CHAPITRE VI

Histoire diplomatique du Canal interocéanique américain Des événements politiques qui ont exercé une influence prédominante sur cette histoire : des traités intervenus : des concessions successivement données.

Les combinaisons politiques de certains Etats et les projets particuliers à certains individus ayant pour objet le canal projeté au travers de l'isthme ont été, au cours du xix e siècle, tellement divers, suivant la condition sans cesse modifiée de chaque Etat et l'ingéniosité des demandeurs de concession, que, pour échapper à une énumération chronologique monotone et confuse, il semble préférable d'examiner celte histoire en étudiant d'abord les projets qui ont précédé le traité angloaméricain Clayton-Bulwer qui se place précisément au milieu du xix e siècle, puis de s'arrêter d'une manière particulière sur t cet important document, dont le commentaire sera l'objet de discussions jusqu'au commencement du xx e siècle ; enfin d'envisager les différents projets qui ont été étudiés et en partie réalisés pendant la seconde moitié du xix* siècle.

Trois faits importants donnent leur caractère à la première période. La Grande-Bretagne veut s'assurer la domination exclusive des mers et entraver le développement maritime des Etats-Unis. Les colonies espagnoles entendent s'émanciper de la métropole qui les opprime et les pressure. Les Etats-Unis, désireux d'intervenir dans les affaires de l'Amérique Centrale, n'osent pas encore le faire, en raison des difficultés qui naîtraient inévitablement de ce chef avec la Grande-Bretagne. Reprenons en quelques mots chacun de ces faits.

La Grande-Bretagne qui, après Trafalgar, malgré l'épuisement de ses finances, est prédominante en Europe, sur terre et sur mer, n'a pas pardonné aux Etats-Unis la violente rupture de 1776; elle entend exercer seule la police (les mers; elle ne peut supporter de voir les Etats-Unis bénéficier du blocus continental qui porte un préjudice si direct au commerce maritime anglais; elle ne veut pas admettre, malgré les efforts du Président américain Jefferson, que les Etats-Unis observent une neutralité complète dans le conflit entre l'Angleterre de Pitt et la France de Napoléon ; aussi le Gouvernement anglais s'arroge-t-il le droit de visite sur les navires américains et prétend-il même exercer sur eux le droit de presse qui consiste à enlever les matelots anglais ou réputés d'origine anglaise qu'il peut trouver sur ces navires. Ces prétentions de la Grande-Bretagne étaient évidemment inacceptables pour un pays libre et entendant conserver la dignité de son indépendance. Aussi le Congrès des Etats-Unis répond aux ordres du Conseil de l'Amirauté anglaise par l'interdiction en 1 806 de l'importation de certaines marchandises anglaises. Le conflit s'accentue au point que, poussé par ses électeurs du parti républicain, le Président Madison déclare la guerre le 18 juin 181 2 à la Grande-Bretagne. Cette seconde guerre d'indépendance ne fut pas de longue durée, et il est singulier de remarquer que, malgré le succès de la Grande-Bretagne qui occupa Washington le 24 août 18 14, des négociations engagées en Angleterre aboutirent à la paix de Gand, le 24 décembre 1 814, quelques jours avant la victoire des Américains sur les Anglais à la Nouvelle- Orléans. Cela explique que, tout en renonçant désormais à l'exercice des droits tyranniques qu'ils avaient voulu imposer aux bâtiments de commerce américains, les Anglais ne firent aucune mention, dans le traité de Gand, des griefs qui avaient provoqué la guerre ; les deux belligérants se contentèrent de^ se rendre leurs conquêtes.

En 1846, de nouvelles difficultés entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne devaient surgir à propos de la question de la

frontière de l'Orégon ; elles furent solutionnées par le traité Buchanan-Packanham .

Le second fait caractéristique de cette première période est l'émancipation des colonies espagnoles ; en 1823 est formée la République fédérale de l'Amérique Centrale comprenant le Guatemala, le Honduras, San Salvador, Nicaragua et Costa- Rica. D'autre part, l'Etat de la Nouvelle-Grenade, un moment organisé par la main vigoureuse de Bolivar, réunit de 1819k 1 83 1 l'Equateur, le Vénézuéla et la Colombie, qui ensuite vont se séparer en trois Républiques indépendantes.

Il paraît inutile de suivre dans leurs transformations incessantes les différents Etats de l'Amérique Centrale; il convient simplement de retenir l'incapacité radicale de ces pays, latins d'origine, à organiser leur vie politique et sociale d'une manière stable.

Ces deux faits essentiels devaient, en des sens contraires, exercer leur influence sur la politique des Etats-Unis par rapport au canal interocéanique : tandis que l'instabilité des petites Républiques de l'Amérique Centrale ajoutait aux désirs que pouvaient avoir les Etats-Unis de saisir l'occasion d'intervenir dans leurs affaires et d'occuper rislhme américain, l'attitude de la Grande-Bretagne, toujours menaçante, les contraignait à ajourner la réalisation d'un pareil désir; c'est là l'explication des tendances en apparence contradictoires du Congrès et du Sénat américains d'une part, des présidents successifs des Etats-Unis d'autre part, pendant la même période.

En 1825, Senor Antonio José Canaz, représentant de la République Centrale Américaine à Washington, propose aux Etats- Unis que les deux gouvernements coopèrent à la construction du canal du Nicaragua ; Senor Canaz reçut l'assurance du profond mtérêt pris par le Gouvernement des Etats-Unis à l'exécution d'une entreprise qui était hautement considérée commedevant favoriser les progrès de l'humanité. Comme suite à cette proposition, M. Clay, alors secrétaire d'Etat des Affaires Etrangères,

invita le .chargé d'affaires américain dans l'Amérique Centrale, à recueillir tous renseignements relatifs au coût et à la réalisation possible de la route du Nicaragua. La question souleva aux Etats-Unis un très grand intérêt dans le monde commercial. Un accord fut passé entre la République Centrale Américaine et un groupe de capitalistes de New-York, à la tête duquel se trouvait M. Aaron H. Palmer. Le Congrès qui se tint à Panama en 1826, examina pour la première fois un projet de canal interocéanique. Les instructions des délégués des Etats- Unis à ce Congrès indiquent quelle sera la politique des Etats- Unis relativement à ce canal : « Si le travail doit être jamais exécuté, écrit le secrétaire d'Etat Clay, dans des conditions telles que le passage de bâtiments de haute mer puisse être assuré d'océan à océan, son bénéfice ne doit pas être approprié exclusivement par aucune nation, mais doit être étendu à toutes les parties du monde, sauf paiement d'une juste compensation ou de péages raisonnables 1 . »

Les tentatives financières de M. Palmer pour l'organisation de la Compagnie du « Canal Atlantique et Pacifique de l'Amérique Centrale et des Etats-Unis » échouèrent à Londres auprès des capitalistes anglais. Ceux-ci entrevoyaient que les capitaux nécessaires à cette entreprise seraient considérables et n'aboutiraient peut-être pas à la réalisation du canal avant une longue période; ils estimaient, d'autre part, qu'il convenait pour leurs intérêts maritimes d'ajourner une entreprise qui, en réduisant la durée de certains transports, ne paraissait pas directement utile aux rouliers des mers.

Le 3 mars i835, le Sénat américain prit une résolution invitant le Président à ouvrir des négociations avec l'Amérique Centrale et la Nouvelle-Grenade, dans le but de protéger, par des dispositions convenables, les individus ou les compagnies qui pourraient entreprendre de réunir les océans Pacifique et

* V. le Canal interocéanique, Etude d'histoire diplomatique américaine, i8a5-iyo4, par Charles-Henri Hubricb, Université du Texas.

iiG « LA RÉPUBLIQUE ET LE CANAL DE PANAMA

Atlantique, par la construction d'un canal maritime au travers de l'isthme américain, et aussi d'assurer d'une manière définitive le droit libre et égal de navigation sur le canal pour toutes les nations, moyennant le payement des péages raisonnables, qu'il conviendrait d'établir pour payer l'intérêt et l'amortissement des capitaux qui auraient pu s'engager dans l'entreprise et être nécessaires à l'achèvement du travail. Cette résolution était prise après l'échec de la Société projetée par M. Palmer, et après le projet de réalisation du canal conçu par le roi des Pays-Bas en i83o.

En conformité avec la résolution du Sénat, le Président Jackson chargea M. Charles Biddle d'examiner les différentes voies projetées. M. Biddle revint aux Etats-Unis en septembre i83G et, par la lecture de son rapport, le Président fut convaincu que « la probabilité d'une exécution prochaine de l'un des projets mis sur pied, pour l'exécution de la voie proposée, n'était pas assez grande pour qu'il fût expédient d'ouvrir des négociations avec aucune des puissances étrangères sur cette question 1 . »

Suivant les conclusions de ce rapport, le message du Président au Sénat déclara en janvier 1837 qu'il n'était pas opportun d'entrer à ce moment en négociations avec les gouvernements étrangers sur ce sujet .

L'autorité de cette opinion n'empêcha pas la Chambre des Députés d'adopter au vingtième Congrès, le 2 mars 1839, une nouvelle résolution dans le sens de la précédente ; déférant à un semblable désir, le Gouvernement américain envoya un nouvel agenl dans l'isthme ; celui-ci fit un rapport favorable à la voie du Nicaragua, mais il ne se déclara pas partisan d'entreprendre le travail à ce moment en raison de la situation politique de l'Amérique Centrale, troublée par des révolutions et dont le

1 La question du Canal isthmien, en tant qu'affectée par les traités et les concessions par Samuel Pasco. Commission du Canal Isthmien-Washington D.-C (Annals of the American Academy of PolUical and Social Science, January 190a, vol. XIX, p. 24 * 4^)-

développement économique était nul ; il évaluait le coût du canal à 25 millions de dollars, seulement.

