprétation constitutionnelle dans le Gouvernement américain 1 La législature des Etats-Unis a eu une grande partie de son temps pris par des discussions purement légales. Lorsqu'un projet de loi à peu près nouveau vient en discussion, ses adversaires ont deux méthodes de défense. Ils peuvent, comme feraient les Anglais en pareil cas, argumenter sur l'inopportunité de la mesure. Mais ils peuvent aussi, ce que les Anglais ne peuvent pas, opposer son inconstitutionnalilé, c'est-à-dire son illégalité, comme dépassant les pouvoirs du ^Congrès. C'est là une question susceptible d'être soulevée dans le Congrès, non seulement en ce qui concerne des matières que les Cours de justice se refuseraient à examiner, à raison de leur caractère purement politique, mais aussi en ce qui concerne toutes autres matières ; du moment, en effet, qu'une décision sur la constitutionnalité d'une loi ne peut pas être obtenue des juges par anticipation, le devoir de la législature est d'examiner si elle a bien le droit de voter cette loi. Et c'est là une question qui peut donner lieu, avec moins de peine, à un débat plus vif que celle de l'opportunité même de la mesure proposée. Habituellement, on la met en avant au commencement de la bataille, et elle provoque des arguments qui rie manquent ni de puissance ni de subtilité de la part des leaders, qui, le plus souvent, sont avocats plus habiles qu'hommes d'Etat avisés.

INTERPRÉTATION DE LA CONSTITUTION oi7

Une autre conséquence de cette pratique est signalée par l'un des plus éminents écrivains parmi ceux qui ont traité de la Constitution américaine. Les procès judiciaires sont de nature à rapetisser et à mettre dans l'ombre les procès autrement importants relatifs à des questions de principe ou de politique, et à détourner de ceux-ci l'attention de la nation aussi bien que le talent des orateurs habituels du Congrès.

« La législature anglaise », dit le juge Rare, « est libre de prendre tel chemin qu'elle jugera bon pour assurer le bien-être de la nation. La question n'est pas : « Le Parlement a-t-il le pouvoir de passer tel ou tel Act? » mais celle-ci : « Cet Act est-il en harmonie avec les principes, et s'adapte-t-il aux circonstances? » Ce sont là les points fondamentaux, et si l'esprit du public est satisfait à ce sujet, il n'y a pas d autre controverse. Au contraire, aux Etats- Unis, la question primordiale est une question de pouvoir, et dans les discussions subtiles et raffinées qui interviennent, le droit est trop souvent perdu de vue, ou traité comme s'il était synonyme de force. On est porté à croire que la Constitution approuve ce qu'elle tolère, et que les mesures légales ne peuvent pas être contraires à la morale. »

L'interprétation de la Constitution a acquis à certaines époques une telle importance qu'elle a servi de base à la formation de partis politiques : et l'e-xistence de partis divisés sur des questions de cette nature a, bien entendu, stimulé l'intérêt avec lequel ont été surveillés et discutés les points d'interprétation légale. Peu de temps après la formation du Gouvernement national en 1789, deux partis se constituèrent, l'un en faveur du renforcement de l'autorité centrale, l'autre pour la défense des droits des Ktals. De ces deux partis, le premier, naturellement, avait une tendance à donner aux termes de la Constitution une interprétation libérale, expansive et, peut-être, quelque peu large, parce que plus on étend le sens des concessions

