DE LA CONFÉDÉRATION DES ÉTATS

'. SECTION PREMIÈRE

1^ Grande détresse. — Fausse idée de Tabnégation du Congrès. — Pade

i fédéral. — Ses vices.

On a vu que le Congrès, après avoir proclamé Tindépendance, avait chargé un comité pris dans son sein de préparer un plan de confédération entre les États. Chacun f d'eux y fut représenté par un de ses délégués. La mis-

sion de ce comité était d'une extrême difficulté; car il s'agissait de demander à chaque État le sacrifice d'une partie de son indépendance à peine acquise, quelque faible qu'elle fût, dans un intérêt général trop peu apprécié encore, et d'établir entre tous une pondération d'influence qui pût se concilier avec les inégalités numériques de population et de territoire existant entre eux. Le Congrès. m alors constitué principalement en vue de la guerre avec

^ TAngleterre, n'avait ni base ni durée certaine. 11 n'élait

investi d'aucun pouvoir régulier et surtout d'aucune force ^ d'exécution. Aucun lien réel ne rattachait les États les uns

*- aux autres. Il importait d'adopter d'ingénieuses combi-

É naisons qui permissent de faire fonctionner parallèlemenl

£ le gouvernement de la Confédération et ceux des États, eo

I limitant la sphère d'action du premier de manière à tou-

cher le moins possible à Tindépendance de ceux-ci. Le comité entreprit cette tâche, bien pénétré des aspérités qu'ulle présentait. Après plusieurs jours de délibération, il déposa un projet de pacte fédéral soigneusement élaboré. Le 22 juillet 1776, s'ouvrit la discussion en comité général du Congrès. Elle fut très animée, presque irritante,

et montra combien étaient grandes les rivalités des intérêts variés qui travaillaient cette jeune société. Ces débats amenèrent une refonte du projet. Un nouveau rapport fut fait le 23 août suivant, et la discussion ne reprit qu'en avril 1777, en raison de la situation critique du pays. Elle traîna en longueur jusqu'en novembre suivant, époque à laquelle les articles de confédération furent adoptés, non sans de vigoureux combats. Les législatures en reçurent immédiatement copie, pour servir de base à leur examen et à leur acceptation s'il y avait lieu.

Cette deuxième épreuve était plus redoutable que la pt-emière. Chaque Etat n'allait plus envisager la situation qu'à son point de vue exclusif, en l'absence de tout contradicteur. Le Congrès ne leur dissimulait point les imperfections de son travail; car la tâche était lourde, de réunir dans une combinaison harmonieuse des populations dont le, caractère, les habitudes, le commerce, les règlements et les aspirations étaient parfois très différents les uns des autres. Le temps et l'empire des circonstances pouvaient seuls permettre de compléter un jour une œuvre aussi complexe. Appel était donc fait à l'abnégation et au patriotisme de chacun. Les législatures se mirent à l'œuvre. Quelques-unes d'entre elles présentèrent des amendements qui ne parurent pas acceptables et furent rejetés. Une seule souleva une objection sérieuse; elle avait trait à l'absence du pouvoir que le Congrès devait posséder seul, celui de faire avec l'étranger des traités de commerce obligatoires pour tous les États, afin d'éviter les conflits qui sortiraient nécessairement de mesures contradictoires prises par chacun d'eux pour son avantage exclusif. Cette lacune n'était pas la seule qu'on pût signaler; mais il fallait se garder de heurter de front des prérogatives et des préjugés en éveil, surtout dans le moment où une difficulté de grande conséquence suffirait déjà pour arrêter tout accommodement. En efifet, les chartes royales de quelques colonies semblaient avoir assigné aux premiers possesseurs des limites qui n'étaient autres que celles des deux océans.