En dehors de ces études poursuivies par les Etats-Unis, de nombreuses autres furent faites, soit par des ingénieurs européens, soit sur l'initiative d'ingénieurs des petites Républiques américaines. C'est ainsi que, en novembre 1827, le Président Simon Bolivar charge M. J. A. Lloyd d'étudier la question de l'isthme de Panama; cette étude, qui dura deux ans, conclut à la voie partant de la baie de Limon, se poursuivant par la rivière Chagres, la rivière Trinidad, puis par une route jusqu'à Panama ou Chorrera. En i838, une Compagnie française à la tête de laquelle est M. Salomon obtient de la Colombie une concession autorisant la construction des routes macadamisées, des chemins de fer et canaux, au travers de l'isthme, avec point terminus à Panama. Enfin, en septembre 184^ Napoléon Garella étudie la question du canal isthmien ; il conseille comme Lloyd le terminus Atlantique à la baie de Limon, et propose, comme terminus Pacifique, la petie baie de Vaca de Monce à 20 milles environ au sud-ouest de Panama.

La concession du « Canal Napoléon de Nicaragua », le 8 janvier i845, ne provoqua aucune discussion aux Etats-Unis, mais amena indirectement les négociations avec la Nouvelle Grenade, qui aboutirent au traité du 12 décembre 1846. Ce traité ayant été récemment invoqué par la Colombie, il nous semble utile d'en rappeler les dispositions essentielles.

L'article 35 du traité dit que les citoyens des Etats-Unis bénéficieront de toutes les exemptions, privilèges et immunités concernant le commerce et la navigation accordés aux citoyens de la Nouvelle-Grenade, et « que cette égalité de traitement devrait être étendue aux voyageurs, correspondances, marchandises des Etats-Unis, dans leur transit au travers du territoire en question d'une mer à l'autre. Le Gouvernement de la Nouvelle-Grenade garantit au Gouvernement des Etals-Unis que le droit de passage au travers de l'isthme de Panama suivant les moyens de communication alors existant, et tous

H8 m LA RÉPUBLIQUE ET LE CANAL DE PANAMA

autres qui pourraient ultérieurement être construits seraient accordés librement aux citoyens des Etats-Unis, et pour le transport de toutes sortes d'articles provenant de productions naturelles, manufactures ou marchandises, de commerce autorisé par la loi, appartenant aux citoyens des Etats-Unis. Qu'aucuns péages ni charges ne seraient imposés aux citoyens des Etats-Unis sinon, ceux qui dans les mêmes circonstances seraient demandés aux citoyens de la Nouvelle-Grenade; et dans le but d'assurer à eux-mêmes la jouissance tranquille et constante de ces avantages et en compensation spéciale des mêmes avantages, les États-Unis garantissent d'une manière positive et efficace à la Nouvelle-Grenade la neutralité parfaite de l'isthme ci-dessus mentionné, avec cet objet que le libre transit de Tune à l'autre mer ne puisse pas être interrompu ou entravé, à aucun moment, pendant l'existence de*ce traité, et en conséquence les Etats-Unis garantissent de leur côté et de la même manière les droits de souveraineté et de propriété que la Nouvelle-Grenade a et possède sur le territoire en question ». Dans son message au Sénat, par lequel il soumettait ce traité, le Président Polk disait: « En examinant les garanties mutuelles proposées par le 35 e article du traité, ni le Gouvernement de la Nouvelle-Grenade, ni celui des Etats-Unis n'ont une vue étroite ou exclusive; l'objet ultime est d'assurer à toutes les nations la liberté et l'égalité du passage au travers de l'isthme ; si les Etats-Unis, en tant que la plus puissante des nations américaines, doivent devenir la partie principale assurant cette garantie, on ne doit pas douter, et, du reste, c'est confidentiellement attendu par le Gouvernement de la Nouvelle- Grenade, que de semblables garanties seront données à cette République par la Grande-Bretagne et par la France. »

« Une semble pas qu'il y aitd autres moyens réels d'assurer à toutes les nations les avantages de cet important passage, autrement que par la garantie de toutes les grandes puissances commerciales que l'isthme sera un territoire neutre. Les intérêts qu'a le monde à cette garantie sont si importants que la

sécurité de ce passage entre les deux océans ne saurait dépendre des guerres et révolutions qui peuvent exister entre différentes nations » .

Le nouveau pas fait par la diplomatie américaine au sujet de l'isthme fut la conclusion du traité Ciayton-Bulwer ; avant d'examiner les termes de ce traité, il est nécessaire de noter brièvement les circonstances qui en amenèrent la négociation. Sur la côte Est de l'Amérique Centrale, la Grande-Bretagne s'était assuré pratiquement un contrôle indiscuté ; le territoire Mosquito avait été virtuellement placé sous son contrôle depuis i83o. En août 1841 Mac Donald, le superintendant de Belize, agissant comme régent de l'enfant prince des Mosquitos, avait occupé San Juan del Norte, comme une part du territoire de Mosquita, plaçant ainsi sous le contrôle de la Grande- Bretagne le terminus Est du canal proposé par Nicaragua. L'action de Mac Donald ne fut pas désavouée par le Gouvernement anglais et aucune attention ne fut apportée aux protestations répétées des républiques centrales américaines. Au contraire, le 3o juin 1847, les agents anglais dans l'Amérique Centrale reçurent comme instructions de communiquer aux différents Etats, qu'en vertu de son ancien protectorat sur la contrée Mosquito l'Angleterre entendait réclamer comme territoire soumis à son autorité celui allant jusqu'à San-Juan (Greytown) au Sud. Nicaragua fut donc invité à évaquer San- Juan pour le i er janvier 1848. Un appel aux Etats-Unis de la part de Nicaragua resta sans eftet ; à la date indiquée, la Grande-Bretagne prit possession de San-Juan. En outre, l'Angleterre occupait la ville de Belize (Honduras anglais) et les îles de la Baie. Sur la côte Ouest, la Grande-Bretagne avait occupé le 16 octobre 1849, dans le golfe de Fonseca, l'île du Tigre qui commandait de ce côté le terminus Ouest du canal. En un mot, l'Angleterre était maîtresse de l'Amérique Centrale.

L'acquisition de la Californie par le traité de Guadalupe Hidalgo du 2 février 1848 suivit presque immédiatement la découverte de l'or dans ce nouveau territoire. La poussée de

population qui s'ensuivit vers les placera mit le problème du transit de l'isthme au premier rang des questions à l'ordre du jour aux États-Unis.

M. Elijah Hise fut nommé chargé d'affaires dans les Etats de l'Amérique Centrale avec Tordre d'examiner les réclamations anglaises au sujet de la côte Mosquito et de passer des traités commerciaux avec les pays près desquels il était accrédité. Les instructions reçues par lui n'avaient point pour but de garantir aux Etats-Unis aucun droit sur les routes de transit. Néanmoins, avec une clairvoyance plus grande que celle de son gouvernement, M. Hise conclut le 21 juin 1849 un traité avec le Nicaragua concernant ce dernier objet.

Le traité Hise conférait aux Etats-Unis et à ses citoyens le droit exclusif de construire un canal par le Nicaragua ; les Etats-Unis étaient autorisés à ériger des fortifications et à faire stationner des troupes le long du canal.

Dans l'éventualité d'une guerre entre l'une ou Fautre des parties contractantes, le canal serait fermé à tous les vaisseaux de l'ennemi, ainsi qu'aux bâtiments neutres, transportant de la contrebande de guerre. Pendant une guerre dans laquelle ni les Etats-Unis ni le Nicaragua ne seraient belligérants, le canal devait être fermé aux bâtiments de guerre des belligérants et aux neutres transportant de la contrebande. En temps de paix le canal devait être ouvert à toutes les nations dans des conditions égales. Deux cités libres sous la puissance nominale du Nicaragua devaient être établies aux terminus du canal. Les Etats-Unis de leur côté garantissaient de a protéger et défendre l'état de Nicaragua quanta la possession et à l'exercice de sa souveraineté et puissance » sur tout le territoire lui appartenant en droit.

La nouvelle administration du général Taylor désavoua l'acte de M. Hise, le rappeila et nomma à sa place M. E.-G. Squier. La politique de cette nouvelle présidence fut indiquée dans le premier message du Président Taylor au Congrès : « dans le cas où un semblable travail (le canal interocéanique) serait con-

struit, sous la protection commune de toutes les nations pour leur égal profit, il ne serait ni juste ni expédient qu'une grande puissance maritime commande cette communication ; aucune puissance ne doit occuper une position telle qu'elle soit en mesure d'exercer une telle influence sur le commerce du monde, qu'il en résulte pour elle un véritable contrôle, ni qu'elle puisse intercepter une voie d'une telle importance qui doit être à la disposition et à l'usage de l'humanité tout entière ». Néanmoins l'administration menaça d'envoyer le traité Hise au Sénat, si la Grande-Bretagne ne faisait pas certaines concessions. Dans un interview avec M. Crampton, le ministre anglais à Washington, M. Clayton, secrétaire d'Etat, fit connaître ses objections au traité et spécialement à la stipulation déraisonnable, qui obligeait les Etats-Unis à garantir au Nicaragua l'intégrité de son territoire. Le plan de M. Clayton était le suivant ; que les Etats-Unis abandonnent le traité conclu par M. Hise et qu'ils proposent au Nicaragua, simultanément avec le Gouvernement de Sa Majesté, un autre traité par lequel aucun avantage exclusif ne serait confrère à aucune partie et dont l'objet serait de garantir la sécurité d'un groupe de capitalistes, auquel une charte serait concédée par le Nicaragua à des conditions raisonnables. Toute autre puissance acceptant ultérieurement les termes du traité serait admise sur un pied d'égalité avec les parties contractantes dès l'origine.

