CHAPITRE XXXV

Nous avons vu que la Constitution américaine s'est transformée, qu'elle continue à se transformer et qu'elle est forcée par la loi même de son existence de se transformedans sa substance et dans son fonctionnement, même si sa rédaction demeure toujours pareille. «Le temps et la cour tume, dit Washington, sont au moins aussi nécessaires pour fixer le véritable caractère d'un Gouvernement que de n'importe quelle autre institution humaine (1). » L'usage fixe certaines choses et le temps en refond d'autres.

il nous reste à nous demander quel a été le résultat général des transformations subies par la Constitution et quelle est la lumière que l'étude de son histoire jette sur l'avenir probable de l'instrument et sur la valeur des Constitutions rigides ou suprêmes en général.

La Constitution a été manifestement créée pour servir d'instrument d'arrêt et de contrepoids. Chaque branche du Gouvernement national devait restreindre les autres et maintenir l'équilibre de tout l'ensemble. La législature contrebalançant tout à la fois le Pouvoir exécutif et le Pouvoir judiciaire, les deux Chambres de la législature devaient être oppposées l'une à l'autre. En face du Gouvernemept des Etats on plaçait le Gouvernement national avec ses divers organes. Comme tout cet équilibre reposait sur la

(1) Discours d'adieu, 17 septembre 17%.

î)64 RÉSULTATS DU DEVELOPPEMENT

protection d'un document qui ne pouvait être changé que par la volonté même du peuple, aucune des branches du Gouvernement national n'a pu absorber les autres ou prévaloir contreeux, comme l'ont fait en Angleterre la Chambre des Communes et le Cabinet lui-même, l'enfant de cette Chambre, en prenant le pas et en soumettant à leurs désirs la Couronne et la Chambre des Lords. Chaque branche maintient son indépendance et peut, jusqu'à un certain point, braver les autres.

Mais il va nécessairement entre les corps et les fonctions politiques ou plutôt entre leurs titulaires successifs une rivalité constante, une lutte pour l'existence semblable à celle que Darwin nous a montrée dans le règne végétal et animal. De même que, dans ces deux règnes, la lutte dans les sphères politiques pousse chaque corps ou fonction à déployer le maximum de sa force pour sa propre conservation et à diriger ses facultés au mieux de leur développement, chaque branche du Gouvernement américain s'est efforcé d'étendre ses limites et ses attributions ; toutes ont fait des progrès dans certaines directions mais dans d'autres ont été refoulées par la poussée de puissance égale ou plus forte des autres branches. Nous essayerons de montrer les principales différences entre la conception qu'on se faisait à leur origine des divers corps et fonctions du Gouvernement et l'aspect actuel sous lequel ils apparaissent à la nation.

Le pouvoir du Président aux époques de péril national est devenu analogue à celui d'un dictateur romain. Mais en temps ordinaire le Président n'est pas plus puissant qu'à l'origine, plutôt moins. A certains points de vue, le Congrès a empiété sur ses attributions ; cependant les événements ont démontré que cette fonction entre les mains d'un chef de parti énergique et sous l'impulsion des circonstances imprévues peut atteindre un degré de pouvoir considérable.

Les ministres du Président, pris soit individuellement, soit dans leur ensemble et constituant, alors, le Cabinet,

n'ont pas gagné en importance. Isolés d'une part de la législature et de l'autre du peuple, ils ont toujours été simplement un accessoire du Président.

L'action du Sénat sur le Pouvoir exécutif est devenue plus pressante. En même temps, cette Assemblée a développé ses fonctions législatives qui, tout en étant prévues par la Constitution, étaient à l'origine relativement restreintes. Les auteurs américains s'accordent à reconnaître l'extension des pouvoirs de Sénat.

Le peu d'importance quR la Constitution accorde en réalité au vice-Président des Etats-Unis s'est encore amoindrie.

Par contrôle Speaker de la Chambre, que la Constitution mentionne une seule fois et auquel elle n'accorde aucun pouvoir,s'est assuré un des rôles les plus importants dans le drame et exerce sur la législation plus d'influence que toute autre personne.

11 s'est créé une oligarchie formée par les présidents des comités dirigeants de la Chambre des représentants. Elle est née de ce que l'emploi de son temps devient de plus en plus chargé et elle est la conséquence du système des comités.