52i L'INDÉPENDANCE ET LA CONFÉDÉRATION.

c'est-à-dire J'uo océan à Tautre, sans avoir égard aoi droits des autres puissances européennes. Pendant assez longtemps les populations ne s'établirent que sur les bords de TAllantique. Plus lard, elles franchirent sur quelques points seulement au sud-ouest la chaîne des AUeghanys. C'est là que se forma le premier' noyau du Renlucky et du Tennessee. Quant aux territoires au nord-ouest, ils étaient restés de vastes solitudes où les Indiens se livraient à leurs chasses et à leurs migrations. Pendant la période coloniale, ces immenses domaines appartinrent à la Couronne, sous réserve du droit de possession des indigènes; mais, après rindépendance, ils furent Tobjet de diverses compétitions. Six États, dont les limites étaient nettement déterminées, n'y avaient aucune prétention directe. C'étaient le New- Hampshire, le Rhode-lsland, le New-Jersey, la Pennsylvanie, le Delaware et le Maryland. Quant aux sept autres, à savoir : la Virginie, le Massachusetts, le Connectîcut, les deux Carolines, New- York et la Géorgie, ils réclamaient un fragment important de ce butin en vertu de leurs chartes, chacun pour la portion du domaine royal compris dans les limites de sa concession, à titre de successeur de la Couronne. Ces réclamations étaient battues en brèche par les six Etats écartés, lesquels soutenaient que la dépossession de la royauté, acclamée par tous, ne pouvait être maintenue que par les eflbrts communs, en sorte que toat ce qui appartenait à celle-ci devait être le prix de la conquête et affecté d'abord et principalement à Textinction de? charges de la guerre de Tinldépendance. S'il en était autrement, de grandes inégalités de territoire et de richesse mettraient en péril les petits Etats, quelles que fussent les mesures prises pour les protéger. La guerre était ruineuse; elle ne se soutenait qu a l'aide d'emprunts et de papiermonnaie très déprécié. L'abandon de ce territoire à la Confédération relèverait son crédit aux yeux de l'Europe et créerait des ressources dont on avait le plus pressant besoin. Cette argumentation paraissait décisive; mais les grands Etats ne se laissaient point persuader, et, au lieu de donner

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Texemple d'un noble élan patriotique, ils se confinaient dans un égoïsme étroit peu favorable à une fusion d'intérêts. Cependant les petits États se résignèrent : ils adhérèrent successivement, et les derniers très tardivement, aux articles de confédération qui leur étaient proposés et qui tranchaient la question contre eux par un article portant «qu'aucun État ne serait privé de son territoire pour le bénéfice des États-Unis (1) (art. 9, § 2, in fine) ».

L'adhésion des opposants exprimait cependant l'espoir « que le sentiment de justice des grands Etats prévaudrait contre cette résolution ». Il convient même de remarquer que le Maryland ne se décida à accepter le nouveau pacte qu'après que l'État de New- York, représenté par ses délégués au Congrès, eut fait aux États-Unis l'abandon de toute cette partie de son territoire situé à l'ouest du lac Ontario (!•' mars 1781).

On pouvait alors espérer que les autres États, possesseurs de terres à l'ouest, provenant du domaine royal, ne tarderaient point à suivre cet exemple. En attendant, les articles de confédération se trouvèrent complètement ratifiés sans aucune réserve. Mais les retards prolongés que subit cette ratification ne pouvaient que porter une rude atteinte à l'autorité morale du Congrès ; car tout pouvoir, dont l'organisation est signalée comme vicieuse et débile, se traîne dans l'impuissance et devient quelquefois un danger, lors surtout que l'esprit de suite et l'énergie seraient nécessaires pour sauver la chose publique. Voici quelques réflexions que suggérait cet état de choses à un savant historien américain :

« Pendant la longue période consacrée aux débats des articles de confédération, le Congrès, quoique dépourvu de prérogatives formelles, et se reposant absolument sur le consentement tacite des États, avait continué à exercer cette autorité étendue dont il s'était emparé résolument au

(1)Dix États donnèrent leur adhésion en juillet 1778. Celle du New- Jersey fut différée jusqu'en novembre suivant. Le Delaware n'adhéra qu*ea mai 1779 et le Maryland en mars 178i.

