CHAPITRE II

L'organisation des pouvoirs publics d'après la Constitution de 1875.

Sommaire : La Conslilulion de 1875 est basée exclusivemenl sur le régime représentatif. — Organisation du pouvoir législatif. — Composition et pouvoirs de la Chambre des Députés et du Sénat. — Organisation du pouvoir exécutif : Présidence de la République; Ministère. — Irresponsabilité du Président. — Responsabilité ministérielle. — Maintien de la centralisation impériale.

La Constitution de 1873, comme toutes les constitutions françaises depuis 1789, mendies plus libérales et les plus démocratiques, repose sur l'idée que la Souveraineté nationale ne pouvant pas s'exercer directement, tous les pouvoirs de la République doivent nécessairement être exercés par des « délégués » ou « représentants » du peuple.

Dans ce système, auquel on a donné Tépithète de « représentatif », le peuple ne fait rien et ne peut rien. Il ne peut pas légalement imposer ses

volontés aux représentants qu'il a élus; il n'est jamais consulté sur les lois qu'ils votent; il n'a aucun moyen d'abréger la durée assignée par la loi constitutionnelle à leurs mandats.

La loi constitutionnelle de 1875 ne soumet à l'élection par le suffrage universel que le pouvoir législatif.

Celui-ci est composé de deux Chambres : 1° un Sénat formé de trois cents membres élus au scrutin de liste par les départements, les 7S inamovibles créés par la loi du 24 février 1875 étant remplacés depuis la revision de 1884, au fur et à mesure des décès, par des membres élus; 2® une Chambre des Députés composée de 581 membres, élus chacun par un arrondissement. Les députés doivent avoir au minimum vingt-cinq ans d'âge; ils sont élus par tous les citoyens âgés de vingt et un ans, inscrits sur les listes électorales. Les sénateurs doivent avoir au minimum quarante ans d'âge; ils sont élus par un collège formé des députés, des conseillers généraux et d'arrondissement, et des délégués désignés par les conseils municipaux des communes.

La durée du mandat des sénateurs est de neuf ans, mais tous les trois ans le tiers du Sénat est renouvelé. La durée du mandat des députés est de quatre années; la Chambre est renouvelée intégralement au bout de cette période.

Les pouvoirs des deux Chambres ont été déter-

minés par les lois conslitutionnelles des 24 et 25 février 1875 et du 6 juillet 1875. Us s'exercent par : 1" la confection des lois; 2° rétablissement du budget des recettes et des dépenses qui fait l'objet de la loi annuelle de finances, loi sans laquelle le gouvernement ne peut ni percevoir les impôts, ni procéder aux paiements des dépenses; 3® le vole des traités de commerce, de paix, etc. ; 4® le contrôle des actes des ministres et ses conséquences; 5° l'élection du Président de la République; 6** la revision de la Constitution.

Au point de vue législatif proprement dit, c'està-dire pour tout ce qui concerne la confection des lois, le vote des traités de paix ou de commerce, etc., les pouvoirs des deux Chambres sont identiques. L'article l®"" de la loi du 25 février 1875 dit à ce sujet : « Le pouvoir législatif s'exerce par deux assemblées : la Chambre des Députés et le Sénat. » L'article 3 leur reconnaît, au même titre, l'initiative et le vote des lois. La réunion et la séparation des deux Chambres doivent être simultanées. Le Président de la République ne peut promulguer aucune loi qui n'ait été votée par les deux Chambres dans des termes absolument identiques. Rien en un mot ne distingue, au point de vue législatif, Tune des deux Chambres de l'autre.