Entre temps, M. Squier avait obtenu une concession du Nicaragua pour la Gompagnie du Ganal maritime de l'Atlantique au Pacifique (septembre 1849) et conclu un traité avec ce gouvernement aux termes duquel les routes de transit devaient être ouvertes aux Etats-Unis pour tout objet équitable, les Etats-Unis acceptant de garantir la souveraineté du Nicaragua sur la ligne du canal proposé et de garantir sa neutralité. Le traité Squier ne fut pas jugé acceptable par l'administration et ne fut jamais ratifié.

Aux Etats-Unis,, le sentiment populaire devint graduellement de plus en plus hostile contre l'Angleterre. Dans le Sud,

la Grande-Bretagne n'était pas aimée en raison de ses tendances anti-esclavagistes ; pour l'ensemble du pays, la discussion relative à la frontière du Nord-Ouest avait surexité l'opinion publique contre l'Angleterre. Une presse jingo et un parti politique proclamaient que les agressions de l'Angleterre dans l'Amérique Centrale la conduiraient, un jour prochain, sur le chemin des « destinées manifestes des Etats-Unis, à être souveraine du continent américain ».

Suivant les instructions de son gouvernement, M. Rives, ministre américain en France, conféra avec Lord Palmerston en septembre 1849 sur la question des affaires de l'Amérique centrale. M. Rives informa Lord Palmerston que les Etats- Unis ne pouvaient pas reconnaître la légalité des prétentions anglaises sur l'embouchure de la rivière San Juan, et que, quant au canal, les Etats-Unis n'admettaient aucun droit exclusif ou de préférence d'aucune sorte ; que c'était leur désir sincère de voir le canal affecté à l'usage commun de toutes les nations, de la manière la plus libérale et sur le pied d'une parfaite égalité ; que les Etats-Unis n'entendaient se faire attribuer, même s'ils pouvaient l'obtenir, aucun droit exclusif ou privilège sur cette grande voie, « great highway », qui devait naturellement appartenir à l'humanité.

Lorsque M. Lawrence arriva à son poste à Londres, à la fin de 1849, il s'efforça d'amener le Gouvernement britannique à se joindre aux Etats-Unis quant à la garantie du Canal de Panama suivant le traité de 1846 entre les Etats-Unis et la Nouvelle-Grenade, et, en outre, de persuader l'Angleterre de passer un traité avec le Nicaragua à des conditions semblables à celles du traité Hise. L'abandon du protectorat sur le pays Mosquito était néanmoins une question sine qua non pour des négociations ultérieures. Lord Palmerston refusa d'admettre ce point de vue et M. Lawrence ne put aboutir. Peu après, les négociations furent transférées à Washington et aboutirent au traité Clayton-Bulwer du 19 avril i85o.

D'après les termes de ce traité, les deux gouvernements ad-

mettaient que « ni l'une ni l'autre des deux puissances ne devait Jamais obtenir ou maintenir pour elle seule un contrôle exclusisf ur le canal maritime projeté » ; ils étaient d'accord également sur ce qu'« aucun d'eux ne devait élever ou maintenir aucune fortification commandant ce canal ou son voisinage, ni occuper ou fortifier ou coloniser, ni prendre ou exercer aucune domination sur Nicaragua, Costa-Rica, sur la côte Mosquito, ni sur aucune part de l'Amérique centrale ». « Les vaisseaux des Etats-Unis ou de la Grande-Bretagne traversant le canal seraient, au cas d'une guerre entre les parties contractantes, exempts de blocus, détention ou capture par l'un ou l'autre des belligérants, et cette disposition serait étendue à une certaine distance des deux embouchures dudit canal, ainsi qu'il serait convenable ultérieurement de l'établir. » Par le cinquième et le sixième article les parties contractantes étaient d'accord pour garantir la neutralité de la route et pour inviter d'autres nations à adhérer aux stipulations admises par les contractants. D'après l'article 20 les deux gouvernements « n'ayant pas désiré seulement par cette convention atteindre un but particulier, mais aussi établir un principe général, se mettaient d'accord en même temps pour étendre leur protection par des traités à quelques voies de communication praticables que ce soit, soit par canal, soit par chemin de fer, au travers de l'isthme, et relatives spécialement aux communications interocéaniques, qu'il était alors question d'établir par la voie de Tehuantepec ou de Panama. » Le Sénat ratifia le traité le 22 mai 1 85o par un vote de 4 2 contre 1 1 . Parmi les hommes d'Etat qui votèrent en faveur du traité se trouvaient Clay, Webster, Seward, etCass. Les ratifications furent échangées à Washington le 4 juillet i85o.

Avant d'accepter l'échange final des ratifications, le ministre anglais déposa une note au département d'Etat Washington, déclarant que. « Sa Majesté n'entend pas les engagements de cette convention comme s'appliquant aux colonies de Sa Majesté à Honduras ni à ses dépendances ».

Sur réception de cette communication, M. Clayton écrivit au président du Comité des affaires étrangères au Sénat: «Je désire ne laisser aucune place pour un malentendu contre notre gouvernement, analogue à celui qui résulterait de notre opinion sur l'Amérique Centrale quant au traité relatif au Honduras britannique. Je lui ferai donc savoir qu'une telle opinion n'était pas dans les vues des négociateurs ni du Sénat, au moment de la ratification ». A ceci, M. Ring répondit : « Le Sénat entendait parfaitement que ce traité ne visait pas le territoire de l'Honduras britannique», mais M. Clayton fut averti «de n'employer aucune expression semblant reconnaître le droit de l'Angleterre sur aucune portion de l'Honduras ».

L'opinion publique relativement à ce traité, telle qu'elle ressort des journaux, se divisa en camps tranchés. Les journaux anti-ministériels dénoncèrent bruyamment le traité; le New- York Herald des 24 et 27 avril 1 85o pense que toute la négociation est établie sur une gigantesque opération d'agiotage et que Sir Henry Bulwer a été envoyé aux Etats-Unis par l'Angleterre et l'Espagne réunies pour passer un traité qui empêcherait définitivement les Etats-Unis d'annexer Cuba ; d'un autre côté, le New-York Tribune et le Boston Daily Advertiser du 24 avril sont au contraire fort élogieux. « Le traité est tout ce que le pays peut désirer», dit le premier. Le National Intelligence r, organe semi-officiel du 27 avril, ditqueie traité est un document qui fera longtemps honneur à la science d'hommes d'Etat, à la prudente sagesse, à l'esprit libéral des négociateurs éminents et des gouvernements qui y ont présidé ». Les mêmes opinions contradictoires existent en Angleterre : le Times du 1 3 juin commente la manière d'agir de Lord Palmerston en considérant qu'il abandonne les prétentions exclusives de la Grande-Bretagne sur la côte Mosquilo. Le Spectalor au contraire déclare que « la valeur de ce traité est rehaussée par son apparente impraticabilité. . Le canal est assuré in posse, ce qui est quelque chose ; s'il n'y a pas de canal, la convention ne sera pas plus qu'une vieillerie ou une

affaire sans importance, un expédient pour donner à l'Etal de Mosquita quelque importance. »

En résumé, la première période que nous venons d'examiner comporte des négociations sans nombre, dont il faut retenir, au point de vue du droit public, le traité de décembre 1840' entre les Etats-Unis et la Nouvelle-Grenade, et le fameux traité Clayton-Bulwer de i85o entre les Etats-Unis et la Grande- Bretagne.

Il convient également de noter qu'une convention fut passée en mai 1847 entre la Nouvelle-Grenade et un citoyen français, Matéo Kline, autorisant la Compagnie Panama, organisée à Paris, à construire et à exploiter un chemin de fer au travers de l'isthme, pendant quatre-vingt-dix-neuf ans, dans un délai de six années. Cette Compagnie n'ayant pu aboutir, la convention fut renouvelée en décembre 1848, en faveur de William- Henry* Aspinwall, John Lloyd Stephens, Henry Chauncey et leurs associés, qui formèrent la « Panama Railroad Cy »>, enregistrée dans l'Etat de New- York, en 1849. Cette Compagnie termina la construction de la voie ferrée qui fonctionne depuis le 27 janvier 1 855. On peut donc dire que ce premier résultat, qui est considérable, a été comme la conséquence de toutes les études et tentatives entreprises pendant la première moitié du xix c siècle 1 .

