CHAPITRE VII

Des causes immédiates de la formation de l'Etat de Panama La Convention Hay-Herran.

Souvent la vue des arbres empêche de comprendre l'étendue delà forêt; il nous a paru nécessaire de parcourir tous les événements diplomatiques qui constituent l'histoire de la République de Panama, avant de nous arrêter à l'examen minutieux de la dernière convention entre les Ktats-Unis et la Colombie, convention dont l'échec peut êlre considéré comme la cause directe de la révolution. Ainsi le détail ne nous fera pas oublier l'ensemble ; mais ce détail même mérite un examen approfondi pour plusieurs raisons.

Il est certain que c'est la non ratification de la convention Hay-Herran par le Sénat colombien qui a précipité les événements et amené les habitants de l'isthme de Panama à se sécessionner de la Colombie le 4 novembre 1903. Quand un chimiste étudie la formation d'un corps nouveau, le phénomène, parfois secondaire en lui-même, qui détermine celte combinaison sollicite tout particulièrement son attention.

Mais le rejet de cette convention est l'occasion plutôt que la cause essentielle de la création de l'Etat de Panama. Ainsi qu'on l'a dit antérieurement, les transformations politiques ne paraissent jamais résulter simplement des combinaisons de quelques individus, fussent-ils temporairement à la tête des gouvernements. Ceux-ci pas plus que les hommes n'ont un libre arbitre complet ; ils croient le posséder et cela leur suffit; s'ils agissent en conformité des besoins du pays qu'ils administrent, et inclinent, cela fût-il sans y prendre garde, dans le sens de ces nécessités essentielles, leurs actes sont durables ;

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si au contraire ils cherchent à faire prédominer des théories contraires à ces nécessités, leurs résolutions peuvent s'imposer quelque temps, elles doivent forcément échouer. L'énergique résistance de la part de la Colombie à s'opposer à toule solution favorable à la province de Panama, dont les intérêts se trouvaient conformes à ceux autrement importants des Etats-Unis, et à ceux plus considérables encore du mouvement commercial du monde entier, rappelle une fois de plus cette remarquable opinion de Goethe, disant de l'autorité, que toujours elle s'efforce d'éterniser ce qui devrait disparaître, tandis qu'elle abandonne et laisse périr ce qu'il faudrait appuyer.

L'étude de la convention Hay-Herran va nous permettre, après avoir indiqué les nécessités politiques que la construction du canal allait imposer au profit des Ktats-Unis et aux dépens de la Colombie, d'examiner la solution qui aurait été donnée à ce problème, si le Congrès de Bogota n'avait rejeté celte convention ; elle permettra également de comprendre clairement les événements du \ novembre 1903.

Enfin, il pourra être intéressant de s'arrêter un instant sur cette question qui touche autant au droit constitutionnel qu'au droit international : le Congrès colombien avait-il droit de ne pas ratifier l'acte signé par son plénipotentiaire, alors que celui-ci n'avait pas excédé ses pouvoirs ?

Examinons donc tout d'abord les raisons pour lesquelles l'Etat qui se chargeait de la construction du canal, en l'espèce les Etats-Unis, devait nécessairement obtenir certains attributs de la souveraineté aux dépens de la nation, Nicaragua ou Colombie, sur le territoire de laquelle cet ouvrage allait être entrepris.

Un travail public de proportions sans précédent est à construire par les soins et avec les capitaux d'un gouvernement qui n'est pas celui qui détient le territoire où il doit être édifié ; après son achèvement il doit être entretenu et mis en exploitation. Ce travail prendra huit à dix ans. peut-être davantage

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pendant lesquels des centaines de fonctionnaires, d'agents, d'ouvriers techniques et manuels devront être employés et salariés. Après son achèvement, il exigera pour son entretien et sa mise en service, un personnel notablement plus restreint. Il faut donc prévoir annuellement un débours de plusieurs dizaines de millions; différents chantiers, véritables villes temporairement édifiées devront être organisés et maintenus en état sur plusieurs points de l'isthme. Comme pour tout vaste groupement d'hommes, il convient de surveiller et de protéger, par des règlements de police et des règlements sanitaires, cette population flottante. La puissance qui assume une pareille responsabilité doit pouvoir faire respecter l'ordre," assurer l'observation des contrats, imposer une répression à tous ceux qui tenteraient de les violer ou qui commettraient des délits ou des crimes. Enfin cet Etat doit, en vue de la paix publique, limiter le développement et assurer la surveillance des bandes d'individus paresseux et vicieux qui viendront inévitablement se fixer dans les environs des camps et des quartiers établis le long de la ligne en construction.

Le canal achevé et en service, il doit y avoir une autorité pour percevoir les péages, taxes d'éclairage et autres droits, pour maintenir et faire respecter les quarantaines et autres règlements, pour protéger les officiers, équipages et passagers des bateaux traversant l'isthme, aussi bien que le personnel employé au service du canal. Le canal lui-même et ses dépendances, les vaisseaux les utilisant, doivent être garantis contre tous dommages et défendus en cas d'attaque ou de démonstration violente.

En plus de tous les droits ci-dessus indiqués et dont la nécessité s'impose, l'Etat constructeur doit pouvoir établir ou améliorer les ports et les approches du canal à chaque te rm i n us, édifier des phares, docks, embarcadères, et tous autres travaux appropriés; les rivières et les lacs dont les eaux assurent le service du canal, et les affluents qui en sont tributaires, doi-

vent être soumis à son contrôle avec faculté d'élever ou d'abaisser leur niveau, de rectifier et de changer leur cours, si besoin s'en faisait sentir, quel que soit l'effet de la dévialion des eaux par rapport aux terres domaniales adjacentes, moyennant une indemnité juste et équitable, pour les dommages pouvant en résulter pour les propriétés privées. Il faut que les Etats-Unis puissent prendre librement, sur les terrains appartenant à l'Etat, les bois, pierres et autres matériaux de toute nature pouvant servir à la construction, à l'entretien et à l'exploitation de l'ouvrage principal, de ses dépendances, de ses ports et accès ; le droit d'extraire de semblables matériaux sur les propriétés privées doit également être donné dans les mêmes conditions qu'aux cas ou ils sont pris et utilisés par l'Etat, dans un but d'intérêt public.

Il faut de plus autoriser l'importation sur le territoire du canal, libres de tous droits de douane, impôts et charges, le matériel, les machines et les instruments de toute nature, indispensables à la construction, l'entretien et le fonctionnement du canal, et des ouvrages accessoires annexés; même solution pour les approvisionnements, médicaments, habillements, matériaux de construction, et tous autres articles à l'usage des directeurs et employés au service du canal ainsi qu'à leur famille. Cette importation doit être faite d'après une réglementation appropriée, avec des restrictions telles que toutes fraudes aux lois douanières soient évitées.

Pour accomplir ces différents desseins, il faut que les Etats-Unis obtiennent le contrôle d'une bande de territoire, englobant le tracé du canal et les travaux accessoires, d'océan à océan, avec un port à chaque terminus. Cette bande ne saurait être d'une largeur inférieure à 5 milles de chaque côté de l'axe du canal, sans compter le territoire accessoire utile pour la construction des dépendances, nécessairement établies à une plus grande distance. La création

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d'une zone au9si étendue est désirable pour que les règlements et ordonnances édictés au sujet de la propriété du canal, et placés sous une juridiction extra-territoriale puissent être véritablement exécutés. Si la possession et le contrôle avaient été restreints au lit du canal et à ses abords immédiats, il eût été impossible d'éloigner les gens sans aveu des approches du canal, des camps et quartiers d'employés et ouvriers, et d'exclure ou de restreindre certains trafics de nature à causer du trouble et du désordre. Aux ports et accès, il convient d'établir des phares indispensables à la navigation, des stations de quarantaine, docks, dépôts de charbon, qui constituent l'accessoire nécessaire du canal.