Quant au pouvoir judiciaire il fit, dans l'opinion de tous, de très sérieux progrès durant les quarante premières années; il conquit, à cette époque, des pouvoirs qui, indubitablement, lui appartenaient, bien qu'ils ne fussent que vaguement entrevus en 1789. Après 1830, son développement fut plus lent. Il n'en est pas moins vrai que l'importance acquise parla Cour suprême dans le système gouvernemental est considérable ; elle ne dépasse peut-être pas les désirs des auteurs de la Constitution, mais elle est au-dessus de leurs prévisions.

Certains de ces changements sont très grands ; ils ne le sont pas autant cependant que ceux que l'Angleterre a vu apporter à son Gouveinement depuis 1789.Jusqu'àce jour.Ia Constitution rigide américaine a maintenu une sorte d'équi-

libre entre les divers pouvoirs, tandis que l'équilibre qu'on considérait à cette époque comme existant en Angleterre entre le roi, les pairs, la Chambre des communes et le peuple, c'est-à-dire les électeurs, a disparu à tout jamais.

Les résultats de l'autre lutte qui s'est poursuivie en Amérique entre le Gouvernement national et les Etats ont été encore plus considérables, bien qu'il y ait eu, quelquefois, interruption dans cette marche en avant. Pendant les premières décades après 1789, les Etats, malgré une résistance opiniâtre, souvent même violente, accompagnée parfois de menaces de sécession, se trouvèrent de plus en plus enveloppés dans les filets du Pouvoir fédéral que tendaient autour d'eux soit le Président, soit le Congrès, soit le Pouvoir judiciaire en sa qualité d'interprète de la Constitution. On interpréta contre les Etats les dispositions de la Constitution qui avaient été primitivement rédigées d'une façon peu claire et ces interprétations, une fois imposées aux Etats, firent jurisprudence. Il est intéressant d'observer que cette attitude fut prise par les deux grands partis nationaux, aussi bien par les partisans des droits des Etats et de leur souveraineté, que par les défenseurs d'un Gouvernement central puissant. Les premiers, chaque fois qu'ils voyaient la possibilité d'accomplir, au moyen du Pouvoir central législatif ou exécutif, un acte de première utilité pour leur parti, n'hésitaient pas à imposer ce Pouvoir central, oublieux ou insouciants du précédent qu'ils établissaient.

C'est pour cette raison qu'on peut appeler le procédé, par lequel le Gouvernement national s'est développé, un procédé naturel. Comme un gaz chauffé, la force politique est portée à se dilater et cette faculté se manifeste à l'insu et contré la volonté de ses auteurs. Cette force, en se dilatant, peut se heurter, être arrêtée ou même refoulée par une force supérieure. La force d'accroissement du Gouvernement national finit par l'emporter sur l'autorité des Etats et la tendance centralisatrice prévalut. Ce fut moins à la volonté bien arrêtée du parti qui y était favorable,que le Gouverne-

DE LA CONSTITUTIOX 567

ment national dut son triomphe qu'aux qualités inhérentesde force qu'il possédait, et aux conditions favorables dans lesquelles il se trouvait. Ces éléments et ces conditions étaient d'ailleurs, dans une large mesure, parfaitement indépendants des deux partis politiques, et agissaient également, quel que fût le parti au pouvoir. De temps à autre, le mouvement centralisateur subit un moment d'arrêt. En 1830-1832, la Géorgie brava la Cour suprême et ne fut pas <;ontrainte à la soumission, le Pouvoir exécutif ayant embrassé sa cause. En 1830, la Caroline du Sud s'insurgea contre le Congrès et le Président, et un compromis mit fin à la lutte. A cette époque et durant la période suivante, il arriva souvent aux spectateurs étrangers, attentifs à ce mouvement, de prédire la dissolution de l'Union. Durant les quelques années qui précédèrent la guerre civile, le lien d'obéissance envers le Gouvernement national se relâcha sensiblement sur toute l'étendue du territoire, mais pendant et après la guerre le mouvement reprit son cours, plus rapide et plus puissant qu'auparavant.