1 Ne devant pas nous arrêter longuement sur l'histoire de cè chemin de fer, il est cependant utile de noter les différentes modifications qui furent apportées aux conventions le concernant, ce chemin de fer allant devenir pendant la période ultérieure un des éléments indispensables de négociations quant à l'ouverture d'un canal interocéanique à Panama. Ce chemin de fer doit fonctionner pendant quatre-vingt-dix-neuf ans à partir du 16 août 1867 e ^ devenir ensuite la propriété entière delà Colombie, nom donné depuis 1862 à la Nouvelle-Grenade. Cette Compagnie dut être rachetée par l'ancienne Compagnie du Canal de Panama, qui ne pouvait construire son canal, le long ou dans le voisinage de la ligne ferrée sans arriver à un accord préalable avec elle ; depuis, elle est passée en propriété dans le patrimoine de la nouvelle Compagnie du Canal de Panama, et on indiquera ultérieurement la place qu'a tenue ce chemin de fer dans l'accord intervenu entre la nouvelle Compagnie du Canal de Panama et les Etats-Unis, à la suite de la proclamation de l'indépendance de la République de Panama.

126 LA RÉPUBLIQUE ET LE CANAL l»E PANAMA

Les événements dont l'influence va se faire ressentir au cours de la seconde moitié du xix e siècle, sans revenir sur les considérations économiques dont on s'est efforcé dans un précédent chapitre de faire ressortir l'influence essentielle, sont les suivants : le mouvement de la population américaine de l'est à l'ouest, la guerre avec le Mexique, la découverte de l'or en Californie, et l'annexion de ce pays par les Etats-Unis.

Les Etats-Unis sont, au milieu du xix e siècle, en pleine période de développement agricole; c'est de l'agriculture intensive qui est faite et par conséquent l'accroissement de la population a pour conséquence l'extension incessante de l'occupation des territoires de l'Ouest. La Californie qui, depuis 1823, formait une province de la République mexicaine, et avaitcommencé en i836 à s'en séparer, fut l'objet de toutes les convoitises' américaines, à partir du jour où l'or fut découvert le long de la Siera-Névada. Ce fut la cause de la guerre entre le Mexique et les Etats-Unis, de 1846 à 1848.

Les Etats-Unis voulurent s'annexer la région du Texas qui s'était émancipée du Mexique, et particulièrement la zone comprise entre la rivière Nueses et le Rio-Grande del Norte. Le Président Polk, qui était élu du Sud, représentait la politique d'annexion. Le Mexique ayant refusé d'admettre les prétentions des Etats-Unis, la guerre fut déclarée ; elle aboutit au traité de Guadaiupe-IIidalgo, par lequel le Gouvernement mexicain, le 2 février 1848, abandonne aux Etats-Unis : i°Tout le Texas, avec le Rio-Grande comme frontière; 2 0 les provinces du Nouveau-Mexique et delà Californie. Le Mexique recevait en échange i5 millions de dollars et il était allégé par les Etats-Unis, jusqu'à concurrence de 3 millions 1/2 de dollars, des dettes dues par le Mexique à des citoyens américains.

L'occupation par les Etats-Unis de la Californie s'effectuant peu après la découverte de l'or dans ce pays devait provoquer un mouvement considérable de population. La chaîne des Montagnes Rocheuses, que ne traversait aucune route ni aucun chemin de fer, formant une barrière à l'émigration, devait

LA KÉI>t*BLIQlE ET LE CANAL DE PANAMA 127

amener les chercheurs d'or venus de l'Est à se rendre dans l'Ouest en utilisant les voies plus faciles et plus courtes de Panama et du Nicaragua. On conçoit, dès lors, l'intérêt nouveau et immédiat que présentèrent ces territoires de l'Amérique Centrale et l'âpreté mise, tant par l'Angleterre que par les Etats-Unis, à interpréter le traité Clayton-Bulwer au mieux de leurs intérêts respectifs. On étudiera tout à l'heure en détail les contestations survenues au sujet de ce traité. En suivant l'histoire des négociations qui vont se poursuivre pendant la seconde moitié du xix e siècle, il apparaîtra clairement que les Etats-Unis ont suivi successivement trois politiques distinctes. La première, qui caractérise sa diplomatie avant la guerre de Sécession, est favorable à la construction du canal en tant qu'entreprise privée et au libre usage de ce canal par toutes les nations, sans le contrôle exclusif d'aucune d'entre elles ; la seconde fut inaugurée par M. Seward, lorsqu'il voulut étendre le domaine de la diplomatie américaine ; elle atteignit son expresion complète avec M. Blaine et M. Frelinghuysen. Cette politique préconisait la construction d'un canal par des capitaux privés, mais en le soumettant au contrôle politique des Etats-Unis. La troisième, qui est la politique actuellement adoptée, consiste à considérer la construction du canal comme devant être une entreprise gouvernementale placée sous le contrôle exclusif des Etats-Unis. Cette manière de voir eut nettement la faveur du Président Grant, mais ne devint une politique définitive pour le Gouvernement américain avant les administrations de MM. Harisson, Mac Kinley et Hoosevelt ; elle trouve sa dernière et plus complète expression dans l'acte du Congrès américain du 28 juin 1902, et dans le traité avec la petite République de Panama.

On va suivre maintenant dans le détail les différentes conventions que l'interprétation du traité Clayton-Bulwer et les différents événements politiques ont successivement rendues nécessaires depuis i85o.

Il convient préalablement de noter que l'échec du traité

du chargé d'affaires américain, Elijah Hise, avec le Gouvernement de Nicaragua, en juin 1849, n'a pas d'autre explication que l'inquiétude causée aux Etats-Unis par les prétentions anglaises, car jamais désaveu ne fut aussi contraire aux véritables intentions des Etats-Unis et jamais un plénipotentiaire n'avait avec plus de clairvoyance prévu et sauvegardé les intérêts des Etats-Unis au Nicaragua.

Lorsque M. Hise fut remplacé par M. E.-G. Squier, au lieu d'un traité d'Etat à Etat, intervint une convention entre le Gouvernement de Nicaragua et une Compagnie américaine, « the American Atlantic and Pacific Ship Canal Company », organisée par Cornélius Vanderbilt, Joseph L. White et Nathaniel H. Volfe. Cette convention donnait aux Etats-Unis le droit, pendant quatre-vingt-cinq ans, de creuser un canal pour navires de tout tonnage. Elle permettait aussi la construction de chemins de fer, routes, ponts, et la circulation des bateaux à vapeur sur les lacs et rivières.

Des discussions sur l'interprétation exacte du traité Clay ton- Bulwer s'élèvent dès le lendemain de sa signature ; dès le 3o avril i858, on s'efforça d'aplanir toute difficulté par le traité Websler-Crampton. D'après cet acte, un territoire réservé devait être mis à part pour les Mosquitos, et San-Juan devait être placé sous la domination du Nicaragua. La distance en dehors de laquelle les navires des deux puissances devaient être exempts de blocus et de capture, au cas de guerre, était fixée à 25 milles nautiques à partir de chaque point terminus du canal. Malgré les termes de ce traité, qui semblaient favorables pour lui, le Nicaragua refusa de l'accepter.

Le 17 juillet i852, les îles de Roatan, Bonacca, Utilla, Barbarat, Hélène et Morat furent officiellement proclamées « Colonie de la Couronne britannique » avec la dénomination « la Colonie des îles de la Baie ». Cet acte fut généralement regardé, aux Etats-Unis, comme une violation flagrante du traité Claylon-Bulwer ; la question fut aussitôt soumise au Congrès à sa session de décembre i852. Le Sénat demanda au

Président de lui fournir tou9 les renseignements qu'il avait sur ce sujet. Dans la même session, le Sénat vota une résolution déclarant que les prétentions de la Grande-Bretagne sur la côte des Mosquitos et sur les îles de la Baie constituaient une violation du traité Clayton-Bulwer.

Le point essentiel du conflit était l'interprétation de l'article relatif à l'occupation de l'Amérique Centrale. La Grande- Bretagne maintenait que « l'intention des parties contractantes n'était pas de troubler aucun état de choses alors existant » ; les Etats-Unis, au contraire, insistaient et soutenaient que le traité était dans son ensemble définitif, qu'il réglait aussi bien la situation passée que la situation à venir.

Après l'échec des efforts de M. Webster les négociations furent portées à Londres et continuées par M. Buchanan et M. Dallas. Ce dernier réussit à conclure le traité Dallas-Clarendon le ^octobre i856.

Ce traité ne fut pas ratifié en Angleterre à cause d'un amen dément ajouté par le Sénat des Etats-Unis en vertu duquel la Grande-Bretagne devait abandonner tous droits sur les îles de la Baie et reconnaître qu'elles faisaient partie du territoire et étaient placées sous la souveraineté de la République de Honduras.

Le Gouvernement anglais proposa immédiatement un autre traité en tous points identique au traité Dallas-Clarendon, tel qu'il avait été amendé par le Sénat, mais avec une clause relative à la reconnaissance de la condition des îles de la Baie qui serait tranchée par un traité entre la Grande-Bretagne et le Honduras. Cette proposition fut rejetée par le Gouvernement américain. Néanmoins, le traité Clayton-Bulwer continua k déterminer les droits des deux Gouvernements anglais et américain dans l'Amérique Centrale. Quant aux difficultés nées en dehors de ce traité, le Président Buchanan émit l'avis que « le parti le plus sage serait d'abroger les articles les visant par un consentement mutuel et de rétablir le statut quo ante ». L'autre moyen de résoudre ces difficultés était de recourir à un arbi- .

trage. Cette idée fut suggérée par la Grande-Bretagne, mais rejetée par les Etats-Unis.

