CHAPITRE XXXIV

La Constitution s'est encore développée d'une autre manière. Elle a établi des règles sur des sujets rentrant dans son domaine mais qui ne trouvent pas place dans son texte, et pour cela, elle a créé tout un mécanisme qu'elle n'avait pas prévu. Nous pouvons encore dire, en changeant la métaphore, qu'elle a labouré et ensemencé un champ lui appartenant mais laissé en friche par les auteurs de l'instrument primitif.

Quoique la Constitution soit minutieusement détaillée sur certains sujets d'importance secondaire, tels que les conditions d'éligibilité des membres du Congrès et le compte rendu officiel de leurs votes, elle passe sous silence plusieurs questions du domaine politique et plusieurs détails essentiels atout Gouvernement. Quelques-uns de ces points peuvent avoir été oubliés, mais d'autres ont été omis à dessein soit parce que l'Assemblée délibérante ne put se mettre d'accord sur eux soit parce qu'ils auraient créé de l'opposition de la part des Assemblées appelées à ratifier la Constitution, soit enfin parce qu'ils ne paraissaient pas s'harmoniser avec un document qu'il était préférable de rédiger d'une manière concise et de maintenir autant que possible intact. Ce fut sans doute une précaution sage et indispensable ; il n'en est pas moins vrai qu'elle créa une très grande responsabilité pour les hommes appelés à gouverner avec cette Constitution. La lettre du pacte ne leur offrait aucune

solution sur des questions dont l'importance apparaissait dès qu'il fallait les mettre en pratique. Beaucoup ne pouvaient être résolues par interprétation, ou par construction, quelque larges qu'elles fussent, parce qu'il n'y avait rien dans la rédaction de la Constitution qui permit de déduire une pareille interprétation. D'autres, bien que très imporlantes,^ ne pouvaient être tranchées par les principes et il fallait avoir recours à une détermination arbitraire.

Leur solution, qui eut son origine dans le pramier Congrès, s'effectua de deux manières : par la législation congressionnelle et par la tradition.

La Constitution donnait le pouvoir au Congrès de passer des lois sur certains sujets déterminés. Pour beaucoup d'autres matières insuffisamment désignées, tout en étant de la compétence du Congrès, des lois étaient manifestement nécessaires. Citons, par exemple, tout ce qui concerne les impôts fédéraux, directs ou indirects, la création de tribunaux fédéraux- inférieurs à la Cour Suprême, la définition des diverses compétences et des divers degrés de juridiction spéciaux à chaque classe de tribunaux, l'organisation de l'administration civile, militaire, de la marine,, l'administration des affaires indiennes et des territoires, les règles à observer pour l'élection du Président et des sénateurs. Ces matières et beaucoup d'autres de la plus haute importance sont réglées par des lois et bien que le Congrès puisse les modifier, peu de changements ont été apportés à leurs caractères distinctifs depuis leur première rédaction. Elles ne peuvent pas être considérées comme des parties intégrantes de la Constitution au même titre que les interprétations judiciaires qui lui ont été données et qui, tout en étant sujettes à des rétractations, ont été incorporées de fait dans le texte original. Cependant, elles ont imprimé au fonctionnement de la Constitution un caractère et une direction qui méritent d'être prises en considération lorsqu'on la discute, et qui ont, dans quelques cas, donné des résultats tout opposés aux idées de leurs auteurs. Pre-

nons un exemple récent-l'Act sur le commerce entre les Etats, qui régit aussi toutes les grandes lignes de chemin de fer de l'Union. Cet Act est une affirmation de l'autorité fédérale sur des Compagnies nombreuses et puissantes, légalement autorisées par les divers Etats qu'elles desservent; il donne un aspect nouveau et une signification nouvelle à la clause de la Constitution qui accorde pleins pouvoirs au Congrès de légiférer en matière de commerce. L'interprétation légale considérait cette clause comme suffisamment large pour permettre au Congrès de légiférer sur les chemins de fer entre les Etats. 11 n'en est pas moins vrai qu'en faisant application du pouvoir lui appartenant, le Congrès faisait un pas en avant très important, puisqu'il mettait les voies de transport sous le contrôle national (1). En droit strict, la législation ne peut étendre les limites fixées par la Constitution, mais elle peut donner une plus grande importance à certaines matières renfermées dans ces limites et, en agissant ainsi, changer en substance le caractère du Gouvernement. La législation n'a pas la faculté de créer un nouveau pouvoir; elle a, en revanche, celle d'imprimer une nouvelle direction à un ancien pouvoir et de mettre en pleine activité un pouvoir endormi.

