CHAPITRE XLI

Le système que j'ai décrit est simple en principe, et il serait simple dans son fonctionnement si on l'appliquait en Europe, où les fonctions électives sont peu nombreuses, La complexité — qui en fait une énigme pour beaucoup d'Américains, et qui désoriente tous les Européens, — provient du nombre extraordinaire d'élections auxquelles on l'applique, et de la manière dont les Conventions des différents districts électoraux s'entrecroisent et se superposent l'une à l'autre. Quelques exemples donneront au lecteur une idée de cette multitude surabondante d'élections et de la complication du mécanisme qui sert à désigner les candidats.

En Europe, le citoyen vote rarement plus de deux ou trois fois dans le cours d'une année, quelquefois moins souvent, et ordinairement pour une seule personne à la fois. Ainsi, en Angleterre, un houseliolder de Manchester ou de Liverpool, par exemple, vote une fois par an pour un conseiller municipal (s'il y a un concurrent) ; une fois tous les trois ans pour les membres du bureau scolaire (s'il y a des concurrents) ; une fois tous les quatre ans (en moyenne) pour un membre de la Chambre des communes (1). En tenant compte du cas fréquent où le candi-

(1) Il peut se faire qu'il vote une fois par an pour les administrateurs de la taxé des pauvres {guardians of thepoor), mais cette fonction a été si peu recherchée jusqu'ici, que celte élection

dat municipal de son quartier n'a pas de concurrent, il ne vole guère en moyenne, plus d'une fois et demie par an. Il en est de même en Ecosse, et les élections ne semblent pas être plus fréquentes en France, en Allemagne, en Italie ou même peut-être en Suisse.

Comparez à cela les élections qui se font pour nommer aux diverses fonctions dans le grand Etat de l'Ohio, qui est à peu près le type des anciens Etats de l'Ouest. Les citoyens votent au scrutin pour les cinq séries de postes qui suivent. Pour simplifier, je prends le cas d'une cité au lieu de prendre celui d'un district rural, mais le nombre des fonctions électives est à peu près le même dans les deux hypothèses.

I. — Fonctions fédérales. Epoque de V élection : — Une fois tous les quatre ans : électeurs du Président des Etats- Unis. — Une fois tous les deux ans : membres de la Chambre des Représentants des Etats-Unis.

H. — Fonctions de l'Etat. — Une fois tous les ans : membre du Bureau des travaux publics (élu pour trois ans) ; juge de la Cour suprême (élu pour cinq ans). — Une fois tous les deux ans : gouverneur de l'Etat de rOhio; secrétaire d'Etat de l'Ohio; trésorier de l'Ohio; Attorney-general de l'Ohio ; sénateurs de l'Etat (élus dans chaque district sénatorial) ; membres de la Chambre des représentants de l'Etat (élus dans chaque district représentatif). — Vne fois tous les trois ans : commissaire des écoles publiques de l'Etat ; greffier de la Cour suprême. — Une fois tous les quatre ans : Audilor de l'Etat.

m. — Fonctions de district. — Une fois tous les deux ans : juge de circuit (élu pour six ans). — Une fois tous les cinq ans : juge de la Cour des Plaids communs (élu pour cinq ans). — Une fois tous les dix ans : membre du Bureau d'égalisation de l'Etat.

intéresse fort peu de gens et peu d'électeurs vont vote^ à cette occasion. S'il va à l'assemblée paroissiale {vestnj meeting), il peut voter pour les membres du conseil de fabrique, {selectvestry), là où il y en a un.

IV. — Fondions du comté. — Une fois tous les ans 3 commissaire du comté (élu pour trois ans) ; directeurs des hospices (élus pour trois ans). — Une fois tous les deux ans: trésorier du comté; shérif; coroner. — Une fois tous les trois ans : Auditor du comté ; Recorder ; conducteur des ponts et chaussées ; juge de la Cour chargée des testaments ; greffier de la Cour des Plaids communs ; A ttontey chargée des poursuites.

V. — Fonctions de la cité. — Une fois par an : membres du Bureau des commissaires de police (dans la plupart des cités) ; membres du Bureau des directeurs des hospices (élus pour trois ans) ; administrateur des eaux (élu pour trois ans). — Une fois tous les deux ans : maire ; secrétaire de la cité; Audit'^r {?'i\y en a un); trésorier; solicitor; juge de police (dans les grandes cités) ; Ministère public du tribunal de police (dans les grandes cités ; greffier du tribunal de police (dans les grandes cités) ; commissaire de la cité (dans les cités de deuxième classe) ; le marshal (pas dans les très grandes cités) ; inspecteur de la voirie ; ingénieur civil (s'il est élu au scrutin) ; inspecteur des incendies (s'il est élu) ; inspecteur des marchés (s'il est élu) (1).

