CHAPITRE VIN

La Révolution du 4 novembre 1003. — De la reconnaissance de l'Etat de Panama. — Du conflit juridique entre les Etats- Unis et la Colombie.

Le refus de la Colombie de ratifier la convention Hay- Herran telle qu elle avait été acceptée par le Sénat américain semblait devoir ajourner indéfiniment la réalisation du canal interocéanique, sous le contrôle des Etats-Unis. En face des prétentions émises par la Commission du Sénat colombien, deux solutions se présentaient pour les Etats-Unis : la première était l'application de l'article 4 de la loi Spooner, du 28 juin 1902 ; la seconde, l'acceptalion parles Etals-Unis des modifications proposées par la Colombie. En examinant chacune de ces solutions, il sera facile de voir que, pour des motifs différents, aucune d'elles ne pouvait être acceptée.

Nous avons déjà parlé de la loi Spooner qui proposait l'achat des biens de la Compagnie du Canal de Panama et la construction dudit canal par le Gouvernement des Etats-Unis; cette loi était intervenue sur la proposition faite télégraphiquement, le 9 janvier 1902, par le Conseil d'administration de la Compagnie de Panama à l'amiral Walker, de céder tout son actif pour la somme de 4° millions de dollars. S'il s'était, du reste, décidé à abaisser à ce point ses prétentions, antérieurement lixées à 109. 1 4 1 -5oo dollars, c'était par suite de l'adoption par la Commission américaine du Canal du tracé par la voie de Nicaragua ; la Chambre des représentants avait du reste, le même jour, 9 janvier 1902, voté le bill Kepburn, ordonnant l'exécution du Canal de Nicaragua.

Le Sénat et la Chambre des représentants revinrent au projet de Panama, en votant le bill Spooner. Si, désormais, la Commission du Canal et le Congrès des Etats-Unis avaient adopté « la route la plus pratique et la plus faisable pour un canal isthmique placé sous le contrôle, la direction et la possession des Etats-Unis, celle connue sous le nom de route de Panama », l'article 4 de cette loi, néanmoins, prévoyant des difficultés nouvelles du côté de la Colombie, décidait que, << si, dans un délai raisonnable et à des conditions acceptables, le Président ne pouvait acquérir pour les Etats-Unis un titre suffisant aux propriétés de la Compagnie Nouvelle du Canal de Panama, ni la possession du terrain nécessaire emprunté à la République de Colombie, ni les droits mentionnés dans les articles i et 2 de cette loi, alors et après avoir acquis de Costa-Rica et du Nicaragua pour les Etats-Unis, par traité, la possession perpétuelle du territoire nécessaire, à des conditions qui puissent paraître raisonnables pour la construction, la conservation perpétuelle et la protection d'un canal, qui fasse communiquer la mer Caraïbe avec l'océan Pacifique, parla voie connue généralement sous le nom de route de Nicaragua, le dit Président, par l'organe de la Commission du canal isthmique, fera creuser et construire un canal pour navires et une voie par eau, à partir du point de la côte de la mer Caraïbe, près de Greytown, parle lac de Nicaragua jusqu'à un point près de Brito, sur l'océan Pacifique. »►

Dès le début de cette étude nous avons montré les principaux inconvénients de la voie dite du Nicaragua, dont il était impossible d'assurer la réalisation certaine, à des conditions déterminées. Cette opinion s'est trouvée confirmée par l'étude technique la plus approfondie. La voie du Nicaragua n'en était pas moins, depuis longtemps, la plus populaire aux Etats- Unis; elle y avait de sincères partisans indépendamment de ceux qui, ignorant le détail des difficultés à surmonter, penchaient en sa faveur à cause de l'influence manifeste qu'exerçaient sur l'opinion les adversaires de tout canal interocéanique. Les

Compagnies de chemins de fer transcontinentaux américains qui redoutaient, au moins temporairement, la concurrence du canal, ne pouvant heurter de front l'opinion publique qui y était favorable, se prononçaient en faveur du projet présentant le moins de chance de réalisation et exigeant le plus long délai d'exécution.

Revenir au tracé du Nicaragua était adopter une solution en tous points critiquable ; l'article 4 de la loi Spooner n'avait pas d'autre but que d'exercer une pression sur le Gouvernement colombien, tout comme l'adoption par la Commission du canal isthmique de la voie du Nicaragua n'avait d autre objet que celui de ramener, à leur minimum, les exigences de la Compagnie du Canal de Panama. Seulement, tandis que celle-ci avait cédé, le Gouvernement colombien avait maintenu ses prétentions.

Les Etats-Unis ne pouvaient accepter les propositions du Sénat colombien. Le Congrès américain n'aurait jamais sanctionné les modifications apportées à la convention Hay-Herran par le Gouvernement de Bogota : diminution des droits politiques reconnus aux Etats-Unis, augmentation des redevances pécuniaires et cela d'autant plus que le traité repoussé par la Colombie était considéré, par de nombreux sénateurs américains, comme n'accordant pas aux Etats-Unis des privilèges suffisants ; on était donc loin de compte.

Du reste, les conditions nouvelles proposées par le Sénat colombien tendaient principalement à fortifier les droits tle souveraineté de la Colombie sur l'isthme de Panama ; cette solution présentait un danger pour les Etats-Unis ; non pas qu'ils eussent à redouter un coup de force de la Colombie, dont la faiblesse militaire était notoire, et qui ne disposait d'aucune marine. Mais la neutralité de l'isthme, placée sous la sauvegarde d'un tel Etat, eût été nécessairement à la merci des puissances européennes qui, dans l'avenir, pouvaient avoir intérêt à la violer. Il était donc préférable pour les Etats-Unis d'englober dans leur souveraineté la zone du canal, avant sa

construction, plutôt que de laisser la Colombie gardienne d'une neutralité qu'elle ne pouvait garantir, vu sa faiblesse.

Ces deux solutions juridiques devaient donc être rejetées par les Etats-Unis. Le Président Roosevelt parut disposé à en adopter une troisième plus ingénieuse, indiquée par lui dans son message du 4 janvier 1904 :

« La garantie donnée par les Etats-Unis à la Colombie, par ; le traité de 1846, ayant pour objet fondamental d'assurer l'isthme au transit interocéanique, la Colombie n'avait pas le droit, dans les conditions existantes, de se refuser à conclure avec les Etats-Unis un accord équitable dans ce but, sans violer l'esprit et répudier en fait les obligations d'un traité des avantages duquel elle avait bénéficié pendant plus de cinquante ans...» « Mon intention, ajoute M. Hoosevelt, était de consulter le Congrès sur la question de savoir si, dans les circonstances présentes, il ne serait pas convenable d'annoncer que l'achèvement du canal devait être poursuivi , que nous maintiendrions les conditions que nous avions offertes, sans y consentir aucune modification ; et que, si ces conditions n'étaient pas acceptées par la Colombie, nous conclurions un accord directement avec la province de Panama, ou nous prendrions telles autres mesures qu'il serait nécessaire pour commencer l'entreprise. »

Cette solution était contraire aux principes généraux du droit international. Elle prévoyait la possibilité pour un Etat de traiter avec une fraction d'un autre Etal, fraction dénuée de toute personnalité au point de vue de la souveraineté externe, alors que les relations diplomatiques existaient encore entre les deux Etats.

Mais une autre alternative se présentait pour les Etats-Unis : laisser la province de Panama, dont les populations protestaient contre la décision du Sénat colombien, proclamer son indépendance d'avec la Colombie sans intervenir officiellement ; puis, la sécession produite, en constater les effets aussitôt après, et les sanctionner par une reconnaissance désormais définitive.

Cette solution, pour n'être pas conforme aux principes du

droit international, ne les heurtait cependant pas de front ; elle présentait des avantages considérables pour les Etats-Unis d'abord, pour la province de Panama ensuite ; seule la Colombie devait avoir à se plaindre d une transformation qui était l'œuvre apparente de citoyens colombiens en révolution et non de citoyens américains.

Dès le mois de novembre 1899 cette hypothèse paraît plausible ; à celle époque il fut question d'une pétition envoyée à Washington par de nombreux habitants de Panama, demandant leur annexion aux Etats-Unis ; le Gouvernement américain tenant compte du fait que Panama n'était pas un Etat indépendant, n'avait pas voulu compromettre les relations amicales qu'il entretenait avec le Gouvernement de Bogota, et cette pétition avait été mise aux archives. Rien ne prouve du reste que cette pièce *eût un caractère authentique ; elle fut démentie officiellement par le gouverneur de Panama et les plus notables habitants.

La sécession volontaire de la province de Panama devait déjouer les calculs du Gouvernement colombien . Les Etats-Unis, libres désormais de traiter avec un autre Etat, ne devaient plus être obligés de passer par les conditions qu'on voulait leur imposer. 1

Le Gouvernement colombien paraît n'avoir pas prévu cette éventualité. Elle n'aurait cependant pas dû être ignorée à Bogota où les représentants au Congrès du département de Panama avaient ouvertement parlé d'une révolte au cas où le traité Hay-Herran ne serait pas ratifié. Peut-être estimait-il qu'il avait une garantie suffisante dans l'article 35 du traité de 1 846 assurant à la Nouvelle-Grenade, devenue la République de Colombie, la neutralité de l'isthme de Panama et ses droits de souveraineté et de propriété sur cette partie de son territoire. Les Etats-Unis étaient garants du traité ; n'en observeraient-ils pas la teneur exacte ? Ne se considéreraient-ils pas comme tenus de maintenir l'isthme sous la souveraineté de la Colombie en dépit de la volonté des habitants de Panama ? Tout au moins

LA RÉPUBLIQUE ET LE CANAL DE PANAMA i&">

n'adopteraient-ils pas dans un conflit entre la Colombie et une de ses provinces révoltées une attitude conforme à une stricte neutralité, attitude qui devait nécessairement être fatale aux révolutionnaires moins nombreux et sans armée?

La révolution du 3 novembre est rapportée dans les documents officiels 1 .

Le 3i août, la Washington Post recevait de San-José de Costa-Rica le télégramme suivant : « Des voyageurs venant de Panama déclarent que l'isthme est à la veille d'une nouvelle révolution. .. ; des centaines d'armes confisquées par le Gouvernement colombien, à la suite de la dernière révolte, reparaissent provenant de quelque source mystérieuse, et des milliers de fusils, qui ressemblent fort aux mausers capturés par les Etats- Unis à Cuba, sont répartis des points centraux entre les forces qui se préparent... L'opinion générale des derniers arrivés dans l'isthme est que la révolution approche et qu'elle réussira. » Les renseignements rapportés par des officiers américains qui, après un voyage au Vénézuela et en Colombie, s'étaient arrêtés au mois de septembre dans l'isthme, confirmaient cette opinion. Le Président des Etats-Unis put recueillir ces informations de ces officiers eux-mêmes ; « leur séjour dans l'isthme les avait convaincus, sans que le moindre doute subsistât dans leur esprit, que, comme conséquence du mécontentement causé par le refus de la Colombie de ratifier le traité Hay-Herran, un parti révolutionnaire était en voie d'organisation ayant pour objet la séparation de l'Etat de Panama d'avec la Colombie, et pour chef le D r Hichard Arango, ancien gouverneur de Panama ; que des armes et munitions étaient introduites en contrebande dans la ville de Colon;... que presque chaque citoyen dans Panama avait un rifle ou un fusil, ainsi que des munitions; que dans la ville de Panama on avait organisé une brigade de pompiers qui n'était qu'une organisation révolutionnaire militaire

t Voir le rapport de M. Ehrman, vice-consul à Panama, à M. Loomis, secrétaire d'Etat des Etats-Unis, et les journaux américains.

déguisée; qu'il y avait des représentants de l'organisation révolutionnaire sur tous les points importants de l'isthme ; qu'à Panama, Colon et toutes les autres villes de l'isthme des forces de police avaient été organisées qui étaient en réalité des forces révolutionnaires ; que la population de l'isthme semblait unanime dans son sentiment contre le Gouvernement de Bogota, et mécontentée par le refus de ce Gouvernement de ratifier le traité ayant en vue la construction du canal, et qu'on pouvait s'attendre à une révolution immédiatement après l'ajournement du Congrès colombien s'il ne ratifiait pas le traité. »

A six heures de l'après-midi, le 3 novembre 1903, l'insurrection éclata dans la ville de Panama. Tout avait été préalablement combiné avec les officiers des armées de terre et de mer, tout était réglé entre eux. Le général Tobard, le général Castro et le commandant Tovar du bateau de guerre Bogota, qui étaient en dehors du mouvement, essayèrent de s'emparer dans les baraquements militaires, des plans des révolutionnaires ; mais le général Huertas, qui commandait en second les troupes stationnées à Panama et était le chef du bataillon colombien, donna l'ordre aux soldats de les arrêter ainsi que le gouverneur Obaldia. La révolution devait éclater à 8 heures du soir ; mais comme le peuple était assemblé et que tout était prêt, elle se produisit dès 6 heures. Tel est le récit fait par M. Ehrman, vice-consul américain à Panama 1 .

Trois vaisseaux de guerre américains, le Boston, le Nashville et le Dexie se trouvaient alors stationnés dans la baie de Panama ; ils y avaient été envoyés par le Gouvernement, quelques jours auparavant, à la suite des bruits d'insurrection. La veille de la révolution, l'amiral américain Glass avait reçu du département de la guerre à Washington l'ordre d'occuper avec de l'artillerie le mont Ancon, qui domine la ville de Panama.

1 V. l'étude de M. Hougier, dans la Reoue de droit international public, année 1904, pages r»8o et .18 1.

Voici, du reste, les instructions envoyées, le 2 novembre, de Washington au commandant du Nashville : « Maintenez libre et ininterrompu le transit. Si une interruption résulte d'une force armée, occupez la voie ferrée. Kmpêchez le débarquement de toute force armée ayant des intentions hostiles, qu'elle soit gouvernementale ou insurgée à Colon, Porto- Bello ou tout autre point. Empêchez leur débarquement si, à votre avis, celui-ci précipitait un conflit. » Cette dépêche, semblable à celle adressée, le même jour, à l'amiral Glass, paraît indiquer que le Gouvernement américain n'ignorait pas, dès le 2 novembre, le mouvement insurrectionnel qui se préparait ; l'impartialité apparente de ses instructions devait se retourner contre les troupes colombiennes, qui seules, par suile de l'absence de toute route reliant Bogota à Panama, pouvaient débarquer dans l'isthme.