Etudions maintenant la tradition. La coutume qui, dans tous les départements, est une force productrice de lois, déploie particulièrement son activité en ce qui concerne la conduite pratique du Gouvernement. Dans la société moderne, des accords et des conventions sont aussi indispensables au bon fonctionnement de la Constitution anglaise que les principes énoncés dans le Bill des droits. Les accords sont

(1) De ce que la Constitution accorde pleins pouvoirs au Congrès de légiférer sur certains sujets, il n'en résulte pas que tous les détails de l'Act qui les régira soient au-dessus de toute contestation. Quoique prima fac'w le Congrès, lorsqu'il est compétent pour légiférer sur un sujet, soit libre de choisir ses moyens, chaque citoyen a la faculté de mettre en doute la constitutionnalité de telles dispositions particulières de la loi.

r)-)4 DÉVELOPPEMENT DE LA CONSTITUTION

simplement des usages établis depuis longtemps qu'aucune loi ne sanctionne, souvent trop vagues pour être formulés d'une manière précise (1) et, cependant, dans quelques cas si impératifs que leur violation porterait atteinte à la considération d'un homme d'Etat ou d'un Ministère tout autant que la violation d'une loi. Dans les Etats-Unis ces accords sont moins nombreux qu'en Angleterre ; vivant sous une Constitution rédigée dans un seul document fondamental, le citoyen est plus apte à maintenir strictement ses droits légaux, et, d'autre part, l'esprit des institutions s'écarte moins de leur caractère principaL Néanmoins quelques-uns des traits du Gouvernement américain auxquels il doit surtout son caractère, et qui se présentent le plus souvent dans son fonctionnement ne sont sanctionnés ni par la Constitution, ni par des lois, mais reposent uniquement sur la tradition. En voici quelques exemples.

La coutume et seulement la coutume a privé les électeurs présidentiels du droit que leur accordait la Constitution de choisir le magistrat suprême.

Le Président n'est pas réélu plus d'une fois, quoique la Constitution ne contienne pas de restriction à cet égard (2).

Le Président fait, aujourd'hui, un usage plus fréquent de son droit de veto qu'auparavant et dans des cas plus nombreux.

Le Sénat a renoncé à son pouvoir incontesté de refuser son approbation à des nominations de ministres faites par le Président.

(1) Il est, par exemple, impossible de déterminer d'une manière précise les droits pratiques (pour les distinguer des droits légaux) que possède la Chambre des Lords de repousser un bill voté par la Chambre des Communes, ou bien de préciser le devoir de la Couronne quand le Cabinet lui présente une requête extraordinaire. On admet, cependant, en règle, générale que les Lords doivent céder aux Communes, et que la Couronne doit suivre les avis de ses ministres.

(2) Voyez plus haut, chap. v. Le Fédéraliste, n° 68, dit que le Président sera et devrait être réélu tant que la Nation l'estimera digne de sa confiance.

Le Président peut révoquer, sans solliciter le consentement du Sénat, des fonctionnaires dont la nomination doit être ratifiée par le Sénat. Pendant un certain temps cette pratique était réglementée par une loi, mais cette dernière ayant été abrogée, fancien usage prévalut (voir chapitre vi).

Le Sénat et la Chambre remplissent leur rôle législatif au moyen de comités permanents. Cette particularité du système américain de Gouvernement n'a pas d'autre base que les règlements des Chambres ; bien qu'ils soient sujets à révocation à tout instant ils n'en existent pas moins depuis un grand nombre d'années.

Le Speaker de la Chambre, par une coutume semblable, est investi du pouvoir si important de nommer tous les comités de la Chambre.

Les Présidents des principaux comités des deux Chambres qui exercent un contrôle sur les départements importants de l'Etat (tels que celles des affaires étrangères, de la marine, de la justice, des finances) sont devenus en fait, des ministres en second pour ces départements.

L'habitude de former un caucus dans lequel est arrêtée la ligne de conduite des partis dans les deux Chambres du Congrès et l'obligation, pour chaque membre, d'obéir à la décision du caucus, sont purement des coutumes ou des accords sans aucune sanction légale. Il en est de même du droit réclamé par les sénateurs de chaque Etat de contrôler le patronage fédéral de cet Etat. Tel est encore l'usage de présenter à la Chambre lesbills d'appropriation.

La règle de ne choisir comme membres du Congrès que des personnes résidant dans le district et dans l'Etat ne résulte pas d'une disposition fédérale. En effet, ni le Congrès ni aucune législature d'Etat n'auraient le droit de restreindre, ainsi, la liberté de choix reconnue par la Constitution.

