CHAPITRE I

La souveraineté nationale et les constitutions dé la France de 1789 à 1876.

Sommaire : La Révolution et la souveraineté nationale. — Exercice de la souveraineté par délégation; système représentatif. — Le pouvoir est finalement concentré entre les mains d'un petit nombre d'hommes tout-puissants. — L'objet des constitutions et des * Déclarations des droits » est de préserver le peuple contre les abus de pouvoir de ses représentants; leur insuffisance. — La constitution de 1791 et le « délégué » au pouvoir royal. — Lutte entre les représentants directs de la nation et le roi. — Disparition du roi. — Le législatif se substitue à l'exécutif. — Dictature de la Convention, du comité de Salut Public, de Marat, de Danton et de Robespierre. — Le 9 Thermidor. — La Constitution de 1193; l'anarchie directoriale. — Coup d'État de Brumaire. — Dictature. — Empire. — Le plébiscite et la souveraineté nationale. — Restauration; l'oligarchie de la fortune substituée à la souveraineté nationale : chartes de 1814 et de 1830. — La révolution de 1848 se fait au nom de la souveraineté nationale. — Attentat des constitutionnels contre le suffrage universel. — Coup d'État de 1851. — Second Empire et plébiscite. — La théorie plébiscitaire, son origine, ses conséquences.

Le 18 septembre 1789, l'Assemblée nationale con-

stituante décrète : « Tous les pouvoirs émanent essentiellement de la nation et ne peuvent émaner que d^elle. » Le 3 septembre 1791, elle inscrit dans la Déclaration des Droits de rhomme, qui précède la Constitution, cette formule : « La souveraineté est une, indivisible, inaliénable et imprescriptible; elle appartient à la nation ; aucune section du peuple, ni aucun individu ne peut s'en attribuer l'exercice. »

La Déclaration des droits de l'homme du 8 juin 1793 précise davantage la même idée : « La Souveraineté nationale réside essentiellement dans le peuple entier, et chaque citoyen a un droit égal de concourir à son exercice : elle est une et indivisible, imprescriptible et inaliénable. Nulle réunion partielle de citoyens et nul individu ne peuvent s'attribuer la souveraineté. »

Ces propositions résument en termes si précis le principe de la souveraineté, dans le régime démocratique, tel qu'il est conçu par les républicains de tous les pays, qu'il serait impossible d'en trouver une formule meilleure. Elles ont, du reste, l'avantage d'être revêtues d'une autorité particulière, en raison des circonstances d'où elles surgirent et du caractère des Assemblées qui les ont consacrées par leurs votes.

Il reste à examiner s'il est possible de transporter le principe de la Souveraineté nationale dans la pratique du gouvernement des nations et dans quelle mesure il est susceptible d'application.

Si peu étendue que Ton conçoive une société humaine, des avis contraires surgiront nécessairement dans Tesprit de ses membres, chaque fois qu'une mesure quelconque les intéressant tous sera mise en discussion. Soit qu'il s'agisse du meilleur moyen d'organiser le tribunal qui jugera les conflits de leurs intérêts personnels ouïes violences dont un individu quelconque pourra être l'objet de la part d'un autre; soit que l'on ait à décider la guerre ou la paix avec une société voisine, ou à régler les rapports commerciaux des membres de la société entre eux ou avec un autre corps social; ou bien encore qu'il paraisse indispensable de confier à un ou à plusieurs citoyens le soin de diriger le corps social, il est impossible que l'unanimité des avis se produise d'une manière constante. 11 faudra en venir à l'expression des opinions de chacun sous la forme d'un vote oral ou écrit. Dès lors, quel que soit le moyen de consultation adopté, il y a dans la société une majorité et une minorité : une majorité qui commande, qui exerce la souveraineté en vertu de sa propre décision; une minorité qui subit cette souveraineté. Si respectueuse et docile que soit cette dernière, sa plus vive préoccupation sera nécessairement de démolir la majorité, de se hisser à sa place et d'exercer à son tour la souveraineté efifective. Elle pourra même, non sans raison, affirmer que la prédominance de la majorité viole le principe d'après lequel « la Souveraineté nationale

est indivisible, inaliénable et chaque citoyen a un droit égal à Texercer ».

Si la société est quelque peu nombreuse, la majorité elle-même se trouvera dans Timpossibilité pratique d'exercer directement la. souveraineté; elle sera contrainte d'en charger une partie de ses membres.

Ceux-ci, à leur tour, seront nécessairement divisés, comme la société qu'ils représentent, en deux ou plusieurs groupes ayant des vues différentes sur la plupart des questions, et c'est à une majorité plus ou moins durable du corps représentatif qu'incombera finalement l'exercice de la Souveraineté nationale.

En réalité, cette souveraineté qui, théoriquement, réside en chaque membre du corps social, se trouve toujours, dans la pratique, concentrée entre les mains d'un nombre infime d'individus, quelques centaines, dans un pays qui, comme la France, compte une quarantaine de millions d'habitants.

Ces seuls détenteurs de la souveraineté réelle, effective, seraient-ils encore moins nombreux, ne se compteraient-ils que par quelques unités, ne pourront s'entendre ni s'il s'agit de formuler des lois et des déclarations, ni surtout s'il faut transporter ces lois et ces déclarations dans la pratique gouvernementale. Aussi est-on conduit à diviser les représentants de la souveraineté nationale, en deux corps distincts : l'un législatif, chargé de faire

les lois et d'en contrôler l'exécution, l'autre exécutif, ayant pour rôle de gouverner, d'administrer et de faire exécuter les lois.