Quelle dénomination convient-il de donner aux droits de l'Etat concessionnaire du canal, sur cette bande de territoire? La meilleure solution eût été une cession présente et un abandon de souveraineté aux Etals-Unis. Le Gouvernement américain aurait pu exercer un contrôle absolu ; la zone en question aurait été soumise à sa législation, les lois américaines mises en vigueur sans restriction ni contrôle possible de puissances étrangères ; ce territoire aurait été défendu par l'armée et la marine américaines, au cas où il eût été attaqué. Cette solution cependant ne paraissait pas réalisable avant la révolution du 4 novembre 1903, les différents tracés projetés passant sur le territoire de républiques avec lesquelles les Etats-Unis étaient dans les termes les plus amicaux ; ces républiques ne voulaient pas aliéner une partie quelconque de leur territoire ; d'ailleurs leurs constitutions ne leur permettaient pas de le faire ; leurs gouvernements ne pouvaient donner suite à la proposition de céder aux Etats-Unis le territoire nécessaire pour la création du canal.

Mais il n'existait pas de barrière constitutionnelle qui empêchât les Etats-Unis d'acquérir les pouvoirs de contrôle nécessaires à la construction et à la mise en œuvre du canal et de ses dépendances, ainsi qu'une autorité suffisante pour accomplir les plans ci-dessus indiqués, avec la permission et sous la

souveraineté de la république dont le territoire devait être occupé.

11 suffisait que les Etats-Unis s'assurassent ce droit de contrôle sans limite quant à la durée. Les concessions jusqu'alors accordées à des particuliers, à des sociétés et compagnies avaient été limitées, à peu près sans exception, à une période fixe : dans certains cas on avait prévu le renouvellement du privilège pour une seconde période, mais à la fin de la concession la propriété intégrale devait revenir à la République concédante, sans remboursement des sommes dépensées, ni abandon d'aucune sorte aux concessionnaires ou autres bénéficiaires. Une telle situation n'eût pas été acceptable pour les Etats-Unis. Un canal isthmien, véritable entreprise américaine, œuvre de l'intelligence, de l'industrie, du crédit public, de l'argent américains, devait être une œuvre non pas passagère, mais d'une durée indéfinie. Sa valeur et son importance croîtront, même suivant toutes probabilités, dans l'avenir et au cours des siècles à venir. La génération présente manquerait à ses devoirs vis-à-vis des générations futures, en acceptant un contrat qui obligerait celles-ci à abandonner la direction du canal à d'autres mains, dans un temps plus ou moins éloigné, sans autre compensation qu'un usage momentané et la perception de péages pendant la durée de la concession. Les droits de propriété devaient être concédés aux Etats-Unis à perpétuité. « La tenure la plus désirable aurait été celle d'une cession de fief », au dire d'un auteur américain dont nous résumons ici les vues judicieuses 1 .

Enfin le canal eût pu être construit sans danger d'interruption sur la base d'un bail perpétuel, ou d'un bail à longue durée avec obligation de renouvellement de période en période à l'expiration du terme fixé, à la seule volonté des Etats-Unis.

1 Samuel Pasco, Isthmian Canal Commission, Washington D. C. (Annals of the American Academy of Political and Social Sciences, Ja nu ary i<>(>2, vol. XIX p. 3y).

Il ne pouvait être question d'établir sur le canal une co-propriété. Si les Etats-Unis n'avaient joui que d'une fraction de propriété sur la bande de territoire envisagée, ils n'auraient pas eu l'autorité nécessaire au contrôle. Or, celui-ci est, nous l'avons vu, d'un intérêt majeur dans l'entreprise. Il ne pourrait s'exercer utilement, si une co-propriété existait, car l'une et l'autre parties eussent été qualifiées pour élever la voix quant à l'administration, ayant un droit égal pour diriger l'entreprise, l'inspecter, pour vérifier les livres et comptes.

Telles sont les idées essentielles auxquelles on est amené en précisant les conditions d'exécution du canal par une nation. La volonté formelle des Américains était de les appliquer quel que fût le tracé adopté : celui de Panama ou celui du Nicaragua ; elles étaient, par conséquent, connues et implicitement acceptées des négociateurs de la convention Hay- Herran. Il en était de même des intentions des Etats-Unis au sujet des projets financiers, nécessairement liés à la réalisation du canal.

La politique des Etats-Unis devait avoir pour but d'effectuer ce travail pour le plus grand intérêt du pays, — cet intérêt fût-il à longue échéance — sans tenir compte des profits à en retirer immédiatement.

L'essor de la production nationale, l'expansion du commerce, l'établissement de relations commerciales plus étroites, entre les Etats américains de l'Atlantique et du Pacifique devaient l'emporter indiscutablement au point de vue améri cain, sur la réalisation de gros bénéfices. Il convenait donc de préférer l'adoption d'un tarif établissant de faibles péages destinés seulement à couvrir les frais d'entretien et de mise en exploitation du canal. Au contraire s'il y avait eu co-propriété entre les Etats-Unis et une autre république, celle-ci, indifférente aux intérêts américains, n'aurait désiré que des rentrées de fonds importantes et rapides, produites par des tarifs dont l'adoption devait compromettre les résultats à l'avenir.

Quelle devait être la contre-partie des droits et privilèges que les Etats-Unis désiraient acquérir et exercer dans l'isthme américain ? L'attribution d'une part dans les profits? On peut adresser à cette solution toutes les objections faites à la co-propriété du canal : il est nécessaire que le gouvernement qui prend la charge de l'entreprise en ait le contrôle entier et l'administration, sans être entravé par l'ingérence politique d'un autre Etat. Les avantages à accorder à l'Etat cédant doivent donc consister dans le versement d'une somme fixe et précise déterminée par les termes du traité, soit encore d'une somme arbitrée d'avance répartie en paiements annuels ou trimestriels. L'adoption de l'un ou l'autre de ces trois modes de règlement devait prévenir tous désaccords ou difficultés, et satisfaire les contractants ; mais le point délicat était d'arrêter le montant de la somme à payer.

La petite République dont la situation géographique assurerait à l'humanité la possibilité d'un canal interocéanique, sans qu'elle eût à dépenser aucun argent, sans qu'elle eût à se porter garant des crédits considérables engagés, aurait dû agir libéralement avec le gouvernement qui se proposait d'entreprendre cette œuvre et qui en assumait la responsabilité. La dépense annuelle des sommes considérables nécessaires pour cette entreprise devait donnerdans l'avenir un essor inévitable à toutes ses industries ; l'ouverture de cette grande voie au travers de son territoire la mettait en communication facile avec les plus importantes nations commerciales des deux hémisphères. Il n'était pas d'Etat américain pouvant espérer de la création d'un canal isthmien plus d'avantages que le pays au travers duquel il devait passer. Aussi celui-ci aurait-il dû offrir l'occupation libre de la bande de territoire nécessaire, accorder tous les privilèges énumérés ci-dessus, sans aucune charge, pour encourager les Etats-Unis à adopter l'un des deux tracés. Cette solution, pour être la meilleure, n'en était pas moins improbable. La première question pour mener à bien les négociations relatives au canal était donc, après l'accord

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entre la Grande-Bretagne et les Etats-Unis, celle du règlement du quantum de l'indemnité à escompter à la République dont le territoire serait choisi.

Il existait peu de précédents dans l'histoire diplomatique pouvant servir de base à une évaluation et déterminer la somme à demander en échange des droits et privilèges que les Etats-Unis devaient exiger pour mener à bien l'entreprise. Cependant les contrats jusqu'alors passés ou négociés par la Colombie, le Nicaragua et Costa-Rica avec les Etats-Unis et les entrepreneurs qui, dans le passé, avaient projeté de réaliser une œuvre semblable, jetaient quelque lumière sur le sujet. Une courte référence doit y être faite.