Conformément aux instructions reçues par lui, le commandant du croiseur américain Nashville opéra un débarquement de troupes pour s'opposer au départ, pour Panama, des tiradores, commandés par le général colombien Tobar. Celui-ci se rendit donc seul de Colon à Panama, où il fut arrêté. Le croiseur colombien Bogota tenta vainement d'obtenir la • mise en liberté des officiers arrêtés ; sa sommation étant restée sans réponse, il commença le bombardement de la ville. Mais devant une protestation énergique du corps consulaire, réuni par les soins du consul américain, le Bogota s'éloigna sans avoir obtenu satisfaction. Voici le texte de la protestation du corps consulaire au commandant du Bogota : « Panama, 4 novembre igo3. Monsieur, le corps consulaire de cette cité considère que l'acte commis, la nuit dernière, par le vaisseau Bogota placé sous votre commandement, en bombardant une ville sans défense, sans aucune espèce d'avis préalable au corps consulaire, est contraire aux droits et usages de toutes les nations civilisées. En conséquence, le corps consulaire proteste de la manière la plus solennelle et rend responsable qui de droit des conséquences de cet acte ;

il se propose de rendre compte aux gouvernements respectifs de chaque consul de l'incident en question. »

Le succès de la révolution du 3 novembre était donc assuré ; dès le lendemain, la municipalité de Panama lança la proclamation suivante : « Constatant le fait accompli, la municipalité de Panama, prenant en considération le mouvement qui soulève spontanément les populations de l'isthme et notamment la ville de Panama, lesquelles se déclarent indépendantes de la métropole colombienne et désirent établir un gouvernement nouveau, indépendant et libre, accepte et soutient le dit mouvement, et en conséquence décide : Sont convoqués à Gabildo, à Bierto, le peuple en général et toutes les corporations publiques, civiles, militaires et ecclésiastiques, pour aujourd'hui, à 3 heures de l'après-midi, dans le palais présidentiel de la République de Panama. Panama, 4 novembre 1903. Le président, Demetrio H. Brid. »

Cette convocation du peuple en assemblée générale était suivie de la proclamation de l'acte d'indépendance :

« En la ville de Panama, capitale du district du même nom, le 4 novembre 1903, à 4 heures de l'après-midi, s'est réuni de son propre mouvement (se reunio por derecho proprio) le Conseil municipal, avec l'assistance de MM. Concejales, Aizpuru Rafaël, Arango Ricardo M., Arias F. Augustin, Arosemena Fabio, Brid Demetrio H., Chiari R., José Maria. CucalonP., Manuel J., Dominguez Alcides, Lewis Samuel, Linares Enrique, Mac Kay Oscar M., Mendez Manuel Maria et Vallarino Dario, l'alcade du district, et tout le personnel municipal, dans le but de délibérer au sujet de la situation du pays et de décider ce qu'il convient de faire pour assurer la tranquillité, le développement et l'extension des populations qui constituent l'entité ethnographique et politique dénommée isthme de Panama. MM. Concejales, Arias F., Arosemena, Chiari, Brid, CucalonP., Aizpuru, Lewis et Linares exposèrent alors lentement et posément les événements historiques qui déterminèrent l'isthme de Panama à détacher spon-

tanément son sort de celui de l'Espagne, et, dans l'espoir de jouir des bienfaits du droit et de la liberté, à associer sa destinée à celle de la grande République de Colombie, le 28 novembre 1821. Cet exposé eut pour but d'établir que l'union de l'isthme avec l'ancienne et la nouvelle Colombie ne produisit pas les résultats heureux que Ton en attendait. Les orateurs s'étendirent particulièrement sur les nombreuses vexations matérielles ou morales que firent subir à l'isthme, à toutes les époques, les gouvernements qui se succédèrent à la tète de la nation, aussi bien sous le régime de fédéralisme que sous celui de la centralisation unitaire. Ces vexations, loin d'être empêchées ou réparées par ceux à qui le patriotisme imposait ce devoir, allèrent sans cesse en se multipliant et en s'aggravant ; le gouvernement y mit tant de persistance et d'aveuglement que le résultat en fut de déraciner, dans le cœur des populations de l'isthme, l'affection qu'elles avaient volontairement accordée à la Colombie, de leur démontrer que la mesure de leurs plaintes était comblée, que toute espérance dans l'avenir était perdue, que le moment était venu de briser leurs liens. Ces liens, en effet, les arrêtaient dans leur élan vers la civilisation, mettaient un obstacle insurmontable à leurs progrès et faisaient en somme leur malheur, en contrariant et rendant illusoires les fins de l'association politique dans laquelle étaient entrées ces populations, pour satisfaire au besoin qu'elles éprouvaient de se développer dans le respect du droit et dans la certitude de la liberté. S'appuyant sur ces considérations, le Conseil municipal de Panama, fidèle interprète des sentiments des populations qu'il représente, a déclaré solennellement que les populations dont il administre les intérêts (los pueblos de sa juridiccion) se séparent à cette date et pour l'avenir de la Colombie, pour former avec les autres habitants du département de Panama, qui acceptent le mouvement séparatiste et s'y joignent, l'Etal de Panama, et pour constituer une république dotée d'un gouvernement indépendant, démocratique, représentatif

et responsable qui assure le bonheur des citoyens de Panama et des autres habitants de l'isthme. Pour mettre à exécution la résolution prise par la population de Panama et se détacher de la Colombie, d'user de son autonomie et de disposer de ses destinées en fondant un nouvel Etat indépendant des gouvernements étrangers, le Conseil municipal du district de Panama a décidé, aussi bien en son nom propre qu'au nom des autres Conseils municipaux du département, de confier provisoirement l'administration, la gestion et la direction des affaires publiques, en attendant la constitution de la nouvelle république, à une junte gouvernementale composée de MM. José- Augustin Arango, Federico Boyd et Tomas Arias, auxquels il délègue, sans aucune réserve, toutes les autorisations et tous les pouvoirs nécessaires et suffisants pour exécuter la mission dont il les charge au nom de la patrie. Le peuple de Panama sera convoqué à Calbido-Abierto et la décision contenue dans le présent acte sera soumise à sa ratification. Ledit acte est signé par les dignitaires et les membres présents du Conseil (los dignatorios y los miembros présentes de la corporacion) : Demetrio H. Brid, R. Aizpuru, A. Arias F., Manuel J., CucalonP., Fabio Arosemena, Oscar M. Mac Kay, Alcides Dominguez, Enrique Linares, J. M. Chiari R., Dario Vallarino, S. Lewis, Manuel M. Mendez, Ricardo, M. Arango. Le secrétaire du Conseil, Ernesto J. Goti 1 . »

A la suite de cette proclamation, manifestation extérieure de la volonté certaine des habitants de Panama de se séparer désormais politiquement de la Colombie, et cela de leur plein gré, en dehors de tout appui extérieur manifeste, un gouvernement provisoire fut constitué. Celui-ci fut formé d'un triumvirat ou junte de trois membres, assisté d'un conseil des ministres, choisi par lui parmi les membres de la municipalité de Panama et dont les différents départements, correspondant aux diverses branches des services publics, furent

' El lielator du 26 novembre 1903.

dénommés : ministères de Gouvernement (de gobierno), des Relations Extérieures, de la Justice, de la Guerre et Marine, de l'Intérieur et de l'Instruction publique.

Deux décrets assurèrent aussitôt l'ordre à l'intérieur du nouvel Etat: l'un maintint en vigueur dans la République la législation colombienne ; l'autre décida que les fonctionnaires en charge jureraient fidélité au nouveau gouvernement.

«La junte révolutionnaire justifia, dans un manifeste, l'acte accompli. Elle y exposa la mauvaise administration de la province de Panama et la parcimonie du Gouvernement colombien à son égard; enfin, elle affirma que c'était la crainte de voir échouer les projets relatifs au canal, source abondante de bénéfices pour l'isthme, qui avait déterminé les populations de la province à recouvrer leur souveraineté. Le manifeste se terminait par une protestation d'amitié envers la Colombie.

Tels sont les faits essentiels de la révolution pacifique des 3 et 4 novembre 1903.

Une intéressante question de droit se pose maintenant. Gomment apprécier, au point de vue international, la valeur de ces différents actes ? C'est la question de la reconnaissance officielle de la République de Panama par les Etats étrangers.

Que cette révolution ait été spontanée et organisée uniquement par les habitants de la province de Panama, ou que la communauté d'intérêts existant entre ces populations, désireuses d'assurer la construction du canal sur leur territoire, et les Etats-Unis, poussés à réaliser une œuvre essentielle pour leur prospérité, ait été la cause véritable de la sécession entre Panama et la Colombie, c'est là un point qui, historiquement, peut présenter certain intérêt, mais qui, au point de vue du droit international, est relativement secondaire.

A partir du 3 novembre 1903, il existe dans la province de Panama un état de choses nouveau ; cette situation est-elle ou non définitive? Sera-t-elle ou non considérée comme telle par les puissances étrangères, c'est là question beaucoup plus délicate à résoudre. Dès le 4 novembre, le Gouvernement de

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la République de Panama, reconnaissant envers le consul américain qui a provoqué de la part du corps consulaire la protestation collective contre le commandant du Bogota, lui notifie les événements qui viennent de s'accomplir.- Le 7 novembre, le consul américain répond qu' « étant donné que le peuple de Panama, d'un mouvement unanime, a rompu les liens qui l'unissaient à la République de Colombie et obtenu son indépendance, et étant donné qu'aucune opposition n'est faite au gouvernement provisoire dans l'Etat de Panama, j'ai l'honneur de vous informer que le Gouvernement provisoire sera rendu responsable des personnes et des biens des citoyens des Etats-Unis ainsi que de la liberté de transit dans l'isthme, conformément aux obligations de traité existant qui se réfèrent au territoire de l'isthme. »

Celte réponse implique-t-elle la reconnaissance par les Etals-Unis de l'Etat de Panama, ainsi que le prétend M. Carlos Rico, ministre des affaires étrangères de Colombie ? Nous aurons l'occasion de résoudre la question en étudiant le conflit juridique soulevé à ce propos entre les Etats-Unis et la Colombie.

Le Gouvernement de Panama répondit le 8 novembre au consul des Etats-Unis: « Le Comité du Gouvernement provisoire, ayant reçu votre communication d'hier, me prie de vous informer que la République de Panama a pris la ferme résolution de proléger, comme elle l'a déjà fait jusqu'à ce jour, les vies et les propriétés des citoyens des Etats-Unis, ce qui constitue aux yeux de la République un devoir aussi agréable que sacré. En ce qui concerne les traités et conventions relatifs au territoire de l'isthme, conclus avec la Colombie, ils existent maintenant avec la République de Panama, qui s'est substituée à la Colombie pour toul ce qui concerne les traités et les observalions qui en découlent ».

Surpris par la brusque révolution du 3 novembre, que fait le Gouvernement colombien ? Il comprend aussitôt que sans l'appui des Etats-Unis l'isthme est perdu pour lui ; il propose

LA KÉPlltLlOlE ET LE CANAL DE PANAMA 193

.donc, en échange de leur aide, de leur accorder la ratification du traité Hay-Herran et de faire tout ce qui sera nécessaire pour y arriver. Le 6 novembre, le ministre américain à Bogota télégraphie à Washington ces propositions tardives de la Colombie : « Si le Gouvernement des Etats-Unis débarque des troupes pour protéger la souveraineté colombienne et le transit, s'il en est prié par le chargé d'affaires de Colombie, ce Gouvernement proclamera la loi martiale, et en vertu de l'autorité constitutionnelle dont il est investi, quand l'ordre public est troublé, il approuvera par décret la ratification du traité relatif au canal tel qu'il a été signé ; ou, si le Gouvernement des Etats-Unis le préfère, il convoquera le Congrès en session extraordinaire, avec des membres nouveaux et amis, en mai prochain, pour approuver le traité....»

Ainsi, l'insurrection de la province de Panama amenait le Gouvernement colombien à une ratification qu'il n'avait pas voulu consentir ou qu'il avait été dans l'impossibilité d'obtenir ; elle était trop tardive; une autre situation de fait se présentait plus avantageuse pour les Etats-Unis; leur mécontentement bien naturel en face des moyens dilatoires du Sénat colombien devait nécessairement les amener à tirer profit des circonstances présentes. Le Ministre plénipotentiaire des Etats-Unis à Bogota, M. A. Beaupré, avisa le 1 1 novembre M. Carlos Rico, ministre des Affaires Etrangères de Colombie, des instructions qu'il avait reçues de son Gouvernement : « Le peuple de Panama ayant, par un mouvement en apparence unanime, rompu ses liens politiques avec la Colombie, repris son indépendance, et adopté sous la forme républicaine un gouvernement propre, avec lequel le Gouvernement des Elals-L^nis d'Amérique est entré en relation, le Président des Etals-Unis, eu égard aux liens d'amitié qui, pendant si longtemps et si heureusement, ont existé entre sa nation et la vôtre, recommande d'une façon toute particulière aux Gouvernements de Colombie et de Panama le règlement pacifique et équitable de toutes les questions pendantes. Il déclare qu'il est obligé, non seule-

ii. i». 13

ment par les traités existant, mais encore par les intérêts de la civilisation, de veiller à ce que le trafic pacifique du monde par l'isthme de Panama ne soit plus interrompu par une suite constante de guerres civiles, inutiles et ruineuses. » Celte note officielle équivalait à une reconnaissance tacite de la nouvelle République 1 .

Le Gouvernement des Etats-Unis précisait le 1 4 novembre l'opinion qu'il avait formulée le 1 1 , dans la note suivante remise par M. Beaupré à M. Carlos Rico : « Je dois également informer Votre Excellence, que je viens de recevoir de mon Gouvernement des instructions télégraphiques, d'après lesquelles il ne parait pas désirable de permettre le débarquement de troupes colombiennes dans l'isthme, parce que cela entraînerait la guerre civile et interromprait pour un temps indéfini le libre passage que mon Gouvernement est obligé de protéger. »

Au moment où il reconnaissait implicitement l'autonomie et la personnalité juridique nouvelle de l'Etat de Panama, le Gouvernement des Etats-Unis admettait sans difficulté le caractère officiel des fonctions de M. Bunau-Varilla. La junte provisoire venait en effet de nommer M. Bunau-Varilla, ancien ingénieur de la Nouvelle Compagnie française du Canal de Panama, ministre plénipotentiaire à Washington. Celui-ci en informait le 7 novembre M. Hay, secrétaire d'Etat des Affaires Etrangères à Washington, et demandait le 1 1 novembre à M. Loomis, soussecrétaire d'Etat, une audience du Président des Etals-Unis pour présenter ses lettres de créance. M. Loomis répondait le 12 novembre à M. Bunau-Varilla qu'il serait reçu le lendemain par le Président Roosevelt, et ajoutait que le secrétaire d'Etat se ferait un plaisir de l'accompagner à la Maison Blanche.

La reconnaissance implicite résultant des relations engagées entre le consul américain et la junte insurrectionnelle de

1 Cette opinion est admise par M. Vialatte dans son étude sur les Etats- Unis et le Canal interocéanique (Reçue de droit international public, p. 5oo, iynp, et par M. Rougier dans la même Revue, p. 58G.

Panama et des communications faites par M. Beaupré à M. Carlos Rico se trouvait ainsi confirmée par l'ouverture de relations diplomatiques avec le représentant de la République de Panama. C'était la reconnaissance formelle et définitive de l'Etat de Panama. Elle fut précisée dans la communication officielle suivante de la légation des Etats-Unis au ministre des Affaires Etrangères de Colombie à Bogota, le 1 8 novembre : « J'ai l'honneur d'informer Votre Excellence, que,, le i3 courant, le Président des Etats-Unis d'Amérique a reconnu pleinement la République de Panama, et a reçu formellement son ministre plénipotentiaire. » Cette reconnaissance formelle était notifiée au Gouvernement colombien le jour même où le secrétaire d'Etat Hay passait avec le représentant de l'Etat de Panama, M. Bunau-Varilla, un traité relatif à l'ouverture du canal interocéanique 1 .

Il convient, maintenant, au point de vue du droit international, d'examiner la valeur des différents arguments juridiques invoqués par les Gouvernements colombien et américain. Comme ces arguments présentés dans les documents diplomatiques échangés sont à plusieurs reprises formulés en des termes à peine différents, il semble plus logique, pour les analyser et en déterminer la valeur, de les examiner, sans s'astreindre à suivre l'ordre chronologique des communications diplomatiques.

Les protestations de la Colombie sont d'ailleurs contenues dans les notes présentées par M. Carlos Rico, ministre des Affaires Etrangères de Colombie, en date des 12, 16, 17 et 19 novembre 1903, à M. Beaupré, ministre plénipotentiaire des Etats-Unis à Bogota, puis par M. Raphaël Reyes, ambassadeur de Colombie aux Etats-Unis à M. Hay, secrétaire d'Etat des Etats-Unis à Washington, le a3 décembre.