Au point de vue du vote des lois de finances, l'article 8 de la loi du 24 février 1875 contient une

disposition qui a été diversement interprétée. Cet article est ainsi conçu : « Le Sénat a, concurremment avec la Chambre des Députés, l'initiative et la confection des lois. Toutefois, les lois de finances doivent être, en premier lieu, présentées à la Chambre des Députés et votées par elle. »

Les interprétations contradictoires de ce texte ont été résumées de la façon suivante par Jules Ferry, alors Président du Conseil, dans son exposé des motifs du projet de revision de la Constitution, en 1884 : « Le Sénat et la Chambre sont en désaccord sur la portée de l'article 8. Le Sénat estime que cet article n'établit, pour les lois de finances, aucune exception au principe général de l'égalité des droits entre les deux Chambres dans la confection des lois, qu'il prescrit seulement un ordre chronologique, une priorité dans la présentation et la délibération des lois de finances : que le Sénat a, dès lors, le droit absolu soit pour supprimer, soit pour augmenter les crédits votés par la Chambre. La Chambre croit, au contraire, qu'elle possède la plénitude des droits budgétaires, que le Sénat n'en a qu'une partie, qu'il n*a sur les finances publiques qu'un droit de contrôle et qu'il ne peut pas rétablir un crédit supprimé par la Chambre des Députés. Dans la pratique, ce désaccord, qui a failli maintes fois dégénérer en conflit, s'est toujours résolu, à la dernière heure, grâce à l'esprit de conciliation

patriotique qui anime les deux Assemblées, par des concessions mutuelles. Il est arrivé à la Chambre des Députés de rétablir, dans une nouvelle délibération, les crédits qu'elle avait d'abord supprimés et que le Sénat avait rétablis. Il n'est jamais arrivé que le Sénat s'obstinât à rélablir un crédit deux fois supprimé par la Chambre. Mais est-il sage de laisser subsister entre les deux Chambres cette cause de tiraillements périodiques? La loi du budget est, de toutes les lois, la seule qui ne puisse attendre, la seule qu'il soit nécessaire de voter à heure fixe. En cas de désaccord persistant, à qui appartiendra le dernier mot? Dans le perpétuel va-et-vient de Tune à l'autre Chambre, qu'adviendra-t-il du budget? La Constitution ne l'a pas dit, ou du moins ne Ta pas dit clairement. Il y a là un point essentiel à régler, et c'est précisément pour régler les difficultés de cet ordre que les constitutions sont faites. »

Jules Ferry concluait en proposant la revision de l'article 8 de la loi constitutionnelle du 24 février 1875 ; mais cette proposition fut rejetée et c'est toujours Tarticle 8 qui régit les pouvoirs financiers des deux Chambres.

En ce qui concerne le contrôle à exercer sur le pouvoir exécutif, les lois constitutionnelles n'établissent pas la moindre distinction entre les deux Assemblées, mais la Chambre a toujours prétendu être seule à pouvoir renverser les ministères. Ses

prétentions sont repoussées par le Sénat, qui s'attribue le même droit.

La plupart de nos hommes d'État sont d'accord sur ce point avec la Chambre; mais, dans la pratique, il n'y a pas d'exemple qu'un cabinet ait pu vivre malgré le Sénat. Quatre ministères, depuis 1815, se sont relirés à la suite de votes hostiles de la haute Assemblée : les cabinets Dufaure et dé Broglie en 1877, le cabinet ïirard en 1884, le cabinet Bourgeois en 1896.

En 1880, lorsque le Sénat repoussa l'article 7, on attachait à son vote le caractère d'une condamnation de la politique suivie par M. de Freycinet président du Conseil, et par Jules Ferry ministre de l'Instruction publique et des cultes. M- de Freycinet avait souligné l'impossibilité où se trouverait le Président de la République de former un cabinet nouveau, tant que la Chambre persisterait dans son vote en faveur de l'article 7. « Est-ce que vous admettez, disait-il à la tribune du Sénat, qu'un Cabinet parlementaire puisse se former en commençant par montrer son dédain pour les manifestations publiques, authentiques, officielles d'une des moitiés du Parlement? » Un sénateur de la droite s'étant écrié : « Nous ne sommes pas ici pour exécuter les volontés jacobines de la Chambre des Députés », M. de Freycinet lui réplique : « Si cette loi n'est pas votée, le pouvoir exécutif sera mis en demeure d'appliquer des lois beaucoup plus dures. »