début de la guerre. Aussi loogtemps que le papier-monnaie dit continental conserva tout son crédit, le Congrès obtint une grande et influente position. Il soutenait seul l'armée régulière, et il pouvait encore, quelquefois, venir en aide aux Etats qui se trouvaient dans le besoin. Le mystère qui enveloppait ses délibérations ajoutait encore du poids à son autorité. 11 siégeait portes closes. Le secret était exigé de tous ses membres, et défense formelle élail faite de répandre aucun compte rendu des débats. 11 sepobliait bien chaque mois un journal des travaux de rassemblée ; mais il ne donnait que peu de lumière sur les partis, les factions, les mobiles intéressés, les préjugés et les intérêts de localité qui agitent plus ou moins de pareilles réunions, et qui ne manquent jamais d'abaisser le caractère el la dignité de tout corps constitué auxyeuiJe ceux qui connaissent le mieux les ressorts cachés de se* actions. Celte altitude circonspecte, qui voilait aux contemporains les faiblesses du Congrès, avait amené les hisloriens à exagérer le désintéressement de Tesprit public de cette époque, exagération qui ne réussit à rien moins qu'a réduire la grandeur de la révolution américaine, en donnant ridée d*un esprit d'union et d'une abnégation alors inconnue, et qui tarit la principale source de radmiralioc raisonnée qu'on doit avoir pour les acteurs de cette grande scène, en supprimant les obstacles qu'ils eurent réellement à détruire (1). »

Le pacte fédéral fut intitulé : Articles de confédération et d'union perpétuelle entre les treize États alors existanLv

L'article 1" donnait à la Confédération le titre d'ÉlaL*- Unis d'Amérique.

Aux termes de l'article 2, chaque État conservait sa souveraineté, sa liberté, son indépendance et tous les pouvoirs, juridiction et droits qui n'étaient pas expressément délégués par cet acte aux États-Unis assemblés en Congrès.

L'article 3 portait que les États entraient dans une ligue

(1) HlLDRETH, vol. 111, p. 400.

l'amitié pour leur commune défense, la sécurité de leurs libertés et de leur bien-être général et mutuel, prêts à se iéfendre réciproquement contre tous obstacles qui leur seraient opposés et contre toutes attaques dirigées contre 'un d'eux sous le rapport de la religion, de la souderaileté, du commerce et pour tout autre motif.

L'article 4, § 1", dans le but de maintenir et de perpétuer les rapports d'amitié et autres entre les peuples des différents États, assurait à tous les habitants libres d'un État les privilèges de citoyen dans les autres États (les pauvres, les vagabonds, les criminels exceptés). De ce nombre étaient la liberté de communication et de commerce entre tous, la restitution à qui de droit des individus qui chercheraient à se soustraire à la justice. Mais aucun impôt, aucune taxe, aucune charge ne seraient créés par un État sur les propriétés des États-Unis ou des autres États. D'après le § 2, l'extradition des criminels fut déclarée obligatoire pour rÉtat où ils se seraient réfugiés, sur la simple demande du gouverneur de l'État intéressé à cette délivrance.

Par l'article 5, tout le gouvernement fut concentré dans une seule chambre appelée Congrès, qu'on investit de tous les pouvoirs accordés à la Confédération, sans distinction de ceux de l'ordre législatif, exécutif et judiciaire. Cette assemblée devait se composer de délégués à élire annuellement et divisément par les États, suivant le mode adopté parles législatures de chacun d'eux. Aucun membre de la Confédération ne put avoir plus de sept ni moins de deux délégués, et aucun de ceux-ci ne fut éligible pour plus de trois ans sur six, sans pouvoir cumuler ce mandat avec une fonction rémunérée du gouvernement fédéral. Les émoluments des délégués restaient à la charge des Étals qu'ils représentaient et qui avaient le droit de les rappeler en tout temps, sauf à les remplacer. Les sessions étaient annuelles. Au Congrès appartint le choix de son président; mais nul ne pouvait occuper ce poste plus d'une année sur trois. Les voles devaient être donnés par État sur un pied

d'égalile cotre eux, sans avoir cgarJ aux iDég^alilés depopulalion cl de lerriluire qui les diffcrenciaieûL

L article 6 renfermait une suite de prohibitions imposeraux États individuellement pour mieux préciser les pouvoirs accordes au Congrès.

L'article 7 réservait aux législatures d'État le droit d faire choix ellos-inèmes des officiers, jusques et non con pris le grade de colonel, pour les troupes à rournir [»:l: chaque litat en vue de la défense commune.