Peu après, ceux-ci conclurent le traité Cass-Yrissari avec le Nicaragua (16 novembre 1857). Aux termes de ce traité, les Etats-Unis s'assuraient le droit de transit au travers des territoires du Nicaragua et celui d'user du canal pouvant être ouvert sur ce territoire dans les mêmes conditions que le Nicaragua. Ce dernier accepta, en outre, d'établir deux ports francs, l'un à chaque terminus du canal, mais il réserva ses droits de souveraineté sur le canal. Les Etats-Unis acceptèrent d'étendre leur protection aux routes de communication, de garantir la neutralité du canal et d'inviter les autres nations à se joindre à eux pour protéger et garantir cette neutralité.

Ce traité n'était pas acceptable pour le gouvernement anglais qui s'y opposa comme étant une violation du traité Clayton- Bulwer. Néanmoins, il n'en résulta aucune sérieuse difficulté, la République du Nicaragua refusant de ratifier l'acte de son négociateur, décision attribuable, en partie au moins, aux expéditions du flibustier Walker.

Pendant l'automne 18.57, le Gouvernement anglais envoya un commissaire spécial, Sir William Onseley, dans l'Amérique Centrale, avec mission de résoudre, par des traités distincts, avec les républiques de l'Amérique Centrale, les controverses ayant pris naissance à propos du traité Clayton-Bulwer. Les objets principaux de sa mission étaient : i° la cession des îles de la Baie au Honduras ; 2°la substitution de la souveraineté du Nicaragua à celle de la Grande-Bretagne pour le protectorat du Mosquito ; 3° la régularisation des frontières de Bélize.

Lorsque l'objetde la mission de Sir Onseley fut communiqué par lord Napier au Président Buchanan, celui-ci donna à entendre qu'un tel arrangement serait accepté par les Etats-Unis, pourvu que les points litigieux fussent résolus dans un sens conforme à l'interprétation américaine du traité. Charles Lemox Wyke succéda à Sir William Onseley et conclut plusieurs conventions : celle du 3o avril 1 85o, avec le Guatemala,

relativement aux frontières de Belize, celle du 28 novembre 1859 avec le Honduras, pour la restitution des îles de la Baie, celle du 23 janvier 1860 avec le Nicaragua, relativement au protectorat Mosquito. Par ce dernier traité, la Grande-Bretagne reconnaissait la souveraineté du Nicaragua sur le territoire Mosquito et acceptait que son protectorat cessât trois mois après la ratification de la convention.

En août 1860, copie de ces traités fut officiellement communiquée aux Etats-Unis et les controverses avec la Grande-Bretagne parurent devoir prendre fin. Dans son message annuel au Congrès, le Président Buchanan disait : « Les parties discordantes du traité Claylon-Bulwer ont fait place à un arrangement donnant pleine satisfaction à notre gouvernement. »

Peu après les révolutions qui marquèrent l'année 1 856 dans l'isthme de Panama, les Etats-Unis entreprirent de négocier un nouveau traité avec la Colombie, par lequel ils devaient acquérir tous les droits de la Colombie sur le chemin de fer de Panama et s'assurer certaines îles aux extrémités du canal pour établir des stations navales. L'offre fut déclinée par la Colombie.

En mai 1 858, le Nicaragua déclara forfaite la concession donnée à la Compagnie américaine du Canal et transféra tous les droits de cette Compagnie à M. Félix Belly, de Paris. Pour compléter cette concession, le Gouvernement français reçu t le droit de laisser stationner deux navires de guerre aux points terminus du canal ou sur le lac Nicaragua. Le Gouvernement américain contre ces concessions protesta aussitôt. Le gouvernement du Nicaragua fut informé qu'aucune concession ne pouvait être consentie par lui sans tenir compte des engagements antérieurement consentis à des citoyens américains et que le Gouvernement américain n'admettait pas l'autorisation donnée au Gouvernement français défaire séjourner des bâtiments de guerre sur le lac Nicaragua. Le Gouvernement français renonça à soutenir M. Belly; en 1861, la Compagnie américaine fut réorganisée, reçut le renouvelle -

ment de ses précédentes concessions, ce qui termina un incident qui aurait pu, sans cela, aboutir à de sérieuses complications. « C'est une source de grande satisfaction, disait le Président Lincoln dans son message annuel de 1864, que les difficultés qui, pendant quelque temps, ont causé quelques appréhensions politiques et déterminé un resserrement du transit interocéanique ont été solutionnées amicalement. »

On peut conclure qu'avant l'ouverture de la guerre de Sécession toutes les questions relatives au Canal transisthmien étaient résolues d'une manière satisfaisante pour les Etats- Unis. Cette guerre devait absorber toute l'attention du peuple américain ; mais à peine la paix fut-elle rétablie que l'opinion publique se fixa à nouveau sur le transit isthmien. Le succès désormais certain du Canal de Suez assura aux hommes d'Etat et aux capitalistes la possibilité d'une entreprise semblable dans l'isthme américain.

La fin de la guerre de Sécession marque le commencement d'une nouvelle orientation de la politique américaine au sujet du canal. Jusqu'ici oh a vu que, dans toute négociation autorisée par le gouvernement des Etats-Unis, il n'a été concédé aucun privilège exclusif sur les routes de transit, mais qu'on a affirmé le désir formel d une neutralité absolue. Pour atteindre ce but, les Etats-Unis s'étaient même départis de la doctrine de Monroë et étaient entrés dans une alliance compliquée « entangling alliance »> avec la Grande-Bretagne lorsqu'ils avaient conclu le traité Clayton-Buhver. Mais l'issue de la guerre de Sécession donna aux Etats-Unis un sentiment de confiance en leur propre force et ce sentiment fit apparaître une politique étrangère plus large et plus agressive. Les hommes d'Etat de la période qui va commencer, presque tous sans exception, vont demander que les Etats-Unis aient le contrôle sur le canal, qui pourra être ouvert au travers de l'isthme, quel qu f en soit le tracé.

L'ancienne politique se fait sentir encore dans le traité Dickinson Ayon avec le Nicaragua (21 juin 1867). Par ce traité,

les Etats-Unis obtenaient le droit de transit au travers du territoire de Nicaragua et le droit de transporter des troupes et des munitions de guerre à travers ce pays, pourvu que ces troupes et munitions ne soient pas employées contre une République de l'Amérique Centrale en relations amicales avec le Nicaragua.

Le Nicaragua accepta d'établir un port franc à chaque extrémité du canal. Les Etals-Unis en retour consentirent à étendre leur protection aux routes de communication, à garantir la neutralité et l'usage pacifique de ces voies et à inviter les autres puissances à se joindre à eux pour fortifier cette même neutralité et protection.

Le Président Grant témoigna un intérêt personnel au Canal interocéanique et favorisa sa construction comme entreprise de Gouvernement. Le général Stephen A. Hurlhest fut envoyé en Colombie et conclut le traité de Bogota le 26 janvier 1870. Avant d'examiner les termes de cette convention il convient de rappeler brièvement les efforts de l'administration antérieure.

Des négociations avaient été commencées par M. Seward en 18G8 ; elles avaient abouti à la conclusion d'un traité avec la Colombie le 1.4 janvier 1869. D'après ce traité, dont les dispositions devaient être définitives, les Etats-Unis obtenaient le droit exclusif de construire le canal, de contrôler celui-ci en cas de nécessité, avec une force militaire et ils garantissaient l'usage paisible et le contrôle ci-dessus indiqués. La Colombie gardait la souveraineté politique et la juridiction sur le canal. Ce traité fut soumis au Sénat le i5 février 18G9, mais ne fut pas ratifié.

Le traité conclu par M. Hurlbut assura une garantie international de neutralité en permettant que d'autres nations concluent avec la Colombie de semblables conventions. Les deux parties contractantes se réservaient le droit de passage pour leurs bateaux de guerre, mais décidaient que les bateaux de guerre de nations étrangères seraient exclus pendant qu'ils

seraient en conflit avec l'un ou l'autre des contractants. Les Etats-Unis garantissaient que le canal serait sauvegardé contre tous actes de guerre. A ce traité le Parlement de Colombie apporta de nombreux amendements que le Sénat des Etats- Unis refusa d'accepter.

Sur ces entrefaites le Canal de Suez avait été mis en service et commençait à transformer les conditions anciennes de la navigation avec l'Extrême-Orient et l'Australie ; un Congrès scientifique international ayant pour objet l'étude du canal américain se réunit en 1879 à Paris. Les Etats-Unis y furent représentés par onze délégués qui avaient reçu pour instruction de ne lier leur gouvernement à aucun projet ni à aucune politique déterminée.

L'adoption de la route de Panama fixa à nouveau l'attention sur la voie la plus méridionale traversant l'isthme américain. Les Etats-Unis ne pouvaient pas considérer l'entreprise française sans quelque jalousie et sans y voir une violation de la doctrine de Monroë. On croyait que M. de Lesseps désirait un protectorat garanti par toutes, ou au moins par plusieurs grandes puissances européennes. La question fut étudiée d'une manière approfondie au Congrès américain de 187g et le traité Claylon-Bulwer fut remis en question. Le Sénat prit une résolution déclarant qu'il ne permettrait pas qu'un canal soit ouvert s'il n'était effectivement placé sous le contrôle des Etals-Unis. Le 16 avril 1880, le Sénat vota une résolution tendant à l'abrogation du traité Clayton-ttulwer.