de pouvoirs, et plus on élend, en même temps, les pouvoirs eux-mêmes. De son côté, l'autre parti se posait en protecteur à la fois des Etats et des citoyens contre le Gouvernement central, limitant par une interprétation stricte et étroite de la Constitution les pouvoirs qu'elle accordait. Cette distinction date des premiers jours et depuis, n'a jamais, disparu. Il y a toujours eu un parti qui s'est déclaré favorable au Gouvernement central, et^ partant, à une interprétation large de la Constitution. Il y a toujours eu un parti qui s'est proclamé le champion des droits des Etats, et, par voie de conséquence, qui a donné à la Constitution une interprétaton étroite. Quelques écrivains ont même été jusqu'à considérer ces deux systèmes d'interprétation comme l'origine de tous les partis politiques qui ont divisé l'Amérique. Cette conception, toutefois, renverse les faits. Ce n'est pas parce que les hommes ont différé dans leur interprétation de la Constitution qu'ils ont été les avocats ou les adversaires d'une extension des Pouvoirs fédéraux ; c'est leur attitude sur cette dernièraquestion fondamentale qui a déterminé leur attitude sur la question de mois. Bien plus, les deux grands partis ont plusieurs fois changé de bord sur la question même d'interprétation. L'acquisition de la Louisiane et les Acts d'embargo ont été l'œuvre des partisans d'une interprétation stricte, tandis que la protestation contre cette dernière mesure émanait des partisans de l'interprétation large ; ce furent également ceux-ci qui^ à la Convention d'Hartford en 1814, exposèrent sur les droits des Etats des doctrines presque aussi avancées que celles émises plus tard par la Caroline du Sud en 1832 et parles Sécessionnistes en 1861. Les partis en Amérique, comme dans la plupart des pays, ont suivi leur intérêt du moment; si cet intérêt s'est trouvé différer de quelque doctrine traditionnelle du parti, ils se sont débarrassés de celle-ci. Chaque conflit sérieux de parti a été, en réalité, un conflit sur une question vivante et pratique, et c'est en apparence seulement que la discussion a porté sur des

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règles d'interprétation légale. Chose remarquable bien qu'assez naturelle dans un pays gouverné par un instrument écrit, chaque controverse s'est trouvée impliquée dans des questions d'interprétation constitutionnelle. Lorsque la proposition fut faite d'exercer quelques-uns des pouvoirs du Congrès, par exemple de donner un privilège à une langue nationale, d'affecter des crédits à des améliorations intérieures, de créer un tarif protecteur, les adversaires de ces projets pouvaient avec raison objecter, et c'est, d'ailleurs, ce qu'ils firent, leur caractère inconstitutionnel. C'est ainsi que toute proposition d'intervention dans les Etats ou territoires au sujet de questions d'esclavage fut immédiatement combattue comme une violation des droits des Etats garantis parla Constitution. On en vint à combattre chaque question sérieuse comme question constitutionnelle. Mais en ce qui concerne la plupart des questions, et certainement ce fut là l'attitude de la grande majorité des soldats du parti, on peut dire qu'on n'attaquait pas ou qu'on ne défendait pas une proposition parce qu'on la considérait légalement en opposition ou en contradiction avec l'interprétation véritable de la Constitution, mais qu'on la regardait comme constitutionnellement vraie ou fausse, selon qu'elle intéressait ou non le bien-être du pays ou, tout au moins, les intérêts du parti. L'interprétalion constitutionnelle était un prétexte plutôt qu'une cause, une question de forme plutôt qu'une question de fond.

Les résultats furent à la fois bons et mauvais. Ils furent bons en tant qu'ils amenèrent les partis à se déclarer les défenseurs de la Constitution, animés seulement du désir de lui donner une interprétation conforme à la vérité; ils furent bons, encore, en ce qu'ils familiarisèrent le peuple avec ses dispositions, et en tirent un critique vigilant de tout acte législatif ou exécutif pouvant en affecter le lonctionnement. Ils lurent mauvais dans ce sens qu'ils détournèrent l'attention du public de la réalité même des problèmes pour la porter sur leur aspect légal, et développèrent des

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habitudes de casuistique, qui mirent en péril l'intégrité de la Constitution elle-même.

Depuis la guerre civile, ces habitudes de casuistique ont bien diminué parce que les circonstances leur ont été moins favorables. L'interprétation large de la Constitution a, en effet, prévalu en pratique, à ce point que la Cour Suprême considère le pouvoir du Congrès de donner cours légal au papier-monnaie comme une conséquence de la souveraineté du Gouvernement national, et qu'on a vu une Chambre démocrate de représentants passer un bill conférant à la Commission fédérale des pouvoirs très étendus sur tous les chemins de fer traversant plus d'un Etat. 11 existe bien encore un parti favorable à l'interprétation stricte, mais cette interprétation stricte eût été considérée comme large, il y à trente ans, parles partisans de l'interprétation large de celte époque. Le système de l'interprétalion qui a donné à la Constitution une extension grâce à laquelle elle a englobé des pouvoirs auxquels on n'avait jamais songé, peut être considérée comme une ressource dangereuse. Il faut se souvenir cependant, que même les Constitutions que nous appelons rigides doivent choisir entre plier ou être brisées : les Américains ont plus d'une fois plié leur Constitution pour ne pas être forcés de la briser.