Deux traités avaient été négociés par le Nicaragua, permettant l'occupation du territoire de cette République par les Etats-Unis pour la réalisation du canal.

Il n'y avait aucune compensation en argent à payer d'après les termes du traité Hise ; mais les Etats-Unis assumaient la protection et la défense du Nicaragua dans la possession et l'exercice de son autorité souveraine sur tous les territoires compris dans les vraies frontières de l'Etat. Le traité Frelinghuysen-Zavala proposait une co-propriélé du canal, que les Etats-Unis devaient construire au travers du Nicaragua, et un partage des profits nets résultant de son emploi. Aucun de ces traités ne fut accepté par les Etats-Unis.

Deux concessions pour la construction d'un canal au Nicaragua avaient été accordées par cet Etat aux citoyens des Etats- Unis pendant les cinquante dernières années.

La compensation en argent, d'après le contrat Menocal, était fixée à 6 pour 100 du montant des parts, actions, certificats et autres titres que la- Compagnie pourrait émettre pour constituer son capital définitif. Ces parts ou garanties devaient être entièrement libérées et non imposables, et ne devaient, en aucun cas, être inférieures à /jooo.ooo de dollars en valeur réelle.

UInteroceanic Canal Cy, représentée par . MM. Eyre et

Cragin, avait été autorisée à faire des opérations de banque et avait reçu des privilèges et franchises commerciaux et autres, dans différentes parties du Nicaragua, en plus du droit de construire le canal et travaux accessoires à la condition d'en assurer le fonctionnement. Ces privilèges devaient être perpétuels ; la compensation immédiate à payer au gouvernement en échange et dès la constitution de la Compagnie était de 8 pour 100 du montant du capital fixé ; celui-ci, entièrement libéré et non imposable, ne devait, en aucun cas, être inférieur en valeur à 8.000.000 de dollars d'or américains. Après une période de cent quatre-vingt-dix-neuf ans, le gouvernement devait avoir une part dans les bénéfices de l'entreprise, en plus des dividendes revenant au capital lui appartenant.

V Interoceanic Canal Cy n'avait obtenu aucune concession de Costa-Rica, mais la Maritime Canal Cy de Nicaragua, qui fut organisée pour assurer l'exécution de la concession Menocal, passa un contrat aussi bien avec Costa-Rica qu'avec Nicaragua. Les termes de ces contrats, quant à la compensation en argent, étaient les mêmes, sauf en ce qui concerne le montant des parts ou garanties que le gouvernement de Costa-Rica devait recevoir; ce montant ne devait pas être inférieur à i.5oo.ooo dollars.

Le gouvernement de Colombie n'avait jamais négocié de traités avec les Etats-Unis autorisant l'usage et l'occupation de son territoire pour la construction d'un canal. Les seules concessions faites à des compagnies ou à des particuliers, au cours des cinquante dernières années, autorisant la construction d'une voie de communication d'océan à océan au travers de l'isthme de Panama, avaient été celles passées avec la Compagnie du chemin de fer de Panama et avec les Compagnies du Canal de Panama, ancienne et nouvelle.

Le contrat avec la Compagnie du chemin de fer de Panama avait été, ainsi qu'on l'a déjà indiqué, modifié et étendu en 1867. La compensation immédiatement escomptée au Gouvernement colombien était de 1 .000.000 de dollars en or américain ; de

plus la Compagnie avait à payer annuellement, par quart trimestriel, la somme de 25o.ooo dollars en or américain. Ce contrat garantissait également au Gouvernement colombien certains transports privilégiés sur le chemin de fer.

L'ancienne Compagnie du Canal de Panama s'était obligée à payer, pour les privilèges à elle accordés, 5 pour 100 sur toutes les perceptions de droits faites par elle dans le fonctionnement du canal pendant les premières vingt-cinq années de son exploitation. Ce prélèvement devait être porté à 6 pour 100 pendant une seconde période de vingt-cinq ans, à 7 pour 100 pendant une troisième période, et à 8 pour 100 depuis la soixante-seizième année jusqu'à la fin du privilège, soit à l'expiration de la quatre- vingt-dix-neuvième année. Il était garanti que cette somme ne serait pas inférieure à 25o.ooo dollars par an. La Compagnie avait, d'autre part, consenti au transport gratuit pour le compte du gouvernement, au travers du canal, dans certains cas déterminés.

Des prorogations avaient été ultérieurement accordées au liquidateur de l'ancienne Compagnie et à l'administrateur de la nouvelle Compagnie de Panama, en échange de différentes sommes, s'élevant à 17.000.000 de francs ou 3.23o.ooo dollars, contre remise de parts de dividende, dans le capital intégralement payé de la nouvelle Compagnie, d'une valeur de 5 millions de francs ou 950.000 dollars.

Il n'y avait donc, au moment du traité Hay-Herran, aucun contrat de concession en vigueur qui empêchât le Nicaragua ou Costa-Rica de passer une convention avec les Etats-Unis, accordant à ceux-ci les privilèges nécessaires à la construction et au fonctionnement d'un canal par la voie du Nicaragua, et établissant les termes et le quantum des redevances à payer en échange. La situation était différente à Panama.

Une société d'exploitation bénéficiait des deux concessions accordées par la Colombie à la Compagnie du Canal de Panama, et antérieurement à l'ancienne Compagnie dont les droits avaient été transmis à la Compagnie nouvelle. Ces con-

cessions lui conféraient le monopole exclusif de la construction d'un canal sur le territoire de Panama et l'isthme de Darien. Chaque contrat contenait une défense de transfert des droits concédés à un gouvernement étranger. Les porteurs d'actions et les obligataires de l'ancienne Compagnie avaient intérêt dans cette nouvelle organisation, étant représentés par un liquidateur nommé par le Tribunal civil de la Seine, chargé de sauvegarder leurs droits. Suivant les termes des statuts de la nouvelle Compagnie, 60 pour 100 de son revenu net, après le paiement de toutes les dépenses, charges et dividende convenus, devaient appartenir à l'ancienne Compagnie en liquidation et être distribués par le liquidateur aux parties intéressées. Ce droit à une part dans les bénéfices ne conférait pas à leur détenteur celui de participer aux décisions ou à l'administration de la nouvelle Compagnie ; ils étaient représentés par le contrôleur désigné par le Tribunal pour la défense de leurs intérêts. En cas de vente, de transfert de concession des droits des parties, privilèges, propriétés de la nouvelle Compagnie du Canal de Panama, le liquidateur devait intervenir. La transaction exigeait du reste une approbation par jugement et ne pouvait être faite sans celte décision de justice émanée du Tribunal dont le liquidateur tenait ses pouvoirs.

La Commission du Canal isthmien engagea des négociations avec M. Hutin, président de la Nouvelle Compagnie du Canal de Panama. Il était sous-entendu que celui-ci agissait avec le consentement du liquidateur, et que, si un accord relatif à la vente des droits, propriétés, travaux en cours appartenant à la Compagnie, aboutissait avec les Etats-Unis, un titre parfaitement régulier viendrait compléter cet accord, et un jugement le confirmant serait rendu par le Tribunal civil de la Seine.

Suivant les statistiques que M. Hutin présenta à la Commission, et qui furent soumises au Président des Etats-Unis dans le rapport de la Commission du Canal isthmien, les droits propriétés, travaux, plans de la Compagnie étaient évalués à à 109.141*500 dollars.

Le coût des travaux nécessaires pour achever le Canal de Panama, d'après les évaluations de cette Commission américaine, s'élevait à i41-a33.358 dollars, soit un total de 253. 374.858 dollars, tandis que le coût de la construction du canal de Nicaragua était estimé à 189.864.062 dollars, soit 63.5 10.796 dollars en moins.