Nous aurions pu placer ici l'histoire du canal français interocéanique de Panama; mais cette entreprise ayant un caractère beaucoup plus privé et technique qu'international, nous avons cru devoir en parler au chapitre I er du présent ouvrage ; il ne nous paraît pas utile d'y revenir. On voudra cependant bien noter que la Compagnie internationale de Panama eut toujours le plus grand soin de laisser ignorer au public français toute l'importance que les Etats-Unis attachaient au caractère international de cette entreprise,

et que l'opinion publique en France parut toujours considérer comme négligeable l'hostilité latente des Etats-Unis qui, à notre sens, fut directement et par des moyens aussi obscurs qu'efficaces, la cause essentielle et déterminante de l'échec de cette grande Compagnie en 1889.

Dès le 8 mars 1880, le Président Hayes fit connaître dans un langage non équivoque qu'elle serait sa ligne de conduite au sujet du transit isthmien.

« La politique des Etats-Unis veut un canal sous le contrôle américain. Les Etats-Unis ne peuvent pas consentira l'abandon de ce contrôle à une seule ou plusieurs puissances européennes. Si des traités existant entre les Etats-Unis et d'autres nations, ou si les droits de souveraineté et de propriété d'autres Etats forment un obstacle à la présente politique — éventualité qu'il n'y a pas lieu de redouter, — des démarches convenables seront faites, des négociations justes et libérales entreprises de manière à affirmer et à établir la politique américaine sur cette question, en la conciliant avec les droits des nations qu'elle peut affecter... Un canal interocéanique traversant l'isthme américain modifiera radicalement les rapports géographiques entre les côtes atlantique et pacifique des Etats-Unis et entre les Etats-Unis et le reste du monde. Ce serait le grand Océan qui s'étendrait désormais entre nos ports de l'Atlantique et nos ports du Pacifique, et ce canal formerait virtuellement une partie des côtes des Etats-Unis. Notre intérêt commercial seul est plus grand que celui de toutes les autres nations ; ses effets, quant à notre pouvoir et à notre prospérité en tant que nation et quant à nos moyens de défense, à notre unité, à notre pays, à notre sécurité, sont d'un intérêt vital et primordial pour les Etats-Unis.

« Aucune autre grande puissance, dans des circonstances semblables, ne manquerait d'affirmer son droit de contrôle sur une entreprise affectant aussi étroitement ses intérêts et sa propriété... C'est le droit et le devoir des Etats-Unis d'affirmer et de maintenir un tel contrôle et une telle autorité supérieure,

sur quelque canal interocéanique que ce soit qui traversera l'isthme américain, car c'est le seul moyen de protéger réellement nos intérêts nationaux. »

En conformité avec cette politique, M. Evarts proposa à la Colombie un traité par lequel « toutes les concessions et les privilèges consentis ou à consentir par les Etats-Unis de Colombie dans le but d'assurer la construction d'un canal interocéanique sont et seront soumis aux droits acquis par les Etats-Unis de l'Amérique, en conformité de la garantie qui leur a été consentie par l'article 35 du traité de 1846 ». La Colombie devait obtenir le consentement des Etals-Unis avant d'accorder aucune concession et devait autoriser cette dernière puissance à fortifier le canal. Cette proposition échoua et un traité modifié, conclu le 17 février 1881, ne fut pas ratifié par les Chambres en Colombie.

Le Président Garfield accepta les vues de ses prédécesseurs : « Nous ne soutiendrons aucune politique étroite, dit-il, dans sa première adresse, nous ne rechercherons aucun privilège particulier ou exclusif sur aucune route commerciale, mais j'estime que c'est le droit et le devoir des Etats-Unis d'affirmer et de maintenir un contrôle particulier et de nature à proléger nos intérêts nationaux sur toul canal interocéanique au travers de l'isthme américain. »

Il était couramment admis que les puissances européennes s'efforçaient de donner une « garantie conjointe » à l'entreprise de Lesseps. Ce fut pour protester contre une décision semblable que M. Blaine lança une lettre circulaire d'instruction aux ministres américains près des cours européennes.

M. Blaine désavoua toute intention de la part des Etats- Unis de s'interposer dans l'organisation du canal considéré purement comme une entreprise commerciale, ni dans son usage en temps de paix, « mais, continue M. Blaine, en ce qui concerne le contrôle politique d'un tel canal, considéré comme distinct de son administration et de sa partie commerciale, le Président des Etats-Unis croit devoir parler avec netteté et

avec précision. Pendant une guerre quelle qu'elle soit dans laquelle les Etats-Unis seraient engagés, le passage des navires de guerre d'une nation hostile au travers du canal de Panama ne serait pas plus admissible que le passage de troupes armées d'une nation ennemie sur les voies ferrées, rejoignant les ports Atlantique et Pacifique des Etats-Unis. Les Etats-Unis doivent insister sur leurs droits de prendre toutes les précautions nécessaires contre l'éventualité d'un transit isthmien, étant éventuellement utilisé d'une manière offensive contre leurs intérêts sur terre ou sur mer. Un accord entre les Etats européens pour garantir conjointement la neutralité et contrôler en fait le caractère politique de celte grande voie commerciale, éloignée de l'Europe, voisine des Etats-Unis, formant essentiellement une partie de notre frontière maritime et devant être prochainement un moyen essentiel de transport entre les Etats de l'Atlantique et ceux du Pacifique, serait considéré par le Gouvernement américain avec une très sérieuse attention ».

Il est utile de noter que le ministre des Affaires Etrangères, Blaine, affecte d'ignorer entièrement l'existence du traité Clayton-Bulwer. La réponse de Lord Granville établissait simplement qu'en ce qui concernait la Grande-Bretagne tous ses droits étaient précisés dans le traité Clayton-Bulwer et que « le Gouvernement de Sa Majesté s'en remet avec confiance sur tous les engagements convenus dans ce traité ».

Avant la réception de la communication de Lord Granville, M. Blaine avait envoyé son importante lettre du 19 novembre 1 881 , qui a été appelée avec raison « un des plus remarquables documents diplomatiques qui aient été écrits par la diplomatie américaine ». Au cours de juillet de la même année, le désaccord diplomatique qui existait entre la Grande-Bretagne et le Nicaragua, au sujet du traité de Managua (28 janvier 1860) fut résolu par l'arbitrage de l'empereur d'Autriche; d'après la sentence qui avait été rendue, la Grande-Bretagne voyait revivre son ancien protectorat sur le territoire Mosquito.

Dans sa lettre du 19 novembre 1881, M. Blaine établissait que le traité Clayton-Bulwer ne pouvait pas être considéré plus longtemps comme liant les Etats-Unis parce qu'il avait été conclu plus de Arente ans auparavant dans des circonstances aussi exceptionnelles qu'extraordinaires. Depuis la conclusion de ce traité, le développement remarquable des intérêts américains sur la côte Pacifique avait imposé de nouvelles responsabilités au Gouvernement américain, qui devait modifier l'interprétation du traité Clayton-Bulwer. La promesse réciproque des deux gouvernements de ne pas fortifier le canal plaçait les Etals-Unis dans une condition désavantageuse en raison de la supériorité navale de l'Angleterre. Une garantie de neutralité par toutes les puissances européennes ne serait pas d'un effet plus certain parce que « le premier coup de canon » dans une guerre générale européenne annulerait, suivant toute probabilité, le traité de neutralité, et la position stratégique du canal commandant les deux océans ferait qu'il serait occupé par la première puissance navale pouvant s'en saisir... ». Il devient, en conséquence, évident que la manière la plus pratique de préserver le canal islhmien de toutes mainmises et de toute destruction, par le fait de la guerre, est de le placer sous le contrôle du gouvernement qui court le moins de chance d'être engagé dans la guerre, c'està-dire sous le contrôle des Etats-Unis ». Sur ce terrain, le ministre des Affaires Etrangères américain proposait comme modifications au traité Clayton-Bulwer que permission fût donnée aux Etats-Unis de fortifier le canal et d'en obtenir le contrôle politique d'accord avec la nation sur le territoire de laquelle il devait passer.

A ces considérations, Lord Granville répondit que le développement du transit avec la côte Pacifique n'était pas un fait inattendu et qu'il n'apportait pas un changement de condition suffisant pour vicier les bases mêmes d'un traité qu'on ne saurait supposer avoir été conclu sans toute l'attention et la réflexion désirables. Lord Granville indiquait ensuite que les

intérêts de la Grande-Bretagne dans ce canal étaient égaux à ceux des Etats-Unis.

Après le départ de M. Blaine, le débat fut repris par M. Frelinghuysen. Le nouveau secrétaire d'Etat maintint que le traité Clayton-Bulwer pouvait être annulé à la volonté des Etats-Unis pour deux raisons : i° parce que le traité avait en vue un objet particulier : assurer le canal projeté par la voie du Nicaragua. La véritable cause qui avait fait placer la Grande- Bretagne dans des conditions égales à celles des Etats-Unis était que le capital nécessaire à la construction dudit canal ne pouvait être obtenu aux Etats-Unis seulement. Mais l échée de ce projet particulier devait entraîner l'annulation du traité ; 2 0 la Grande-Bretagne a violé une disposition essentielle du traité en érigeant le territoire de Bélize en colonie de la Couronne, contrairement aux stipulations des parties contractantes, indiquant qu'aucune d'elles ne coloniserait l'Amérique Centrale.

Lord Granville répondit que l'article 20 n'établissait pas que les intentions des parties aient eu en vue un seul projet de canal ; M. Frelinghuysen avait déclaré que l'article 8 était relatif seulement à la protection de # la communication alors (i85o) proposée, ce qui désignait la voie de Téhuantepec ou celle de Panama. Au surplus, l'article était simplement une déclaration d'intention d'entrer en négociations ultérieures sur les sujets qui y étaient indiqués.