Jackson introduisit la pratique, qui fut suivie par ses successeurs, de révoquer tous les fonctionnaires fédéraux appartenant au parti adverse, et de réserver les places va-

cantes aux membres du parti. On a donné à cette pratique le nom de « systèmedes dépouilles »,et elle s'est aussi étendue aux fonctions d'Etat et aux fonctions municipales ; elle est devenue la pierre angulaire de la politique. On ne peut en aucune manière rendre la Constitution responsable de ce fait et la législation ne l'est qu'en partie.

Il n'existe aucune indication dans la législation anglaise ou américaine sur la rééligibilité d'un membre de la Chambre populaire ; il est également difficile d'affirmer que l'usage ait établi, dans l'un ou l'autre pays, une règle générale bien nette sur cette question. En Angleterre, il y a tendance à réélire un membre à moins qu'il n'existe de raison majeure pour s'en débarrasser ; dans bien des régions de l'Amérique, les citoyens montrent des dispositions inverses et refusent de réélire un homme sous prétexte qu'il a eu son tour. 11 résulte de ces différences de tendances dans les Assemblées, des différences de caractères faciles à comprendre.

Nous voyons que les divers traits saillants du Gouvernement américain actuel, tels que : l'élection du Président par la nation, l'influence des sénateurs et des membres du Congrès sur le patronage^ le pouvoir immense du Speaker, le système des dépouilles, proviennent d'usages qui se sont greffés sur la Constitution et ont profondément modifié son fonctionnement, mais qu'on ne peut considérer comme des parties de la Constitution ni comme des conséquences nécessaires de ses règles. Nous examinerons en détail dans un chapitre ultérieur l'exemple le plus important de tous : l'élection des candidats à la Présidence par les grands partis réunis en assemblées.

Une des modifications effectuée durant ces soixante et dix dernières années est trop importante pour ne pas mériter une mention spéciale. La Constitution ne contient pas de dispositions concernant le droit de vote dans les élections congressionnelles, à l'exception des trois suivantes :

Dans tout Etat les conditions d'électorat devront être les mêmes que celles exigées pour la nomination des membres

fl: de la Chambre la plus nombreuse de la législature d'Etat » (art. I, §2).

Lorsqu'un citoyen mâle, âgé de plus de vingt et un ans, est exclu par un Etat du droit de vote (sauf dans le cas de crime), la base de la représentation dans le Congrès de cet Etat sera proportionnellement réduite (amend. \IV, 1868).

Le droit de vote que possède tout citoyen des Etats-Unis ne devra lui être ni enlevé ni réduit à cause de sa race, ou de sa couleur, ou de son ancienne qualité d'esclave (am. XV, 4870).

A ces trois restrictions près, tout Etat peut régler le droit de vote comme bon lui semble.

A l'origine de la Constitution, diverses conditions (telles que des conditions de fortune,de résidence, etc.), limitaient, dans presque tous les Etats, le droit de vote et excluaient ou auraient pu exclure du suffrage un nombre considérable de citoyens libres, quoique dans quelques Etats la proportion d'indigents fût minime. Actuellement, dans tous les Etats, le suffrage est accessible à tous. 11 en était déjà ainsi avant la guerre dans les Etats anti esclavagistes (1). C'est là un pas vers la démocratie pure sans l'intervention de la législature nationale. Il a été fait par la législation des divers Etats, et cette législation qui peut être modifiée à tout instant, est, en regard du Gouvernement national, une simple coutume. Et de cet acte si important qui modifie profondément l'aspect et le caractère du Gouvernement, on ne trouve aucune mention dans la Constitution, autre que les dispositions introduites dans les quatorzième et quinzième amendements en faveur des nègres alïranchis.

Il est naturel et inévitable qu'il se produise, dans tout pavs une superposition de coutumes et d'usages sur la grosse charpente constitutionnelle du Gouvernement. Mais

(1) Dans cette réserve, cependant, que dans plusieurs EtaU les gens de couleur se trouvaient dans une condition intérieure.

5oS DÉVELOPPEMENT DE LA CONSTITUTION

le résultat de celte superposition ne sera-t-il pas différent dans un pays où la Constitution est rigide de ce qu'il est dans les pays où elle est flexible ? En Angleterre^ les usages de la nature que nous avons décrite, deviennent parties intégrantes de la législation comme les lois et les décisions et modifient cette législation. Dans des litiges soumis à une Cour, un usage est reconnu et obtient en quelque sorte une sanction légale. On vote des lois qui consacrent des usages existants et qui s'harmonisent avec eux. C'est ainsi que la Constitution toujours changeante s'imprègne de la coutume. La coutume est, en fait, la première élape de toute règle avant qu'elle devienne loi. Mais en Amérique, où la loi fondamentale ne peut être modifiée que difficilement et l'est en pratique très rarement, ne devons-nous pas nous attendre à un conflit ou tout au moins à un manque d'harmonie entre la loi et la coutume provenant du développement constant de l'une et de l'immutabilité de l'autre?