Les chiffres de la Nouvelle Compagnie de Panama furent considérés par la Commission américaine comme si peu raisonnables que l'offre de M. Hutin ne parut pas devoir être suivie. La Commission américaine formula l'opinion : qu'en considérant tous les faits en présence et vu les propositions faites par la Nouvelle Compagnie du Canal de Panama, la voie la plus pratique et la plus réalisable pour un canal isthmien, destiné à être placé sous la souveraineté, l'administration et le contrôle des Etats-Unis, était celle connue sous le nom de route du Nicaragua. En conséquence, des négociations allaient être engagées avec le Nicaragua et Costa-Rica, Etats souverains du territoire traversé par la route considérée comme la plus réalisable. Mais ces négociations pas plus que la solution proposée par la Commission du Canal isthmien n'indiquaient l'intention d'abandonner définitivement la voie de Panama, qui, au point de vue technique, conservait une supériorité incontestable sur celle du Nicaragua. Les Etals-Unis l'entendaient bien ainsi, car, s'ils entraient en pourparlers avec Nicaragua et Costa-Rica, ils n'y apportaient aucune hâte et négociaient en même temps avec la Colombie.

Il nous semble inutile de poursuivre en détail l'histoire des négociations avec le Nicaragua et Costa-Rica, puisqu'elles «ont demeurées sans suite. Il nous faut, au contraire, étudier avec soin le traité Hay-Herran conclu entre les Etats-Unis et la Colombie, traité qui, s'il avait été ratifié par celle-ci, lui aurait assuré la construction sur son propre territoire du canal interoceamque.

Le traité Hay-Herran, dont il est utile de connaître les dis- 11. i«. 11

positions essentielles 1 , fut une transaction entre les exigences des Etats-Unis et les légitimes prétentions de la Colombie. Voici le texte, même de ce traité :

Traité Hay Herran. — Arl. i. La Compagnie Nouvelle du Canal de Panama vend et transfère aux Etats-Unis ses droits et privilèges, propriétés et concessions, ainsi que le chemin de fer de Panama et toutes les actions ou parts d'actions de cette Compagnie. Les Ktats-Unis ont le droit exclusif, pour une période cent ans, prorogeable à l'option exclusive et absolue des Etats-Unis, pour des périodes de durée égale, tant qu'ils le désireront, de creuser, construire, entretenir, exploiter, diriger et protéger le canal maritime de l'Atlantique au Pacifique... » (art. a). — Les Elats-L T nis recevaient, pour exercer les droits et privilèges concédés dans le traité, « une zone de territoire de 5 kilomètres de longueur de chaque côté du canal, à partir de la ligne médiane de celui-ci.... », ainsi que le droit «d'utiliser et d'occuper le groupe de petites îles situées dans la baie de Panama : Perico, Laos, Culebra et Flamenco....»; le territoire compris dans la zone concédée était déclaré neutre, et les Etats-Unis devaient en garantir la neutralité, ainsi que la souveraineté de la Colombie sur lui (art. 3). — La Colombie donnait aux Etats-Unis « autorité pour assurer la protection et la sécurité du canal, ainsi que du chemin de fer et des autres ouvrages auxiliaires et des dépendances, et pour maintenir l'ordre et la discipline parmi les travailleurs et les autres personnes établis dans cette région, et pour faire et appliquer les règlements sanitaires et de police qu'ils peuvent juger nécessaires pour assurer l'ordre et la santé publique, et pour protéger la navigation et le commerce à travers et sur ledit canal, le chemin de fer et autres travaux et dépendances, contre toute interruption de trafic, ou autres dommages... ». Les Etats-Unis étaient autorisés à établir dans la zone qui leur était concédée des tribunaux judiciaires ayant le droit exclusif de juridiction, dans cette zone, pour toutes les contestations s'élevant entre citoyens des Etats-Unis, ou entre des citoyens des Etats-Unis et des citoyens d'autres nations, à l'exception des citoyens colombiens, et pour toutes les contestations relatives à la construction, à l'entretien ou à l'exploitation du canal, du chemin de fer et des autres propriétés et travaux. En outre, des tribunaux mixtes, formés de juges nommés par les gouvernements américain et colombien, devaient être créés; ces tribunaux jugeant au civil, au criminel et comme Cour d'amirauté, auraient compétence dans les conflits s'élevant

1 A'oir Jicvue gciu-rale de Droit international public (a. Les Etats-Unis et le canal interocéanique de Yialatte, n° du i« r janvier 1904).

entre citoyens de Colombie et des Etats-Unis, ou entre citoyens de pays autres que les deux pays contractants, et pour tous les crimes, délits et contraventions commis dans la zone concédée. La Colombie ne réservait à ses tribunaux nationaux, dans la dite zone, que la connaissance des différends entre citoyens colombiens, ou entre citoyens colombiens et citoyens de pays étrangers, autres que les Etats-Unis (art. l'i). — Les ports de Panama et de Colon étaient déclarés ports francs pour les navires et les marchandises destinés à transiter par le canal (art. 8). — La Colombie promettait, en outre, de ne louer à aucun gouvernement étranger aucune des îles ou aucun des ports situés dans la baie de Panama, ou voisines de ces ports, ni sur la côte atlantique de la Colombie, entre la rivière de TAtrato et la frontière occidentale du département de Pa- * nama, en vue d'établir des fortilications, des stations navales ou des dépôts de charbon, des ports militaires, des docks ou autres travaux, qui pouraient entraver ou menacer la construction, l'entretien, l'exploitation, la protection, la sécurité et le libre usage du canal et des travaux auxiliaires... (art. 6).

En échange de ces concessions, les États-Unis s'engageaient à compléter la construction des travaux préliminaires nécessaires, ainsi que tous les travaux auxiliaires, dans le plus bref délai possible. Les gros travaux du canal devaient être commencés dans un délai de deux ans, à dater de l'échange des ratifications de la convention, et le canal devait être ouvert au trafic entre les deux océans dans un délai de douze années, après ladite période de deux ans (art. 24}- Us s'engageaient en outre à payer à la Colombie une somme de io millions de dollars-or (52 millions de francs), lors de l'échange des ratifications du traité, et à lui payer une redevance annuelle de 25o.ooo dollars-or (i.3oo ooo fr.), dont le payement devait commencer neuf ans après la date de l'échange des ratifications (art. 20). La sécurité du canal devait être assurée par la Colombie, par la force au besoin, et les États-Unis recevaient le droit d'intervenir, dans le cas d'impuissance de celle-ci : « S'il devenait nécessaire à une époque quelconque, d'employer la force armée pour assurer la sécurité ou la protection du canal, ou des navires l'utilisant, ou des voies ferrées et autres ouvrages, la Colombie s'engage à fournir les forces . nécessaires dans ce but, suivant les circonstances, mais si le gouvernement de Colombie ne peut effectivement remplir celte obligation, les Etats-Unis, avec le consentement de la Colombie, ou à sa requête, ou à la requête de son ministre à Washington, ou des autorités locales, civiles ou militaires, emploieront la force nécessaire pour remplir ce but unique, et aussitôt que la nécessité aura cessé, ils retireront les forces ainsi employées. Dans des circonstances exceptionnelles, cependant, en cas de