Le Président Arthur se montra favorable au projet de canal par la voie du lac de Nicaragua ; il estimait que l'influence française continuerait à être dominante dans la partie la plus méridionale de l'isthme, et que la voie par le Nicaragua serait tout au moins de nature à contre-balancer celle de Panama. Des négociations furent engagées avec le Nicaragua et aboutirent au traité Frelinghuysen-Zavala du i er décembre 1884. L'article premier de ce traité stipule que « le canal sera construit par les Etats-Unis et possédé par eux et la République du Nicaragua ». L'article suivant décidait qu' « il existera une perpé-

140 LA RKl»l BLIQI E ET LE CANAL DE PANAMA

tuelle alliance entre les Etats-Unis et la République du Nicaragua, et que les Etals-Unis étaient d'accord pour protéger l'intégrité du territoire du Nicaragua ».

Ce traité établissait une alliance perpétuelle entre les Etats- Unis et le Nicaragua et obligeait ceux-là à protéger l'intégrité du territoire de celui-ci. Il fut rejeté par le Sénat américain comme étant contraire à la politique des Etats-Unis, mais une motion fut adoptée pour le soumettre à un nouveau vote ; la question fut ajournée au Congrès suivant. Le président Cleveland relira alors le projet du Sénat, se prononçant d'une façon absolue contre la politique de ses prédécesseurs immédiats, relativement au canal : « Une longue période de temps, dit le Président, a montré la sagesse et la clairvoyance de nos prédécesseurs qui, longtemps avant que les conditions du trafic maritime aient été changées et élargies par le progrès moderne, ont proclamé l'importance vitale du transit interocéanique au travers de l'isthme américain, et considéré que cette question fera faire un progrès considérable pour l'usage commun de l'humanité. Pour atteindre un tel objet, les efforts de mon administration s'emploieront en ayant sans cesse devant l'esprit les principes sur lesquels il convient de demeurer et qui furent précisés d'une manière parfaite par M. Cass, lorsqu'étant ministre des affaires étrangères, en 1 858, il disait : « Ce que les Etats-Unis demandent dans l'Amérique Centrale, outre le bonheur des peuples qui l'habitent, c'est la sécurité et la neutralité des routes interocéaniques qui la traversent ». La Compagnie américaine organisée peu de temps après la conclusion du traité Frelinghuysen-Zavala obtint une concession du Gouvernement du Nicaragua pour construire et mettre en œuvre le canal projeté pendant une période de quatre-vingt dix-neuf ans. Cette concession, qui date d'avril 1887, est consentie à M. Aniceto Menocal, le canal devant aller de Greytown à San-Juan River. La Compagnie constituée sous le nom de Maritime (lanal Cy of Nicaragua obtint, en août 1887, une semblable concession de la République de

Cosla-Rica et un acte d'incorporation du Congrès des Etats- Unis, approuvé le 20 février 1889. Elle commença certains travaux au Nicaragua. Ces travaux, du reste, ne devaient pas avoir de suite; en août 1893 ils étaient suspendus. En octobre 1899, le Gouvernement de Nicaragua déclarait la concession forfaite. Cette déchéance émut l'opinion aux Etats-Unis ; des négociations nouvelles furent engagées entre le Nicaragua et MM. Edouard Eyre et Edward F. Cragin, citoyens américains qui acceptent d'organiser une Compagnie dite the Interoceanic Canal Cy; mais cette Compagnie n'aboutit pas, n'ayant pas versé son cautionnement de quatre cent mille dollars dans les quatre mois de la concession.

Les efforts faits au Congrès américain, pour venir en aide à la Maritime Canal Cy aboutirent à deux résolutions prises par le Sénat, sans aucune décision finale la concernant à la Chambre des représentants. En mars 1895, les partisans du canal firent adopter une résolution en vue d'examiner la voie du Nicaragua et le Sénat fit organiser un Bureau du Canal de Nicaragua, composé de MM. le colonel William Ludow, N. T. Ondicott, Alfred Noble. Ce bureau, après un examen sommaire de la question, conclut qu'avec les fonds mis à sa disposition et le temps qui lui était donné il ne pouvait faire une étude approfondie, mais il recommandait que les travaux fussent poursuivis ; en juin 1897, une nouvelle délibération du Sénat fut prise approuvant ce vœu ; la Commission du canal de Nicaguara fut constituée et composée de l'amiral John Walker, du colonel Peter C. Hains, du professeur Lewis, de M. Haupt ; cette Commission présenta son rapport en mai 1899. ^ a question parut intéresser de plus en plus les pouvoirs publics aux Etats-Unis et une loi du 3 mars 1899 décida la constitution d'une Isthmian Canal Commission qui fut nommée en juin suivant et dont la présidence fut confiée à l'amiral J. Walker. Le programme de cette Commission est très vaste, il comporte l'examen de toutes les voies navigables traversant l'isthme américain, l'établissement d'un rapport

sur le coût de construction de chaque voie, et la conclusion en faveur de la voie la plus pratique et la plus réalisable.

Revenons un peu sur les considérations de politique générale qui expliquent les différents faits qu'on vient d'analyser.

L'annexion d'Hawaï et les événements de la guerre hispanoaméricaine avaient surabondamment démontré l'utilité d'un canal et la nécessité de son contrôle par le Gouvernement américain. Dans le second message annuel du Président Mac- Kinley on peut lire cette déclaration : « La construction d'une grande voie maritime interocéanique est maintenant plus que jamais indispensable pour les échanges . constants et rapides entre nos ports de l'Est et de l'Ouest ; l'annexion des îles Hawaï et l'expansion prochaine de notre influence et de notre commerce dans le Pacifique en font une nécessité ; notre politique nationale exige plus impérativement que jamais le contrôle de cette voie par notre gouvernement. Ce sont là des propositions sur lesquelles le Congrès formulera sagement son avis et prendra les résolutions nécessaires. »

Le 5 février 1900, le secrétaire d'Etat Hay et le ministre de la Grande-Bretagne Lord Pauncefote conclurent un traité par lequel les droits de leurs gouvernements respectifs étaient à nouveau déterminés. Par ce traité, les Etats-Unis avaient le pouvoir de construire le canal ou d'en permettre la construction par des particuliers, et d'établir les règles relatives à son exploitation et à son administration. Quant à la neutralisation du canal, les hautes parties contractantes adoptaient les règles du traité de Constantinople du 29 octobre 1888. Elles étaient d'accord pour inviter les autres nations à se joindre à elles pour garantir la neutralité.

Le Sénat s'ajourna, en juin 1900, sans avoir ratifié ce traité, et la Grande-Bretagne étendit la période de ratification jusqu'au 4 mars 1901 . A l'ouverture de la session du Congrès, en décembre 1900, le traité relatif au canal fut la question essentielle mise en discussion. Le i3 décembre, le Sénat adopta l'amendement Davis, aux termes duquel les cinq premiers paragra-

phes de l'article 2 étaient déclarés ne pas s'appliquer « aux mesures que les Etats-Unis jugeraient nécessaire de prendre pour assurer, par leurs propres forces, leur défense ou le maintien de Tordre public ». Deux jours après, le sénateur Foraken proposait l'insertion des mots : « laquelle convention est désormais annulée », après les mots « traité Clayton- Bulwer » dans le premier article, et plus loin la suppression entière du troisième article relatif à la garantie jointe des autres nations. Ces deux amendements furent adoptés et le traité, ainsi modifié, fut ratifié le 20 décembre 1900.

Le Gouvernement britannique ne jugea pas acceptables ces amendements, et le 18 novembre 1901 une nouvelle convention fut conclue par les négociateurs du premier. D'après le nouveau traité Hay-Pauncefote, qui fut ratifié par le Sénat américain le 16 décembre 1901, le traité Clayton-Bulwer est déclaré remplacé par le présent ; les Etats-Unis reçoivent les mêmes droits au sujet de la construction du canal, que dans le premier traité.

L'article 3 établit qu'on apportera, quant à la neutralité du canal, les règles posées par la convention du Canal de Suez. Le traité ne parle pas de la construction de fortifications le long du canal, mais les Etats-Unis reçoivent le droit d'y faire la police comme il était convenu dans la première convention. On substitua à la disposition du traité de 1900, qui décidait que le canal resterait libre et ouvert en temps de guerre comme en temps de paix pour les vaisseaux de commerce et de guerre de toutes les nations, une autre disposition déclarant que le canal serait libre et ouvert aux vaisseaux de commerce et de guerre de toutes les nations observant ces règles, sans l'addition des mots « en temps de paix comme en temps de guerre ». L'amendement Davis ne fut pas incorporé dans le nouveau traité. On ne fait pas mention de l'adhésion possible d'autres puissances au traité, mais l'article 4 stipule qu'« aucun changement de souveraineté territoriale ni aucune relation internationale du ou des pays traversés par le canal susmentionné ne sauraient affecter le principe général de neu-

144 LA KKPlBLIQlE KT LE CANAL DE PANAMA

tralité, ni les obligations des hautes parties contractantes ».