Un critique pourrait s'élever contre l'opinion émise ici, en faisant remarquer que, contrairement à ce qui s'est passé -dans le conflit entre les diverses branches du Gouvernement national, la lutte entre le Gouvernement national et les Etats ne s'est pas engagée seulement par le développement naturel de la Constitution, mais qu'elle a été accélérée par des modilications spéciales apportées à la Consti— tution,particulièrement par les trois derniers amendements.

Cette objection est fondée. Pourtant ces amendements n'ont été ni la raison exclusive ou essentielle de la prédominance des tendances centralisatrices. Celle-ci avait commencé avant eux, et se serait achevée, quoique imparfaitement, sans leur secours. Elle est due aussi à d'autres raisons :

A l'interprétation très large faite par le Pouvoir juiliciaire des pouvoirs que la Constitution accorde au Gouvernement national ;

Au développement par le Congrès de la législation sur les questions qui n'étaient pas exclusivement réservées aux Etats. Cette législation a amoindri sensiblement le champ d'action de l'Etat ;

Aux empiétements du Pouvoir exécutif qui, approuvés par le peuple et non condamnés par les tribunaux, sont devenus des précédents.

Telles ont été les manifestations du mouvement centralisateur et les causes de sa victoire. N'y a-t-il pas aussi des causes secondaires?

Elles appartiennent à l'histoire. Elles .sont quelques-unes morales, d'autres économiques. La vapeur et l'électricité ont relié étroitement les diverses parties du territoire, rendu chaque Etat ou groupe d Etats plus dépendants de leurs voisins, et contribué au bien-être de la nation en lui donnant une action commune et une législation unique. Le pouvoir du Gouvernement national de stimuler ou de déprimer le commerce et l'industrie par la législation douanière lui a assuré un contrôle très large sur la prospérité matérielle d'une partie de l'Union.

« Le peuple et plus particulièrement les classes manufacturières et commerçantes en vinrent de plus en plus à tourner leurs regards vers la capitale de l'Union pour tout ce qui touchait à leurs intérêts, négligeant graduellement la capitale de l'Etat... Dans la pensée des citoyens, même dans les Etats deJefferson et de Calhoun, c'est la nation et non plus l'Etat qui est le souverain.

« Le maintien intégral de la Constitution et de l'Union dans leur état antérieur ne peut plus être le mot d'ordre des partis. 11 s'est créé maintenant une Union nouvelle avec des caractères nouveaux et imposants, mais aussi avec de nouveaux défauts (1) ». Le pavillon national est regardé avec fierté, et le Gouvernement national incarne l'unité nationale. Le Nord a de la reconnaissance

(1) CooLEY, Hiatory of Michigan.

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pour ce Gouvernement qu'il regarde comme le sauveur de l'Union pendant la guerre civile ; le Sud se rappelle l'énergie déployée par le Président et le Congrès, et tous deux gardent le souvenir de l'extension considérable que prirent, à celle époque, les pouvoirs militaires et qu'ils pourraient encore reprendre. Sur toute l'étendue du territoire, une armée considérable de fonctionnaires fédéraux est répandue, dont les espérances et les craintes sont concentrées à Washington. Rien ne porte à croire que cette situation changera, et il est évident que le développement de la Constitution au profit de la nation et au détriment des Etats n'est pas encore achevé : le mouvement contralisateur paraît, dans ces conditions, devoir se maintenir.

Quelle est la conclusion de l'élude que nous venons de faire au point de vue de la valeur des Constitutions rigides, c'est-à-dire d'instruments écrits de Gouvernement, émanant d'une autorité supérieure à la législature ordinaire ? Cette question est importante pour les nations eu ropéennes,qui, du type ancien ou ilexible des constitulions, paraissent passer au type plus récent ou rigide.

Le lecteur européen qui a suivi l'exposé des faits dans les précédents chapitres serait porté à écarter purement et simplement la question : Les Constitutions rigides, dira-t-il, vous venez de nous le démontrer, sont une illusion et un trompe-Tœil. L'usage et l'interprétalion ont transformé la Constitution américaine, la transforment actuellement et continueront à le faire.