danger imprévu ou imminent pour le canal, les voies ferrées et autres ouvrages, le Gouvernement des Etats-Unis est autorisé à agir, dans l'intérêt de leur protection, sans la nécessité d'avoir à obtenir le consentement préalable du Gouvernement de Colombie, à qui ils donneront avis immédiat des mesures prises dans ce but, et, aussitôt que des forces colombiennes suffisantes arriveront pour accomplir l'objet indiqué, celles des Etats- Unis se retireront » (art. 23). — Les puissances contractantes affirmaient la neutralité perpétuelle du canal : « Le canal, une fois construit, et les entrées qui y donnent accès seront perpétuellement neutres, et demeureront ouverts en conformité avec les conditions de la section I de l'article 3, et en conformité avec toutes les stipulations du traité conclu le 18 novembre 1901 entre les Gouvernements des Etats-Unis et de la Grande-Bretagne s (art. ifi). — La souveraineté de la Colombie sur le territoire concédé, si grandement diminuée par les droits consentis aux États-Unis, était en outre reconnue formellement par ceux-ci dans un article spécial : « Les droits et privilèges concédés aux Etats-Unis par les termes de cette convention n'affecteront pas la souveraineté de la République de Colombie sur le territoire à l'intérieur des limites duquel ces droits et privilèges doivent être exercés. Les Etats-Unis reconnaissent cette souveraineté et désavouent toute intention de l'altérer d'une manière quelconque, ou d'augmenter leur territoire aux dépens de la Colombie ou de quelqu'une des Républiques sœurs de l'Amérique Centrale ou du Sud; ils désirent au contraire affermir le pouvoir des Républiques de ce continent, et développer et conserver leur prospérité et leur indépendance » (art. 4). — Le traité était perpétuel, et un article spéciliait qu'aucun changement futur dans le statut politique de la Colombie ne pouvait y porter la moindre modification, sans le consentement des Etats-Unis : « Aucun changement dans le gouvernement, les lois ou les traités de la Colombie ne pourra affecter, sans le consentement des Etats-Unis, les droits appartenant aux Etats-Unis en vertu de cette convention, ou en vertu de stipulations de traités actuellement existantentre les deux pays ou qu'ils négocieront entre eux dans l'avenir, dans lesqueslions relatives aux dispositions de cette convention. Au cas où la Colombi viendrait plus tard à être partie constituante d'un autre gouvernement, ou à former une Union ou une Confédération avec d'autres Etats, confondant ainsi sa souveraineté et son indépendance actuelle avec celle d'un autre gouVememenf, d'une Union ou d'une Confédération, les droits concédés aux Etals-Unis par cette convention ne seront en aucune manière diminués ou restreints > (art. 26).— L'échange des ratifications devait se faire « à Washington dans le délai de huit mois à dater de la signature du traité » (art. 28).

LA RfiPl'BLIOl'E ET LE CANAL DR PANAMA 165

Les négociations avaient été conduites par M. Hay, ministre des Affaires Etrangères américain, et M. Concha, ministre de Colombie à Washington ; elles furent continuées par M. Herran. Ces négociations commencées en avril 1902 n'aboutirent à la signature du traité entre les deux gouvernements que le 22 janvier 1903.

Plusieurs raisons expliquent de pareilles longueurs : d'abord les troubles de la Colombie. L'isthme de Panama, qui avait vu 57 révolutions en 5o ans, était troublé en 1902 par une de ces agitations endémiques. La Colombie avait envoyé des troupes dans l'isthme pour protéger la ligne du chemin de fer et le transit. On sait que la sécurité de ce chemin de fer était garantie à la fois par la Colombie et les Etats-Unis ; aussi des troupes américaines furent-elles également débarquées pour rétablir l'ordre. Par une singulière coïncidence, l'arrivée des troupes américaines aviva l'insurrection et parut annihiler l'action des troupes colombiennes ; les chefs insurgés multiplièrent les manifestes séparatistes, tandis que les troupes américaines s'échelonnaient aux différentes stations du chemin de fer. Le Gouvernement colombien reprocha aux Etats-Unis cette attitude ; ceux-ci affirmèrent qu'ils n'accordaient aucune faveur aux insurgés, et proposèrent même leur bienveillante intervention entre ceux-ci et le Gouvernement colombien. Cette proposition fut acceptée, l'ordre rétabli dans la province de Panama, grâce aux bons offices des Etats-Unis, et consacré par le traité de Panama, signé à bord du navire de guerre américain Wisconsin.

Mais la Colombie, dont la souveraineté sur les territoires de l'isthme de Panama était si fréquemment discutée par les habitants de cette région, redoutait d'être obligée de leur concéder de nouveaux droits, par suite de l'intervention des Etats-Unis.

L'isthme de Panama qui, par son chemin de fer, était, depuis une cinquantaine d'années, une source précieuse de revenus pour le Gouvernement de Bogota, pouvait devenir pour lui une cause véritable d'enrichissement, par suite du prix de la

concession à lui attribuée et des péages dont il espérait toucher au moins une partie. Sacrifier ses droits de souveraineté sur la bande de territoire, occupée par le canal, c'était perdre une source certaine de précieux revenus.

Mais, d'autre part, rejeter définitivement les propositions pressantes et précises des Etats-Unis, c'était peut-être empêcher pour toujours l'ouverture du canal sur le territoire de Panama. Les Etats-Unis, en effet, hésitaient entre les deux voies concurrentes sus-indiquées. Si le tracé de Panama avait pour lui l'avantage de conditions techniques plus favorables, celui du Nicaragua n'obligeait pas les Etats-Unis à satisfaire les exigences exorbitantes d'une compagnie concessionnaire, exigences qui avaient motivé la décision de la Commission du canal interisthmique.

Il y avait de plus l'article 4 de la loi américaine dite Spooner, qui indiquait formellement l'intention définitive du Congrès américain d'adopter l'une ou l'autre de ces voies ; cet article dit en effet : « Art. 4- Si dans un délai raisonnable et à des conditions acceptables le Président ne pouvait acquérir pour les Etats-Unis un titre suffisant aux propriétés de la Compagnie Nouvelle du Canal de Panama, ni la possession du terrain nécessaire emprunté à la République de Colombie, ni les droits mentionnés dans les articles i et 2 de cette loi, alors, et après avoir acquis de Costa-Rica et du Nicaragua pour les Etats-Unis, par traité, la possession perpétuelle du territoire nécessaire à des conditions qui puissent paraître raisonnables, pour la construction, la conservation perpétuelle et la protection d'un canal qui fasse communiquer la mer des Caraïbes avec l'océan Pacifique, par la voie connue généralement sous le nom de route du Nicaragua, ledit Président, par l'organe de la Commission du Canal isthmique, fera creuser et construire un canal pour navires et une voie par eau, à partir d'un point de la côte de la mer des Caraïbes, près de Greytown, par le lac de Nicaragua jusqu'à un point près de Brito sur l'océan Pacifique. »

La situation financière de la Colombie ne lui permettait pas

davantage de maintenir trop haut ses prétentions ; l'équilibre budgétaire n'existait pas, les impôts intérieurs avaient un rendement presque nul ; les douanes — produit principal des recettes — étaient gravement affectées par l'état perpétuel d'insurrection. Le Gouvernement du président Marroquin avait donc un besoin immédiat d'argent qui devait le rendre plus désireux d'aboutir.

Ces intérêts opposés expliquent la longueur des négociations et le texte de l'accord auquel on aboutit ; sa lecture nous dispensera d'une analyse qui semble inutile.