Si Ton voulait résumer toutes les opinions formulées au Sénat américain pendant les quinze dernières années, il conviendrait de noter toutes les motions annuellement déposées et ayant tantôt un caractère politique et tantôt un caractère financier, comme celles ayant eu pour objet de garantir les émissions de la Compagnie du Canal de Nicaragua. Le détail de ces résolutions ne nous renseignerait pas davantage sur l'état d'esprit du Congrès américain, qui ressort clairement d'un vote presque unanime du Sénat, en 1889, décidant qu'aucune convention avec une puissance européenne, relativement au canal interisthmique, ne saurait être définitive si elle n'était ratifiée par le Sénat, ce qui était du reste conforme à la constitution américaine.

La dernière résolution', approuvée le 28 juin 1902, est celle qui fixe les conditions d'acquisition par le Gouvernement des Etats-Unis de tous les droits, propriétés, privilèges de la Compagnie Nouvelle du Canal de Panama, moyennant un prix ne dépassant pas 40 millions de dollars et autorisant le Président à acquérir de la République de Colombie le contrôle perpétuel d'une bande de territoire d'une largeur de six milles au moins le long de la route du Canal de Panama et le pouvoir de juridiction sur cette portion de territoire, ainsi que sur les ports établis à ses extrémités. Au cas où le Président ne réussirait pas à obtenir, dans des conditions raisonnables et pour une période normale, les droits indiqués, la propriété du Canal de Panama et le contrôle de la bande de territoire dont il vient d'être question, il était autorisé à négocier avec Costa-Rica et Nicaragua pour l'acquisition du contrôle perpétuel du territoire nécessaire à la construction, à rétablissement et à la protection d'un canal par la voie du Nicaragua; des crédits éventuels allant jusqu'à i35 ou 180 millions de dollars,

1 Ln loi votée par le Sénat américain, le a8 juin iyoa, est connue sous le nom de la loi Spooner.

suivant la route choisie par Panama ou par le Nicaragua, étaient votés pour les dépenses prévues de construction.

Conformément aux termes de cette résolution, des négociations furent engagées avec la Compagnie de Panama, et la somme de 40 millions de dollars acceptée comme compensation des droits, concession, travaux entrepris, plans et toutes autres propriétés de la Compagnie. L'attorney général, après une étude approfondie, conclut que les Etats-Unis pouvaient acquérir régulièrement les droits de la Compagnie Nouvelle de Panama, ainsi qu'il était prévu.

Après un retard considérable occasionné par la situation politique troublée de la Colombie, et aussi par l'attitude personnelle du ministre colombien pendant la négociation, un traité put-être conclu le 22 janvier 1903 entre le secrétaire d'Etat Hay et le chargé d'affaires colombien, leD r Herran. Suivant ce traité les Etats-Unis devaient recevoir tous les droits que le Président devait exiger d'après les termes de l'acte du 28 juin 1902. Deux points cependant étaient concédés à la Colombie : d'abord pour éviter toute objection de droit constitutionnel de sa part, les droits exclusifs au lieu d'être concédés à perpétuité devaient l'être « pour une période de 100 années, renouvelable à la faculté unique et exclusive des Etats-Unis pour des périodes d'une semblable durée et aussi longtemps que les Etats-Unis pouvaient le désirer » . En second lieu, il était stipulé que « les droits et les privilèges accordés aux Etats-Unis n'affecteraient pas la souveraineté de la République de la Colombie sur les territoires où ils devaient être exercés ». Les Etats-Unis reconnaissaient formellement cette souveraineté et désavouaient toute intention de l'affaiblir de quelque manière que ce soit, ou de vouloir s'emparer d'un territoire aux dépens de la Colombie ou de quelque autre République de l'Amérique Centrale ; au contraire les Etats- Unis affirmaient leur désir de fortifier les pouvoirs de ces Républiques sur ce continent, de maintenir et de développer leur prospérité et leur indépendance.

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Le traité Hay-Herran fut ratifié par le Sénat des Etats-Unis le 17 mars 1903, et porté devant le Parlement colombien au commencement du mois de juillet. Pour des raisons qui ne seront peut-être jamais complètement connues, le Sénat colombien rejeta ce traité par un vote presque unanime, et s'ajourna après avoir approuvé une résolution autorisant le gouvernement à engager de nouvelles négociations relatives à l'augmentation de l'annuité à payer au gouvernement et au maintien de la juridiction de la Colombie sur la zone du canal.

Après le rejet du traité Hay-Herran, les événements se succédèrent avec une rapidité surprenante. Le 3 novembre, la révolution prévue à Panama commença. La Colombie, entièrement prise au dépourvu, ne put opposer aucune résistance. Le 6, les Etats-Unis reconnaissaient le gouvernement de fait institué à Panama; en même temps leur représentant à Bogota était avisé de communiquer au Gouvernement colombien la détermination prise par les Etats-Unis et de lui recommander l'arrangement pacifique et équitable de toutes les questions qui pouvaient être soulevées entre la Colombie et la province insurgée. Le 7 novembre, M. Philippe Bunau-Varilla était nommé représentant diplomatique de la nouvelle République à Washington, et était officiellement reçu en cette qualité par le Président le i3 novembre. Trois jours après, la correspondance et les documents relatifs aux événements de Panama étaient rendus publics.

Le Président Roosevelt, dans son message annuel, le 7 décembre 1903 et dans un message spécial du 4 janvier 1904, établit les faits justifiant la politique des Etats-Unis.

Dans le premier message, après avoir exposé en détail les actes des Etats-Unis dans l'isthme, il déclare « i° que les Etats- Unis ont pendant plus d'un demi-siècle respecté patiemment et de bonne foi les obligations du traité de 1846; 2 0 lorsque pour la première fois l'occasion fut offerte à la Colombie de prendre quelques résolutions en reconnaissance des services si fréquemment à elle rendus, depuis cinquante-sept ans, par les

Etats-Unis, le Gouvernement colombien refusa d'une manière formelle et froissante de le faire, même d'accomplir cequi était à son propre avantage et incommensurablement à l'avantage de l'Etat de Panama, alors placé sous sa juridiction; 3° que pendant cette longue période des révolutions, des émeutes, des troubles de toute espèce de nature s'étaient succédé d'une manière presque ininterrompue, certaines révolutions durant pendant des mois et même des années, sans que le gouvernement central fiU en mesure d'en devenir maître, ni de faire la paix avec les rebelles; 4° que ces agitations politiques, au lieu de paraître décroître, semblaient devenir plus nombreuses et plus graves dans la période présente ; 5° que le contrôle de la Colombie sur l'isthme de Panama ne pouvait être maintenu sans l'intervention armée et le secours des Etats-Unis. Dans de telles conditions, le Gouvernement des Etats-Unis aurait été taxé de folie, ou de faiblesse allant jusqu'au crime contre la nation, s'il avait agi autrement qu'il ne l'a fait, lorsque la révolution du 3 novembre 1903 éclata à Panama. La grande entreprise de la construction du canal interocéanique ne peut pas être à la merci des caprices, à la disposition d'un gouvernement impuissant, dans la dépendance de combinaisons politiques, mauvaises ou dangereuses d'un peuple qui, tout en habitant loin de l'isthme, et même contre le vœu des habitants actuels de l'isthme, prétend exercer sur ce territoire une suprématie qui n'est pas réelle. La possession d'un territoire remplissant des conditions aussi particulières que l'isthme emporte avec elle des obligations vis-à-vis de l'humanité tout entière. Le cours des événements a montré surabondamment que ce canal ne peut pas être construit par une entreprise privée ni par une autre nation que par la nôtre ; par conséquent, il doit être construit par les Etats-Unis ». Dans son message spécial du 4 janvier 1904, le Président établit que la reconnaissance de l'Etat de Panama est justifiée par trois considérations :

i° Les droits résultant des traités pour les États-Unis ;

148 LA UÉPlBLlUlE ET LE CANAL DE PANAMA

2° L'intérêt national du développement du commerce et de la défense des territoires américains ;

3° L'intérêt général de l'humanité au maintien d'une voie ouverte au travers de l'isthme. Quant aux insinuations qui ont été formulées de différents côtés que le Gouvernement des Etats-Unis était impliqué dans le mouvement révolutionnaire de Panama, le Président Roosevelt déclare qu'elles sont dénuées de tout fondement et de toute vérité, « personne ayant un lien avec le Gouvernement américain n'a pris aucune part dans la préparation de cette révolution, ne l'a fomentée ni encouragée ».

Des négociations aussitôt engagées entre le secrétaire d'Etat Hay et M. Bunau-Varilla, représentant de la République de Panama, aboutirent à la conclusion du traité du 1 8 novembre 1904 ; c'est ce traité qui fixe désormais la condition respective de la République de Panama et des Etats-Unis, pour la construction, l'organisation et la protection du canal interocéanique.

Il conviendra dans un prochain chapitre d'examiner en détailla situation juridique nouvelle créée par ces traités, situation qui aurait été inexplicable si nous nous étions borné, pour la comprendre, à la rapprocher de conditions internationales présentant avec elle quelque analogie. L'étude un peu longue de toutes les modifications intervenues dans l'histoire diplomatique au sujet de l'isthme américain était donc indispensable pour apprécier la condition sans précédent qui est désormais celle de la République de Panama. C'est pourquoi nous avons cru devoir suivre avec attention les différentes phases de la politique des Etats-Unis, de cette politique qui, après avoir d'abord considéré la construction du canal comme une entreprise uniquement privée, affirme ensuite que ce canal doit être placé sous le contrôle des Etats-Unis, et aboutit enfin à déclarer que le canal interocéanique doit être une entreprise purement gouvernementale et placée sous la souveraineté exclusive des Etats-Unis.

LA RKPI BLIQl fi KT LK CANAL DE PANAMA