II signifiait clairemenl ainsi au Sénat que le Cabinet ne se retirerait pas devant son vote et qu'il suivrait, après le rejet de la loi par les sénateurs, les indications qui lui seraient données par la Chambre des Députés. En d'autres termes, il reconnaissait à la Chambre une véritable suprématie, non seulement en matière législative, mais encore dans la direction de la politique générale. Les événements lui donnèrent raison. Le Sénat ayant repoussé Tarticle 7, comme un blâme de la politique du Cabinet, M. de Freycînet ne démissionna pas; il accepta un ordre du jour de la Chambre invitant le gouvernement à procéder, par décrets; il prit les décrets, et le Président de la République, le correct parlementaire Jules Grévy, les revêtit de sa signature, approuvant ainsi la conduite de M. de Freycinet. Le Sénat luimême reconnut, en fait, la correction de cette conduite, car, ayant été invité à se prononcer contre les décrets, ce qui équivalait à blâmer le Cabinet, il s'y refusa et vota Tordre du jour pur et simple. Une seule fois, au début de 1896, un conflit s'est produit entre le Sénat et le ministère. Le cabinet Bourgeois blâmé par le Sénat, puis approuvé parla Chambre pour une même affaire, celle de la nomination d'un juge d'instruction, ne se retira pas devant le vote de la Chambre haute. Le 3 mars suivant, interpellé par celle-ci, il refuse de répondre à l'interpellation ; un vote formel de blâme est émis par le Sénat; le Cabinet n'en tient

aucun compte. Le Président de là République, pressé par les journaux hostiles au gouvernement d'intervenir et de mettre Je Cabinet en demeure de se retirer, imita l'exemple donné par Jules Grévy en 1884; il se tint en dehors du conflit, laissant à la suite des événements le soin de le terminer. Le 21 avril, le Sénat recourait, pour renverser le ministère, à un moyen qui devait infailliblement déterminer ce résultat ou donner au conflit une acuité nouvelle : il repoussait les crédits qui lui étaient demandés pour Madagascar et qui avaient été déjà votés par la Chambre. Le ministère, n'ayant plus les moyens financiers nécessaires pour gouverner, se trouvait dans Talternative, ou bien de demander au Président de la République la dissolution de la Chambre, afln de porter le conflit devant le suffrage universel, ou bien de se retirer. Dans le premier cas, en admettant que le Président de la République consentît à demander au Sénat la dissolution de la Chambre, il était certain que le Sénat la refuserait, et le Cabinet n'aurait pu faire autrement que de se retirer. M. Bourgeois, malgré l'avis de quelques-uns de ses collègues, préféra démissionner tout de suite. La Chambre le laissa partir, en se bornant à voter un ordre du jour qui affirmait sa prépondérance théorique. Le pays, sollicité de s'agiter et de se prononcer contre le Sénat, resta, dans ses grandes masses, d'une absolue indifférence à un conflit qui

parut ne plus Tintéresser dès que Tune des parties eut cédé devant Fautre.

Le Sénat, dans cette circonstance, manifesta clairement sa résolution de ne laisser vivre que les Cabinets dans lesquels il aurait confiance. Puisque la tradition parlementaire et la doctrine généralement acceptée, consacrée même par l'attitude de Jules Grévy en 1884 et de M. Félix Faure en 1896, lui interdisaient de renverser les Cabinets par des ordres du jour de défiance ou de blâme, il leur rendrait Texistence impossible en leur refusant les ressources financières indispensables à l'exercice du gouvernement. La retraite du Cabinet Bourgeois, à la suite du vote sénatorial du 21 avril 1896, rejetant la demande des crédits pour Madagascar, a prouvé l'efficacité de ce moyen.

Elle a prouvé aussi qu'avec la Constitution de 1 875 le pouvoir executif est contraint de s'appuyer à la fois sur les deux Chambres. En cela, notre régime parlementaire se distingue essentiellement de celui de l'Angleterre, oii la Chambre des Lords ne tenta jamais de renverser un ministère.