J'ai omis dans cette liste :

Tous les emplois auxquels le conseil de la cité a le droit de nommer, parce qu'ils ne sont point conférés par le suffrage populaire.

Toutes les fonctions électives non payées (excepté celles d'électeur présidentiel), bien que plusieurs de ces fonctions permettent de gagner de l'argent et d'acquérir de l'influence (2).

(1 ) Le Conseil de la cité décide si ces fonctionnaires seront nommés par lui ou élus au scrutin.

(2) Lef fonctions de quartier sont omises dans cette liste, parce que, en général, elles sont gratuites.et les fonctions des villes sont omises également parce qu'elles correspondent, dans les districts ruraux à ce que sont les fonctions de quartier dans les cités. On

Toutes les fonctions qui n'existent que dans les cités de Cincinnati et de Gleveland ou dans Tune des deux.

Cette liste indique un total de sept élections au scrutin qui ont lieu tous les ans, de vingt-et-une à vingt-six (selon les circonstances) qui ont lieu tous les deux ans, de huit tous les trois ans, de deux tous les quatre ans, d'une tous les cinq ans et d'une tous les dix ans, — ce qui donne, en nombres ronds, une moyenne de vingt-deux élections par an. Naturellement, cela ne veut pas dire qu'il y ait vingtdeux élections séparées et distinctes, car on nomme à plusieurs des fonctions de l'Etat dans une même élection, comme on nomme aussi à plusieurs fonctions de la cité dans une même élection. Gela veut dire qu'il y a, en moyenne, vingt-deux fonctions rétribuées que l'électeur doit donner tous les ans par son vote (1) ; il est obligé chaque année de prendre une décision au sujet des aptitudes qu'ont vingt-deux personnes ou groupes de personnes pour remplir certaines fonctions. Presque toutes ces fonctions sont disputées à un point de vue politique, bien que les principes respectifs des Républicains et des Démocrates n'aient pas plus de rapport avec l'accomplissement des devoirs des fonctionnaires de l'Etat ou des localités que les principes respectifs des méthodistes ou des baptistes; c'est pourquoi les organisations de chaque parti désignent des candidats. Des candidats pour tous, ou pour presque tous ces postes sont désignés par des Conventions composées de délégués des primaires. Je ne peux pas donner le nombre exact des Conventions,

désigne dans les primaires les candidats aux fonctions de quartier ou de ville.

(l) Si l'on ajoutait à celte liste les fonctions gratuites, la moyenne s'élèverait à vingt-cinq environ, et les partis politiques se disputent quelques-unes de ces fonctions icelie d'alderman par exemple) parce qu'elles donnent de Tinduence et du patronage. Par conséquent, les nombres que j'indique sont plutôt au-dessous de la vérité. Dans quelques cités, les aldermen sont payés ; partout cette fonction est très recherchée.

mais il doit y en avoir au moins sept ou huit, quoique une DU deux n'aient pas lieu tous les ans. Comme I'îs territoires et leurs Conventions respectives se superposent, la même primaire envoie tous les ans, des groupes différents de délégués à autant de Conventions différentes, — six ou sept au moins, — qu'il y a de séries de fonctions à accorder tous les ans. Le nombre et les noms des fonctions électives diffèrent dans les divers Etats de l'Union, mais les traits généraux du système sont les mêmes.

Prenons maintenant un autre exemple dans le Massachusetts, et examinons le système à un autre point de vue. Voyons combien de groupes de délégués une primaire aura à envoyer aux diverses Conventions qui représentent le territoire auquel appartient la primaire (1).

Une primaire du Massachusetts choisit les groupes de personnes qui suivent, y compris les membres des comités, les candidats et les délégués :

1" Les comités de quartier et de cité, dans les cités ; et les comités de ville dans les villes (2).

2° Dans les cités, les candidats au conseil commun et au bureau des aldermen ; dans les villes, les candidats aux fonctions de la ville, c'est-à-dire les selectmen, le comité des écoles, les administrateurs de la taxe des pauvres (oi-erseers of poor) , le secrétaire et le trésorier de la ville, les Téparliteurs des impôts, etc.

3" Dans les cités, les délégués à la Convention chargée de désigner les fonctionnaires de la cité.