Elle n'est même plus semblable à ce qu'elle était, il y a trente ans. Qui pourra affirmer ce qu'elle sera dans trente ans d'ici ? Si ces transformations ont été moins rapides que celles de la Constitution anglaise, cela tient seulement à ce fait que l'Angleterre n'est pas encore arrivée au même développement démocratique que l'Amérique, il y a un demi siècle, et a eu, par suite, plus d'occasions de se transformer. L'existence d'une Constitution fondamentale n'a pas empêché de grands abus de la part du Pou-

voir exécutif durant la guerre, et de la part du Pouvoir législatif durant et après la guerre ; ses garanties écrites ne seront-elles pas foulées aux pieds avec plus de brutalité encore à la prochaine crise? Son but était non seulement de protéger les Etats contre le pouvoir central, mais aussi chaque branche du Gouvernement contre les autres branches, pareillement de protéger les citoyens contre eux-mêmes, c'est-à-dire la nation tout entière contre les entreprises d'une majorité éphémère. Que devient cette protection, si vous-même vous admettez que la Cour suprême se laisse influencer par l'opinion publique, qui n'est pas autre chose que l'expression de sentiments passagers ? Si chacun des freins,chacune des garanties contenues dans la Constitution écrite peuvent être violés ou si tous ensemble peuvent l'être, où sont les garanties si vantées des lois fondamentales? La Constitution ne se tient debout que parce qu'elle n'a aucun assaut à subir. Elle se dresse hautaine et imposante comme les murailles de Jéricho, mais elle est prête à s'écrouler au son de la trompette. Elle est plus dangereuse qu'une illusion, elle est un piège; car elle endort la nation dans une fausse sécurité ; elle paraît promettre la stabilié des institutions du Gouvernement et le respect des droits individuels ; en réalité, elle n'offre aucune garantie. Une Constitution souple comme celle de l'Angleterre est, en somme, beaucoup plus sûre, car elle ne conduit pas à une pareille déception, mais en avertissant les bons citoyens que le salut de l'Etat dépend d'eux et uniquement d'eux, elle les stimule à des efforts constants pour le maintien de leurs droits et des intérêts essentiels de la société. Cette façon d'envisager la chose est aussi fausse en dépréciant la stabilité des Constitutions rigides, que l'est, de son côté, l'opinion générale en lui accordant une trop grande importance. Ces Constitutions ne tiennent peut-être pas toutes leurs promesses écrites, mais elles ne sont pas vaines pour cela.

Espérer qu'une Constitution écrite quelconque, quelque

soigneusement rédigée qu'elle soit et quelles que soient les sanctions légales qu'elle comporte, puisse restreindre éternellement les passions et les ambitions des hommes, c'est demander l'impossible. Une certaine limite dépassée, vous ne pouvez pas plus protéger les citoyens contre eux-mêmes que vous ne pouvez, suivant un proverbe américain, vous soulever du sol par les tirants de vos bottes. Des lois établies par la force brutale et écrasante d'un despole, d'autres sanctionnées par des menaces surnaturelles dont personne ne mettait en doute la réalité ne purent, dans un âge d'oppression et de superstition, restreindre ces passions. Le monde ne s'est pas amélioré à ce point que, même à notre époque, les lois les plus vénérables et les meilleures puissent uniquement, par elles-mêmes, commander l'obéissance. Les Constitutions qui, à des époques tranquilles, se modifient graduellement et paisiblement, d'une manière presque imperceptible, doivent, aux époques troublées, être transformées plus hardiment; et il est nécessaire de sacrifier quelques-unes de leurs dispositions pour sauver toutes les autres, comme les marins dans une tempête jettent par dessus bord une partie de la cargaison pour le salut de l'autre et pour celui du navire lui-môme. 'S'accrocher désespérément à la lettre de la Constitution quand le salut du pays pour lequel cette Constitution est établie se trouve en péril, c'est tenter de sauver la vie aux dépens de tout ce qui rend l'existence digne d'envie — propter vitam^ vivendi perdere causas.