Le Sénat peut, si le Président de la République le lui demande, voter la dissolution de la Chambre, tandis qu'en aucun cas il ne peut être lui-même dissous. L'article 5 de la loi du 23 février 1875 dit : « Le Président de la République peut, sur Tavis conforme du Sénat, dissoudre la Chambre des Députés avant l'expiration légale de son mandat.

En ce cas, les collèges électoraux sont réunis pour de nouvelles élections dans le délai de deux mois et la Chambre dans les dix jours qui suivent la clôture des opérations électorales. »

Comme rindique très nettement cet article, ce n'est pas au Sénat qu'appartient le droit de disso* lution, mais seulement au Président de la République. C'est ce dernier qui dissout la Chambre des Députés, mais il ne peut le faire que sur l'avis conforme du Sénat. Cet avis, il faut que le Président le fasse demander au Sénat par un ministère responsable. Le Sénat peut donner un avis favorable ou défavorable, ce qui lui attribue une autorité effective sur le Président de la République.

L'autorité du Sénat est encore augmentée par l'impossibilité où se trouvent la Chambre et le pouvoir exécutif de procéder sans lui à la revision de la constitution. L'article 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 187S, qui règle la procédure de la revision, est ainsi conçu : « Les Chambres auront le droit, par délibérations séparées^ prises dans chacune à la majorité absolue des voix, soit spontanément, soit sur la demande du Président de la République, de déclarer qu'il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles. Après que chacune des deux Chambres aura pris cette résolution, elles se réuniront en Assemblée nationale pour procéder à la revision. Les délibérations portant revision des lois constitutionnelles, en tout ou en partie,

devront être prises à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale. La forme républicaine du gouverneitient ne peut faire l'objet d'une proposition de revision. Les membres des familles ayant régné sur la France sont inéligibles à la Présidence de la République. »

Enfin, le Sénat peut être constitué en cour de justice dans deux cas différents : en vertu de Tarticle 9 de la loi du 24 février 1873, « pour juger soit le Président delà République, soit les ministres, et pour connaître des attentats commis contre la sûreté de TEtat » ; et en vertu de l'article 12 de la loi du 16 juillet 1875, « pour juger toute personne prévenue d'attentat commis contre la sûreté de rÉtat ». Le Sénat n'a exercé cette fonction spéciale qu'une seule fois, en 1889, dans l'affaire du bou- ^ langisme.

Par ces diverses dispositions, le Sénat est revêtu d'une autorité supérieure à celle de tous les autres pouvoirs institués par la Constitution de 1875 et il apparaît comme le gardien de cette dernière. Sans lui, elle ne peut pas être modifiée dans le moindre de ses détails ; sans lui, les ministres ne peuvent pas vivre, même ayant la confiance de la Chambre, puisqu'en leur refusant les crédits budgétaires il les met dans l'impossibilité de gouverner; sans lui, le Président de la République ne peut pas dissoudre la Chambre, même si elle lui rendait l'exercice de ses fonctions impossible en renversant l'un après

Vautre tous les ministères qu'il formerait; sans lui, la Chambre ne peut ni faire une loi ni approuver un traité. Elle ne peut, en dehors de lui, que deux choses : mettre en accusation le Président et les ministres, mais c'est lui qui les juge, et renverser les Cabinets. De ce dernier pouvoir, elle fait un usage si fréquent qu'on pourrait croire qu'elle se rabat sur lui de ceux qu'elle ne peut exercer que concurremment avec le Sénat.

Tel qu'il a été institué par les lois constitutionnelles de 1875, le pouvoir exécutif se compose d'un Président de la République et de ministres.