En examinant cette question, on établira une distinction entre les sujets mentionnés par la Constitution et ceux sur lesquels elle est muette. Le premier cas présente peu de difficultés. L'usage et la législation peuvent élargir la Constitution de n'importe quelle manière ; ils sont soumis seulement au contrôle de l'opinion publique. Les tribunaux n'interviendront pas, parce qu'aucune disposition de la Constitution n'est violée ; et même en supposant un acte du Congrès ou du Pouvoir exécutif, opposé à l'esprit de la Constitution, les juges ne l'examineront pas s'il est dans les limites de leurs attributions (1).

(1) «C'est un axiome de notre jurisprudence qu'un Act du Congrès ne doit être déclaré inconstitutionnel que dans le cas où il est absolument certain que l'autorité dont il émane n'avait pas le pouvoir de le voter. Tout doute doit être résolu en faveur de la validité de la loi Juge Iwagne, dans United States v. Rhodes, 1, Abb. U. S. 49.

Un exemple intéressant est fourni par une affaire toute récente à la suite des efforts faits pour supprimer les effets funestes résul-

D'un autre côté, la léj-islation établie par le Congrès ou l'usage empiète-t-elle sur le domaine exclusif de la Constitution, la question de la validité de cette législation ou de la légalité d'un Act fait en conformité de l'usage se pose immédiatemerit. Des cas de cette nature ne sont pas toujours soumis aux tribunaux. Lorsqu'ils ne le sont pas, la présomption est toujours en faveur des décisions du Congrès ou des autres autorités légalement constituées et lorsqu'ils le sont, le tribunal, de son côté, est plutôt enclin à appuyer cette décision qu'à l'annuler. En appliquant cette interprétation large qui a prévalu depuis la guerre comme elle prévalait à l'époque du Chief-Justice Marshall, la Cour Suprême trouve un terrain pour suivre l'opinion publique et pour donner aux termes de la Constitution une interprétation qui rend légaux les Âcts du Congrès ou ceux faits conformément à Tusage. De cette façon les choses se passent sans à-coups. Les changements nécessités par les circonstances s'opèrent avec douceur et sont contrôlés, parfois modifiés, dans leur action.

f\ulbis, les tribunaux sont obligés de déclarer inconstitutionnel Statute ou tel acte exécutif fait conformément à ru>age. Qu'arrive-t-il ? En théorie, le jugement du tribunal tranche la question et devrait arrêter tout développement

tant de l'abus des loteries dans la Louisiane. Le Congrès, dans l'impo8sil)ilité de sévir contre la loterie dans l'Etat même de la Louisiane, vota une loi interdisant au service de la Poste de transmettre des journaux contenant des annonces de loteries, tout le mal dans l'Union étant causé par ces annonces. Une peine était édictée cjntre les personnes qui remettraient à la poste des annonces de cette nature. Le propriétaire d'un journal, arrêté en vertu de cette loi porta l'affaire devant la Cour Suprême, alléguant linconstitutionnalité de l'act. qu'il prétendait en opposition avec le premier amendement de la Constitution. Mais la cour, à lunanimilé (1892), décida que cet amendement ne s'appliciuait pas à l'affaire, et maintint le droit du Congrt>s de se servir du contrùle de la l^oste comme moyen de combattre les abus des loteries. Le public accueillit très favorablement celte décision.

ultérieur dans la voie qui a été déclarée inconstitutionnelle. Mais, en pratique, tout dépendra des circonstances. On s'inclinera devant la décision des tribunaux dans un cas peu urgent ou lorsqu'on ne se trouve pas en présence d'un fort courant de l'opinion publique poussant le Congrès ou le Président, ou bien, encore, lorsque l'usage né d'un besoin momentané ne répond plus au sentiment public ; quant aux tendances vers un changement, si elles existent réellement, elle chercheront une autre issue qui ne soit pas barrée par une disposition constitutionnelle. Au contraire, les circonstances exigent-elles le respect d'un usage, les tribunaux et la Constitution devront céder. Satîis rei publicœ lex suprema. Au-dessus de la loi écrite suprême est l'intérêt supérieur de la république: cet intérêt, il faut l'assurer, en se conformant, si cela est possible, à la Constitution, mais, si tel n'est pas le cas, en la tournant ou même en 'a -surmontant (1). Nous l'avons vu pendant la Guerre Civile, lorsque les citoyens déclaraient qu'ils briseraient la Constitution afin de la maintenir.