1 L'étude de ce traité du 18 novembre 1903 Hay-Bunau-Varilla, établissant les liens juridiques entre le nouvel Etat de Panama et les Etats-Unis, et déterminant le mode de concession et d'exploitation du canal, fera l'objet du chapitre.

La Colombie adresse aux Etats-Unis une double série de critiques :

i° Les Etals-Unis par leur attitude vis-à-vis de la République de Panama ont violé les principes généraux du droit international ; 2° Ils ont, de plus, à l'égard de la Colombie, méconnu les traités existant entre ces deux Etals.

Examinons successivement chacune de ces séries d'arguments.

Les Etals-Unis ont, par leur altitude, violé les règles du droit international à différents points de vue, d'abord en considérant comme une injure le fait par le Sénat colombien d'avoir rejeté la convention Hay-Herran ; ensuite en reconnaissant hâtivement la personnalité juridique de la province de Panama insurgée ; enfin en intervenant dans les affaires intérieures colombiennes.

Dans le chapitre précédent, nous avons parlé de la convention Hay-Herran et indiqué ses conséquences ; il paraît donc inutile de revenir sur cette première critique de la Colombie, car on connaît les considérations de fait et de droit qui déterminaient les Etats-Unis à attacher une importance de premier ordre à la ratification de celte convention.

La reconnaissance de l'Etat de Panama a-t-elle été trop hâtive de la part des Etals-Unis ? On a vu que, trois jours après la proclamation de la République, le consul américain, soucieux de veiller à la sécurité de ses concitoyens el à la sauvegarde de leurs intérêls, avait adressé une note au nouveau Gouvernement. M.Carlos Rico soutienl qu'il y a là une reconnaissance de l'Etat de Panama. « Il n'est pas de règle, dit-il, d'établir des communications officielles avec une enlité politique internationale, si ce n'est quand on a reconnu son existence. » La reconnaissance par les Etats-Unis de la République de Panama aurait été, d'après M. Carlos Rico, pleinement effectuée à partir du moment où le Gouvernement américain est entré en rapport avec elle. Cette thèse est fort discutable, car le consul américain à Panama ne représentait pas olficiel-

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lement les Ktats-Unis auprès de celte République ; c'était un simple agent consulaire et relevant de l'agent diplomatique des Etats-Unis à Bogota. Si, donc, il avait le devoir de veiller aux intérêts américains dans sa circonscription, il ne pouvait traiter au nom du Gouvernement américain sans avoir reçu des pouvoirs spéciaux qui ne lui avaient pas été conférés. Ce n'est pas, en effet, parce que ce consul paraît avoir agi en conformité des intentions de son gouvernement que l'on peut dire qu'il était en son pouvoir de reconnaître le nouvel Etat. Ne nous attardons pas plus longtemps à cette discussion, car, si la reconnaissance officielle de l'Etat de Panama ne résulte pas de la communication faite le 7 novembre par le consul américain, elle ressort nécessairement de la note communiquée le 11 par le ministre américain au ministre des Affaires Étrangères colombien, à Bogota, et de la réception de M. Bunau-Varilla, le 1 3 novembre, à la Maison Blanche par le Président de la République des Etals-Unis.

Cette opinion est conforme à la doctrine. M. Despagnet enseigne en effet 1 :

« Si la reconnaissance d'un Etat nouveau peut être expresse, c'est-à-dire contenue dans une déclaration formelle d une notification diplomatique ou d'un traité, elle est le plus souvent tacite et résulte du fait de nouer des relations avec le nouvel Etat, en entamant des négociations, en passant des traités avec lui et en lui envoyant des représentants ou en recevant de lui ».

Pour critiquer la hâte avec laquelle les Etats-Unis ont reconnu la République de Panama, le Gouvernement colombien invoque les règles du droit international et plusieurs précédents historiques qui engagent les Etats-Unis.

Les règles de droit international invoquées sont les suivantes :

1 Voir Cours de droit international public, par F. Despagnet, professeur à la Faculté de droit de l'Université de Bordeaux, membre de l'Institut de droit international, 3« édition, p. 92.

L'opinion de Hall* : d'abord, d'après cet auteur on ne peut considérer l'indépendance d'un nouvel Etat comme étant définitivement établie, « tant que l'Etat primitivement souverain soutiendra une lutte sérieuse dans le but de recouvrer son autorité ». Jusqu'alors une reconnaissance par Etat étranger n'est pas légitime.

Le grand jurisconsulte américain Wheaton croit que la reconnaissance de la souveraineté d'un nouvel Etat est une question « toute de politique et de prudence, quand cette souveraineté a pu se maintenir ». Or, dans le cas dont il s'agit, les Etats-Unis n'ont pas attendu cette preuve, que le département de Panama n'aurait pu fournir, étant donné sa faiblesse et les ressources dont pouvait disposer la Colombie pour le soumettre.

Galvo 2 dit de même : « Tant que la lutte subsiste entre la nation et l'une de ses provinces et colonies, les autres Etats doivent observer une stricte neutralité ; mais, comme nous l'avons déjà dit, si la guerre se prolonge, ou si après avoir épuisé toutes ses ressources, la nation est impuissante à prolonger sa résistance, les autres nations ont le droit incontestable, soit de reconnaître l'indépendance de fait du nouvel Etat dont l'existence ne soulève plus de doute, soit de prendre parti en sa faveur et de conclure avec lui des traités d'amitié et de commerce. »

Certains auteurs anciens, Vattel par exemple, pensent au contraire 3 que, en cas de guerre civile, la souveraineté de l'Etal se partage entre le gouvernement ancien et le gouvernement insurrectionnel et qu'il y a lieu, pour les autres pays, de traiter avec chacun séparément, suivant les circonstances. Celte doctrine est généralement rejetée aujourd'hui.

La Colombie estime d'autre part que le Gouvernement américain lorsqu'il a consacré, par sa puissance irrésistible, la

« Hall, Treatise on international Law part II, chap. 1, p. 87.

2 Le droit international théorique et pratique, § 87, t. I, p. a4i.

3 Vattel, livre III, chapitre xvm, § 293.

sécession de Panama, n'a pas obéi au désir d'améliorer par un progrès prompt et rapide la condition de cette province. Jamais celle -ci n'aurait eu l'audace de se séparer de la Colombie et d'instituer un gouvernement autonome si elle n'avait été certaine de l'appui moral des Etats-Unis, qu'une semblable révolution eût laissé indifférents, si Panama n'avait offert la meilleure route pour le canal isthmique. Le Gouvernement américain n'a donc fait qu'invoquer et mettre en pratique le droit du plus fort, quia nominor leo, lorsqu'il a prisa la Colombie, sans effusion de sang, mais toujours par conquête, la partie la plus importante de son territoire.

Les précédents historiques invoqués par le Gouvernement colombien sont nombreux.

L'indépendance des Etats-Unis, alors colonie anglaise nordaméricaine, fut reconnue par la France dans le traité de commerce et d'amitié du 6 février 1 778. Cette reconnaissance provoqua les protestations de l'Angleterre qui y trouva un motif suffisant pour lui déclarer la guerre.

Les Etals-Unis ne reconnurent l'indépendance des colonies espagnoles sud-américaines qu'en 1822, soit après une sécession de plus de cinq années; il est même à noter que le Congrès de Washington avait repoussé, en 181 8, une proposition semblable, comme trop hâtive.

Les Etats-Unis ne reconnurent l'indépendance du Texas que deux ans après sa proclamation ; ils refusèrent, en 1849, de reconnaître celle de la Hongrie, bien que ce pays eût un gouvernement organisé et possédât de puissantes ressources.

Le Président Lincoln disait que la reconnaissance comme Etat d'une province qui veut se séparer de la nation à laquelle elle appartient n'implique ni ne justifie une intervention quelconque dans le conflit provoqué par la tentative séparatiste.

Pendant la guerre de Sécession, l'Angleterre se refusa à admettre l'indépendance et l'autonomie des Etats du Sud parce que la lutte n'était pas terminée et que l'issue en était douteuse ; mais elle reconnut l'état de belligérance pour le parti

sudiste, de manière à sauvegarder ses intérêts maritimes ; les Etals-Unis protestèrent très vivement contre une pareille prétention.

Du reste, la doctrine du Gouvernement des Etats-Unis sur la question a été précisée dans une note adressée par M. Seward, secrétaire d'Etat, à M. Adams, ministre des Etats- Unis à Londres, en 1861.

« Nous admettons volontiers qu'une nation puisse et même doive reconnaître un nouvel Etat qui absolument et indubitablement a effectué son indépendance et établi, d'une façon permanente, sa souveraineté et qu'une reconnaissance, en pareilles circonstances, ne fournit aucune juste cause d'offense au gouvernement du pays dont cet Etat s'est séparé. D'autre part, nous insistons sur ce fait qu'une nation qui reconnaît un Etal révolutionnaire dans le but de pouvoir l'aider à eifectuer sa souveraineté et son indépendance, commet une grave offense envers la nation dont l'intégrité se trouve ainsi menacée et elle devient, par là même, passible d'une juste et ample satisfaction. »

Le même secrétaire d'Etat dit. ailleurs:

a Reconnaître l'indépendance d'un nouvel Etat, en favorisant et peut-être en déterminant son admission dans la famille des nations, est le plus haut exercice possible du pouvoir souverain, parce qu'il affecte, en tout cas, le bien-être des deux pays et fréquemment la paix du monde. Dans le système européen, on a rarement à exercer ce pouvoir, sans une consultatation préalable ou un congrès des nations. Pareil système ne s'est pas étendu à notre continent, mais il faut encore plus de prudence, dans des cas semblables, lorsqu'il s'agit d'Etats américains, que lorsqu'il s'agit de pays européens. »

Et se reportant aux considérations qui s'imposent dans les rapports entre nations, il ajoute :

« Partant de ce principe, les diverses nations de la terre constituent une République fédérale. Quand l'une d'elles dépose son vole en faveur de l'admission d'un nouveau membre dans cette République, elle devrait agir avec un profond sentiment

LA RfiPWLIUrK KT LK CANAL DK PANAMA 201

de son devoir moral, en se laissant guider par des considérations aussi pures, aussi désintéressées et aussi élevées que l'est l'intérêt général de la société par le perfectionnement de la nature humaine. »

Les conséquences de la reconnaissance hâtive des Etats- Unis furent très importantes pour la junte révolutionnaire de Panama. Elle servit d'abord d'appui moral aux insurgés, avant que le Gouvernement colombien, qui ne disposait pas de troupes sérieuses dans la province, eût la possibilité de réprimer le soulèvement. Mais à côté de cette intervention effective s'en place une autre plus réelle encore qui permit aux révolutionnaires, trop faibles par eux-mêmes pour résister aux troupes colombiennes, de triompher.

L'intervention des Etats-Unis dans les affaires intérieures de Colombie n'a pas seulement consisté en un appui moral, ce qui serait déjà blâmable d'après les théories développées par M. Seward, secrétaire d'Etat, à propos d'événements touchant à l'unité même de l'Union ; mais encore dans une aide effective. Ce grief du Gouvernement colombien repose sur le fait que les Etals-Unis ont rendu impossible aux bataillons de tiradores d'arriver à Panama le jour de l'insurrection, et sur la défense faite ultérieurement à la Colombie de débarquer des troupes dans l'isthme pour lutter contre la junte insurrectionnelle et reconquérir la province de Panama. Tandis que les règles de la neutralité faisaient un devoir aux Etats-Unis de ne point intervenir dans la lutte pour favoriser l'un des deux adversaires, ils ont, par leur intervention, paralysé la Colombie, et soutenu la révolution. Aussi peut-on affirmer que la République de Panama est l'œuvre du Gouvernement américain plus encore que celle des insurgés, que c'est à lui qu'elle doit sa naissance, puisque, s'il n'avait secondé les efforts des révolutionnaires en arrêtant la marche des troupes colombiennes, elle se serait sans doute effondrée au lendemain même de sa naissance avant qu'aucune puissance ait consenti à la reconnaître comme Etat souverain.

Les Etals-Unis ont donc agi en violation des droits d'autonomie et de souveraineté de la Colombie. « La naissance et la répression d'une insurrection, dit très justement M. Hougier, sont des faits qui ne relèvent que du souverain territorial et dans lesquels les autres Etats n'ont pas à s'immiscer, pour soutenir suivant leurs préférences l'un ou l'autre belligérant, aussi longtemps du moins que la révolution ne menace ni les intérêts des Etats tiers, ni le bon ordre international. Ce principe bien connu s'explique par la considération de l'intérêt supérieur de la communauté internationale ; il y a intérêt pour lacommuaulé à ce que chaque Etat vive en paix, se gouverne paisiblement, et se mette à l'abri des révolutions ; l'acte de la puissance qui fomente une insurrection dans le sein d'un Etat voisin, dans le but d'en retirer un bénéfice particulier, est un acte anarchique susceptible de troubler l'harmonie des rapports internationaux, el c'est pourquoi il doit être condamné 1 . »

Il est incontestable que, tant au point de vue théorique qu'à celui des précédents historiques, le Gouvernement colombien invoque des arguments irréfutables. Mais les événements ne sont-ils pas perpétuellement modifiés, et les considérations qui guident les hommes, ne doivent-elles pas emprunter sans cesse à ces transformations les raisons de leur évolution? Nous l'avons déjà observé ; il est dans la nature même de l'esprit anglosaxon de poser des principes et de les interpréter en les adaptant aux circonstances nouvelles.

C'est ainsi que la coutume évolue perpétuellement ; le jurisconsulte anglais ou américain recherche toujours en elle la solution des problèmes posés, mais en tenant compte des intérêts présents plus encore que de la tradition. La solution obtenue entre elle-même dans la coutume, préparant ainsi son adaptation aux circonstances perpétuellement modifiées de l'avenir.

Que répondent les Etats-Unis aux arguments purement

1 Hougier, Revue de droit international, p. 590, 1904.

juridiques de la Colombie? Ils se bornent à invoquer l'intérêt de la civilisation, dont ils se considèrent comme les gardiens vigilants sur tout le territoire américain, et ils portent l'effort de leur argumentation sur d'autres points.

Ce n'est pas tout. Les Etats-Unis ont méconnu non seulement les principes généraux du droit, tels qu'ils avaient été interprétés par eux, mais. encore violé des traités parfaitement clairs les liant à la Colombie, traités qui auraient dû être res- . pectés par les deux puissances contractantes.

Le principe de l'inviolabilité du territoire de la Colombie et de sa souveraineté sur la province de Panama est en effet renforcé par le traité du 12 décembre 1846 signé par les Etats- Unis et la Colombie. L'article 35 en est ainsi conçu :

« Pour la sécurité, et la jouissance tranquille et constante de ces avantages, et en compensation de ces avantages tout spéciaux et des faveurs acquises suivant les articles 4i 5 et 6 de ce traité, les Etats-Unis garantissent positivement et efficacement à la Nouvelle-Grenade, par la présente stipulation, la parfaite neutralité de l'isthme déjà reconnue, afin qu'à aucune époque, durant l'existence de ce traité, ne soit interrompu ni entravé le libre passage d'une mer à l'autre ; et, en conséquence, ils garantissent de la même façon les droits de souveraineté et de propriété que la Nouvelle-Grenade tient et possède sur ledit territoire. »

L'article premier de ce traité dit : « Il y aura une paix parfaite, solide et inviolable, et une amitié sincère, entre la République de la Nouvelle-Grenade et les Etats-Unis d'Amérique sur toute l'étendue de leurs possessions et territoire, et entre leurs citoyens respectivement, sans distinction de personnes ni de lieux. »

Il est évident que les Etats-Unis ont méconnu les articles 1 et 35 de ce traite. Celui-ci a-t-il donc été abrogé ? Non, il est bien toujours en vigueur. Les parties contractantes n'ont pas même manifesté l'intention de le réformer en tout ou en partie ; aucune des stipulations qu'il renferme n'a été abrogée.