Les articles 2 et 3 de la loi du 25 février 1875 décident : « Article 2 : Le Président de la République est élu, à la majorité absolue des suffrages, par le Sénat et par la Chambre des Députés réunis en Assemblée nationale. Il est nommé pour sept ans. Il est rééligible. — Article 3 : Le Président de la République a l'initiative des lois, concurremment avec les membres des deux Chambres. Il promulgue les lois lorsqu'elles ont été votées par les deux Chambres; il en surveille et en assure l'exécution. Il a le droit de faire grâce ; les amnisties ne peuvent être accordées que par une loi. Il dispose de la force armée. Il nomme à tous les emplois civils et militaires. Il préside aux solennités nationales ; les envoyés et les ambassa* deurs des puissances étrangères sont accrédités auprès de lui. Chacun des actes du Président

de la République doit être contresigné par un ministre. »

La loi du 16 juillet 1875, après avoir établi que les Chambres se réuniraient de plein droit chaque année, le second mardi de janvier, accorde au Président de la République le droit de les convoquer avant cette date, pour leur session ordinaire, et de les convoquer en session extraordinaire de sa propre initiative, et dit : « Il devra les convoquer si la demande en est faite dans Tinlervalle des sessions par la majorité absolue des membres composant chaque Chambre. » Le même article ajoute : « Le Président peut ajourner les Chambres. Toutefois l'ajournement ne peut excéder le terme d'un mois, ni avoir lieu plus de deux fois dans la même session. »

En vertu de la même loi, « le Président de la République promulgue les lois dans le mois qui suit la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée. Il doit promulguer dans les trois jours les lois dont la promulgation, par un vote exprès dans l'une et Tautre Chambre, aura été déclarée urgente. Dans le délai fixé par la promulgation, le Président de la République peut, par un message motivé, demander aux deux Chambres une nouvelle délibération, qui ne peut être refusée. »

D'après l'article 7 : « Le Président de la République négocie et ratifie les traités. Il en donne

connaissance aux Chambres aussitôt que Fintérêt et la sécurité de TEtat le permettent. Les traités de paix, de commerce, les traités qui engagent les finances de TËtat, ceux qui sont relatifs à Tétat des personnes et aux droits de propriété des Français à l'étranger, ne sont définitifs qu'après avoir été volés parles deux Chambres. Nulle cession, nul échange, nulle adjudication de territoire ne peut avoir lieu qu'en vertu d'une loi. — Article 8 Le Président de la République ne peut déclarer la guerre sans l'assentiment préalable des deux Chambres. »

Le Président de la République, en un mot, jouit de presque tous les pouvoirs d'un roi constitutionnel.

Ces pouvoirs ne peuvent être exercés que par l'intermédiaire d'un ministère responsable devant les Chambres. Le Président ne peut ni nommer un fonctionnaire, ni faire mouvoir un soldat, ni prendre l'initiative d'une loi ou la promulguer après le vote des deux Chambres, ni convoquer les Chambres, ni les ajourner, etc., sans que sa signature soit précédée de celle d'un ministre qui, seul, est responsable de ce que le Président signe. L'article 6 dit en effet : « Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du gouvernement et individuellement de leurs actes personnels. Le Président de la République n'est responsable que dans le cas de haute trahison. »

L'article 42 de la loi du 16 juillet 1875 dit, à ce propos : « Le Président de la République ne peut être mis en accusation que par la Chambre des Députés et ne peut être jugé que par le Sénat. » La Constitution attribuant à ce dernier le rôle de juge n'a pas voulu lui donner en même temps le droit d'accuser. Il en résulte une situation que les auteurs de la Constitution ne prévirent probablement pas. Comme le Sénat ne peut ni mettre le Président en accusation ni être dissous par le Président, un conflit entre ces deux pouvoirs serait particulièrement grave, surtout si le Président était d'accord avec la Chambre des Députés. Dans ce cas, le Sénat ne pourrait faire connaître ses sentiments que par le refus des crédits budgétaires : il rendrait ainsi le gouvernement impossible et mettrait le Président dans la nécessité de céder ou de se retirer.