La constitution de 1791, celle de 1793, qui ne fut jamais appliquée, et celle de 179S allaient, non sans raison, plus loin dans cette voie. Elles instituaient des représentations spéciales du peuple non seulement pour l'exercice du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif, mais encore pour la distribution de la justice, qui était érigée, comme dans l'organisation des Etats-Unis, en un pouvoir distinct et indépendant. Le peuple élisait les juges, comme il élisait les députés et comme, dans la constitution de 1793, il élisait les membres du pouvoir exécutif. L'élection des juges a disparu en 1799 pour ne plus reparaître.

Les difficultés que le peuple rencontre dans l'exercice effectif de sa souveraineté, l'impossibilité pour tous les membres de la société de se mettre d'accord, même sur les questions les moins importantes, ce qui entraîne l'existence de majorités qui commandent et de minorités tenues d'obéir, doivent conduire tous les peuples, soucieux de leurs libertés et de leurs droits individuels, à les protéger contre les attentats dont ils pourraient être l'objet de la part des majorités, à limiter le plus possible la durée de la délégation de la Souveraineté nationale et à la réduire aux seuls actes que la masse des citoyens ne peut pas accomplir.

Les « déclarations des droits » et les « constitutions » n'ont pas d'autres objets, mais l'histoire témoigne de leur impuissance à remplir convenablement le rôle que les intentions du peuple leur assignent.

Depuis le jour où, pour la première fois dans notre pays, la Déclaration des droits du 18 septembre 4789 et la constitution du 3 septembre 1791 affirmèrent, à la face de la monarchie, le droit nouveau, d'origine exclusivement humaine, de la Souveraineté nationale, et l'inaliénabilité de ce droit, notre histoire politique se résume en celle de luttes incessantes entre les majorités et les minorités populaires, entre les représentants chargés par la majorité du peuple de faire des lois selon ses vues et la minorité qui empêche, entrave, culbute l'œuvre législative; entre les délégués au pouvoir législatif et les délégués au pouvoir exécutif; parfois entre le peuple ou une partie du peuple et l'un ou l'autre de ces deux pouvoirs ou tous les deux ensemble; luttes toujours ardentes et passionnées, en raison de la tendance qu'ont les minorités à s'émanciper de l'autorité des majorités, parfois violentes et aboutissant, soit à la révolution, si les minorités se croient assez fortes pour renverser elles-mêmes les détenteurs du pouvoir, soit à la dictature et au césarisme, si, ne se sentant pas assez fortes, elles font appel au concours d'un homme plus puissant ou plus audacieux qu'elles-mêmes

Un coup d'œil sur cette histoire ne sera pas déplacé ici : les erreurs du passé nous éclaireront sur les nécessités de Tavenir, mieux que toutes les considérations générales auxquelles je pourrais me livrer.

L'Assemblée nationale constituante mettait en présence, par la constitution de 1791, deux sortes de « représentants » ou de « délégués » de la Souveraineté nationale : une Assemblée législative, élue par le peuple, et un pouvoir exécutif représenté par le roi, que personne alors ne songeait à supprimer, mais dont le droit divin disparaissait, car l'article 4 de la constitution disait formellement : « Le pouvoir exécutif est délégué au roi, pour être exercé, sous son autorité, par des ministres et autres agents responsables. »

Les ministres et, par conséquent, le roi, n'avaient, en matière législative, que le droit « d'inviter le le Corps législatif à prendre un objet en considération », mais la constitution concédait au roi la faculté de refuser sa sanction aux décrets votés par le Corps législatif et d'en arrêter l'exécution:

La Constituante créait par le droit de veto une source inépuisable de conflits entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, conflits d'autant plus graves que le peuple prendrait nécessairement parti pour l'assemblée issue de ses suffrages, contre le roi, né seulement de ses ancêtres.

Dès le mois de juin 1792, le roi ayant refusé de

8 LA RÉPUBUQL'E DÉMOCRATIQUE

sanctionner les deux décrets de rAssemblée nationale législative, qui ordonnaient la déportation des prêtres non assermentés et la formation d*un corps de troupes à Paris, et ayant remplacé les ministres favorables à ces actes, le conflit éclate entre les deux « délégations » de la Souveraineté nationale ; il s'aigrit avec une extrême rapidité ; puis le peuple intervient.

Il interviendra désormais dans toutes les affaires graves, poussé par les ambitions individuelles qui Texcitent, et se laissant volontiers convaincre que puisque la source de toute souveraineté est en lui seul, il a le droit d'imposer ses avis à ses délégués. Mais comme le peuple entier ne saurait agir simultanément et que la masse ne songe même pas à le faire, c'est une minorité infime, ardente et audacieuse, qui, à Taide de la menace et de la violence insurrectionnelle, dirigera la conduite des délégués de la totalité de la nation.