204 LA RÉI>1 BUQIK ET LK CANAL DK PANAMA

Le gouvernement de Washington l'a lui-même reconnu. En effet, un protocole du 22 février 1879, intervenu entre les Etats- Unis et la Colombie, a décidé que les troupes de l'Union américaine, ainsi que les prisonniers placés sous la juridiction fédérale, pourront transiter dans l'isthme comme service ordinaire de son administration, « ce droit devant être considéré comme une compensation de la garantie de la souveraineté et . <ie la propriété de l'isthme, à laquelle son gouvernement luimême est obligé ». Cette déclaration de 1879 reconnaît d'une façon certaine l'existence du traité de 1846.

L'étendue des droits conférés aux Etats-Unis par le traité de 1846 prête-t-elle à contestation? Non, elle a été précisée par le secrétaire d'Etat américain Seward, le 3o avril 1866, lorsqu'il a dit que, « si la propriété et la souveraineté de la Colombie sur l'isthme venaient jamais à être attaquées par une force externe ou interne, les Etats-Unis s'empresseraient de se joindre au Gouvernement colombien, leur allié, pour les défendre ». Cette interprétation, plusieurs fois répétée et confirmée par les hommes d'Etat américains, aurait dû amener le Gouvernement des Etats-Unis à prêter son concours à la Colombie contre les insurgés. C'est précisément le contraire qui s'est produit . L'action américaine à Panama a donc été en contradiction formelle avec les obligations résultant du traité de 1846.

Le Gouvernement américain oppose à cette interprétation une théorie différente. Le traité de 1846' a pour but bien déterminé de garantir la neutralité de l'isthme, mais aussi et surtout de veiller à la liberté du transit interocéanique. Les Etats-Unis doivent donc s'opposer à ce qu'une guerre civile puisse suspendre dans l'isthme les communications. C'est pour cela qu'ils ont empêché la Colombie de prendre des mesures susceptibles de provoquer des troubles pendant la durée desquels le transit eût dû être interrompu. Le Gouvernement de Washington a donc agi conformément à son droit. C'est la doctrine de M. Beaupré, telle qu elle ressort de sa note à

LA KÊPt BLIOUE ET LE CANAL DE PANAMA 205

M. Carlos Rico, du 14 novembre igo'S. C'est également l'opinion du secrétaire d'Etat Hay : « Le traité n'avait d'autre raison d'être que l'adaptation de l'isthme au transit interocéanique ; la garantie par les Etats-Unis de la neutralité de l'isthme, de la souveraineté, et de la propriété de la Nouvelle-Grenade sur celui ci, avait été donnée précisément pour la réalisation de ce dessein. Dans ce but, les Etats-Unis entreprirent de protéger le souverain de l'isthme contre les attaques des puissances étrangères. Les puissances visées à l'origine étaient les puissances européennes, mais le traité ne faisait aucune distinction. La théorie sur laquelle le Gouvernement colombien base ses griefs, à savoir que le traité obligeait le Gouvernement des Etats-Unis à protéger le Gouvernement de la Nouvelle- Grenade contre une insurrection domestique ou ses conséquences, ne trouve aucun appui dans les faits et est par sa nature même inadmissible. On ne peut, en vérité, imaginer que la Nouvelle-Grenade désirait que les Etats-Unis intervinssent dans ses révolutions intérieures ou que les Etats-Unis acceptassent pareille chose. »

Le président Roosevelt fortifiait encore l'opinion du Gouvernement américain sur ce point, en disant dans son message du 8 décembre 1903 : « Les Etats-Unis ont signifié qu'ils ne permettraient pas le débarquement d'une troupe armée dont la présence amènerait le chaos et la destruction du chemin de fer et de la route du canal projeté, c'est-à-dire comme conséquence l'interruption du transit. »

11 y a dans cette manière d'interpréter la neutralité une opinion toute nouvelle qui aboutit à placer les deux belligérants dans des situations inégales, puisqu'elle permet à la puissance neutre de prendre parti pour l'un des adversaires contre l'autre, de fortifier le possesseur de. l'état de fait contre celui qui dispose du droit ; c'est le renversement complet de l'idée de neutralité.

Telle est l'argumentation de M. Carlos Hico, dans sa note du 1 1 novembre : « Si le terme de neutralité signifie ordre, les

Etats-Unis se sont engagés à le maintenir. » Mais ce mot n'a pas d'autre sens « que celui de s'abstenir d'intervenir dans le conflit de deux puissances belligérantes ou dans les guerres civiles ». Il ne peut signifier que, dans une rébellion séparatiste, un Etat étranger ait le droit de favoriser la révolution et d'empêcher le gouvernement de réprimer un mouvement subversif dirigé contre lui-même. Cette compréhension de la neutralité n'est fondée sur aucun précédent, elle ne repose sur aucune opinion scientifique, elle est manifestement contraire à la loi des nations.

Du reste, une pareille interprétation du traité de 1846 ne tenait pas compte de la principale obligation assumée par les Etats-Unis, qui était de maintenir l'isthme de Panama sous la souveraineté colombienne.

Cependant, pour justifier son intervention dans les affaires de Panama, le Gouvernement de Washington invoqua le traité même de 1846. Celui-ci eût été sans raison et sans intérêt pour les Etats-Unis s'il n'avait pas impliqué de la part de la Colombie l'obligation de laisser construire par eux le canal. C'était son but évident. S'il n'était pas explicitement exprimé, c'est qu'il résultait du bon sens autant que des intentions communesdes parties. Le rejet du traité Hay-Herran détruisait donc l'effet du traité de 1846 et justifiait le froissement légitime du Gouvernement américain.

Cette opinion est évidemment discutable ; il ne saurait appartenir à l'un des contractants d'interpréter un traité en dehors de son texte lui-même, en se basant uniquement sur les intentions des parties.

On a soutenu que, l'indépendance de l'Etat de Panama une fois proclamée, le traité de 1846 faisait aux Etats-Unis une obligation de protéger ipso facto les droits de souveraineté et de propriété de la République de Panama sur l'isthme. En effet, le lien juridique qui unissait les Etats-Unis à la Colombie était rompu faute d'objet, puisque l'isthme avait passé sous la souveraineté d'un autre Etat. Une condition essentielle du

LA RÉPlBLIOlE ET LE CANAL DE PANAMA 207

contrat était la possession du territoire réglementé par la Colombie. Sans doute les obligations contractées parles Elals- Unis devaient être respectées par eux ; ils restaient donc liés envers la personne morale qui avait des droits sur l'isthme, non plus en vers la Colombie et bien envers la République de Panama.

On peut répondre que cette opinion n'est acceptable qu'après la constitution de l'isthme en Etat indépendant et après sa reconnaissance comme tel par les puissances ; or, l'intervention américaine avait eu lieu précisément au lendemain de l'insurrection et l avait favorisée en rendant impossible toute répression, c'est-à-dire à un moment où le traité de 1846 était encore en vigueur.

Ainsi, en se plaçant au point de vue des règles habituelles du droit international et en examinant les traités existant entre les Etats-Unis e't la Colombie, l'attitude de cette puissance ne paraît pas justifiable. Le Gouvernement des Etats- Unis semble lui-même en être convaincu; aussi l'offre d'arbitragequeM. Carlos Rico, dans sa note du 12 novembre, propose au secrétaire d'Etat, M. Hay, n'est-elle point acceptée, pas plus que celle du général Reyes, ministre de Colombie à Washington.

Quels que soient les progrès qu'ait faits dans le monde civilisé l'idée d'arbitrage international, ce n'est que lorsqu'il est question d'un conflit d'ordre secondaire ou d'un différend entre puissances étrangères qu'un gouvernement s'y montre favorable ; M. Hay déclina la proposition de la Colombie, sous le seul prétexte que les griefs invoqués n'étaient pas par leur nature susceptibles d'arbitrage, étant d'ordre purement politique.

En droit strict, la réponse du secrétaire d'Etat américain est Conforme à l'article 16 de la Convention de la Haye, qui ne vise que les questions d'ordre juridique et spécialement les questions d'interprétation ou d'application des conventions internationales. Or, était-ce bien de la question d'interprétation du traité de 1846 qu'il s'agissait ? N'était-

•i08 LA RÉKBUUIK ET LK CANAL DK PANAMA

ce pas plutôt de l'appréciation du fait purement politique qu'était l'insurrection de la province de Panama ?

Les auteurs qui voient dans l'extension de l'arbitrage international la procédure devant à l'avenir régler de plus en plus les conflits d'intérêts entre puissances, s'étonneront de ce que le Gouvernement américain, qui, par une circulaire récente, propose aux autres Etats de reviser et de compléter la Convention de la Haye, ail éludé la proposition de recourir à un tribunal arbitral. Mais pour ceux qui pensent que les mobiles des actions humaines ne se modifient que très lentement et que les Etals, dans leurs rapports réciproques, obéiront pendant de longs siècles encore aux nécessités qu'ils ont subies dans le passé, cette triste constatation ne causera point de surprise.

Il sera toujours utile de connaître le's principes généraux du droit international ; il est parfaitement légitime que la Colombie les ait invoqués. Mais nous ne devons pas nous étonner s'ils ont fléchi devant la politique audacieuse des Etats-Unis, puissante organisation sociale, économique et politique, maîtresse incontestée de l'Amérique du Nord, qui entend aujourd'hui faire prédominer son influence dans l'isthme américain ; dans ce but, elle s'y crée des droits nouveaux. Or, l'histoire nous apprend qu'il n'est pas de création de droits politiques qui n'implique une certaine violation des droits antérieurs.

Le Gouvernement des Etats-Unis ayant pour lui la force laissa la Colombie discuter seule ses propres arguments de droit. Pour justifier sa conduite, il se plaça à un point de vue plus précis, qui se résume en peu de mots : « Il est obligé. dit~il, non seulement par les traités existants, mais encore parles intérêts de la civilisation, de veiller à ce que le trafic pacifique du monde par l'isthme de Panama ne soit plus interrompu par une suite constante de Guerres civiles, inutiles et ruineuses. »

Les révolutions étaient vraiment trop fréquentes dans

l'isthme, depuis 1846; M. Hougier n'en compte pas moins de 34, dont 8 guerres civiles nationales et 26 insurrections locales, chiffre inférieur à celui indiqué par M. Roosevelt dans son message du 8 décembre 1903 ; d'après celui-ci, il y aurait eu 53 révolutions dans le même laps de temps. La Colombie rappelle, il est vrai, l'attitude des Etats-Unis lors des troubles de 1 885 et de 1902. A ces deux époques, ils avaient protégé le chemin de fer transocéanique, sans lui interdire de débarquer des troupes dans l'isthme et de combattre la révolution. M. le Président Gleveland, dans son message de i885, rendant compte de l'intervention de son gouvernement, disait qu'il n'avait agi « que comme un appui pour la souveraineté de la Colombie ».

Reconnaissons donc, sans insister davantage, qu'au point de vue des principes ayant cours en droit public international, et si Ton s'en tient à l'interprétation stricte des textes des traités, c'est le Gouvernement colombien qui est du côté du droit. Est-ce à dire que l'attitude des Etats-Unis et celle des habitants de Panama ne soient pas justifiables ?

On peut invoquer en leur faveur l'intérêt général de la civilisation et voir dans leur conduite l'illustration de théories relativement nouvelles.

Les intérêts généraux de la civilisation et, d'une façon plus précise, les intérêts économiques des Etats-Unis font de l'ouverture du canal une nécessité ; un travail public de cette importance ne peut être mené à bien si le pays qu'il traverse n'est pas assuré de la paix. Nous avons rappelé tout à l'heure le nombre des révolutions qui récemment ont troublé l'isthme. Il était donc impossible de construire le canal en pays colombien sans en laisser l'exploitation à la merci de troubles sans nombre. M. Raphaël Reyès comprend que c'est là la raison véritable de la politique des Etats-Unis; dans son mémoire du 23 décembre 1903, il s'efforce de faire entrevoir un avenir meilleur pour son pays :

« En conservant notre intégrité nationale, avec quelques

années de paix, nous pouvons recouvrer les forces que nous avons perdues en malheureuses guerres intestines ; nous aspirons à occuper, parla valeur morale et physique de notre race, un poste distingué dans le continent américain. Mais si le Gouvernement des Etats-Unis, en mettant obstacle à l'action militaire de la Colombie pour la soumission des rebelles à l'obéissance légale, devenait, dans une certaine mesure, l'allié des révolutionnaires panamiens, il serait sans aucun doute responsable de tout nouveau mouvement de sécession qui pourrait se produire ; il le serait aussi, devant l'histoire au moins, de l'anarchie, du libertinage et de la décomposition qu'un nouveau démembrement pourrait entraîner. Quel triste sort que celui de mon pays, condamné tantôt à souffrir l'affliction de ses révolutions intestines, tantôt à supporter les attaques inattendues d'un Etal puissant, son ami pourtant, qui rompt pour la première fois ses vénérables et séculaires traditions de respect pour le droit, spécialement pour le droit des faibles, pour nous livrer impitoyablement aux hasards de la fortune ! »

Le plénipotentiaire colombien ajoute que les guerres civiles sont une calamité dont aucune nation n'a jamais pu se délivrer, et qu'il semble souverainement injuste d'en rendre responsable le Gouvernement qui les subit parce qu'il ne peut les empêcher, ou parce qu'il les réprime quand le danger est déjà menaçant.

Ces raisons ne nous empêchent pas de penser qu'il était avant tout nécessaire que le canal échappât aux conséquences des agitations politiques locales.

Un point de vue qui n'est envisagé que très secondairement par les Etats-Unis, et qui du reste est totalement négligé par la Colombie, est celui même de la population et du territoire de l'isthme de Panama.

L autorité de la Colombie en s'y perpétuant allait entraver d'une manière absolue, peut-être irrémédiable, le progrès de celte province, la richesse et la prospérité de ses habitants. Si

la loi Spooner élait appliquée, les Américains allaient choisir la voie du Nicaragua.

Il existe du reste des principes généraux de droit à notre sens supérieurs à ceux du droit public international et qui reçoivent leur application dans la révolution du 3 novembre.

« Le but de tout gouvernement, proclamait John Adams, président des Etats-Unis en 1797, est le bonheur et l'aisance du peuple. Or, depuis la Révolution française, le monde s'est définitivement convaincu que tout gouvernement impuissant à donner satisfaction au besoin de justice et de liberté qu'éprouvent instinctivement les nations en progrès est condamné à périr 1 . »

Aux yeux des économistes allemands la mission d'un Etat comprend deux parties, dont chacune apparaît presque comme illimitée : la mission de justice (Hechtzweck des Staats), et la mission de civilisation (Culturzweek des Slaats). La Colombie remplissait-elle l'une et l'autre dans la province de Panama, la première impliquant le maintien de la paix publique, la seconde lui faisant une obligation de mettre en valeur les avantages uniques que ce territoire présentait pour la réalisation du canal interocéanique? Evidemment non. Or, comme le fait observer très justement M. Weiss 2 , la notion d'ordre public est contingente ; elle subit la loi du temps et du milieu.