LVirticle 8 énuîiiérait les dépenses fédérales et ordonnai qu'elles seraient supf>ortécspar les Ltats dans la proporli<;i relative de la valeur estimative des terres et bàliiuents ^l exploitalioE} dans chacun d'eux.

Les art, 9el suivants décrivaient avec assez de précisît' Taulorilé du Congrès. Ses pouvoirs avaieul trait tout à ! fois auv aiTaires extérieures et à celles de rinlérieur. Cen de la [iremiére catégorie embrassaient le droit exclusif ^J déclarer la guerre» de conclure la pnix, d'envoyer el dVcréditer des ambassadeurs, de faire des traités el dr* alliances, pourvu i|u'il n'en résultât aucune atteinte au droit réservé aux États de frapper des droits de douane i-t autres sur les marchandises étrangères^ par voie de réciprocité, et pourvu aussi que ces traités ne prohibasscolm les importations ni les exportations. A ces pouvoirs s'ajoataient ceux de statuer sur les captures et les prises faites p;»r les forces de terre et de ïuer des Ltats-Unis , d'accoriler des lettres de marque et de représailles en temps de paiu d'instituer des cours chargées du jugement des prises fl des crimes de félonie commis en mer et des appels en CU de capture (art. 9).

Quant aux affaires de Fintérieur, les pouvoirs du CoogK'S étaient ainsi énumérés : statuer en dernier ressort sur les différends qui pourraient s'élever entre deux États ou uti plus grand nombre sur leurs limites, leurs juridictions respectives, et dans toutes autres circonstances, mais sans; pouvoir dépouiller aucun État d'une partie de son terri* toire en faveur de la Confédération; déterminer le titre et

la valeur des monnaies frappées par ordre du Congrès ou ies États, ainsi que l'étalon des poids et mesures employés par chacun d'eux; réglementer le commerce avec les Iniiens et tous les rapports des blancs avec ceux d'entre eux qui ne seraient membres d'aucun des États; ordonner le service des postes dans toute la Confédération et lever les taxes nécessaires pour en couvrir les frais ; nommer tous les officiers de la marine, commissionner ceux de l'armée ; réglementer ce double service et en diriger les opérations; fixer chaque année le budget des dépenses communes et y pourvoir à l'aide de réquisitions faites aux Étals dans la proportion de la valeur des terres cadastrées et des bâtiments qui s'y trouveraient (les taxes affectées à cette destination seraient votées et ordonnées non par le Congrès, mais par les législatures, chacune pour ce qui la concernait) ; faire tous emprunts et émissions de billets de crédit sous la garantie des États confédérés; construire et équiper tous vaisseaux; arrêter le chiffre des forces de terre et de mer et le contingent à en fournir par les États dans la proportion de la population blanche résidente sur le territoire de chacun d'eux.

Les pouvoirs accordés à la Confédération se divisaient en deux catégories : les uns, considérés comme d'une nature plus grave que les autres, étaient soumis à une restriction particulière^ c'est-à-dire que les résolutions à prendre lors de leur application devaient réunir une majorité de neuf voix au moins sur treize. Ces pouvoirs spéciaux consistaient à déclarer la guerre , délivrer des lettres de marque en temps de paix, conclure des traités ou alliances , frapper la monnaie et en fixer la valeur , régler le budget des dépenses et pourvoir aux moyens de les couvrir, émettre des billets de crédit, faire des emprunts , préciser le chiffre des forces de terre et de mer et faire choix du commandant en chef. A l'égard de l'exercice des autres pouvoirs, il suffisait d'une majorité simple.

Le Congrès fut autorisé à nommer un comité, dit des Etats, pour siéger pendant l'intervalle des sessions. Ce co-

TT

530 L'INDÉPENDANCE ET Lk CONFÉDÉftATION.

mité devait être composé d'autant de membres que d'ÉUU; chacun d'eux y était représenté par un de ses délégué, mais défense était faite à ce comité d^user des pouToirsqui. d'après les dispositions rapportées plus haut, nécessitaienl une majorité de neuf voix pour la validité des délibération?.

Son autorité se trouvait donc limitée à l'expédition des affaires d'un ordre secondaire.