Néanmoins la Constitution rigide des Etats-Unis a rendu et rend encore des services inappréciables. Elle oppose des barrières aux innovations téméraires et précipitées. Elle fait gagner du temps et permet la réflexion. Elle oblige les citoyens à ne pas la modifier à la légère et à ne pas accepter volontiers les infractions qu'on lui fait subir. Grâce à elle, les législatures et les hommes d'Etat hésitent à dépasser leurs pouvoirs légaux, hésitent même à proposer des mesures paraissant inconstitutionnelles. Grâce à elle.

aussi, les transformations graduelles et inévitables sont plutôt le résultat de nécessités nouvelles et acceptées que d'une impatience fiévreuse. Elle empêche enfin l'adoption des mesures réclamées à grands cris par une majorité passagère, mais qui auront cessé de plaire longtemps avant qu'on ait surmonté les barrières qu'oppose la Constitution.

Elle fait plus encore. Elle forme la pensée et le caractère des citoyens, en les accoutumant à la légalité, en augmentant leurs instincts conservateurs, en leur faisant comprendre toute l'importance de la stabilité et de la continuité dans la politique (1). Elle montre à chaque citoyen que son devoir est de connaître à fond l'instrument de gouvernement qui le régit; elle le familiarise en même temps avec les principes fondamentaux sur lesquels elle repose et se les attache par des liens de fierté et de res- pect.

Voilà des services très importants à rendre à un pays libre, mais surtout à un pays qui, plus que tout autre, est gouverné non pas par des hommes de naissance, de fortune ou d'un talent supérieur, mais par l'opinion publique,^ c'est-à-dire par les idées et les sentiments de la masse des citoyens. Dans aucun pays, les changements politiques rapides ne devaient être plus à redouter, parce que nulle part la prospérité matérielle et l'immigration ne se sont accrues plus vite et dans de telles proportions. Dans aucun non plus le caractère politique du peuple ne paraissait devoir être plus entreprenant et plus amoureux d'innovations, parce que la nation avait eu pour berceau

(1) Un exemple de ce que j'avance est fourni par l'influencfr qu'exerça sur l'histoire du Droit Romain, la rédaction à une époque relativement ancienne des Lois des Douze Tables. Ces lois qui résumaient dans une forme concise et solennelle le droit coutumier de la communauté imprimèrent à nation un caractère conservateur, et eurent pour résultat d'imposer une méthode prudente et expérimentale aux nombreuses réformes législatives qui devinrent plus tard nécessaires.

DE LA CONSTIIUTION 573

une révolution distante, aujourd'hui encore, d'un siècle à peine. Et cependant, aucun n'est devenu plus prudent et plus conservateur. Ce résultat doit être attribué, pour une large part, à l'influence du fameux pacte de 1780 : rédigé par une nouvelle république et pour elle, il a condensé les meilleures lois et les meilleures coutumes d'une vieille Monarchie.

NOTE AU CHAPITRE III Les Conveiifioiis Consfiliitionnellc!».

En Amérique, c'est par une Convention, c'est-à-dire par une Assemblée de représentants convoqués pour une circonstance déterminée et temporaire, qu'une Constitution est rédigée. Les Constitutions des treize colonies révoltées furent ainsi faites et mises en vigueur en 1776 et durant les années suivantes. Déjà, en 1780, on avait songé à ce moyen comme étant le meilleur pour façonner une Constitution destinée à l'ensemble des Etats-Unis (1). Il fut adopté par la Constitution Fédérale (art. V) et par les constitutions successivèsdes divers Etats comme la méthode régulière pour la préparation d'une nouvelle Constitution ou pour la revision des Constitutions en vigueur ; il est devenu, aujourd'hui, une partie intégrante, presque indispensable, pourrait-on dire, du mécanisme du gouvernement américain. Toutes les législatures américaines sont, en effet, limitées par une loi fondamentale, et lorsqu'une loi de cette nature doit être abrogée ou considérablement remaniée, il est préférable de nommer dans ce but une assemblée distincte de la législature ordinaire. Est-il, au contraire, seulement question de modifier la législation fondamentale sur quelques points spéciaux, le soin de proposer ces changements

(1) Nous trouvons ce renseignement dans une lettre personnelle de rctte année d'Alexander-Hamilton. Agé alors de 23 ans seulement.

à la ratification du peuple peut être laissé, sans danger, aux législatures. C'est, d'ailleurs, généralement ce qui se passe. A l'origine, on considérait une Convention comme une assemblée souveraine investie, au moyen d'une élection par le peuple, de tous les droits des citoyens. Actuellement c'est généralement une assemblée consultative qui prépare le plan d'une nouvelle constitution pour la soumettre à l'approbation ou au refus du peuple (1). On ne peut pas dire qu'elle soit souveraine, si on entend par là que la nation lui a accordé pleins pouvoirs, car ses pouvoirs peuvent être limités et le sont aujourd'hui presque invariablement par la loi en vertu de laquelle le peuple l'a élue (2).