Après le rejet par la Colombie de la convention Hay-Ilerran, les habitants de la province de Panama étaient dans leur droit de se sécessionner, et d'organiser un état de choses propre à favoriser leur bonheur et leur aisance. Ce point de vue nous parait indiscutable

La croyance à une autorité immuable a toujours entravé le développement intellectuel de l'humanité. Au début du siècle dernier, l'ascendant de Cuvier a pendant cinquante ans étouffé

1 Voir Hippolyte Passy, Des formes de gouvernement et des lois qui les régissent, 2e édit. t p. 448.

4 A. Weiss, Traité élémentaire de droi international, a 0 édit. p. 249.

212 LA HÉriKLlQl'K KT LE CANAL I)K PANAMA

l'idée d'évolution naturelle; de même, la sujétion à des principes de droit public et le respect irraisonné de la souveraineté de la Colombie eussent été néfastes pour l'avenir à la province de Panama. Pour vivre il lui fallait rompre les liens qui l'élreignaient; pour triompher elle devait avoir une vie propre, ou plus exactement changer de maître, rejeter le joug de la Colombie pour se placer sous la tutelle des Etats-Unis.

Ce qui importe pour un groupement humain, c'est moins sa forme de gouvernement que la nécessité de vivre et de prospérer.

« La marche naturelle de la civilisation détermine, pour chaque époque, à l'abri de toute hypothèse, les perfectionnements que doit subir l'état social, soit dans ses éléments, soit dans son ensemble. Ceux-là seuls peuvent s'exécuter et ils s'exécutent nécessairement, à l'aide des combinaisons faites par les philosophes et par les hommes d'Etat ou malgré ces combinaisons ! . »

Pour la province de Panama, le progrès consistait à tirer parti d'un ensemble de conditions naturelles facilitant la création d'un passage interocéanique. Voilà le but.

Briser toutes les entraves pour y atteindre était une nécessité : en face d'elle que valaient les arguments de droit?

S'il est toujours intéressant de faire état des arguments juridiques invoqués par deux diplomaties en conflit, de discerner ceux qui sont conformes à la doctrine, aux traditions, aux nécessités habituellement imposées par les relations inter nationales, il convient d'autre part de ne pas oublier que le droit n'existe pas en lui-même, qu'il est l'expression des rapports des hommes et des choses. Rien de plus naturel dès lors qu'en présence de circonstances exceptionnelles, on peut dire uniques sur la surface du globe, l'ouverture du Canal interocéanique suivant la voie scientifiquement reconnue la plus praticable ait imposé des nécessités nouvelles dommageables aux droits historiquement incontestables de la Colombie.

1 Voir Revue occidentale, du i cl janvier i8y5, Opuscule fondamental, p. 70.

LA fttiPl'RLIQl'G KT LIC (.ANAL DE PANAMA

GHAPITKE IX

La Politique extérieure des Etats-Unis et la doctrine de Monroë.

On ne peut comprendre clairement l'évolution des Etals- Unis dans la question de risthme américain, sans une vue d'ensemble sur la doctrine de Monroë, qui s'est en quelque sorte modelée au cours du xix e siècle sur la politique extérieure de ce grand pays. De nos jours, celle doctrine est constamment invoquée par les hommes d'Ktat, par le Président de la République, par le Sénat américain. Les opinions formulées à son sujet sont des plus diverses, contradictoires même. On peut les grouper en trois séries différentes: l'interprétation donnée en Europe diffère de celle des Etals-Unis et celle-ci n'est pas semblable à celle de l'Amérique latine. Les conséquences qu'on en lire sont tellement opposées les unes aux autres, que l'on ne peut dire qu'il y ait une doctrine de Monroë ; au contraire à l'heure actuelle elle présente une série de variantes suivant les pays où on l'étudié. Ceci n'est point pour nous surprendre, les théories politiques étant aussi variables que les intérêts qui les invoquent, soit pour y trouver une arme, soit pour y découvrir une sauvegarde. Les Américains vont nous fournir une remarquable occasion d'observer en un très court espace de temps une transformation radicale de leur doctrine politique.

C'est d'abord, en i8?3, l'affirmation toute occasionnelle d'une règle de conduite, que la situation délicate des Etats-Unis en face de l'Europe, et en présence des sollicitations des colonies espagnoles et portugaises à peine émancipées, explique très

complètement; mais avec les années le souvenir des événements qui I on motivée s'efface, la théorie se précise, devient concrète ; les hommes d'Etat qui l'invoquent laissent de côté la phraséologie qui en accompagnait les premières manifestations ; la doctrine se résume en la simple formule : « l'Amérique aux Américains », qui va devenir un principe essentiel de politique, îiyant comme conséquence la non-intervention en Amérique des puissances européennes. Cette interprétation sera constante jusqu'à la guerre de Sécession, pendant toute la période de recueillement de 1823 à 1860 que les Etats-Unis emploient à la mise en valeur des régions agricoles de leur vaste pîiys. Mais du jour où le développement industriel devint l'objet principal des préoccupations des Etats de l'Est américain, du jour où ils durent s'assurer, sinon des territoires nouveaux, du moins de nombreux marchés à l'étranger, la doctrine de Monroë ne garda plus le caractère passif qu'elle avait eu jusque-là, elle se transforma en une affirmation, prit un tout autre caractère, essentiellement actif : « le principe de l'intervention des Etats-Unis dans toutes les affaires américaines. » Cette interprétation nouvelle devait heurter les légitimes susceptibilités des puissances européennes, dont plusieurs étaient encore redoutables pour les Etats-Unis, et porter ombrage aux petits Etats américains, destinés à former leur clientèle.

Les guerres de la seconde moitié du xix e siècle, particulièrement la guerre de Crimée et celle de 1870 qui absorbèrent l'activité de l'Europe, et d'autre part la prospérité croissante des Elats-Unis donnèrent confiance aux hommes d'Etat américains fiers de l'échec de la guerre du Mexique. La doctrine de Monroë, d'abord hésitante et timide, s'affirma, se précisant de jour en jour, s'opposant en toute occasion aux réclamations extérieures les mieux fondées, cherchant presque un prétexte à intervenir, selargissant enfin au point de veiller aux intérêts américains, non seulement en Amérique, mais dans le monde entier. Aujourd'hui, avec le Président Roosevelt, elle

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prend un caractère plus complexe encore ; elle n'est plus seulement un principe politique, elle devient un véritable dogme que Ton répèle sans cesse au point d'en oublier le caractère essentiellement contingent, et de croire à sa presque immuabilité.

Il en est ainsi de toute doctrine qui symbolise en quelque manière les aspirations d'un peuple et les prétentions des hommes qui entendent le gouverner. On pourrait dans l'histoire du catholicisme retrouver à son origine lointaine les mêmes affirmations timides et purement accidentelles, puis observer l'intervention des hommes de loi, de tous temps habiles aux ingénieuses interprétations, disposés à fortifier les principes utiles au gouvernement qu'ils servent, au point de transformer par une savante contrefaçon le sens des anciens textes qu'ils vont ensuite invoquer ; puis, toujours soucieux de réaliser leur rêve de domination, en arriver à une coordination définitive de principes au début flottants ou contradictoires, de manière à en faire un ensemble compact, décrété inviolable et immuable. L'historien, qui n'a pas à obéir aux mêmes contingences que l'homme d'Etat, considère d'un œil tranquille ces ingénieuses transformationsde doctrines, quicontinueront à évoluer dans l'avenir comme par le passé, pour rester en harmonie avec le milieu dans lequel elles se développent.

L'évolution si rapide de la doctrine de Monroë nous surprend plus qu'elle n'étonne les esprits anglo-saxons. C'est qu'en effet, ainsi que le fait très justement observer, dans son remarquable ouvrage, le marquis de Barral-Montferrat 1 , de même qu'en Angleterre on tire juridiquement de lois, jamais abrogées, des conséquences contraires à leur texte primitif, de même cette doctrine constamment invoquée a subi les transformations les plus profondes et, de simple règle de conduite politique, s'est transformée en soixante-quinze ans de temps en un dogme solennel et définitif.

1 V. De Monrofi à Iioosevelt, i8a3-if)o5, Plon-Nourrit, Paris, 1905.

Examinons les opinions formulées à son sujet, aux États- Unis d'abord, puis dans l'Amérique latine, enfin en Kurope.

En France, la doctrine de Monroë a été étudiée avec le plus grand soin; les ouvrages de MM. Hector Petin (1900), Joseph Hibet(ip,o5 ),du marquis de Barral-MonI ferrât (190;")), nous font suivre avec une précision parfaite les causes de son évolution. Ces auteurs ont tracé d'une main trop sûre les différents aspects de la politique extérieure des Etats-Unis pour qu'il semble utile de reprendre une telle étude Au surplus, ceci nous entraînerait trop loin. Nous nous bornerons à rappeler son point de départ en 1823, et à indiquer le terme actuel de son évolution en 1905.

En 1823, les Etals-Unis ne trouvaient plus de point d'appui parmi les Etats européens. Ils venaient à peine de terminer la seconde guerre d'indépendance (18 14) dont la cause avait été les prétentions inacceptables de la marine britannique. La France de La Fayette et de la Révolution, qui les avait si vaillamment secourus en 1785, s'était elle aussi retournée contre eux lorsque Napoléon, poursuivant la réalisation du rêve impossible qu'était le blocus continental en 1810, avait, sans aucun avis préalable, mis le séquestre sur tous les bâtiments américains entrés dans les ports de l'Empire français, et plus tard étendu cette mesure violente à tous les bâtments neutres américains commerçant avec la Hollande, les villes hanséatiques, le Danemark, la Suède et la Prusse.

De plus les colonies espagnoles et portugaises venaient de briser les liens qui les rattachaient à leurs mères patries ; trop longtemps exploitées elles entendaient leur échapper désormais ; elles se tournaient du côlé des Etats-Unis du Nord deux fois vainqueurs de la Grande-Bretagne, imploraient leur appui en face de la Sainte Alliance qui s'était affirmée à Vienne (181 5), consolidée à Laybach (1821) et à Vérone (1822), et avait, sous l'influence de Melternich, posé en principe le droit d'intervention des puissances européennes pour étouffer toute tentative

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nouvelle d'émancipation et de liberté. Le triomphe de celte doctrine devait pousser les Etats à restaurer leur puissance coloniale : le Portugal au Brésil, l'Espagne au Venezuela, au Mexique et dans toute l'Amérique Centrale. Il convenait donc d'opposer une barrière à l'Europe entière?

Les Etals-Unis trouvèrent un appui inespéré dans la communauté de leurs intérêts avec ceux de l'Angleterre. Seule, celle-ci pouvait par sa marine puissante restaurer l'hégémonie des nations européennes sur leurs anciennes colonies américaines. Si pendant vingtans l'Angleterre de Pitl s'était constamment rapprochée des Etats monarchiques d'Europe pour venir à bout de la toute-puissance de Napoléon, rien dans ses traditions ni dans ses intérêts ne la rattachait plus longtemps aux Etats continentaux. A partir de Waterloo, l'Angleterre devait au contraire s'opposer à toute tentative de recolonisation en Amérique ; son intérêt la poussait naturellement à se réserver l'accès économique des anciens pays espagnols ou portugais qui lui auraient échappé s'ils étaient retombés sous la domination de leurs anciennes mères patries. Les Etats-Unis d'autre part avaient une politique semblable. L'Angleterre n'ayant plus à redouter en Europe le commerce des neutres américains voulut rétablir avec eux des rapports commerciaux, et les pourvoir de tous les produits industriels dont ces pays neufs avaient alors besoin.

Pareille situation favorisait l'apparition d une doctrine de non-intervention des puissances européennes en Amérique, et explique les articles 7, 48 et 49 du fameux message de 1823, auquel on fait si souvent allusion.

Retenons-en les passages essentiels. Au sujet d'un différend survenu entre les Etals-Unis, l'Angleterre et la Russie, pour le règlement des limites de leurs possessions respectives dans l'Amérique septentrionale, Monroè' disait: « Dans les discussions auxquelles cette question a donné lieu, et dans les arrangements qui pourront la terminer, l'occasion nous a paru bonne pour affirmer, comme un principe engageant le droit et

les intérêts des Etats-Unis, que les continents américains, de par la libre et indépendante condition qu'ils se sont donnée et qu'ils maintiennent, ne doivent plus être considérés désormais comme susceptibles de futures colonisations, par aucune puissance européenne. »

Passant ensuite à l'examen de la politique extérieure des différents pays d'Europe, le Président Monroë ajoutait: « Nous devons à la franchise et aux amicales relations qui existent entre les Etats-Unis et ces puissances, de déclarer que nous considérerions toute velléité de leur part d'étendre leur système à une partie quelconque de cet hémisphère, comme dangereuse pour notre pays et notre sécurité. Nous ne nous sommes pas mêlés et ne nous mêlerons pas des colonies ou dépendances actuellement existantes d'aucune puissance européenne. Mais, en ce qui concerne les gouvernements qui ont proclamé leur indépendance et qui la maintiennent, et dont nous avons nous-mêmes reconnu l'autonomie pour de sérieux motifs, et d'après de justes principes, nous ne pourrions envisager Pimmixtion d'une puissance européenne quelconque, de nature à les opprimer ou à exercer un contrôle sur leurs destinées, que comme la manifestation de dispositions hostiles à l'égard des Etats-Unis... Notre politique vis-à-vis de l'Europe reste néanmoins la même que celle que nous avons adoptée dès le début des guerres qui ont agité cette partie du monde depuis si longtemps; elle consiste à ne pas intervenir dans les affaires intérieures d'aucune puissance européenne, à considérer le gouvernement de fait comme le gouvernement légitime, à entretenir avec lui des relations amicales et à maintenir ces relations par une politique franche, ferme et virile, prenant en considération, en toutes circonstances, les justes revendications de chaque puissance, mais n'admettant pas, de la part d'aucune, la moindre atteinte à nos droits. Toutefois en ce qui regarde le Gouvernement américain, les circonstances sont évidemment autres. Il est impossible que les puissances alliées étendent leur système à aucune portion des

deux continents américains, sans mettre en danger notre sécurité et notre bonheur, et il serait inadmissible de supposer que nos frères du Sud pourraient adopter de leur propre mouvement pareil système politique, s'ils étaient laissés à euxmêmes. Il est donc pareillement impossible que nous puissions admettre nous-mêmes de semblables interventions, sous quelques formes qu'elles puissent se produire, et y rester indifférents. »

Ainsi dans sa première forme, la doctrine de Monroë rassure à la fois les parties en présence, en garantissant à toutes le respect de la situation de fait existant ; si cette assurance s'oppose à la reconstitution par les Etats européens des colonies américaines émancipées, elle sauvegarde leurs droits, là où leur autorité a pu se maintenir ; le but des Etats-Unis, en se proclamant ainsi les protecteurs des nouvelles républiques de l'Amérique Centrale et du Brésil, était peut-être moins de parer aux menaces d'intervention des puissances européennes que de se réserver un nouveau champ d'action qui ne devait plus désormais leur échapper.

Il est curieux et instructif d'opposer au message du Président Monroë de i8a3 quelques-unes des affirmations émises par le président Roosevelt, depuis que l'impérialisme américain a entraîné les Etats-Unis à adopter une conduite politique nouvelle.

A propos du conflit qui s'éleva en 1901 entre l'Angleterre, l'Allemagne et l'Italie d'une part, le Venezuela de l'autre, le président Roosevelt jugea le moment opportun de rappeler au Congrès dans son message annuel du 3 décembre 1901 la doctrine de Monroë. « La doclrine de Monroë est une déclaration qu'aucun agrandissement territorial ne pourra êlre effectué par une puissance non américaine, aux dépens d'une puissance américaine sur le sol américain...; cette doctrine n'a rien à faire avec les relations commerciales d'aucune puissance américaine... ; nous ne prétendons garantir aucun Etat contre le châtiment que sa mauvaise conduite pourrait lui

attirer, pourvu que ce châtiment ne prenne pa9 la forme d'une acquisition de territoire par une puissance non américaine. »

Comme le conflit menaçait, par suite du mauvais état des finances du Venezuela et des résistances de son gouvernement, d'aboutir à la confiscation des douanes de ce pays, le président Roosevelt offrit aux parties intéressées, sur un ton qui n'admettait pas de refus, ses bons offices; grâce à lui, le tribunal arbitral de la Haye reçut mission de résoudre le différend et de fixer le montant des sommes dues par le Venezuela et leur mode de paiement.