L'une des plus graves difficultés que rencontre Texercice de la Souveraineté nationale apparaît ainsi, dès les premiers temps où les délégués de cette Souveraineté entrent en fonction. Le courage civique étant une vertu beaucoup plus rare que le courage militaire, et les hommes risquant plus volontiers leur vie dans une bataille que leur honneur ou simplement leurs avantages sociaux et leur mandat électif, dans un vote, on voit, à toutes les époques de notre histoire, une poignée d'audacieux,

de violents, de calomniateurs ou de diffamateurs imposer leurs volontés à la représentation nationale et par elle au gouvernement. Ces influences dominent toute la Révolution, elles faussent encore le régime parlementaire de notre temps.

Le. 20 juin 1792, des hommes armés envahissent la salle de TAssemblée législative et dictent aux députés comme au roi leur volonté par les cris : « A bas le veto! rappel des ministres! » Le roi refuse de céder, en invoquant son droit constitutionnel; le 10 août des bandes insurrectionnelles envahissent les Tuileries, insultent et menacent « le délégué » au pouvoir exécutif; Louis XVI n'évite d'être massacré, avec sa famille, qu'en allant chercher un asile auprès de l'Assemblée qui, sous la pression populaire, décrète « la suspension de ses fonctions ».

Les journées mémorables du 20 juin et du 10 août 1792 sortirent de la constitution du 3 septembre 1791 aussi naturellement que le fruit succède à la fleur et que le raisin naît de la vigne.

Non moins naturellement, l'Assemblée législative cède à l'ambilion de ramasser les pouvoirs exécutifs dont elle vient de priver le roi. Elle nomme des ministres, mais à peine sont-ils en fonction qu'elle accapare la majeure partie de leurs attributions : elle envoie des commissaires aux armées, elle ordonne des perquisitions chez les particuliers, elle émet des décrets sur toutes les

iO LA RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE

matières, sans ea distingaer la nature, sans établir la moindre limite entre celles qui ressortissent à Texéculif et celles qui sont du domaine législatif; Edgard Quinet a dit fort justement : « Elle gou> vorne; elle tient la place de Timmense monarchie; (ille refait en pratique la centralisation qu'elle a détruite en théorie; c'est déjà la Convention, mais modérée. » Elle a conscience d'ailleurs, que sa lâche est supérieure à ses forces ; elle cède la place à une assemblée qui, directement issue du suffrage universel et dominée par la pensée qu'elle incarne la Souveraineté nationale, s'empare immédiatement de tous les pouvoirs.

La Gonveulion avait reçu du peuple la mission do protéger le territoire et la révolution. Elle remplit admirablement ce double mandat; mais , poussée par les circonstances, elle glisse sur la pente où sont entraînés tous les pouvoirs énergiques aux prises avec de grandes difficultés : elle se transforme rapidement en une oligarchie dictatoriale, sans frein, car il n'existe aucun autre pouvoir capable de limiter sa puissance, et sans responsabilité, comme tous les corps politiques composés de membres nombreux. Après avoir décapité le roi, supprimé les ministres, remis le pouvoir exécutif aux mains de commissions composées de ses membres^ elle se divise, à l'exemple de toutes les oligarchies omnipotentes, en factions ennemies, sous la poussée des ambitions particulières et de la

peur de la démagogie; puis, se sentant devenir impuissante par ces divisions, elle abandonne tous les pouvoirs dont elle s'est emparée au comité de Salut Public.

Oligarchie nouvelle et animée d'ambitions d'autant plus âpres que ses douze membres touchent de plus près au pouvoir suprême, le comité de Salut Public se divise à son tour, comme l'assemblée d'où il est né, sous la poussée des mêmes ambitions rivales; chacun de ses membres devient, selon le mot de Carnof, un dictateur dans sa spécialité, et tous abandonnent à quelques audacieux, par lassitude ou lâcheté, la direction générale de la politique et la conduite de la nation. Danton et Robespierre sont les maîtres de la France avec Marat qui s'impose à eux par la peur.

Trois hommes pour l'exercice d'une telle puissance et dans une époque aussi troublée, c'était trop encore. Marat est mis en accusation et n'échappe à la peine capitale qu'en tombant sous le couteau de Charlotte Corday; Danton est envoyé à l'échafaud; Robespierre, resté seul, restaure l'autorité de l'Etre-Suprême, comme une source d'où la dictature qu'il rêve sortira plus aisément que de la Souveraineté nationale, alors fort troublée par des insurrections quotidiennes et très divisée entre la Convention, la Commune, les Jacobins et les Sections parisiennes. Un instant le dictateur bénéficie de la lâcheté d'une assemblée qui, sous

i2 LA RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE

rînfluence de la peur — maladie inhérente à tous les corps électifs, — a voté successivementlachule de toutes les têtes plus hautes et plus pesantes que les autres; mais, de l'excès de la terreur qu'il inspire, naît fatalement le 9 Thermidor, sa condamnation et la vengeance du sang qu'il fit verser.

Après les dictatures de la Convention, du comité de Salut Public, de Marat, de Danton, de Robespierre, c'est le vide, l'anarchie et la réaction; c'est la France livrée par la détestable constitution de l'an 111 (22 août 1795) à des assemblées sans autorité politique et à un pouvoir exécutif que sa composition condamne à l'impuissance.

Œuvre de celte « Plaine » de la Convention qui avait, par lâcheté, obéi successivement à toutes les factions violentes de l'Assemblée, à la Commune et aux Sections parisiennes, voté toutes les mises en accusation qui lui furent demandées ou plutôt imposées, envoyé à l'échafaud les Girondins par peur de Danton, les Dantonistes par peur de Robespierre et Robespierre par peur de l'inconnu, mais que l'expérience avait instruite, la constitution de 1793 représentait une légitime et rationnelle réaction contre l'omnipotence du pouvoir législatif.