Le Président de la République ne peut pas communiquer directement avec les Chambres. L'article 6 de la loi du 16 juillet 1875 dit à ce sujet : « Le Président de la République communique avec les Chambres par des messages qui sont lus à la tribune par un ministre. » Il résulte de ce texte que si le Président ne trouvait pas un Cabinet acceptant la responsabilité de porter son message aux Chambres, il serait obligé de démissionner avant de faire part au Parlement des motifs de sa retraite.

II n'y % dans les lois constitutionnelles aucun texte réglementant Tavèneraent aux fonctions ministérielles, les conditions de leur exercice et la manière dont elles prennent fin ; la tradition seule règle ces divers points, mais les minisires sont rendus nécessaires par le dernier paragraphe de la loi du 2S février 1875. « Chacun des actes du Président de la République doit être contresigné par un ministre. »

D'après le premier paragraphe de Tarticle 6 de la même loi : « Les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du gouvernement, et individuellement de leurs actes personnels. » L'article suivant dit qu'en cas de vacance de la Présidence de la République, par décès ou pour toute autre cause, « les deux Chambres réunies procèdent immédiatement à l'élection d'un nouveau Président. Dans Fintervalle, le Conseil des ministres est investi du pouvoir exécutif ».

L'article 6 de la loi du 16 juillet 1875 règle de la façon suivante les rapports des ministres avec les Chambres : « Les ministres ont leur entrée dans les deux Chambres et doivent être entendus quands ils le demandent. Ils peuvent se faire assister de commissaires désignés pour la discussion d'un projet de loi déterminé, par décret du Président de la République. » Enfin, d'après l'article 12 de la même loi, « les ministres peuvent

être mis en accusation par la Chambre des Députés pour crimes commis dans Texercice de leurs fonctions. En ce cas, ils sont jugés par le Sénat ».

La responsabilité devant les Chambres implique la nécessité pour les ministères de naître de la majorité parlementaire et de gouverner d'accord avec elle. Un vote de blâme ou le rejet d'une proposition que le Gouvernement appuie en déclarant lui attribuer une importance telle qu'il considérerait son rejet comme équivalant à un blâme, sont les moyens par lesquels la majorité signifie qu'elle n'est plus d'accord avec le ministère. La démission des ministres en est la conséquence nécessaire. Le même vote indique dans quel esprit le nouveau ministère devra être conçu pour être d'accord avec la majorité nouvelle.

En raison de son irresponsabilité constitutionnelle, le Président de la République doit rester étranger à la politique générale du gouvernement; il ne saurait inspirer une politique dont le ministère seul porterait'la responsabilité. Encore moins, pourrait-il, sans violer la lettre et l'esprit de la Constitution, choisir les ministres en vue d'une politique qui lui serait personnelle. En admettant qu'il pût constituer un Cabinet dans ces conditions, il se découvrirait et c'est lui, en réalité, qui serait blâmé par le Parlement le jour où celui-ci marquerait sa défiance au ministère. L'intérêt du Président est donc d'accord avec la Constitution

pour lui interdire de chercher ailleurs que dans les Chambres des indications pour le choix des ministres. Son choix doit même, selon Fesprit de la Constitution et les traditions du régime parlementaire, se borner à celui du ministre qui exercera les prérogatives de Président du Conseil,

Celui-ci doit être Thomme ayant le plus d'autorite parmi les membres de la majorité qui a renversé le précédent Cabinet. Il doit conserver une entière indépendance dans le choix de ses collaborateurs et dans la rédaction du programme gouvernemental. Il est possible que le Président se trompe dans le choix de cet homme ; on ne saurait lui en vouloir d'une erreur involontaire; les votes du Parlement lui permettront de la réparer; mais il ne peut pas, volontairement, se laisser guider dans son choix par ses opinions ou ses sentiments personnels.