La question du territoire de l'Acre fit naître ensuite un problème des plus délicats à résoudre. Il s'agissait de territoires placés aux confins du Pérou, de la Bolivie et du Brésil, dans la partie la plus sauvage du bassin de l'Amazone; d'épaisses forêts d'arbre9 et de lianes à caoutchouc en constituent la richesse jusqu'ici à peine exploitée. Un partage intervint entre le Brésil, le Pérou et la Bolivie. Celle-ci a remis l'exploitation de sa concession au Syndical Aromayo et à la liolivian India Rubber Cy, puissante compagnie américaine, avec pouvoir d'administrer et de gouverner la région. Cet abandon de la souveraineté territoriale surexcita l'opinion au Pérou et au Brésil plus encore qu'en Bolivie ; le mécontentement fut tel que le Brésil déclara au Gouvernement de Washington qu'il ne pouvait admettre, conformément à la doctrine de Monroë, qu'une partie quelconque du territoire indépendant de l'Amérique pût être susceptible de recolonisalion de la part de qui que ce soit, fut-ce même des Etats-Unis ; pour appuyer sa protestation le Gouvernement brésilien envoya des troupes du côté de l'Acre et mobilisa sa flotte ; les Etats-Unis offrirent leurs bons offices à la Bolivie ; ils déclarèrent ne point soutenir la Compagnie américaine qui, si elle avait réussi, aurait simplement amorcé l'établissement d'une colonie des Etats-Unis au cœur même de l'Amérique du Sud. Ce territoire de l'Acre fut finalement vendu par la Bolivie au Brésil, sans laisser d'autres traces dans l'histoire politique que celle de cette tentative de

colonisation par les Etals-Unis dans l' Amérique du Sud, à la suite d'une Compagnie commerciale à charte.

L'impérialisme américain devait s'assurer à Cuba, à Panama, et préparer à Saint-Domingue de plus sérieux et durables succès. Nous pouvons noter ici les traits essentiels de la politique des Etats-Unis, cela nous évitera de passer en revue tous les événements dans lesquels elle s'est affirmée. Voyons donc, par les messages du Président au Congrès, par les discours qu'il a prononcés devant ses électeurs, le rôle que doit jouer le pays qu'il dirige.

Dans son discours du 3o avril igo3, lors de l'inauguration de l'Exposition universelle de Saint-Louis en Louisiane, le Président Roosevelt, abandonnant un instant l'examen de la situation présente, en rechercha les causes dans le passé. « Quand nous fîmes l'acquisition de la Louisiane, dit-il, nous fîmes voir par là, de la manière la plus évidente, qu'une fois pour toutes, et de propos délibéré, nous voulions nous embarquer dans une carrière d'expansion et que nous avions pris notre place parmi ces nations entreprenantes et hardies, qui savent risquer beaucoup, avec l'espoir et le désir de prendre une place importante parmi les grandes puissances de l'univers. » Ainsi, depuis 1818, les Etats-Unis ont eu l'ambition de devenir une grande puissance, et peut-être même la plus grande puissance du monde. S'ils y prétendent, c'est qu'ils ont adopté une politique conciliant dans un même gouvernement la liberté et la force.

Les colonies grecques, dès leur création, formaient des entités politiques distinctes de la mère patrie, souvent rivales et partant ennemies ; aucune unité nationale ne reliait entre elles ces petites républiques autonomes, où le commerce accumulait une richesse inouïe, qui naturellement provoquait une civilisation raffinée. Il n'existe pas de type plus parfait du « self government ».

Les colonies romaines, au contraire, furent conçues et organisées sur un modèle bien différent, qui reflète les carac-

tères essentiels de l'esprit conquérant et dominateur romain. L'idée de discipline et de soumission l'emporte sur celles d'indépendance et de liberté ; elles sont toujours rattachées au pouvoir central sans liberté locale, sans administration autonome. Elles sont absorbées par la centralisation de l'empire, qui les épuise et détruit en elles tous les éléments vitaux. Elles constituent le type le plus parfait de colonies considérées comme le prolongement de la mère patrie.

Les Etats-Unis ont adopté une méthode d'expansion intermédiaire et essentiellement pratique.

« Nous avons grandi en découpant les pays sauvages en territoires et en fabriquant avec ces territoires de nouveaux Etats, quand ils avaient reçu un nombre suffisant d'hommes de notre propre race, en qualité de résidents permanents. Etant une nation pratique, nous n'avons jamais essayé d'imposer à aucune section de notre nouveau territoire une forme non appropriée de gouvernement, uniquement parce que celle forme convenait à d'autres sections qui étaient dans des conditions différentes. »

Ce qui est remarquable dans la politique des Etats-Unis, c'est le génie pratique de la nation, si différent du nôtre ; il varie les méthodes suivant les besoins et se garde d'appliquer un plan abstrait à leurs nouvelles possessions. Ils placent sur un pied d'égalité parfaite les représentants d'un Etat entré de la veille dans l'Union et ceux des communautés qui, jadis, ont signé la déclaration d'indépendance. Ainsi, l'expansion de la nation américaine ne se heurte à aucune règle surannée, l'autonomie de chaque Etat est toujours respectée, dès qu'il réunit les éléments suffisants pour lui assurer une vitalité durable.

Ne nous arrêtons pas trop longtemps à admirer des institutions ; elles ne valent que d'après les hommes qui les appliquent, étant faites par eux et à leur taille. Aux Etats-Unis, la race est jeune, forte, faite pour la «conquête : « L'acquisition de notre vaste territoire, dit M. Roosevelt, est en effet non seulement l'œuvre des grands hommes de l'Etat auxquels elle

esl immédiatement due, mais elle est encore, et par-dessus tout, le résultat du caractère agressif et dominateur de notre hardi peuple de pionniers, peuple à Pinquiète énergie duquel ces hommes d'Etat donnèrent une direction et un but, mais qu'ils ont suivi plus qu'ils ne l'ont conduit ; ces hommes se sont montrés puissants, non seulement dans la guerre contre leurs semblables, mais encore dans celles qu'ils ont soutenues contre la nature de notre sol, pour en vaincre et en dompter la sauvagerie. Ils n'eussent pu, toutefois, conquérir ainsi la forêt et la prairie, la montagne et le désert, s'ils n'avaient pas possédé les grandes vertus de combat, les qualités qui rendent un peuple capable de surmonter les forces ennemies et de l'homme et de la nature. D'autre part, ils n'auraient pas su faire un bon usage de leurs conquêtes s'ils n'avaient pas eu, en plus de ces qualités, la maîtrise et la possession d'euxmêmes, la faculté de savoir combiner leurs efforts avec ceux de leurs semblables, le don de savoir obéir à la loi et le pouvoir de créer une société toute d'ordre et de civilisation. »

Une telle race, qui excite l'admiration de tous les Européens, devait être portée à vouloir sans cesse élargir son champ d'action. Après avoir acquis de la France et du Portugal les territoires qui lui étaient nécessaires, elle a pris au Mexique les régions qu'il n'a su conserver, puis a élargi ses frontières maritimes du côté de l'océan Pacifique. Son ambition se porte à l'heure actuelle sur l'Amérique Centrale et l'Amérique Méridionale. Le Président Iloosevelt n'a pas craint de dire, dans son discours inaugural de l'Exposition universelle de Saint- Louis: « Nous avons commencé à prendre possession en tant que nation de ce continent ».

Il semble ainsi considérer le continent américain tout entier comme un territoire relevant des Etats-Unis. L'infériorité notoire de la civilisation de pays tels que le Venezuela l'explique suffisamment.

Encore ce discours peut-il paraître modeste dans les ambitions qu'il révèle. Il semble bien que les Etals-Unis en ont déjà

dépassé les termes. Leur action en Chine, de concert avec les nations européennes, leur a donné l'occasion de montrer que, comme toutes les grandes puissances mondiales, ils avaient pour mission de veiller aux intérêts généraux de la civilisalion. Mais leur politique s'est élargie encore. Depuis que, par leur éclatante intervention entre le Japon et la Russie, ils ont su imposer aux deux belligérants la paix de Portsmouth, rehaussant ainsi aux veux du monde leur ascendant moral, les Etals-Unis interviennent non seulement dans les affaires de l'Amérique, mais. encore dans celles de l'Asie et même de l'Europe. On va, du reste, s'en rendre compte.

A propos des difficultés résultant pour Saint-Domingue de sa situation financière, le Président Roosevelt a précisé les nouvelles obligations qui, d'après lui, résultent pour les Etals-Unis de la doctrine de Monroë. Voici comment, le 4 décembre 190^ il explique la nécessité qu'il y avait pour eux d'établir leur protection sur ce pays. Nous y voyons l'affirmation d'un nouveau pouvoir de police internationale sur tout le continent américain.

« Il n'est pas vrai, dit-il, que les Etats-Unis éprouvent aucune fringale d'agrandissement territorial et nourrissent à l'égard des autres nations du continent occidental des desseins qui ne soient pas destinés à leur bien. Tout ce que désire ce pays, c'est de voir régner dans les pays voisins la stabilité, et l'ordre, c'est de les voir prospérer. Tout pays dont la population saura bien se comporter pourra compter sur notre cordiale amitié. Quand une nation saura faire preuve de raisonnables capacités et d'une certaine décence dans la conduite de ses affaires, politiques et sociales, elle n'aura à craindre aucune ingérence de la part des Etals-Unis. Mais un désordre chronique, une impuissance constante à maintenir les liens qui unissent les nations civilisées pourront, en Amérique comme ailleurs, finalement nécessiter l'intervention de quelque nation civilisée, et, dans cet hémisphère, la fidélité des Etats-Unis à la doctrine de Monroë pourra obliger les Etats-

Unis, quelque répugnance qu'ils y aient, à exercer, en cas flagrant de pareils désordres ou de semblables impuissances, un pouvoir de police internationale. »

Gomment, en pratique, cette théorie a-t-elle reçu son application ? L'intervention des Etats-Unis à Saint-Domingue nous fournit un exemple facile à observer. La situation financière de cette ville était depuis longtemps mauvaise, la patience des créanciers étrangers épuisée ; ils menaçaient d'intervenir. Pour parer à cette éventualité, les Etats-Unis annoncèrent que leur gouvernement viendrait en aide à Saint-Domingue.

« Il est nécessaire, dit le président, dans le message qui accompagne un traité du 20 janvier 1905 entre le secrétaire d'Etat américain et le Gouvernement de la République de Saint-Domingue, au maintien de la doctrine de Monroë, que les Etats-Unis veillent à ce que les justes dettes, contractées par des républiques de l'Amérique du Sud, de l'Amérique Centrale et des Indes Occidentales, soient payées, et c'est par conséquent agir dans l'intérêt de la Paix que de prendre le contrôle des revenus douaniers de Saint-Domingue ; agir de la sorte à l'égard de Saint-Domingue, ou de toute autre république américaine qui se trouverait dans son cas, serait protéger des républiques, garantir leur intégrité territoriale et empêcher l'intervention de puissances étrangères dans les affaires intérieures desdites républiques. »

Ce traité n'a pas encore été soumis à l'approbation du Sénat. Mais avant qu'ait été précisée la nature des liens juridiques qui unissent Saint-Domingue aux Etats-Unis, ceux-ci ont organisé leur contrôle financier sur les douanes de ce pays ; ils les administrent, en perçoivent les revenus, remettent au Gouvernement 4^ pour 100 des recettes et placent de côté 55 pour ioo, pour être répartis équitablement entre les créanciers américains ou européens dont les revendications après enquête ont paru justifiées.

Le Président Roosevelt a fait plus encore : pour assurer la paix publique dans cette île, il vient de prendre des mesures

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destinées à empêcher la contrebande des armes de guerre. Le 5 novembre 190.5, un capitaine de navire de commerce américain a été arrêté pour avoir refusé de laisser visiter son navire par le commandant d'un croiseur américain, avant l'inspection des autorités du port.

Un pareil ensemble de faits donne un jour tout particulier à l'interprétation de la doctrine de Monroë. Voici, du reste, la conception du Président Hoosevelt telle qu'elle ressort du discours prononcé par lui à Chautauqua, le 11 août 1905 :

« La doctrine de Monroë est la loi fondamentale de toute notre politique étrangère vis-à-vis de l'hémisphère occidental. Le but de cette doctrine est d'empêcher l'empiétement sur le sol américain des puissances non américaines et aussi de donner aux républiques du Sud des chances de se développer sans être opprimées ou conquises par telle ou telle puissance. Nous ne pouvons adhérer d'une façon permanente à la doctrine de Monroë, à moins que nous ne réussissions à rendre bien manifeste: 1" que nous n'avons aucunement intention de la considérer ou de l'interpréter, sous une forme ou sous une autre, comme l'excuse d'un agrandissement de notre part au détriment des républiques du Sud ; 2 0 que nous n'avons pas l'intention de permettre à ces républiques de s'en servir comme bouclier pour les protéger contre les conséquences de leurs propres méfaits envers les nations étrangères ; 3° que si, par cette doctrine, nous empêchons les autres nations d'intervenir de ce côté de l'Océan, nous devons, de bonne foi, essayer d'aider les républiques qui en auraient besoin à établir la paix et l'ordre chez elles.

« Aucune république américaine stable ne désire voir une grande puissance militaire non américaine acquérir du territoire dans son voisinage. Si quelque république du Sud commet une action de représailles contre une nation étrangère, alors la doctrine de Monroë ne nous force pas à intervenir pour empêcher le châtiment de cette république, mais seulement à veiller à ce que cette punition n'aboutisse pas, directe-

ment ou indirectement, à une occupation territoriale du pays coupable. Les difficultés sont plus graves lorsqu'elles proviennent du refus ou de l'impossibilité de faire face aux obligations contractées. Le Gouvernement a toujours refusé d'appuyer, par un appel aux armes, les obligations ainsi contractées envers ses citoyens, et il serait beaucoup à désirer que tous les gouvernements étrangers aient là-dessus la même opinion. Mais actuellement, les Etats-Unis ne feraient certainement pas la guerre pour empêcher un gouvernement étranger de percevoir des dettes justes contractées envers lui.