Elle instituait deux chambres, le Conseil des Anciens et le Conseil des Cinq-Cents, dans le but d'éviter les inconvénients, constatés depuis 1791, d'un corps législatif formé par une seule assemblée, les deux chambres étant destinées à se contre-

balancer réciproquement. Quant au pouvoir exécutif, la crainte de retomber dans la dictature d'où Ton n'était sorti, au 9 Thermidor, que par un concours de circonstances difficiles peut-être à retrouver, avait conduit les Conventionnels à le former non d'un seul homme, mais d'un Directoire composé de cinq membres élus par les Chambres pour cinq ans et remplacés l'un après l'autre tous les ans. Le Directoire nommait et révoquait les ministres, qui étaient de simples agents d'exécution de ses décisions. Le Directoire ne pouvait pas être renversé par le pouvoir législatif; il n'élait susceptible que de mise en accusation pour haute trahison. L'exécutif était donc tout à fait indépendant du législatif et, d'autre part, soustrait à l'influence directe de la Souveraineté nationale, puisque les Directeurs étaient élus par les Chambres et que les ministres étaient nommés et révoqués par les Directeurs.

Cette constitution aurait peut-être pu fonctionner assez bien en attendant mieux, dans une période normale; elle ne répondait à aucune des nécessités des temps où elle entrait en vigueur. Les questions à résoudre étaient trop multiples et trop graves, les intérêts en présence trop contradictoires pour que les cinq Directeurs ne fussent pas condamnés à se diviser dès le premier jour. Avec les rivalités d'ambition et les haines personnelles qui ne manqueraient pas de naître dans celte oligarchie, le Directoire était condamné à finir par la révolution

OU par la dictature. S'il échappe à la première, le 18 Fructidor, c'est pour verser dans la seconde le 18 Brumaire.

Dès le premier jour de sa mise en application, le' régime du Directorat est celui de Tanarchie : les ministres sont changés à chaque instant, si bien qu*on en voit passer trente-six pour six portefeuilles en quatre ans; les Directeurs se succèdent avec une rapidité presque égale, car il y en a douze dans le même laps de temps. 11 était impossible qu*ua pareil régime ne donnât pas naissance à tous les désordres et n'inspirât pas toutes les audaces insurrectionnelles ou réactionnaires. Les complots quotidiens que les divers partis fomentent et que les étrangers encouragent, troublent les affaires, inquiètent les esprits, sèment la défiance et la peur parmi les membres des pouvoirs exécutif et législatif, les affolent et les poussent à s'entre-détruire. On ne guillotine plus, mais on déporte, et les plus sages, comme Carnot, sont obligés de s'enfuir, après le 18 Fructidor (4 septembre 1797), pour éviter la prison ou Cayenne.

Un tel désordre livrait le pays au premier ambitieux qui oserait s'emparer du pouvoir. C^eût été Jourdan s'il avait vaincu à Novi; ce fut le général Bonaparte, plus heureux en Italie et en Egypte, plus audacieux et sans scrupules, assez populaire, d'ailleurs, pour se sentir encouragé dans toutes ses ambitions par Ténervement de l'opinion publique

et par le désir qu'on avait, dans toutes les couches de la société, d'en finir, d'une manière quelconque, avec une situation devenue intolérable.

En novembre 1799, la seule menace d'un complot, peut-être problématique, fait perdre tout sangfroid à la représentation nationale et sert de prétexte aux complices que compte Bonaparte dans le Directoire et le Conseil des Anciens. Celui-ci lui confie le commandement des troupes de Paris et la garde des Assemblées; il en use, dès le lendemain, pour expulser le Conseil des Cinq-Cents avec ses grenadiers, faire déchirer la constitution de l'an III par le Conseil des Anciens, et créer le Consulat qu'il partage avec Sieyès et Roger-Ducos et qui reçoit, « avec la plénitude du pouvoir directorial », la mission « d'organiser l'ordre dans toutes les parties de l'administration, de rétablir la tranquillité intérieure et de procurer une paix honorable et solide ».

La constitution de Tan III avait produit les seuls fruits qu'elle pût donner : le désordre et l'anarchie, l'arrêt des affaires, le déficit dans les finances, la misère et le découragement dans les armées, la lassitude du pays, son hostilité contre le régime qui engendrait ces maux, puis la dictature du 18 Brumaire, acclamée comme le salut.

La constitution de l'an VIII (13 décembre 1799) fait Bonaparte consul à vie, et prépare TEmpire. Le pape en personne fermera l'ère de liberté ouverte

quinze ans auparavant, en couronnant Napoléon P*" empereur des Français.