Ce traité devait être naturellement approuvé conformément aux constitutions américaine et colombienne, par le Sénat de Washington et par le Congrès de Bogola. Du côté des Etats- Unis, aucune difficulté ne surgit ; le président Roosevelt avait transmis le traité au Sénat, le 23 janvier 1903 ; celui-ci l'approuva le 17 mars sans amendement, par 73 voix contre 5. La Colombie, au contraire, ne parut pas disposée à faire diligence aussi rapidement ; l'opinion publique à Bogota discutait passionnément ce traité, et se montrait sans contredit fort opposée à sa ratification. Le ministre des Etals-Unis à Bogota } M. Beaupré, en avisait son gouvernement, ajoutant du reste que l'opinion publique n'était pas nécessairement en Colombie un puissant facteur dans l'action législative. Quand on observe, en effet, combien dans les pays les plus éclairés l'opinion publique arrive à être dirigée, par suite du développement prodigieux du service des agences télégraphiques internationales, par un petit nombre de personnes, quand on constate par exemple qu'en France une agence télégraphique et deux grands journaux se sont créé un véritable monopole des dépêches et des nouvelles de politique étrangère, et que tous les autres organes de l'opinion se contentent de reproduire, d'approuver ou de discuter ces dépêches et ces nouvelles, on peut avoir une idée de ce qu'était l'opinion publique à Bogola, au lendemain d'une insurrection qui avait duré d'octobre 1899 jusqu'au 22 novembre 1902, insurrection pendant laquelle le

Président avait été, en fait, un véritable dictateur nommé pâr l'émeute et à sa merci. Si le gouvernement voulait faire ratifier le traité Hay-Herran, il lui était facile d'aboutir; si, au contraire, il y était opposé, comme il ne pouvait désavouer luimême la signature de son ministre à Washington, il allait, par des moyens faciles à discerner, orienter l'opinion publique dans le sens de ses désirs. C'est à ce second parti que le Gouvernement colombien se rangea. Le ministre des finances adressa en effet un véritable message à la presse de Bogota, l'invitant à examiner et à discuter les termes du traité : « Le sujet le plus sérieux et de la plus grande importance qui appelle actuellement l'attention du Gouvernement, et dont s'occupera de préférence le prochain Congrès, est relatif au canal de Panama. Pour résoudre une question aussi importante avec le jugement et la maturité nécessaires, le concours de tous les patriotes et en particulier des citoyens que leurs lumières, leurs talents et leur position mettent en état d'exposer les questions multiples et compliquées que ce sujet soulève, est nécessaire. Il est nécessaire que tous les citoyens, la masse du peuple sachent quels sont, en cette matière, les intérêts de la nation, ainsi que les difficultés et les problèmes auxquels donnent lieu les différents projets qui pourront être proposés. Aux citoyens qui exercent le ministère élevé de la presse et qui, par cela même, sont ou doivent être les porteparoles des saines opinions, il appartient d'exposer avec leurs connaissances le sujet, et de préparer, en réunissant tous les renseignements que l'on peut se procurer, la solution convenable de ces problèmes... »

Jamais on n'avait manifesté plus de courtoisie dans un appel «aux citoyens qui exercent le ministère élevé de la presse » et marqué un plus vif désir de les faire intervenir dans un pareil débat.

Us s'y prêtèrent volontiers, dans le sens que l'on pouvait

1 El Porcenir, Bogola, i5mars i$o3.

prévoir. M. Beaupré écrivrait le i5 avril à M. Hay : « Pendant le mois dernier, le sentiment public est passé de l'approbation à la suspicion, puis de la suspicion à une opposition décidée. Les journaux de la ville sont remplis d'articles dénonçant avec vivacité la convention, et, en général, ces articles témoignent l'hostilité la plus amère contre un projet qu'ils représentent comme la tentative d'une nation puissante pour tirer un avantage déloyal de la crise à travers laquelle passe la Colombie, et la voler, pour une somme minime, d'une des sources de richesse les plus importantes dans le monde. Il est évident que, si la convention proposée devait être soumise à la libre opinion du peuple, elle ne serait pas acceptée. Le Congrès qui va prochainement s'assemblera ét€ élu sous la surveillance des fonctionnaires du Gouvernement, et un système tout indigène de pression a certainement été exercé ; cependant, s'il était permis au Congrès, tel qu'il est composé actuellement, d'émettre un vote en toute indépendance, je suis convaincu que la convention ne serait pas ratifiée. Tel est l'état actuel des choses. Quant à ce qui arrivera, il est impossible de le prédire ; cependant, il me semble très vraisemblable que, si le Gouvernement désire que la convention soit ratifiée, elle le sera *. »

Le Gouvernement colombien voulut-il susciter des diflicultés nouvelles, soit qu'il espérât obtenir des Etals-Unis des avantages financiers plus considérables que ceux consentis dans le traité, soit qu'il eût partie liée avec les intérêts si puissants des chemins de fer transcontinentaux américains, auxquels le percement de l'isthme devait causer nécessairement un préjudice immédiat ? L'une et l'autre opinion sont plausibles ; le Gouvernement colombien en effet cherchait à gagner du temps. Il avait fait connaître à l'agent résidant à Bogota, de la Nouvelle Compagnie du Canal de Panama, qu'il ne pensait pas que la convention pût être ratifiée en présence de l'opinion qui trou-

1 M. Beaupré à M. Hay, Sénat, 58» Congrès, a« session, Documents, n° Si, p. 6.

vait insuffisante la compensation offerte par les Etats-Unis. Mais il ajoutait que, si la Compagnie consentait à payer à la Colombie dix millions de dollars, la ratification pourrait être obtenue. D'autre part l'intervention des trusters américains du Transcontinental Railway Trust a été admise sans preuve certaine d'ailleurs, comme il arrive en pareil cas. Les journaux américains expliquent ainsi cette résistance de la Colombie *.

Cherchant du moins à mettre son gouvernement à l'abri des difficultés qui pouvaient naître, soit du côté des Etats-Unis, si le traité était rejeté, soit du côté de la province de Panama dont les représentants laissaient entendre qu'elle se révolterait si la convention n'était pas ratifiée, le président Marroquin adressa un message au Congrès, conseillant la ratification du traité, et rejetant par avance sur lui la responsabilité entière de la décision qui serait prise:

« ... Je sais qu'il est de mon devoir de vous exposer pleinement l'opinion du Gouvernement sur l'importante question de l'ouverture du canal interocéanique. Le Gouvernement est placé en face de ce dilemme : ou nous devons accepter de voir porter atteinte à nos droits souverains et renoncer à certains avantages pécuniaires auxquels, suivant certaines opinions, nous avons droit; ou nous devons rigoureusement maintenir nos droits de souveraineté et réclamer péremptoirement l'indemnité pécuniaire à laquelle nous pouvons nous considérer comme ayant droit. Dans le premier cas, c'està-dire si nous consentons ou si nous n'aspirons pas à la pleine indemnité, le canal serait ouvert par la voie de Panama, et les

1 V. l'ouvrage le Vol de l Aigle, de Monrofi à Roosevelt, par Joseph Ribel, p. 116. On y trouve la description d'une caricature qui parut a ce propos en Amérique:

Par la porte entrebâillée du « Congrès colombien » passe une énorme main qui rend à l'oncle Sam, non signé, le traité Hay-Herran. Dans le fond de la salle, une vilaine figure de moricaud semble narguer, presque insulter, le brave oncle, vêtu de raies'et d'étoiles ; mais sur le poignet de sa main gigantesque on lit en toutes lettres : Transcontinental Railway Trust.

justes désirs de ce département et de tous les Colombiens seront satisfaits ; mais le Gouvernement s'expose à être accusé dans l'avenir de n'avoir pas défendu comme il le devait notre souveraineté, et d'avoir sacrifié les intérêts de la nation. Dans le second cas, si le canal n'était pas ouvert par la voie de Panama, le Gouvernement sera accusé d'avoir privé la Colombie des avantages de cette entreprise qui est regardée comme la base de notre grandeur future. J'ai déjà exprimé mon désir de voir exécuter le canal interocéanique sur notre territoire. Je pense que, même s'il nous fallait faire des sacrifices, nous ne devrions mettre aucun obstacle à la réalisation d'une amélioration matérielle considérable pour notre pays, et si le canal estouvert par les Etats-Unis, nos rapports avec eux deviendront plus étroits. Le résultat serait un gain incalculable pour notre industrie, notre commerce et notre richesse. Heureusement pour moi, l'immense responsabilité de la décision à prendre incombe au Congrès. C'est ce corps qui doit approuver ou rejeter l'accord proposé par le Gouvernement des Etats- Unis.., »