« Personnellement, je préférerais toujours voir les Etats-Unis intervenir et tâcher d'amener un arrangement par lequel, autant que possible, ces dettes devraient être payées. »

La doctrine de Monroë s'est donc précisée et singulièrement étendue. Il ne s'agit plus seulement du pouvoir de police internationale, dont il avait été question pour la première fois en décembre 1904, mais encore, pour les républiques américaines désirant rétablir chez elles la paix et l'ordre, de l'aide effective des Etats-Unis, et, sans doute, pour nous servir d'un terme de droit public international, d'un véritable protectorat. Cette théorie n'était point nouvelle dans l'esprit du Président Roosevelt ; il y a plusieurs années, il disait déjà : « Nous ne pouvons demeurer tranquillement assis à l'intérieur de nos frontières pressés les uns contre les autres et déclarer que nous ne sommes qu'une réunion de petits commerçants aisés qui ne se soucient aucunement de ce qui se passe au dehors. Mieux vaut tenter de grandes choses, remporter de glorieux triomphes, même au prix de quelques échecs, que de se soumettre au rang de ces pauvres esprits, qui ne jouissent ni ne souffrent beaucoup parce qu'ils vivent dans ce terne crépuscule qui ne connaît ni victoires ni défaites. »

Une pareille confiance dans les destinées de son pays devait pousser le président des Etats-Unis à élargir son interprétation de la doctrine de Monroë. Mais ainsi qu'il l'a observé avec humour: « Pour être écouté, un homme n'a pas besoin d'élever

228 LA RÉPUBLIQUE ET LE CANAL DE l'A. NAM A

la voix, il lui suffit de parler gentiment pourvu qu'il ait à la main un solide bâton ; la voix des Etals-Unis doit être puissante pour être entendue et maintenir la paix ; c'est le commentaire de l'adage connu : Si vis pacem para hélium. »

Le budget des Etats-Unis en a fait l'application ; avant la guerre de Cuba, l'armée permanente était très peu importante. La loi du 2 février 1901 Ta beaucoup augmentée en en fixant le chiffre maximum à 100.000 hommes. D'après la répartition des forces, elle comprenait, au 29 avril 190^, 3. 860 officiers et 6o.45o hommes. Le territoire des Etats-Unis est divisé en quatre régions: celle de l'Atlantique, avec son quartier général à New- York ; celle du Nord, avec son quartier général à Saint-Louis de Missouri ; celle du Sud-Ouest, avec son quartier général à Oklahoma ; celle du Pacifique, avec son quartier général à San-Francisco de Californie, et celle des Philippines, avec son quartier général à Manille. Quant à la population susceptible de prendre les armes, elle comportait, en 1900, iG.3Go.363 d'hommes, dont 1 1.402.403 de race blanche nés aux Etats-Unis, 3.092.992 blancs étrangers et 1.864.968 hommes de couleur. La marine a de son côté pris un développement singulier, au cours de ces dernières années. Son budget qui, en 1901, à la mort de Mac Kinley, s'élevait à 67 millions de dollars, atteignait, en 1904, 102 millions de dollars.

Cette même année les chantiers maritimes américains ont construit 5o.ooo tonnes de plus que les chantiers anglais. Tels sont les résultats des quatre premières années de la politique du Président Roosevelt.

Mais toutes les considérations que nous avons indiquées ne suffiraient pas à expliquer un développement aussi brusque et aussi rapide de la marine américaine. La question du Canal de Panama s'est posée et a été résolue. « Je suis partisan d'un canal* a dit M. Roosevelt, le 24 octobre dernier. Des influences travaillent pour en retarder la construction, mais vous ne devez pas avoir pour cela la moindre inquiétude, les Etals-

LA RfiPUBLIQUK ET LK CANAL DE PANAMA 220

Unis ont commencé à creuser ce canal, et on l'achèvera bientôt. »

Il disait quelques jours auparavant, le 18 oclobre, à Riehemond : « Il ne faut pas oublier qu'en nous chargeant de la construction du Canal de Panama, nous nous sommes chargés nécessairement d'assurer Tordre sur les mers, aux deux bouts du canal, ce qui veut dire que nous avons un intérêt tout particulier dans le maintien de Tordre sur les cotes et dans les îles de la mer des Antilles. J'ai la conviclion qu'au moyen de quelques secours généreux et sages, nous pourrons aider même les peuples les plus arriérés de ces côtes et de ces îles à s'avancer dans la voie de la liberté bien ordonnée, afin qu'ils puissent se maintenir eux-mêmes.

« Si nous leur refusons cet espoir, il en résultera des conséquences mauvaises, tant pour eux que pour nous, et nous aurons, finalement, selon toute probabilité, à faire face à l'humiliation ou à TefTusion de sang. »

Au cours de sa dernière tournée électorale, le Président Roosevelt a fait connaître à maintes reprises sa pensée ; celleci s'est toujours précisée davantage ; le but qu'il s'est proposé a grandi ; ses déductions de la doctrine de Monroë se sont multipliées ; il est du devoir des Etats-Unis d'obtenir non seulement la police du Canal de Panama, mais encore d'avoir une marine forte et de posséder des points d'appui stratégiques; lesquels? On ne les indique pas encore nettement. Cependant, en présence de la protection de plus en plus étroite exercée parles Etats-Unis surTîle de Saint-Domingue, il ne paraît pas exagéré de dire que le Gouvernement de Washington prépare l'entrée de celte île dans la Confédération ; si quelque obstacle s'y oppose, il viendra plutôt de l'opinion américaine qui n'a jamais sanctionné par une adhésion complète l'égalité inscrite dans la Constitution depuis la guerre de Sécession, entre les citoyens blancs et les citoyens nègres.

Un autre incident significatif vient de se passer à la Havane; on sait que les Etats-Unis ont admis l'indépendance de Cuba,

qui n'est plus rattachée à eux que par des liens mal définis.

D'après les journaux des premiers jours de novembre ip,o5, les habitants de la Havane se sont plaints de prétendues menées d'un fonctionnaire américain M. Squirs, ministre des Etats-Unis, et de quatre de ses compatriotes dont le but serait de détruire l'indépendance de Cuba. Le New-York Herald est même accusé par ces journaux de langue espagnole d'encourager les tendances des libéraux à empêcher la réélection du Président Estrada Palma, et de chercher à fomenter des troubles afin de motiver une intervention des Etats-Unis favorisant ainsi les visées américaines sur l'île.

Quelle est la cause de cette agitation ? Elle résiderait dans la récente signature d'un traité de commerce anglo-cubain, non encore ratifié, et contre lequel protesteraient les armateurs américains. Le Gouvernement cubain est à l'heure actuelle placé dans une cruelle alternative ; le Gouvernement de Washington lui a fait savoir que la ratification par l'assemblée législative de ce traité sera considérée comme un acte d'hostilité envers les Etats-Unis, et la Grande-Bretagne lui a laissé entendre que, s'il n'était pas voté, elle retirerait sa légation de Cuba pour ne plus considérer à l'avenir celte grande île que comme la pupille et une dépendance des Etats-Unis. Il est donc probable que, par le fait même des circonstances, les Etats-Unis dans un avenir prochain établiront un protectorat définitif sur l'île de Cuba. C'est sans doute en pensant à Cuba et à Saint-Domingue que le Président Uoosevelt a tenu à rappeler à différentes reprises que la police du Canal de Panama impliquait désormais la possession indispensable de points stratégiques.

Nous devons du reste reconnaître que le Président ne fait que traduire les idées qui ont cours aux Etals-Unis, ainsi que le remarque très judicieusement le marquis de Barral-Montferrat :

« Le Président et la Nation sont en parfaite communion d'idées, d'ambition et d'orgueil, et il serait vraiment difficile

d'établir qui des deux pousse l'autre dans la voie aventureuse où s'engage la politique des Etats-Unis. Protection hier, protectorat aujourd'hui, absorption demain, telles sont, par rapport au reste des continents américains, les diverses étapes à travers lesquelles il entraîne sa patrie sans crainte comme sans scrupules ».

Examinons maintenant comment les auteurs américains expliquent l'évolution et justifient au point de vue du droit leurs interprétations successives de la doctrine de Monroë. Un remarquable article de M. Francis B. Loomis, sous-secrétaire d'Etat aux Affaires Etrangères des Etats-Unis jusqu'au 4 septembre 1905, va nous l'indiquer d'une façon très intéressante

Voici comment M. Loomis définit et explique la doctrine. La forme employée par lui n'est pas toujours très claire; mais l'ensemble de son œuvre laisse une impression bien nette de l'évolution perpétuelle qu'il veut retracer et des transformations ultérieures qu'il entend ménager.

a La doctrine de Monroë, dit-il, n'est pas une loi internationale, et nous ne l'avons jamais proclamée telle: c'est l'expression très nette d'une politique américaine qui s'est développée et qui est devenue une partie de la vie et de la pensée de la nation ; sa force réside en grande partie dans sa souplesse et dans la sagesse avec laquelle nous nous gardons de la définir avec précision, et de l'enfermer dans des limites et des frontières déterminées; cette doctrine n'est point le résultat de la pensée ou de l'initiative d'un homme ; elle ne s'est pas développée en un jour, en une décade, mais s'est constituée progressivement, avec une rapidité remarquable, pendant le premier quart du dernier siècle.

La cause de son apparition réside dans le danger que faisait

' V. A finals ofthc American Academy ofPolitical and Social Sciences, t. XXII, p. a et suiv., 1903. Monroë Doctrine ; the Position of the United States on the American continent, by H. Francis B. Loomis, sous-secrétaire d'Etat aux Affaires étrangères des Etats-Unis jusqu'au 4 septembre 1905.

232 LA RfiPI'BLIOTE RT LE CANAL DR PANAMA

courir à l'Amérique la politique de la Sainte- Alliance, à partir de 1 8 1 5 ; mais en présence de l'opposition des intérêts de la Grande-Bretagne et des puissances européennes, opposition qui annihilait les efforts de ces dernières, la doctrine de Monroë n'eut pas à être invoquée pendant un certain temps, l'Amérique étant à l'abri de tout danger imminent. Il en fut ainsi jusqu'en i845.

A cette époque, dans son message du i décembre, le Président Polk rappela cette doctrine à propos du désaccord existant entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne, au sujet du territoire de l'Oregon, et des menaces d'intervention des puissances européennes, à la suite de l'annexion du Texas par les Etats-Unis. Le Président Polk en donna une interprétation nouvelle qui constitue un premier élargissement : « Il convient, dit-il, d'annoncer d'une façon précise au monde, que notre politique exige qu'aucune colonie future européenne, ni aucune domination européenne ne - sauraient sans notre consentement être créées ni établies sur aucun point du continent Nord américain. » Trois ans plus tard, le Président Polk affirma à nouveau cette doctrine dans un message spécial au Congrès convoqué à la suite des troubles causés par les Indiens dans le Yukatan, troubles qui avaient amené les autorités de ce pays à proposer le transfert de sa souveraineté soit aux Etats-Unis, soit à la Grande-Bretagne ou à l'Espagne.

Le Président Polk, jugeant nécessaire l'occupation de ce territoire parles Etats-Unis, déclara: « que nous ne pouvions consentir au transfert de cette domination et souveraineté, ni à l'Espagne ni à la Grande-Bretagne, ni à aucune autre puissance européenne ».

On voit déjà le chemin parcouru ; la doctrine de Monroë en i8-23 avait pour objet de faire respecter l'indépendance de tous les Etats américains contre les prétentions européennes, limiter leurs ambitions, mais non celui de porter atteinte à la souveraineté des Etats américains, souveraineté qui conférait à chacun d'entre eux un libre droit de disposition.

LA RÈPIBLIQl'E ET LE CANAL DE PANAMA 233

Conformément à l'avis des auteurs américains eux-mêmes, M. Adams, notamment, écrivait : « En considérant les Etats de l'Amérique du Sud comme des nations indépendantes, ils ont eux-mêmes et aucune autre nation n'a pour eux le droit de déterminer leur condition. Nous n'avons pas le droit de disposer d'eux, soit seuls, soit d'accord avec d'autres Etats, pas plus que les autres ne peuvent disposer d'eux sans leur propre consentement. » C'était cette même doctrine de Monroë, qui tenait sa force de la puissance matérielle et de l'ascendant moral des Etats-Unis, qu'invoquait, en i856, le Président Polk pour combattre la prétention de la Grande-Bretagne sur certains territoires de l'Orégon. Sa sphère d'application s'était élargie, au point de pouvoir être interprétée comme défendant à toute puissance européenne l'acquisition d'une souveraineté quelconque dans l'Amérique du Nord, non seulement par conquête, mais même à la suite d'un transfert volontaire et par simple cession. Le Président, du reste, sut en fait restreindre la rigueur de la théorie qu'il invoquait; il accepta, en effet, une délimitation de la frontière de l'Orégon, suivant le 49" degré, alors que, précédemment, il exigeait qu'elle longeât le 54% déclarant que les Etas-Unis entreprendraient une guerre si cette limite n'était pas adoptée.

Pendant la guerre de Sécession, la nation américaine, tout entière absorbée par cette guerre civile, ne peut invoquer la doctrine de Monroë. Cependant la France se préparait à agir au Mexique ; ses armées allaient s'employer à imposer une monarchie contraire aux vœux et aux désirs du peuple de ce pays. Les Etats-Unis étaient dans l'impossibilité d'entrer en guerre avec la France; ils se contentèrent d'adresser une timide protestation contre la politique agressive de Napoléon III. Mais, en i865, le Gouvernement américain ayant recouvré sa liberté d'action, disposant d'armées prêtes à combatlre, il suffit à M. Seward d'exercer une légère pression et de rappeler les principes essentiels de la doctrine de Monroë, pour amener le retrait immédiat des troupes françaises du sol mexicain et pro-

voquer ainsi l'écroulement de cette monarchie exotique à peine restaurée.

Après le Président Polk, c'est le Président Cleveland qui a fait faire un pas nouveau à la doctrine de Monroë, dans le conflit entre la Grande-Bretagne et le Venezuela, au sujet des frontières de la Guyane Anglaise. L'attitude des Etats- Unis dans cette affaire fut appréciée de façons fort différentes. En Europe et dans l'Amérique du Sud on estima que le message du Président n'était pas justifié. L'Angleterre ne cherchait pas à exercer son contrôle sur le Venezuela, pour établir une nouvelle colonie dans celte région. Le litige portait seulement sur une question de frontières d'ordre géographique et historique, qui pouvait aboutir éventuellement à un transfert de souveraineté sur des terres tropicales inexploitées et devant, selon toutes probabilités, demeurer telles pendant longtemps.

M. Cleveland s'était arrogé le droit d'inviter les deux parties en présence à accepter son arbitrage. Le Gouvernement américain soutint qu'à côté de la question de ratification de frontières et dissimulée par elle, il en était une plus importante : l'empiétement d'un Etat européen sur le territoire d'une république américaine : « Le seul objet de la Commission d'arbitrage, disait un partisan de la politique de M. Cleveland, était d'éclairer la conscience du pouvoir exécutif et du peuple américain, en général, au sujet de la question du Venezuela, sur le point de savoir si l'occupation britannique de certains territoires était, ainsi que les Vénézuéliens l'alléguaient, purement arbitraire ou si, au contraire, elle était fondée en droit international et juste. Si la Commission avait formulé un rapport favorable aux prétentions de l'Angleterre, les Etats-Unis auraient refusé toute assistance au Venezuela pour repousser l'empiétement britannique ; ce n'était qu'au cas où la Commission aurait jugé que la prétention britannique n'était pas fondée, que nous aurions considéré comme notre devoir de dire à la Grande-Bretagne qu'elle devait choisir entre l'arbitrage ou la guerre. »

Cette interprétation de la doctrine de Monroë est très vivement critiquée par M. Hector Petin ; si les Etats-Unis adoptaient, dans les conflits à venir, une pareille attitude, ils seraient moralement obligés d'étendre leur protection à tous les Etats américains et d'agir comme arbitre dans tous les conflits pouvant s'élever entre eux ou avec des puissances européennes.

M. Loomis s'élève naturellement contre une semblable interprétation ; il lui paraît inutile de tirer des doctrines, pour l'avenir, toutes les conséquences que les événements justifieront successivement. Il reproche à M. Hector Petin de ne pas comprendre le désintéressement des Etats-Unis dans leur intervention en faveur des Cubains contre l'Espagne ; leur action à Cuba et l'acquisition des Philippines leur ont été imposées par l'intérêt qu'avaient ces différentes îles à bénéficier de la paix et d'un bon gouvernement. En agissant de la sorte, les Etats-Unis ont rempli les devoirs que leur imposait l'humanité.

Cette interprétation américaine fut loin d'être admise en Europe et dans l'Amérique du Sud. La formule initiale « l'Amérique aux Américains » était devenue avec le Président Polk « l'Amérique aux Américains du Nord ». Bientôt les petites républiques de l'Amérique Centrale et Méridionale comprirent que la prétendue assistance et protection des Etats- Unis pourrait bien un jour dégénérer en domination et oppression.