Toutefois, sous les ruines accumulées pendant les quinze années qui se sont écoulées depuis la réunion à Versailles des derniers Elats généraux, jusqu'au couronnement de Napoléon à Notre-Dame, une chose subsiste encore, assez vivace pour que rien désormais ne soit capable de la détruire : c'est le droit nouveau, essentiellement et uniquement humain, inscrit pour la première fois dans la Déclaration des droits de 1789, le droit de la « Souveraineté nationale ». Le général couvert de victoires, adoré par les troupes, acclamé par la foule, dictateur, consul à vie, empereur, est luimême obligé de le reconnaître; il est contraint de garder, accolé à son titre personnel, Tétiquette de la République; il a une conscience si nette de la force nouvelle du peuple, qu'il juge prudent de faire confirmer son consulat d'abord, son empire ensuite, par la Souveraineté nationale. Il fausse, il est vrai, le suffrage universel, instrument de celte Souveraineté, par la manière dont il en fait usage, mais tout en le faussant, il le reconnaît comme indispensable au fonctionnement de la société française issue de la Révolution.

Malheureusement, il en est de la volonté des masses comme de celles des individus : les circonstances la déterminent impérieusement et la rendent aussi variable qu'elles-mêmes. Ce droit de

CONSTITUTIONS DE LA FRANCE DE 4789 A 1875 il

souveraineté que le peuple français accueillit en 1789 avec tant d'enthousiasme, pour lequel il versa son sang et risqua Texistence même de la patrie, il n'apparaît plus, au plébiscite du 6 novembre 1804, que comme une loque méprisée de ceux-mêmes qui le conquirent si péniblement. La nation y renonce, elle le dépose par 3 521 673 voix sur S 524 254 suffrages exprimés, aux pieds du vainqueur de Lodi et des Pyramides, oubliant qu'il conquit le pouvoir en expulsant les représentants de la Souveraineté nationale; et elle y renonce non seulement pour la génération présente, mais encore pour toutes celles qui naîtront dans l'avenir, par l'adoption de cette formule du sénatus-consulte : « La dignité impériale est héréditaire dans la descendance directe, naturelle, légitime et adoptive de Napoléon Bonaparte. » Dix ans plus tard, les circonstances ont changé : le vainqueur de Lodi, des Pyramides, d'Ausierlitz, d'Iéna, n'est plus que le vaincu de cette campagne de Russie où les régiments fondirent avec la neige qui les avait ensevelis; la victoire s'est changée en défaite, la gloire a fait place à la honte, les illusionnantes espérances de grandeur et de fortune ont été touchées et flétries par les amères réalités, le peuple qui croyait devenir, par Napoléon, plus grand et plus fort, se voit amoindri et affaibli; avec les circonstances, sa volonté s'est transformée : il assiste indifférent, presque satisfait, à la chute de son idole, il lit sans trouble l'acte d'abdication de son Empe-

reur, et volontiers il applaudirait à cette déclaration du gouvernement provisoire qui, sur Tordre des étrangers, va faire Louis X VIII roi de France : « Sur les ruines de Fanarchie, Napoléon n'a fondé que le despotisme. »

Le retour si théâtral de Tîle d'Elbe et cette marche triomphale à travers la France qui, en vingt jours, conduit Napoléon du golfe Juan à Paris, ne suffit pas h ramener la confiance dans l'esprit des masses. Le nouveau plébiscite proclamé avec trop de solennité, le 1" juin 1815, au Champ de Mars, ne contient plus que 1 300 000 suffrages en faveur de la restauration de l'Empire; c'est un WaterJoo politique, présage de la chute finale. C'est, d'autre part, un témoignage irrécusable de la lassitude du peuple et de Tépuisemenl où sa volonté est tombée après vingt-six ans de révolutions, de guerres, de massacres, de ruines privées et publiques, matérielles et morales. La souveraineté nationale n'a plus la force de se manifester : le septième seulement des électeurs émet un avis, tout le reste s'abstient. Napoléon tracera lui-même le tableau le plus exact de la situation où est la France le 22 juin 1815, lorsque, devant les ruines de ses dernières espérances, devant les armées étrangères qu'il n'a pu arrêter, devant la nation qui l'abandonne, il écrit, dans sa deuxième abdication : « J'avais espéré le succès, les circonstances ont changé, je me sacrifie. »

Elles avaient chang-é, ea effet, au point, que nul en France ne paraissait plus avoir le souvenir ni de l'Empire ni de la République, ni des luUes pour la liberté, et que le peuple paraissait ne plus attacher aucun prix k la Souveraineté nationale.

La charte constitutionnelle du 4 juin 1814, remise en vigueur aussitôt après la restauration de Louis XVIII, ne parle plus ni de délégation ni de représentation du peuple dans les pouvoirs exécutifs : Louis est « par la grâce de Dieu, fait roi de France et de Navarre », et c'est v la divine Providence qui l'a rappelé dans ses Etats »; c'est volontairement, par le libre exercice de son autorité royale, qu'il (f accorde, fait concession et oclroie k ses sujets la charte constitutionnelle ».

Cependant, si peu que la nation paraisse tenir, en ce moment, à sa souveraineté, le roi n'est pas sans déHancc à l'égard du moment où le peuple, remis de son épuisement moral et physique, sortira de la torpeur oiî il est engourdi; le roi de droit divin se croit tenu de voiler ses sentiments intimes derrière une constitution où figurent une chambre des députés élue et diverses autres dispositions témoignant que les luttes pour la liberté n'avaient pas été stériles. Mais la Souverain nationale sommeille et la Charte peut, sans p voquer de protestations, réduire le nombre électeurs et les transformer en une oligarchie riches, en exigeant qu'ils aient trente ans d'agi

qu'ils paient au moins trois cents francs de contributions directes (article 40 de la Charte du 4 juin 1814).