Chaque État était tenu de se soumettre aux résolotiooi prises par le Congrès dans le cercle de ses pouvoirs; mak aucune force coercitive ne lui était donnée pour pliera l'obéissance rÉtat récalcitrant (art. 13).

L'autorité du Congrès étant limitée, tous les pouvoirs de gouvernement autres que ceux qui lui furent conférés restaient appartenir aux États individuellement, ml néanmoins les prohibitions dont il est parlé plus haut.

L'Union fut déclarée perpétuelle, avec cette conditioii qu'aucune modification ne serait apportée aux articles de ce pacte que par le Congrès, avec lapprobation unanime des législatures des États.

L'organisation de la Confédération était vicieuse, d'abord en ce qu'elle remettait à une seule chambre et sans contn^ poids tous les pouvoirs, législatif, exécutif et judiciaire. Ce défaut de pondération s'explique d'autant moins que les États avaient procédé tout autrement en organisant leurs gouvernements à l'intérieur. Puis, chaque État étant maître de rappeler ses délégués quand bon lui semblerait il en devait résulter souvent l'impossibilité de réanir la majorité de neuf voix exigée pour les résolutions jmpo^ tantes, sans parler des fréquentes absences involontaires de ces délégués. Enfin, le pacte fédéral n'admettant leTote d'un État comme valable qu'à la condition d'être émis par deux au moins de ses représentants, ces diverses circonstances rendaient l'action du Congrès plus difficile qu'auparavant; car jusque là, les délibérations, quelles qu'elle fussent, étaient prises à la simple majorité. Ce n'était point assez encore des entraves mises aux délibérations. Le Congrès restait sans force pour obtenir la soumission à

ses résolutions. Eu effet, la Confédération n'avait aucun revenu qui lui fût propre. Le Congrès n'était autorisé à lever directement aucune taxe, aucun droit de douane. Sa seule ressource consistait dans des émissions de papiermonnaie et dans des emprunts. Mais ces moyens extrêmes ne pouvaient être envisagés comme rentrant dans le fonctionnement normal du gouvernement. Le trésor de la Confédération n'était alimenté que par des impôts dont le service se divisait entre treize Etats plus ou moins déférents aux réquisitions du Congrès. La levée de ces impôts dépendait du vote des législatures et la perception en était faite par des agents d'État tout à fait indépendants du gouvernement central. Chaque membre delà Confédération était, il est vrai , tenu de se soumettre aux réquisitions du Congrès ; mais, en cas de négligence ou de résistance, pouvait-on recourir à la contrainte pour obtenir la [soumission? Toute lémonstration de cette nature eût entraîné la guerre civile. Les mêmes difficultés devaient se rencontrer pour les ré- {uisitions de troupes, dont le besoin se faisait sentir incesamment, à cause des engagements à court terme en isage. Cette circonstance ne fut pas l'un des moins graves irabarras pour la conduite de la guerre. Dans l'état de déresse du pays, alors que le papier-monnaie était déjà très épandu et déprécié, il fallait recourir à l'emprunt. Mais [ui donc voudrait prêter à une Confédération dépourvue ar elle-même de toute ressource directe et immédiate et l'offrant en perspective qu'un remboursement réparti ntre treize débiteurs, payant chacun à sa guise? Ajoutons ue l'absence de pouvoirs pour conclure des traités de ommerce, matière si intimement liée avec les alliances olitiques, présentait une lacune de grave conséquence ans les rapports internationaux.

Avant la mise en œuvre des articles de Confédération, 58 côtés vulnérables de ce pacte n'avaient point échappé à laïques esprits éclairés : ils devinrent bientôt manifestes >ur tous. Une proposition fut faite d'investir le Congrès is pouvoirs de coercition qui lui étaient indispensables.

Mais trop d'obstacles s'élevaient de toutes parts contre cette grave mesure; on n'y donna aucune suite. Et d'aîUears cette concession eût-elle été faite, le Congrès n'aurait ea d'action que contre des États. C'était alors l'impuissance ou l'anarchie. Temporiser pouvait seul permettre d'habituer les esprits à associer l'idée de province à celle de patrie par une heureuse combinaison qui donnerait satisfaction à ce double intérêt, sans sacrifier l'un à l'autre.

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