Des contestations concernant les pouvoirs des Conventions constitutionnelles furent, à différentes reprises, soumises aux tribunaux, de telle sorte qu'il existe maintenant une législation restreinte ainsi que tout un ensemble plus important de coutumes et d'usages concernant les droits et les pouvoirs de ces assemblées Nous n'entrerons pas dans le détail de cette législation et de ces usages. Mais il convient d'indiquer les avantages du système dans lequel la préparation du pacte fondamental d'un gouvernement est confiée à une assemblée d'hommes spécialement choisis dans ce but plutôt qu'à une législature ordinaire. Ce sujet offre des comparaisons intéressantes avec l'expérience de la France ou d'autres contrées européennes dans lesquelles des constitutions ont été élaborées et votées par l'autorité législative ayant parfois, pratiquement, fait fonction de pouvoir exécutif. 11 touche aussi dans une cer-

(1) La seule exception récente à cette règle, maintenant invariable, que les Conventions ne font qu'élaborer les constitutions, est fournie par l'Etat (le Mississipi en 1890. On vit alors une Convention convoquée en vertu d'un stalute non seulement préparer mais voter la constitution actuelle de l'Etat. Mais les circonstances étaient exceptionnelles et un pareil fait ne se produirait pas dans un Etat du Nord. Quant au Keutucky, voir tome II, chap. XXXVII

(2) Les Conventions d'Etats qui provoquèrent ou plutôt cberchèrent à provoquer la séparation de l'Union des Etats Esclavagistes agirent en qualité d'assemblées souveraines. Leurs procédés, cependant, quoique revêtus de formes légales étaient, en réalité, des actes révolutionnaires.

taine mesure aux problèmes récemment soulevés en Angleterre, quand le Parlement a été invité, et le fait peut se reproduire, à voter une sorte de nouvelle constitution pour une partie du Royaume-Uni.

En Amérique, une Convention constitutionnelle est élue <ians le but unique d'élaborer une Constitution ; elle est étrangère à l'administration du gouvernement, ne possède ni patronage ni influence, n'a pas le droit de lever des impôts et de les affecter à des destinations déterminées, n'a pas, enfin, l'occasion de brasser des affaires pour le compte de particuliers ou de compagnies. Il en résulte qu'elle n'est pas nécessairement «lue sur des programmes politiques ou sur des considérations <lc parti (1). Aussi voit-on parmi ses membres des hommes totalement étrangers aux partis. Ceux qui cherchent dans un mandat électoral une victoire pour leur parti ou qui poursuivent un intérêt ptersonnel, ne se soucient pas d'habitude d'entrer dans les Conventions.

Lorsque la Convention se réunit, elle ne forme pas, comme la Législature, un corps politique étroitement discipliné par le parti. Un esprit personnel d'indépendance et diuitiative, inconnu dans une législature, peut y régner. Les propositions ont la chance d'y être prises en considération pour leurs mérites mêmes. Un projet n'a pas nécessairement pour lui l'appui •d'une fraction d'hommes et contre lui l'hostilité d'une autre, iiinsi que cela se passe lorsqu'il émane d'un leader ou d'un groupe. Et comme, d'autre part, les questions à résoudre n'ont pas trait aux partis, les membres ne sont plus les esclaves de coteries, et leurs passions ne sont pas excitées par les problèmes politiques.

Dégagée de toute préoccupation autre que l'établissement d'une Constitution, la Convention est libre de prêter toute son attention à cette œuvre. Les débats ne s'égarent pas sur des

(1) Les questions.parliculièreraent importantes pour les Etats, qui sont soumises à une Convention d'Etat no mettent pas le plus souvent eu conflit les deux partis do l'Etat ; ceux-ci sont surtout divisés sur les questions nationales.

sujets étrangers. La tâche avance, parce qu'il n'y a pas de ces interruptions obligatoires, en quelque sorte, dans toute législature chargée d'expédier les affaires ordinaires.