En 1830, ce n'est point encore la Souveraineté nationale qui se réveille, mais seulement la portion de la bourgeoisie qui a conservé les traditions du parlementarisme de 1789 et qui aspire à prendre, dans le gouvernement, une place plus considérable que celle attribuée à ses représentants par les héritiers directs de Louis XVI. Ce n'est pas la Souveraineté nationale qui se substitue à Charles X, c'est une forme nouvelle de la monarchie, représentée par ce prince d'Orléans qui a combattu dans les rangs des armées républicaines à Valmy, et qui a refusé, pendant les Cent-Jours, de suivre Louis XVIII à Gand, afin de se ménager Tappui de l'élément politique fidèle aux traditions du tiers État. Il paiera son avènement au trône de la remise de toute la Souveraineté nationale aux mains de ceux qui l'y portèrent.

La constitution de 1830 n'a point, en effet, d'autre objet réel que d'affaiblir l'autorité royale et celle de la noblesse représentée par la Chambre des Pairs, au profit de la Chambre des Députés où s'incarne l'oligarchie de la fortune. La « personne du roi est inviolable et sacrée », mais il n'est plus question « du droit divin » d'où Louis XVIII et Charles X prétendaient tenir leur autorité; Louis- Philippe P' n'est plus que « roi des Français » ; il

perd le privilège de 1- initiative de la proposition des lois, en la partageant- avec les deux Chambres. D'autre part, l'hérédité de la pairie, d'abord maintenue, est supprimée par la loi du 29 décembre 1831 , en même temps que des limites sont assignées au droit de nomination du roi, par la fixation des catégories de citoyens parmi lesquelles il peut choisir les pairs. L'autorité des pairs est réduite et celle des députés accrue par cette disposition de l'article 15 : « Toute loi d'impôt doit être d'abord votée par la Chambre des Députés », disposition qui rend la Chambre maîtresse absolue des ministères et par conséquent de tout le pouvoir exécutif. Le nombre des électeurs est notablement augmenté par l'abaissement à vingt-cinq ans de la limite de l'âge électoral et à 200 francs du chiffre des impôts directs pour que les citoyens puissent prendre part à la nomination des députés; mais ces derniers restent, comme sous le régime de la restauration, les mandataires exclusifs de la portion riche du pays, celle qu'on désigna insolemment sous le nom de « pays légal ».

Le régime politique institué par la charte de 1830 était trop oligarchique, l'élément démocratique du pays n'y tenait qu'une place trop restreinte, pour qu'il pût s'acclimater dans un pays où le tiers État 1 ui-même avait introduit le principe de la Souveraineté nationale.

Ce régime était d'ailleurs condamné à s'effondrer sous le poids des fautes occasionnées par les

±t LA RÉPUBUQUE DÉMOCRATIQUE

luttes qu^engendreat toujours les ambitions pcrsonuelles dans un corps législatif qui dispose du sort des ministres et qui est appelé à fournir les membres du gouvernement. De 1830 à 1840, seize ministères se succèdent, sans parler des remaniements subis par la plupart d'entre eux au cours de leur brève existence. Le ministère Soult-Guizot, qui se maintînt ensuite au pouvoir pendant sept ans, n'obtient ce résultat que grâce à la lassitude de la Chambre et du pays, et parce qu'il apporte une extrême rigueur dans Toxercice du pouvoir oligarchique qu'il incarne.

Celte attitude ne pouvait être conservée indéfiniment; la démocratie s'était reprise, pendant dixhuit années d'un régime à demi libéral, et les républicains d'un côté, les impérialistes de l'autre protestaient contre l'omnipotence de l'oligarchie financière instituée par les chartes de 1814 et 1830. Sept ans de suite, une minorité énergique et habile avait 'en vain réclamé l'extension du droit de suffrage et la réforme du parlementarisme; elle s'était heurtée à la résistance entêtée et intéressée de Guizot et de sa majorité, résistance fort compréhensible, car l'introduction du suffrage universel dans la monarchie constitutionnelle, c'était, à coup sûr, la chute à bref délai de cette monarchie et la ruine politique de l'oligarchie qui lui servait de soutien et de rempart contre l'envahissement des idées démocratiques.

Au bruit des luttes parlementaires, la démocratie avait fini par se réveiller du sommeil où elle était plongée depuis 1799, et c'est par elle, c'est au nom du suffrage universel, que fut faite la révolution de 1848.

C'est le « gouvernement de la nation par ellemême » que les membres du gouvernement provisoire annoncent au pays, dans leur proclamation du 24 février 1848, et c'est avec une confiance absolue dans l'avenir, que l'Assemblée nationale élue le 9 avril 1848, décrétait à V unanimité : « Au nom du peuple français et à la face du monde entier, la République est et restera la forme du gouvernement de la France. »

Malheureusement, au premier désordre qui se produit dans la rue, la même assemblée renouvelle les fautes de 1797 et fait appel à la dictature; elle réveille ainsi le césarîsme et provoque, en quelque sorte, les ambitions non dissimulées de l'héritier de Napoléon P^

L'absolue correction dont fît preuve le général Cavaignacdans l'exercice des fonctions dictatoriales que l'assemblée lui conHa par son décret du 28 juin 1848, fut-elle un encouragement pour celte assemblée à créer, par la constitution du 24 novembre 1848, un Président de la République élu par le peuple? Obéit-elle simplement au désir d'introduire la délégation directe de la Souveraineté nationale dans le pouvoir exécutif? Il importe

peu aujourd'hui de le rechercher. Toujours est-il que la constitution de 1848 contenait un germe de destruction auquel la deuxième république ne pouvait échapper : elle remettait la direction suprême de Texécutif à un seul homme qu'elle faisait nommer directement par le corps électoral tout entier.