(1) Je dois la liste suivante et la note explicative placée à la fin du volume (Appendice) à l'obligeance d'un de mes amis du Massachusetts (M. G. Bradford de Boston) qui s'est beaucoup occupé des méthodes politiques de son pays.

(2) Dans la Nouvelle-Angleterre la ville (town) est l'unité du gouvernement rural local ; elle correspond à la commune (township)des Etats du Centre et de l'Ouest. Voir ci-dessus, t. II, chap. xLviii, p. 241 et s.

■4° Les délégués. à une Convention chargée de désigner les fonctionnaires du comté.

ô'' Les candidats au poste de Représentant de la législature de l'Etat, ou les délégués à une Convention qui désigne ces candidats.

0° Les délégués à une Convention chargée de désigner les candidats au Sénat de l'Etat.

7<* Les délégués à une Convention chargée de désigner les candidats au Conseil du gouverneur de TEtat.

S° Les délégués à une Convention chargée de désigner des candidats aux lonclions de l'Etat (par exemple, celles de gouverneur, de lieutenant-gouverneur, etc.)

Les choix ci-dessus ont lieu tous les ans. En voici qui n'ont lieu que tous les deux ans :

9» Les délégués à la Convention du district congressionnel pour désigner les candidats qui se présenteront comme Représentants au Congrès.

En voici qui ont lieu tous les quatre ans. lO'^Les délégués à une Convention de district pour désigner d'autres délégués (correspondant aux membres du Congrès) à la Convention présidentielle nationale du parti ;

11° Les délégués à une Convention générale chargée de désigner quatre délégués (correspondant aux sénateurs des p]tats-Unis) à la Convention présidentielle nationale (1).

Dans la cité de New-York, aux élections de novembre, il y a ordinairement de cent-soixante à deux cents candidats pour les différentes fonctions, même les années où l'on ne choisit pas les électeurs présidentiels ; et tous ces candidats ont été préalablement désignés par des primaires ou par des Conventions. Mais il est inutile de fatiguer le lecteur par rénumération de nouveaux exemples, car les faits que j'ai déjà cités montrent suffisamment ce qui se passe dans toute l'Union.

(1) Voir plus loin dans fAppcndice, la note qui se rattache ù ce chapitre.

j[26 CE QUE LA MACHfNE A A FAIRE

Il est difficile de se reconnaître dans ce dédale de fonctions, d'élections, de Conventions. En Amérique môme, il y a peu de citoyens ordinaires qui puissent exposer les détails du système, mais, bien entendu, les professionnels n'en ignorent aucun.

La première chose dont est frappé l'Européen qui voit cette organisation^ c'est la grande masse de travail qu'elle a à faire. Dans l'Ohio, par exemple, si nous comptons les fonctions gratuites qui sont importantes aux yeux des politiciens, on a à pourvoir en moyenne à plus de vingt-cinq postes tous les ans. Des primaires et des Conventions doivent choisir des candidats pour tous ces postes. Les comités sont obligés d'organiser les primaires, de convoquer et de diriger les Conventions, de surveiller et de faire faire les élections. Voilà une occupation considérable pour une classe de professionnels.

Quels résultats peut-on attendre de cette multitude de fonctions et d'élections ?

Le nombre des délégués nécessaires est élevé à cause du nombre des Conventions ; aussi est-il difficile de trouver un nombre suffisant d'hommes d'im.portance ou d'intelligence supérieure qui veuillent être délégués. La masse se compose donc de personnes qui ne sont probablement pas capables de juger par elles-mêmes avec prudence et indépendance, ou qui du moins ne le font probablement pas. La fonction de délégué est, dans la plupart des cas, très humble et peu intéressante, parce que les fonctions sont peu attrayantes pour les hommes de valeur ; c'est pourquoi les hommes dont le temps est précieux ne veulent pas les accepter, même s'ils sont en nombre suffisant. Les meilleurs citoyens, c'est-à-dire les hommes intelligents ou à la tête d'une bonne position, laissent donc le champ libre aux hommes inférieurs qui ont une raison particulière ou personnelle de devenir délégués. Je ne prétends pas qu'il y ait beaucoup de mal à cela pour la plupart des fonctions, mais je cite le fait pour expliquer pourquoi peu

d'hommes occupant une bonne position sociale considèrent les fonctions de délégué comme un poste de confiance ou d'honneur, sauf quand il s'agit de la Convention Nationale qui se tient une lois tous les quatre ans.