Le maréchal deMac-Mahon lui-même reconnaissait la vérité de ces principes lorsqu'il disait, dans son message du 13 janvier 1879, contresigné par deux parlementaires expérimentés, MM. Dufaure et de Marcère : « La Constitution de 1875 a fondé une République parlementaire, en établissant mon irresponsabilité, tandis qu'elle a institué la responsabilité solidaire et individuelle des ministres. Ainsi sont déterminés nos devoirs et nos droits respectifs; Tindépendance des ministres est la condition de leur responsabilité. »

Pendant toute la durée de la présidence de Jules Grévy, ces principes furent appliqués aussi fidèlement que le comporte la nature humaine. Parlementaire consommé, politique profond, avec un esprit très délié, le Président Grévy eut toujours soin de faire couvrir son irresponsabilité constitua tionnelle par les représentants les plus autorisés des groupes parlementaires. Les chefs des ministères qu'il forma étaient tous des hommes d'une valeur reconnue par leurs pairs et non discutée par leurs adversaires. Tous aussi, sauf les présidents de deux Cabinets d'affaires transitoires et annoncés d'avance comme tels, se présentèrent devant les Chambres avec des programmes où leurs vues sur la politique générale et sur les principales questions à Tordre du jour étaient nettement indiquées. Leurs ennemis et leurs amis pouvaient les combattre ou les soutenir en connaissance de cause.

Les noms seuls des chefs de ces ministères valaient d'ailleurs tout un programme. Il me suffira de rappeler, par ordre de dates : MM. Waddington, de Freycinet, Jules Ferry, Gambetta, Brisson, Goblet, Bouvier. Chacun de ces hommes jouissait d'une autorité personnelle suffisante pour couvrir le Président de la Bépublique et pour supporter tout le poids de la responsabilité gouvernementale devant les Chambres et devant le pays. Ils savaient où ils voulaient aller, et ils avaient assez d'expérience pour choisir le che-

min le plus sûr, sinon le plus court, vers leur but.

Aussi cette phase de notre troisième République fut-elle la plus féconde en réformes de toutes sortes : lois scolaires, lois militaires, lois sur la liberté de la presse et de réunion, sur les syndicats ouvriers, etc., en même temps qu'elle fut marquée par un respect de Tautorité gouvernementale qui s'est, depuis, singulièrement atténué, pour le malheur de notre pays. C'est aussi pendant cette période que Ton entreprit les grands travaux d'utilité publique dont le programme avait été tracé par Gambetta, Léon Say et M. de Freycinet, et qui donnèrent à la France dix années d'une admirable prospérité.

Les conditions dans lesquelles Sadi Carnot fut élu inspirèrent au nouveau Président la pensée de former d'abord un ministère dans lequel toutes les fractions du parti républicain, depuis le centre gauche le plus modéré jusqu'à l'extrême gauche, seraient représentées. La tentative échoua, mais le Président n'avait pas renoncé à ses vues; on le vit, à diverses reprises, les mettre en pratique, soit qu'il donnât ses préférences à certains Cabinets neutres dont on n'a pas perdu le souvenir, soit qu'il intervînt personnellement dans le choix des titulaires des divers portefeuilles.

Pendant cette période, il est aisé de constater que les seuls ministères féconds sont ceux qui

b2 LA RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE

furent composés d'hommes ayant Texpérience de la politique et des affaires. C'est à ces ministres, parmi lesquels il me suffira de nommer MM. de Freycinet et Conslans, que revint Fhonneur de débarrasser la France du boulangisme et d'assurer, par les élections de 1889, la défaite définitive des monarchistes.

Malheureusement, le danger passé, on en revint aux ministères sans programme, ce qui permettait à toutes les ambitions de se produire, à toutes les compromissions de se commettre. C'est la période des luttes personnelles, de la diffamation, de la calomnie, de la proscription réciproque, et de l'anarchie gouvernementale.