Il était manifeste qu'entre ce Président de la République, délégué direct et unique de la Souveraineté nationale au pouvoir exécutif, et le corps législatif formé de 750 membres, entre lesquels les ambitions rivales ne tarderaient pas à semer là division, la partie, avec un Président ambitieux et sans scrupules, ne pouvait être égale. Au premier conflit qui surgirait, si peu que le Président de la République eût raison, la masse électorale prendrait son parti contre l'Assemblée; Tambition du Président irait ensuite aussi loin qu'elle voudrait.

Dans la séance du 6 octobre 1848, Jules Grévy signalait ces dangers, dans un discours mémorable non seulement parce que les événements en démontrèrent la vérité prophétique, mais encore parce qu'il pose un des principes les plus essentiels du régime démocratique. « Le seul fait de Télection populaire, disait-il, donnera au Président de la République une force excessive. Etes-vous bien sûrs que dans celte série de personnages qui se succéderont tous les quatre ans au trône de la Présidence, il n'y aura que de purs républicains

empressés d'en descendre? Etes-vous sûrs qu'il ne se trouvera jamais un ambitieux tenté de s'y perpétuer? Et si cet ambitieux est le rejeton d'une de ces familles qui ont régné en France, s'il n'a jamais expressément renoncé à ce qu'il appelle ses droits, si le commerce languit, si le peuple souffre, s'il est dans un de ces moments de crise où la misère et la déception le livrent à ceux qui masquent sous leurs promesses leurs projets contre la liberté, répondrez-vous que cet ambitieux ne parviendra pas à renverser la République? Jusqu'ici toutes les républiques sont allées se perdre dans le despotisme. C'est de ce côté qu'est le danger, c'est donc contre le despotisme qu'il faut les fortifier. Vous lui préparez les voies! Vous élevez dans la République une forteresse pour le recevoir. »

Les objurgations de Jules Grévy furent inutiles. De même que les républicains, alors imbus des idées qui avaient présidé à la rédaction des constitutions de 1791 et 1793 réclamaient un pouvoir législatif constitué par une seule Assemblée, les parlementaires voulaient une République où le Chef du pouvoir exécutif possédât les pouvoirs et le prestige d'un roi constitutionnel. Suivant le mot très juste de Jules Grévy, c'est le trône qu'ils prétendaient restaurer avec la Présidence de la République et ils espéraient que le suffrage universel porterait à cotte Présidence quasi royale, un des leurs , le général Cavaignac , qui depuis le

24 juin 1848 était déjà en possession du pouvoir. Ils avaient compté sans « ce rejeton d'une des familles ayant régné sur la France » que Jules Grévy entrevoyait à l'horizon.

Cependant, le prince Louis Bonaparte siégeait au milieu d'eux. Elu le 23 avril 1848 membre de l'Assemblée constituante par quatre départements, dont la Seine, il avait été proclamé membre de l'Assemblée, quoique inéligible, par les républicains les plus ardents, qu'entraînèrent Jules Favre et Louis Blanc. Démissionnaire à la suite d'incidents inutiles à rappeler, il avait été réélu par six départements, dont la Seine, pour lequel il opta. Toujours avec le sentiment qu'il était trop incapable pour devenir dangereux, l'Assemblée abroge, le 11 octobre 1848, la loi du 10 avril 1832 qui avait banni la famille Bonaparte, puis elle valide l'élection du prince Louis.

Deux mois plus tard, le scrutin du 10 décembre 1848 lui donnait, pour la Présidence de la République, cinq millions et demi de suffrages, sur 7 millions 400 000 exprimés et contre 1 400 000 au général Cavaignac. Non seulement les impérialistes, fidèles au souvenir de Napoléon I", avaient voté pour lui, mais encore tous les socialistes, en haine des républicains de gouvernement et surtout de Cavaignac à qui les masses populaires n'avaient pas pardonné la répression de l'émeute du 24 juin. Les événements qui devaient suivre avaient été

prédits par Jules Grévy; mais T Assemblée législative elle-même les précipita par la loi du 31 mai 1850 qui portait atteinte au principe de la Souveraineté nationale en exigeant, pour Tinscriplion sur les listes électorales, un domicile de trois années dans les communes ou les cantons, et diverses conditions de nature à diminuer le nombre des électeurs, surtout parmi les ouvriers.

Les constitutionnels qui avaient poussé l'Assemblée dans cette voie croyaient consolider leur parti; ils n'avaient fait que grossir celui du Prince de tous les partisans des principes démocratiques, et c'est au nom du suffrage universel que, le 2 décembre 1851, se fait le coup d'Etat, approuvé dans le plébiscite des 20 et 21 décembre. Sept millions et demi de suffrages, sur 8 millions exprimés, croyaient n'affirmer que la Souveraineté nationale contre l'Assemblée qui avait osé la menacer; en réalité, ils préparaient l'Empire. Celui-ci était acclamé par le plébiscite des 21 et 22 novembre 1852, sous cette forme, où les masses étaient trop flattées pour ne s'en pas montrer reconnaissantes : « Le peuple veut le rétablissement de la dignité impériale... » Le nombre des oui était plus grand encore qu'au premier plébiscite : il atteignait le chiffre de 7 824 189 contre seulement 253 145 non.