Les essais pour enfreindre la Constitution ont été rares ;

(1) Voici un passage d'une lettre remarquable écrite à M. Hodges (4 avril 1804) par le Président Lincoln : « Mon serment de maintenir la Constitution m'imposait le devoir de préserver par tous les moyens possibles le Gouvernement et la nation dont la Constitution était la loi organique. Etait-il possible de laisser périr la nation tout en maintenant la Constitution ? La loi générale est qu'il faut conserver de la vie et les membres. Cependant, il arrive qu'on ampute à un individu un membre pour lui conserver la vie, mais jamais on ne sacrifie sa vie pour lui sauver un membre. J'eus le sentiment que des mesures d'ailleurs inconstitutionnelles deviendraient légales en devenant indispensables à la sauvegarde de la Constitution et, par suite, de la nation. A tort ou à raison, je me suis placé sur ce terrain, Je n'hésite pas à le reconnaître. Je n'aurais pas mis, comme je l'ai fait, toute mon intelligence et tous mes efforts au service de la Constitution si, pour sauver l'esclavage ou pour toute autre question moins importante, j'avais laissé s'accomplir à la fois, la ruine du Gouvernement, du pays et de la Constitution ».

PAR l'usage 561

Ja crainte d'entrer en conQit avec elle a arrêté, dans leurs premières phases, maintes propositions néfastes. D'autre part, l'inlluence de l'opinion publique a empêché des collisions possibles en amenant les tribunaux à donnei leur sanction suprême à des mesures ou à des usages qui, au premier aspect, paraîtraient, si on les examinait, inconstitutionnels (1). La sagesse politique des hommes d'Etat et des jurisconsultes américains est amplement démontrée par la rareté des conflits. Les hommes politiques étrangers feraient erreur s'ils considéraient l'existence dune Constitution rigide ou suprême comme suffisante pour prévenir tout conflit ou pour assurer le succès du pacte fondamental. Une Constitution rigide n'est pas semblable aune falaise norvégienne en gneiss qui supporte inaltérable, depuis des siècles, le choc des flots de l'Atlantique. Elle ressemble plutôt à la jetée qui protège la promenade du bord de mer d'une ville anglaise. Son mur lisse résiste aux efforts des vagues ordinaires et des courants de la Manche, mais un violent ouragan peut le battre en brèche ou l'enlever. La Constitution américaine est demeurée intacte, parce que l'Amérique n'a jamais vu, comme quelques nations européennes, une foule en fureur ou des despotes militaires s'acharner à détruire les institutions destinées à arrêter leurs passions ou leurs ambitions. Et si elle a résisté, c'est aussi parce qu'elle s'est soumise à un système de transformations constantes, quoique parfois à peine perceptibles et qu'elle s'est ainsi adaptée aux besoins d'une nouvelle époque .

L'engagement solennel d'un peuple de respecter, lui et ses descendants, la Constitution fondamentale qu'il s'est donnée ne peut empêcher cette législation, quelle que soit la déférence qu'on continue à lui témoigner, d'être empor-

(i)Tels que l'emploi de sommes importantes pour des t améliorations intérieures » ou l'attribution de pouvoirs très étendus sur les communications intérieures.

tée, élargie ou modifiée par le jeu incessant des influences agissant sur la nation tout entière. La Constitution américaine s'est transformée comme la nation, selon l'esprit de ses citoyens, et, par suite, selon son propre esprit. Nous ne pouvons mieux faire que de citer à ce sujet les paroles d'un éminent jurisconsulte constitutionnel, le juge Cooley, auquel nous avons déjà fait de nombreux emprunts : « Nous pouvons envisager, en théorie, la Constitution comme un seul bloc; mais, en pratique^ elle est ce que le Gouvernement, dans ses divers départements, et le peuple dans l'accomplissement de ses devoirs de citoyens, reconnaissent et respectent comme tel, et rien autre... Cervantes dit: chaque homme est fils de ses œuvres. A plus forte raison, cet axiome emphatique est-il vrai, lorsqu'il s'applique à un instrument de Gouvernement et non à un être humain. Les éléments que la Constitution s'assimile, bien qu'illégaux à l'origine, contribuent à la transformer en un nouvel instrument de Gouvernement, et elle finit par représenter tout l'ensemble des lois qu'elle a créées ».