M. Beaupré communiqua au Gouvernement colombien une dépêche comminatoire de M. Hay, secrétaire d'Etat des Affaires Etrangères des Etats-Unis, lui indiquant que le Gouvernement colombien ne paraissait pas apprécier la gravité de la situation, que les négociations relatives au canal avaient été commencées par la Colombie, qui pendant plusieurs années avait sollicité le Gouvernement américain ; c'étaient les propositions présentées par elle qui avaient été finalement acceptées par les Etats- Unis ; en vertu de cet accord, le Congrès américain était revenu sur sa décision antérieure, et s'était décidé pour la voie de Panama : « Si la Colombie rejetait maintenant le traité, ou en retardait indûment la ratification, l'entente amicale entre les deux pays serait sérieusement compromise ; le Congrès pourrait se décider l'hiver prochain à une action que tout ami de la Colombie regretterait. » Cette communication au Gouvernement de Bogota, transmise par lui au Sénat, n'eut pas le

résultat qu'on pouvait en attendre. Le Gouvernement colombien proposa différentes modifications qui furent formellement rejetées par le ministre des Etats-Unis, et le Sénat renvoya le traité à une commission qui conclut à son adoption sous réserve d'un certain nombre d'amendements.

Le rapport de la commission du Sénat colombien demandait des modifications tellement essentielles que le traité, s'il avait été ainsi amendé, n'eût plus conféré aux Etats-Unis les droits que ceux-ci considéraient comme nécessaires. Il aurait fallu faire disparaître toutes restrictions à la souveraineté de la Colombie ; celle-ci ne pouvait accorder qu'une servitude de passage, non un transfert de domination ; les Etats-Unis auraient dû également renoncer à établir leur juridiction dans la zone du canal et à y appliquer leurs lois ; enfin l'accord entre les Compagnies des Chemins de fer et du Canal de Panama et la nouvelle entreprise devait être fait par l'intermédiaire du Gouvernement colombien et non par le Gouvernement américain. C'était le rejet du traité.

Le Gouvernement américain, inquiet des difficultés qui paraissaient s'accumuler devant lui, télégraphia à son Ministre, le 3i juillet, les instructions suivantes:

« Les instructions qui vous ont été envoyées jusqu'ici montrent le grand danger d'amender le traité. Ce Gouvernement n'a aucun droit ni aucune compétence pour traiter avec la Colombie dans le but d'imposer de nouvelles obligations financières à la Compagnie du Canal, et le Président refuserait de soumettre à notre Sénat aucun amendement dans ce sens, mais regarderait comme annulant la négociation et comme un échec de conclure un traité satisfaisant avec la Colombie. Aucun paiement additionnel par les Etats-Unis ne peut espérer recevoir l'approbation du Sénat des Etats-Unis, tandis que tout amendement obligeant de soumettre encore une fois à ce corps le traité mettrait très certainement son existence même en péril. Vous avez toute liberté pour faire usage officieusement d'une manière discrète de vos instructions dans les

milieux convenables. Le Gouvernement et le Congrès colombien devraient se convaincre du grand risque qu'ils courent de ruiner la négociation par des amendements imprudents. »

Le ministre américain communiqua cette note au Gouvernement colombien en la faisant précéder de ces mots comminatoires : « Je puis dire que les circonstances qui ont précédé la négociation entière du traité relatif au canal, telles qu'elles sont confirmées par les informations officielles entre les mains de mon Gouvernement, sont de nature à autoriser pleinement les Etats-Unis à regarder toute modification aux termes du traité comme un manque de foi de la part du Gouvernement de la Colombie, susceptible d'amener les complications les plus sérieuses dans les relations amicales qui ont existé jusqu'ici entre les deux pays. » Cette communication ne produisit pas l'effet espéré.

M. Beaupré, ministre américain, expliquait ce rejet par la violente campagne des nationalistes et des libéraux colombiens aidés par les planteurs de café et les exportateurs : ceux-ci considéraient que leurs affaires seraient ruinées par une baisse du taux du change et ils prévoyaient que le vote du traité produirait ce résultat au point d'empêcher toute exportation du café récolté à l'intérieur. Il ajoutait une observation qui précise dès cette époque l'intention de la population de l'isthme de Panama : « Les représentants de Panama eux-mêmes sont devenus depuis quelque temps si imbus de l'idée de l'établissement d'une République indépendante qu'ils ont été plus ou moins indifférents au sort du traité. »

Ce qui paraît évident, c'est que le monde politique colombien espérait, en faisant traîner en longueur le vote du traité, amener le Gouvernement des Etats-Unis à consentir de plus grands avantages pécuniaires ; il pensait aussi trouver par là le moyen de dépouiller la nouvelle Compagnie de Panama d'une partie plus ou moins grande des droits qui lui restaient et par conséquent de l'indemnité qui allait lui être payée par

les Etats-Unis, et cela sous prétexte qu'une prorogation de délai avait été accordée en 1 900, pendant une période révolutionnaire par un simple décret, et que ce décret étant inopérant la concession avait comme échéance fin 1904 et non fin 1910.

Cette interprétation plus ingénieuse que soucieuse des droits des tiers fut plus tard désavouée par le Gouvernement colombien et par ses avocats 1 ; le Congrès colombien n'eut pas l'occasion de discuter celte combinaison ; il se sépara le 3 1 octobre sans examiner le rapport de sa commission dont les conclusions étaient du reste inacceptables pour les Etats-Unis. Ainsi que le dit très justement M. Vialatte, dans sa remarquable analyse de cette laborieuse affaire 2 : « Les négociations ne devaient pas être reprises ; pour avoir voulu trop obtenir, les Colombiens perdirent tout. »

Mettons en parallèle les arguments principaux successivement invoqués par les Etats-Unis et par la Colombie à propos de ce traité Hay-IIerran. Il est toujours instructif de connaître les considérations et les interprétations de droit présentées par des gouvernements émettant des prétentions opposées; constatons seulement que cette dialectique n'a que bien peu d'influence sur la solution des problèmes internationaux, qui dé pend, avant tout, des intérêts essentiels en présence.

Les Etats-Unis estiment que le traité Hay-Herran doit être ratifié par le Congrès colombien, comme il l'a été par le Sénat américain sans aucun amendement.

Le mémorandum du 1 3 juin et la note du 5 août du ministre américain au Gouvernement colombien sont formels à cet égard : « Les négociations au sujet du Canal de Panama ont été commencées par la Colombie et ont été énergiquement sollicitées de mon Gouvernement pendant plusieurs années. Les

1 V. Plaidoirie de M. Gaslon Brunei, avocat à la Cour de Paris, pour la République de Colombie. Imprimerie Dangon, n3, rue Montmartre, Paris,

* V. Revue générale du droit international public, 1904, p. 481 et suiv. Vialatte, « les Etats-Unis et le Canal interocéanique ».

propositions présentées par la Colombie avec de légères modifications ont été finalement acceptées par nous. En vertu de cet accord, notre Congrès a annulé sa décision antérieure et s'est décidé pour la voie de Panama. Si la Colombie repoussait maintenant le traité ou relardait indûment sa ratification, les relations amicales entre les deux pays se trouveraient compromises à tel point que notre Congrès, l'hiver prochain, pourrait s'engager dans une voie dont tout ami de la Colombie éprouverait de la peine.