Puis, le peuple souverain criait pendant dixhuit ans : vive l'Empereur! avec la même ardeur qu'il avait, de 1848 à 1852, crié : vive la République I

28i LA RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE

et il donnait à cet empereur son sang en Crimée, en Italie, en Chine, au Mexique, comme il Tavait donné à son oncle. Enfin, après avoir de nouveau affirmé son attachement à l'Empire, dans le plébiscite du 8 mai 1870, où des libertés lui étaient promises, il se précipitait dans la fatale guerre contre TAUemagne avec le même enthousiasme qu'il montrait, un demi-siècle auparavant, à suivre le (( Petit Caporal » en Russie.

Des guerres suivies de victoires, des travaux publics incessants, un progrès non douteux dans rétat général du pays avaient enchaîné la Souveraineté nationale à Napoléon III; les défaites l'en détachèrent, comme les défaites l'avaient détachée de Napoléon P'. Les faits confirmèrent encore une fois cette proposition philosophique, déjà rappelée plus haut, que les « volontés » des nations sont, comme celles des particuliers, déterminées par les événements et les circonstances, et que les actes de la Souveraineté nationale ne sauraient échapper aux lois qui règlent ceux de la vie individuelle.

Aussi faut-il considérer comme très redoutable celte idée introduite dans nos lois et dans nos mœurs par la Constituante, que « la nation ne peut exercer ses pouvoirs que par délégation ». Elle a été inspirée par des nécessités pratiques presque insurmontables, surtout dans les grands pays, mais elle est essentiellement anti démocratique, et elle devait conduire à toutes les dictatures oligarchiques

OU personnelles que la France a connues depuis un siècle.

Le droit du peuple, dans ce système, ne porte, en réalité, que sur le choix des hommes. Une fois élus, ceux-ci ont le droit de tout faire, sans consulter les électeurs; ils peuvent violer leurs promesses et leurs programmes, sans avoir rien à redouter du corps électoral pendant toute la durée de leur mandat.

Cette manière d'appliquer le principe de la Souveraineté nationale devait conduire à la théorie du plébiscite. Lorsque la Constituante affirmait que le peuple ne peut pas exercer directement la souveraineté dont il est revêtu, lorsqu'elle instituait, au nom du peuple, le roi Louis XVI « délégué de la nation souveraine, dans l'exercice du pouvoir exécutif » elle ouvrait la porte à la théorie plébiscitaire dont les dictatoriaux et les césariens devaient faire un si détestable usage en 1799, en 1804, en 1852 et en 1870.

Si le peuple a le droit de déléguer sa souveraineté à cinq cents citoyens, pourquoi ne la pourraitil déléguer à cent, à cinquante, à dix, à cinq, à un seul? Et s'il peut la déléguer pour quatre ans, pourquoi ne pourrait-il pas la déléguer pour dix ans, pour vingt ans, pour la vie du citoyen qui a su capter sa confiance? — Parce que, répond la théorie juridique, le peuple n'a pas plus le droit de renoncer à sa souveraineté que les particuliers

n'ont celui de renier leur liberté individuelle, de se réduire à Télat d'esclavage; en déléguant sa souveraineté à un homme pour la durée de la vie de ce dernier et, à plus forle raison, en la déléguant à une famille dont les membres se la transmettront de l'un à Tautre comme une terre ou un meuble, le peuple se transforme en esclave, droit qu'il est impossible de lui reconnaître.

Au point de vue juridique, ce raisonnement est parfait; mais qui donc pourrait empêcher un peuple d'aliéner sa souveraineté s'il lui en prend fantaisie, comme cela n'est arrivé que trop souvent au peuple de France? Sera-ce la minorité, à laquelle les constitutions de 1793 et de 1795 reconnaissaient le droit d'insurreclion? Si la masse du peuple est d'accord avec celui qui délient sa souveraineté, la minorité rebelle sera écrasée, Tinsurrection sera noyée dans le sang; notre histoire abonde en faits de cette sorte et en faits assez terribles, assez douloureux, pour que les minorités hésitent à se lancer dans des aventures où elles ont trop de risques à courir.

Le seul moyen pratique de mettre les peuples à l'abri de toute idée de renonciation à leur souveraineté, consiste à la leur faire apprécier et aimer, de même qu'on éloigne les hommes du suicide en leur rendant la vie bonne et heureuse. Les lois économiques et sociales ont pour rôle de faire aimer la vie par les hommes; les constitutions et les lois politiques doivent tendre à attacher les

CONSTïTL'TfONS DE LA FRANCE DE 1789 A 1875 31

peuples à leur souveraineté assez fortement pour qu'ils ne soient jamais tentés de s'en défaire.

La rapide revue du passé à laquelle nous venons de procéder nous a démontré que de 1789 à 1870 les constitutions de la France n'avaient que très mal rempli ce rôle; nous devons rechercher si la constitution de 1875 est meilleure à cet égard que ses devancières.