Les fonctions électives étant très nombreuses, les citoyens ordinaires ont beaucoup de peine à se faire une opinion sur les hommes qui sont le plus capables d'occuper ces places. L'esprit s'embrouille au milieu de cette multitude de fonctions. Surtout dans les grandes cités, où l'on connaît peu ses voisins, les noms des candidats sont inconnus du public, et on n'a que la recommandation de l'organisation du parti pour se faire une idée des aptitudes respectives des candidats présentés par les divers partis.

La plupart des fonctionnaires élus sont maigrement payés. Parmi ceux que j'ai énumérés, aucun, — pas même le gouverneur, — n'a plus de 4.000 dollars (iO.OOO fr.) par an, et la plupart ont beaucoup moins. Pour s'acquitter des devoirs de la plus grande partie de ces fonctions, il ne faut pas avoir un talent extraordinaire, il suffit d'être un homme de bon sens et habitué aux afl'aires. C'est pourquoi ces fonctions (sauf celles qui sont bien payées ou qui donnent un patronage important) ne sont pas recherchées par les hommes intelligents ou énergiques, parce que ceux-ci ont plus d'intérêt à diriger leurs propres affaires ; il est difficile de savoir quels sont les meilleurs candidats ; le choix ne fait pas beaucoup de bruit parmi la masse de la population.

Ceux qui ont l'expérience des réunions publiques savent que, pour qu'elles aboutissent à un résultat, il faut préparer d'avance tout ce qui doit s'y faire, comme on fait la répétition d'une pièce. Il faut choisir d'avance non seulement le président, mais encore les orateurs. 11 faut que les propositions à faire soient rédigées ; il faut être préparé à faire face à une proposition contraire ou à un amendement hostile. Cela est encore plus nécessaire quand la

i28 CE QUE LA MACHINE A A FAIRE •

réunion est convoquée pour traiter une affaire, et non pour exprimer des opinions ; et quand on a à choisir des candidats à certaines fonctions, un arrangement préalable est encore plus indispensable dans l'intérêt de la réunion elle-même et des affaires qu'elle est chargée d'expédier. c( Mais cet arrangement préalable ne diminuet-il pas la liberté de l'Assemblée? » Certainement; mais l'ai ternalive, c'est la confusion et une décision hâtive et irréfléchie. 11 faut conduire les foules ; si vous ne les conduisez pas, elles s'égarent, elles suivent l'orateur le plus séduisant, se divisent en fractions et ne font rien. C'est pourquoi, si l'on veut qu'une primaire s'acquitte convenablement de sa lâche et choisisse des candidats aux divers postes et des délégués à une Convention, il est nécessaire de préparer à l'avance une liste de candidats ou de délégués. Et pour les raisons que j'ai déjà indiquées, plus les fonctions ou les délégués sont nombreux et moins les fonctions sont intéressantes, plus il est indispensable d'établir ces listes, et plus il y a de probabilités pour que ces listes soient acceptées par l'Assemblée.

J'ai déjà exposé les raisons qui donnent un grand poids auprès des électeurs à la liste des candidats désignés par une primaire ou par une Convention. Ce sont les portedrapeau du parti. Les citoyens, me dira peut-être un Européen, ne sont pas liés par ce choix ; ils peuvent toujours voter pour qui ils veulent. Si on leur présente un mauvais candidat, ils peuvent ne pas le porter. Cela est assez facile en Angleterre, par exemple, où on nomme un ou deux fonctionnaires dans une élection, où les quelques postes en question sont assez importants pour que tout le monde s'y intéresse, où par conséquent les candidats sont presque toujours des hommes connus. Mais en Amérique, les postes sont nombreux ; le plus souvent, il ssont peu importants et les candidats sont généralement obscurs. C'est pourquoi les citoyens sont heureux d'être guidés, et le parti vote en masse pour ceux que leur a désignés l'or^

ganisation autorisée à exprimer l'avis du parti. De là naît rimportance que l'on attache à cette « présentation ». De là, le soin avec lequel on construit ce mécanisme chargé de présenter les candidats ; de là, la nécessité de préparer à l'avance les listes de délégués à soumettre à la primaire, et les listes de candidats sur lesquelles la Convention doit se prononcer.

Dans les chapitres ci-dessus j'ai essayé d'abord de montrer la structure de la machine qui désigne les candidats, et le travail qu'elle a à faire, et ensuite j'ai indiqué quelques-unes des conséquences qui ne peuvent que résulter de la quantité et de la nature de ce travail. Maintenant, nous allons voir comment se fait ce travail dans la pratique.