« Je crois de mon devoir de répéter l'opinion que j'ai déjà exprimée à Votre Excellence, que mon Gouvernement ne prendra en considération ni ne discutera en aucune façon une pareille modification. »

C'était un ordre formel donné au Congrès colombien d'avoir àratifier le traité; celui-ci considéra, au contraire, qu'il y avait dans une semblable pression un empiétement des Etats-Unis sur la souveraineté interne d'un autre Etat. Le Sénat colombien étant qualifié pour ratifier les traités peut, s'il le veut, les amender 1 ou les rejeter. Au surplus, voici les raisons exposées par le général Rafaël Reyes, dans la note diplomatique du 23 décembre 1903, qu'il remit au secrétaire d'Etat des Etats- Unis.

Le texte de la Convention Hay-Herran stipule expressément que cette Convention, une fois signée par les plénipotentiaires des deux Etats, sera ratifiée conformément aux lois de leur pays respectif; qu'est-ce à dire, sinon qu'elle ne sera définitive qu'après cette ratification et qu'aucune des parties contractantes ne saurait se considérer comme froissée, si cette ratification n'a lieu qu'à de nouvelles conditions ou même se trouve ajournée ou refusée ?

La Constitution colombienne exige au surplus pour la vali-

1 On admet généralement que le pouvoir législatif ne peut modifier le texte des traités soumis à sa ratification; il doit les accepter tels qu'ils lui sont présentés par l'exécutif, ou les rejeter en bloc ; cependant le Sénat américain s'arroge le droit de proposer des modifications ainsi qu'on la vu à propos du traité Hay-Paunecefote.

dite d'un traité qu'il soit ratifié par le Congrès; si donc la convention Hay-Herran ne Tétait pas, elle ne serait pas valable. Les pactes conclus par une autorité incompétente sont nuls ; aucun représentant de la Colombie, sans pouvoirs spéciaux à lui attribués par une loi, ne peut engager l'Etat qu'il représente, sans la réserve formelle de la ratification du traité par le Congrès colombien. C'est à celui-ci qu'appartient la faculté souveraine d'approuver ou de désapprouver les traités préparés par le Gouvernement. Le rejet de la convention Hay- Herran, exercice d'un droit indiscutable, ne saurait être une eause de froissement pour un Gouvernement étranger.

Cette opinion aurait été partagée par le Gouvernement américain au cours des négociations qui ont précédé ce traité ; dans les articles 25, 26, 27 d'un projet de convention présenté par la chancellerie américaine le 28 novembre 1902, on lit que les signatures de cette convention seront échangées « aussitôt approuvée par les corps législatifs des deux pays ».

La convention Hay-Herran a suivi à Washington la même voie qu'à Bogota. Le générai Reyes observe que le débat qui eut lieu au Sénat américain fut tellement long et violent que cette convention ne put être approuvée que dans la session extraordinaire suivante ; et si elle avait été rejetée, le refus de ratification n'aurait impliqué évidemment aucune offense pour la Colombie. Si l'approbation par le corps législatif de certains traités devait s'appliquer à toutes les négociations entreprises par le pouvoir exécutif, le contrôle des Chambres ne serait plus qu'une formalité superflue.

Le rejet par un Parlement d'un traité signé par des plénipotentiaires ne saurait impliquer la désaffection envers l'autre puissance contractante.

Ces considérations de droit public interne et externe auraient cédé devant le 'désir qu'avaient le Gouvernement et le Congrès de Colombie, de ménager leurs relations amicales avec es Etats-Unis, s'il ne s'était pas agi en l'espèce d'un traité por-

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tant atteinte non seulement à de» intérêts très importants et très précieux, mais aussi à l'indépendance politique et à la souveraineté territoriale de la Colombie.

En nous plaçant à un point de vue plus élevé et en considérant uniquement les principes généraux qui dominent celte question ; comment la ratification est-elle comprise à l'heure actuelle dans les pays où le législatif est séparé de l'exécutif ? Voici la doctrine telle qu'elle est précisée par M. Esmein 1 .

Le pouvoir exécutif, dans les Etats où il est séparé du législatif, a la direction des relations extérieures et de l'action diplomatique qui exige de la patience et de la discrétion; mais la conclusion définitive des traités est partagée entre les deux pouvoirs. Avec le gouvernement monarchique absolu elle relève uniquement de l'exécutif; avec le gouvernement démocratique elle peut relever exclusivement du législatif.

Entre ces deux systèmes absolus et opposés se placent des solutions mixtes et transactionnelles, comme celles adoptées aux Etats-Unis, en Angleterre et en France.

Aux Etats-Unis, les traités négociés par le Président de l a République ne sont pas tous soumis au pouvoir législatif, c'està-dire aux deux chambres du Congrès ; la plupart doivent être seulement approuvés par le Sénat et être votés à la majorité des deux tiers des sénateurs présents. Le Sénat intervient là comme conseil de gouvernement plutôt que comme pouvoir législatif.

En Angleterre, la Couronne a le droit de négocier et de ratifier valablement de sa seule autorité les traités, mais par le jeu du gouvernement parlementaire, dit M. Esmein, et aussi, peuton ajouter, par la pratique constante d'une évolution du droit coutumier, interprétant les lois dans un sens toujours plus favorable au sentiment public, le gouvernement anglais relève, pour les traités comme pour tous ses actes, de l'autorité du

1 Voir Elément» de droit constitutionnel français et comparé, par A. Esmein, professeur à la Faculté de droit de Paris, p. 5a3, 5a8, 534, Paris, Larose, «8y9.

Parlement. Celui-ci peut toujours demander compte au ministère d'un traité conclu et publié ; il peut par une motion exprimer son opinion sur ceux qui lui ont été communiqués ; il est entin appelé nécessairement à approuver ou à repousser certains traités qui modifient la législation civile, criminelle, commerciale ou fiscale.

La ratification prévue par les deux constitutions américaine et colombienne est donc une disposition normale, ayant pour but d'harmoniser dans ces pays républicains les décisions de l'exécutif et la volonté du législatif. Mien de plus rationnel que l'exercice de cet acte par l'autorité qui représente la souveraineté quant au droit de conclure les traités, approuve et confirme les conventions signées par les plénipotentiaires et leur donne ainsi une valeur définitive.

On peut même ajouter que le traité Hay-Herran aurait dû, pour être conforme non seulement aux principes de droit constitutionnel des partie*s contractantes, mais à ceux plus modernes du droit des gens, être complété par une préalable consultation des populations spécialement intéressées au changement de souveraineté qui devait en résulter. On admet, en effet, que la volonté de la majorité d'uife population doit être favorable à la transmission de la souveraineté sur une portion de territoire pour que le démembrement qui la détermine soit moralement équitable. Non pas, sans doute, que cette consultation opère juridiquement et consacre la cession territoriale, mais du moins elle la légitime et la parachève. Le plébiscite qui intervint en exécution du traité du 24 mars 1860, lors de la cession de la Savoie et du comté de Nice, a très équitablement inauguré une méthode qui mériterait d'être suivie.

Mais, le Gouvernement de la Colombie n'était pas désireux d'y recourir; s'il voyait dans le traité Hay-Herran, comme dans toutes les combinaisons relatives à Panama, l'occasion de ressources extraordinaires très avantageuses, il connaissait le sentiment des populations de l'isthme de plus en plus indifférentes au Gouvernement de Bogota qui ne dépensait pour elles

aucune des sommes provenant des concessions du chemin de fer et du canal.

Au point de vue du droit constitutionnel on peut donc dire que la thèse de la Colombie relative à la ratification du traité par le Congrès est conforme aux principes; mais ce souci des principes, qui n'allait pas jusqu'à la consultation particulière des populations le plus directement intéressées à la ratification du traité, n'était invoqué par le Gouvernement colombien que pour éviter un heurt trop direct que l'ajournement d'une convention d'abord sollicitée ensuite redoutée aurait provoqué.

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