M. Casiniir-Perier, en arrivant à la Présidence, après la mort tragique de Sadi Carnot, pensa que pour relever le prestige de l'autorité gouvernementale il fallait accentuer, dans la pratique, le rôle du Président de la République. Élu par les conservateurs, il se crut obligé de faire une politique exclusivement conservatrice. L'expérience ne tarda pas à prouver qu'il faisait fausse route et qu'en substituant son autorité personnelle à rirresponsabilité créée par la Constitution, il détournait sur le Président de la République les attaques qui auparavant étaient dirigées contre les ministres. S'il ne s'était pas spontanément retiré pour ne pas constituer un ministère en désaccord avec ses opinions personnelles, il aurait

succombé sous les coups de l'opposition parlementaire.

Le Président actuel de la République a prouvé, dès le premier jour de l'exercice de ses hautes fonctions, qu'il voulait revenir à la conduite prudente tracée par nos lois organiques. Il a rendu par ]à au pays le plus grand service qu'il put attendre de lui, car des crises présidentielles répétées seraient la voie ouverte au renversement des institutions républicaines, au bout d'un temps d'autant plus court que les crises seraient plus fréquentes.

En résumé, la Constitution de 1875, envisagée au point de vue de la façon dont elle applique les principes de la Souveraineté nationale, nous offre : 1° un pouvoir législatif formé de deux Chambres élues l'une par un suffrage restreint et à deux degrés, le Sénat, l'autre par le suffrage direct, la Chambre, la première revêtue, en fait, d'une autorité supérieure à celle de la seconde; 2° un pouvoir exécutif composé d'un Président de la République élu par les Chambres, sans autorité ni responsabilité propres, et de ministres responsables devant les deux Chambres, mais, dans la pratique, placés sous le contrôle plus direct de la Chambre des Députés et presque toujours renversés par elle.

La Souveraineté nationale n'intervient dans cet organisme que pour lui donner le mouvement, en élisant les députés et les sénateurs; une fois

en marche, Torganisme constitutionnel fonctionne en dehors et au-dessus d'elle, sans qu'elle puisse intervenir en aucune autre manière que dans les réunions et par la presse, c'est-à-dire par des moyens très imparfaits et dont un au moins lui échappe, étant accaparé soit par des intérêts particuliers, soit par le gouvernement. On a dit souvent que la presse est un troisième pouvoir; le mot est juste, à la condition qu'on ajoute : un pouvoir presque entièrement subordonné, dans la pratique, soit au gouvernement, soit à des oligarchies financières et, par suite, ne représentant pas la Souveraineté nationale.

La centralisation impériale conservée par la troisième République contribue encore puissamment à diminuer l'importance du rôle qui devrait incomber au véritable souverain dans la gestion de ses affaires.

La justice est presque entièrement entre les mains de l'État, car si les juges sont inamovibles, c'est l'État qui les nomme, qui leur donne de l'avancement, qui les récompense, qui tient, en un mot leur sort entre ses mains. L'Église n'est pas davantage indépendante : le Concordat impérial en a fait un corps de fonctionnaires entièrement soumis au pouvoir exécutif. L'enseignement public est également presque tout entier aux mains de l'État. Quant aux pouvoirs attribués aux départements et aux communes, ils sont si minimes que

LA CONSTITUTION DE 1875 5o

les questions les plus locales, celles où les électeurs pourraient le plus utilement intervenir sont livrées à des pouvoirs centraux qui, n'étant pas directement intéressés à leur solution, les négligent ou ne tes traitent qu'en se laissant dominer par des préoccupations où les intérêts en jeu ne tiennent qu'une place très secondaire.

En 1840 {dans Idées napoléoniennes), le prince qui devait plus tard devenir empereur des Français par un coup d'État mettait dans la bouche de Napoléon I" cette question, adressée à ses successeurs : (1 Avez-vous alTaibli celte centralisation administrative que je n'avais établie que pour organiser rinlérieur et pour résister à l'étranger? Non; vous avez gardé de mon règne tout ce qui n'était que transitoire, qu'obligations momentanées, et vous avez rejeté tous les avantages qui en palliaient les défauts. » La Constitution de 187S, mérite-t-elle, en ce qui concerne la centralisation, le même reproche? C'est aux faits que nous allons demander la réponse.