Du moment que la Convention a un but unique qui intéresse spécialement les citoyens réfléchis et soucieux du bien public, du moment, d'autre part, que sa session est de courte durée, des hommes qui ne tiendraient pas à entrer dans une législature, harassés qu'ils sont par leurs travaux professionnels ou ayant horreur des meurtrissures politiques (et ils sont nombreux en Amérique et commencent à l'être en Europe) font volontiers partie d'une Convention, Par contre, les brasseurs d'affaires et les quémandeurs d'emplois trouvent peu d'attraits à ces fonctions (1). Aussi, le niveau de l'honnêteté, plus encore que de la capacité, est-il plus élevé dans les Conventions que dans les législatures.

La Constitution une fois élaborée doit être soumise au peuple. S'il la vote, il lui donne l'autorité nécessaire à sa mise en vigueur. Aussi, la Convention est-elle bien plus libre dans ses propositions pour le bien général qu'une législature qui courtise ou redoute ses constituants. Sa tâche une fois terminée, la Convention meurt ; elle n'a pas, dès lors, au même dcgré, de motifs pour rechercher la popularité. D'autre part, comme elle ne légifère pas, mais se contente de faire des propositions, elle ne craint pas de soumettre au peuple des mesures susceptibles de léser certaines personnes ou certaines classes de la société, puisque leur caractère odieux retombera, en fia de compte, sur le peuple. Autre avantage : le projet étant soumis en bloc au peuple pour acceptation ou rejet (à

(1) Dans le Massacliusets, plusieurs hommes qui ont joué un rôle important dans la politique de cet Etat, durant le? trente années à partir de 1853, se firent remarquer daas la Convention constitutionnelle de celte année. Le projet établi par cette Convention ne fut. pourtant, pa& accepté par le peuple. La nouvelle Constitution de New- York, préparée par la Convention de 1867, échoua également le jour du vote populaire. Cette Convention présentait, d'après le Juge Jameson, cette particularité d'être la seule à ne pas exiger des délégués la résidence dans le district qui les nommait {Conslitulionnal Conventions, § 267).

moins de disposition établissant un vote spécial sur certains points particuliers) est préparé avec le plus grand soin dans son ensemble et dans ses détails et débarrassé de toutes les erreurs et contradictions possibles; il en est différemment il'une législature qui a la ressource d'abroger ou de modifier dans sa session suivante les mesures qu'elle adopte.

Les personnes ayant l'habitude des Parlements européens pourront croire que ces avantages sont contrebalancés par la difficulté de trouver, à raison même de l'absence d'organisation des partis, un nombre suffisant d'hommes capables d'un travail rapide et efficace. A leurs yeux, une Convention sera peut-être un corps amorphe, qui. privé de leaders et départis, inclinera tantôt d'un côté, tantôt de l'autre. Ils pourront s'imaginer, aussi,que l'abondance d'hommes supérieurs signifie abondance de projets sectaires, et répugnance à plier ses idées personnelles préconçues aux nécessités de la pratique. Mais en admettant que do telles difficultés se présentent quelquefois, nous pourrons faire remarquer qu'en Amérique les hommes s'organisent rapidement pour n'importe (|uel but et que le dogmatisme est un défaut si rare qu'il devient presque une qualité. Lorsque une constitution nouvelle doit être entièrement élaborée, tous les avantages que nous venons d'énumérer font pencher In balance en faveur du système des Conventions. Ces Assemblées peuvent être quelquefois téméraires, mais elles sont, en général, composées d'hommes beaucoup plus capables que ceux qui remplissent les législatures, exerçant leur fonction avec plus de sagesse et de vertu. Dans le cas d'une revision partielle du système de gouvernement, le plan le plus simple et le meilleur est celui qui consiste à soumettre »u peuple des amendements spéciaux, s'appliquant seulement h certains articles particuliers de la constitution en vigueur. C'est la méthode maintenant généralement employée pour l'amélioration des constitutions d'Etats.

Les remarques ci-dessus sont tirées principaliMnent de l'histoire des Conventions d'Etats, ciir aucune Convention natio-

nale constitutionnelle n'a siégé depuis 1787, En principe, elles peuvent s'appliquer à toute assemblée constituante.