Telle est l'opinion qui a cours à l'heure actuelle dans l'Amérique du Sud et en Europe. La Conférence de la Haye a reconnu les principes de la doctrine de Monroë, sans indiquer la contradiction qui existait entre eux et la politique impérialiste américaine, affirmée par l'annexion des Philippines, politique dont la formule plus ambitieuse encore serait : « L'Amérique et le monde entier aux Américains. »

M. Loomis ne critique pas trop de pareilles interprétations. Il pense qu'à mesure que l'interdépendance des nations devient

plus étroite, que leurs rapports réciproques se multiplient, les intérêts américains doivent se mêler plus étroitement avec ceux de l'étranger.

La question de savoir si une puissance européenne, créancière d'un Etat américain, peut acquérir d'une façon permanente ou temporaire le contrôle financier de cet Etat, est d'une telle actualité qu'il est important de l'examiner. Le Whartoris International Law Digest section Monroe doctrin dit que le Gouvernement des Etats-Unis, en 1881, considérait avec une grande anxiété toutes tentatives de la part de la France pour contraindre par la force le Venezwela à acquitter ses dettes envers ses créanciers français. Le professeur Moor ne croyait pas qu'il y eût là un danger. C'est cependant l'opinion qui semble ressortir des instructions données par M. Blaine, secrétaire d'Etat américain, au ministre américain à Paris, en 1881. D'ailleurs, elle ne diffère point de celle du Président Roosevelt, qui, dans un discours prononcé à Chicago, disait : « L'acquisition d'un contrôle quelconque est l'équivalent d'un agrandissement territorial. »

Que penser de l'action d'un gouvernement européen opérant la saisie des revenus douaniers d'une puissance débitrice pour garantir et assurer le paiement des dettes échues? Cette question s'est posée à propos du récent blocus du Venezuela par l'Allemagne et l'Angleterre. Voici l'opinion de M. Loomis : La saisie temporaire d'une partie du produit des douanes, imposée par les puissances créancières comme juste compensation des dommages causés par le non-paiement de dettes échues, n'aurait amené aucune protestation de la part du Gouvernement américain. Il n'y a pas là de violation de la doctrine de Monroë ; mais si, au contraire, les alliés s'étaient proposé de garder en gage les douanes du Venezuela, jusqu'à la solution complète des difficultés de tout ordre, pouvant exister entre eux et cette République, une pareille attitude n'aurait pas été sans soulever une émotion profonde aux Etats- Unis, sans y provoquer une anxiété considérable et sans ame-

ner une intervention de leur Gouvernement. L'argent est, en effet,. un des leviers les plus puissants de l'activité gouvernementale. On ne saurait donc permettre à un ou plusieurs Etats européens de prendre en mains et d'administrer les douanes et les finances d'un pays de l'Amérique latine, contrairement aux désirs et à la volonté de son gouvernement, parce qu'une pareille ingérence ne tarderait pas à le mettre en tutelle. Admettre une semblable pratique serait porter atteinte à l'indé pendance des Etats-Unis américains, ce qui est contraire à l'esprit même de la doctrine de Monroë.

Voilà pour le passé; que penser de l'avenir? M. Loomis le trouve rempli d'éventualités redoutables. « Jusqu'à l'heure actuelle, dit-il, nous avons élé trop occupés pour faire autre chose que de veiller aux dangers éventuels qui pouvaient nous menacer; sagement, notre gouvernement ne s'est préoccupé de franchir un pont que lorsqu'il l'a atteint ; pourtant, ses chefs scrutent l'horizon et ils ne ferment pas les yeux sur les problèmes que l'avenir peut contenir. Supposons, pour prendre un exemple concret, que le territoire d'Acre, objet de discussions récentes entre le Brésil et la Bolivie, ait été assez puissant pour établir un gouvernement indépendant et qu'il ait invité une des puissances continentales à envoyer un gouverneur général pour l'administrer, soit à titre de colonie, soit à titre de pays protégé, ou encore que cet Etat désire un transfert de souveraineté : quelle devrait être l'attitude des Etats- Unis?

« Supposons que le Venezuela, pressé par les nécessités financières, soit sur le point de vendre ou d'abandonner, moyennant un prix important et largement satisfaisant, l'île Marguerite à la France, pour une période de quatre-vingtdix ans. Estimerions-nous qu'il agirait dans les limites de ses droits souverains en vendant ou aliénant une portion de son territoire ? Supposons qu'une nation latine américaine plus importante autorise une puissance européenne à établir une station navale dans un de ses ports ou une de ses îles. Si

nous protestions contre une pareille union, ne nous heurterions-nous pas, selon toutes probabilités, aux vigoureuses protestations des parties en cause, nous déniant le droit d'intervenir au nom de la doctrine de Monroë ? Ces courts exemples suffisent pour montrer l'étendue des dangers qui se produiront lorsque nous voudrons modifier radicalement l'interprétation présente, l'étendue et la force de la doctrine de Monroë. »

Est-ce là une raison suffisante pour abandonner, comme le conseillent les Américains du Sud et certains auteurs européens, une formule politique dont les applications passées ont eu de si heureuses conséquences pour les Etats-Unis ? M. Loomis ne le pense pas. D'ailleurs, le voudrait-on qu'on ne le pourrait pas : on ne va pas à l'encontre de la volonté d'un peuple. Or, jamais la doctrine de Monroë n'a été plus en faveur aux Etats-Unis.

M. Loomis conclut: « Notre situation est considérée par tous comme étant souveraine sur cet hémisphère; au point de vue commercial, tout au moins, nous pouvons l'affirmer sans vanité. Il n'y a aucun doute sur notre puissance et sur la place que nous occupons parmi les nations du Nouveau Monde, pas plus que sur le respect que nous commandons dans les conseils de l'Ancien Monde. Heureusement, notre position prépondérante dans cet hémisphère ne s'appuie pas uniquement sur notre puissance militaire ou sur une manifestation de notre force. La politique des Etats-Unis témoigne de la profonde amitié et du profond intérêt qu'ils portent aux républiques sud-américaines.

« Notre règle d'action à leur égard est, ainsi que M. Hay l'a heureusement définie (the golden rule), « une loi dorée ». Nous avons été généreux et tolérants dans le passé ; nous comptons suivre cette ligne de conduite dans l'avenir. Nous avons souvent répondu avec cordialité aux appels de certains pays, dépensé bien des millions de dollars à protéger nos propres citoyens dans des Etats troublés par la révolution ;

nous avons, suivant les lois de l'humanité, donné asile à de nombreux citoyens de l'Amérique latine, les mettant à i'abri des insurrections politiques, recueilli et protégé des centaines de femmes et d'enfants sans défense, que nous avons transportés sur nos vaisseaux de guerre dans des lieux sûrs ; nous avons créé des ports, fait des sondages coûteux, établi des bouées dans l'intérêt de la navigation ; nous nous sommes efforcés d'imposer des règlements sanitaires dans différents porls. En échange, nous avons déjà reçu de ces différents pays encouragement, appui, appréciation, intelligente et cordiale approbation.

« Au sujet du Venezuela, nous avons jeté le gant à l'une des plus puissantes nations du monde ; volontairement, nous avons couru les risques de la guerre, avec ses redoutables conséquences, à un moment où nous étions mal préparés pour des opérations défensives ou offensives. La solution, cependant, a été heureuse : au lieu d'aboutir à une guerre rétrograde, nous avons invoqué le principe d'arbitrage, qui finalement a triomphé.

« Ce que nous avons fait montre notre bon vouloir et établit que nos vues ne sont pas égoïstes. Nous avons respecté la loi et la souveraineté de chaque gouvernement lorsqu'il nous a été possible de le faire ; nous avons essayé d'aider ceux qui sont nos amis dans l'Amérique Centrale et l'Amérique du Sud et qui avaient besoin de notre secours pour devenir des républiques fortes et bien constituées. Nous nous efforçons de les faire jouir d'une grande prospérité et d'une grande puissance, et leur souhaitons de les voir largement dotés des bienfaits de la paix. Les républiques du Sud peuvent devenir riches et florissantes : elles ne le seront jamais trop à notre gré. Nous espérons que partout un véritable esprit de liberté sera celui des peuples. Nous désirons que toutes les républiques américaines reconnaissent que le travail honnête honore et ennoblit, qu'elles entretiennent l'esprit de tolérance en toute matière, qu'elles comprennent que l'union fait la force et sachent

240 LA KÉITHLlOtR ET LK CANAL DE PANAMA

aussi que le génie de notre civilisation est dans le développement et l'effort individuels. Nous demandons que tous nos amis de l'Amérique latine se joignent à nous en proclamant, élargissant et rendant plus vivant le principe de l'arbitrage international.

« En suivant ces voies pacifiques, nous pouvons nous efforcer d'américaniser le Nouveau Monde et peut-être l'Ancien, non par une conquête possible — grâce aux tout-puissants dollars — non par les manifestations de la force, mais bien plutôt par l'extension de ces idées pleines de douceur et de civilisation, par ces grands principes, par ce bel idéal, par ces forces morales, grâce auxquels notre pays a été fondé, a vécu et est devenu ce qu'il est. »

Nous connaissons maintenant la doctrine de Monroë par son bistoire et par l'interprétation qu'en donnent les hommes d'Etat et les jurisconsultes américains. Cette théorie n'est pas unanimement acceptée. Elle est combattue par un groupement peu important, mais très actif, aux Etats-Unis même et surtout dans les républiques américaines du Centre et du Sud. Mais en présence des succès éclatants de la politique impérialiste des Etats-Unis, leur protestation a peu de chance d'être entendue. Nous étudierons les arguments invoqués par eux dans le rapide examen que nous allons faire de l'opinion des Etats et jurisconsultes européens sur la doctrine de Monroë.

LA RÉPIBLlOlE ET LE CANAL DE PA.NAMA

CHAPITRK X

Critique de la doctrine de Monroe par les publiciates et hommes d'État de l'Amérique latine, de l'Allemagne, de la Grande-Bretagne et de la France.

La première idée de fédération des Etats de l'Amérique du Sud fut émise et en partie réalisée au commencement du dernier siècle par Bolivar. Ses brillants succès militaires eurent comme conséquence la création de la République de Colombie, à laquelle vinrent s'adjoindre l'Equateur, le Venezuela et la Nouvelle -Grenade (1819). Le gigantesque projet de canal interocéanique, qu'avaient conçu Christophe Colomb et Philippe II, devait séduire Bolivar, qui convoqua en un congrès, à Panama, tous les Etats américains, espérant les réunir en un effort commun et ainsi assurer la réalisation de ce projet. Ce canal interocéanique, propriété exclusive des Etats du Nouveau Monde, devail être, à ses yeux, par la communauté d'efforts qu'il allait provoquer, le gage de la fraternité des nouveaux peuples d'Amérique et une preuve donnée au monde entier de leur virilité et de leur indépendance.

Bolivar ne devait pas assister à la réalisation de ce rêve. L'entreprise était alors trop vaste et les Etats qu'il espérait unir trop jeunes, pour avoir la puissance financière et la puissance maritime nécessaires à une pareille entreprise.

Les Etats-Unis de l'Amérique Centrale ne restèrent pas longtemps dignes de la conception géniale de Bolivar. Dès 1 83 1 , ils constituèrent trois républiques autonomes distinctes, divisées chacune en factions politiques, provoquant sans cesse des révolutions. Cet état de perpétuelle agitation devait engendrer nécessairement l'insécurité, le malaise dans

les affaires, amener la ruine de la richesse publique et entraver par conséquent le progrès économique de ces pays. Aussi, dès cette époque, vit-on se manifester un mouvement d'opinion qui, d'ailleurs, n'a pu jusqu'ici triompher des politiciens dont le Président vénézuélien Castro est le type le plus accompli, mais qui cependant n'est pas sans préoccuper les hommes d'Etat des Etats-Unis, ce qui nous explique la sollicitude avec laquelle ceux-ci ont convoqué un congrès pan-américain, qui doit prochainement se réunir à Rio-de-Janeiro, congrès auquel le Gouvernement des Etats-Unis communiquerait une interprétation officielle de la doctrine de Monroë.

Le premier congrès pan-américain, réuni à Washington en 1889, et le second, réuni en 1902 à Mexico, ont préparé cette unification des intérêts américains par la création d'un grand chemin de fer allant de New-York à Buenos-Ayres.

L'idée d'un raccordement des grandes villes de l'Amérique du Nord à celles de l'Amérique du Sud par les isthmes de l'Amérique Centrale au moyen d'une voie ferrée a pris corps en 1890 au premier Congrès Pan- Américain de Washington. Un Pan-American Railway Commit tee fut constitué sous la présidence de M. Davis, sénateur, et chargé d'étudier les conditions techniques d'un pareil tracé ; les études durèrent de 1892 à 1896; le second Congrès Pan-Américain de Mexico en 1902 approuva ces études et invita le Gouvernement des Etats-Unis à s'entendre avec ceux des républiques américaines intéressées pour que, dans le délai d'un an, des délégués Nord- Américains fussent envoyés dans ces républiques afin d'y étudier les conditions de ce projet.

Cette enquête économique a été faite, et le rapport de M. Charles M. Pepper remis au Président Roosevelt qui l'a transmis au Congrès des Etats-Unis, le 1 5 mars 1904: cette voie projetée de New-York à Buenos-Ayres comporte 16.860 kilomètres dont 7,760 kilomètres à construire au i er janvier 1904. Elle constituera pour les Etats-Unis la voie d'accès la plus rapide pour entrer en relation avec la plupart des Etats du

LA HÉPIBLI0.1K ET LK CANAL UK l'A.NAMA 5i43

Centre et du Sud Américain ; une fois créée elle constituera un remarquable moyen de pénétration pour les Américains du Nord et leurs idées dans ces pays du Centre et du Sud presque entièrement neufs au point de vue de leur mise en valeur.

Il est donc probable que l'activité actuelle de la politique continentale des Etats-Unis répond aux préoccupations que suscite en ce moment dans la presse américaine ridée de la fédération des républiques latines d'Amérique. Le troisième Congrès Pan-Américain fera sans doute aboutir les projets conçus en 1889 et en 1902 1 . Cependant une fédération latine américaine nous semble hypothétique, étant donné l'état anarchique dans lequel se trouvent la plupart des républiques qui la constitueraient.

La prochaine réunion du Congrès Pan-Américain avait été projetée dans la capitale de la République du Venezuela, la plus fréquemment troublée par des révolutions, et la moins respectueuse de ses engagements vis-à-vis des créanciers étrangers. L'attitude de Castro aurait peut-être fourni un prétexte trop brusque à déclarer qu'une pareille fédération latine serait considérée comme anti-amicale par l'Amérique anglo-saxonne, et par là rendue impossible. On conçoit d'ailleurs que les républiques latines soient les adversaires déterminées de la doctrine de Monroë, qui d'après elles, les gêne dans leur extension.

Sans doute elles n'en demandent pas l'abrogation complète ; elles veulent seulement en réduire la portée et la ramener à ce qu'elle était à l'origine. Il n'est pas aujourd'hui de puissance européenne qui veuille acquérir une nouvelle parcelle de souveraineté sur une partie quelconque de l'Amérique. Aucune règle de droit international ne permet à un Etat de s'immiscer dans le gouvernement d'un autre. Une agression des Etats-Unis par l'Europe n'estpas plus à redouter qu'une attaque de l'Europe par les Etats-Unis. Vraisemblablement, la forme

1 Voir le Génie civil, art. de M. Dumas, ingénieur, 37 mai 1905.

SU

LA REPIBLlOlE ET LE CANAL DE PANAMA

démocratique doit l'emporter sur la forme monarchique dans les gouvernements en Europe ; il est donc inadmissible de penser qu'un gouvernement monarchique européen vienne mettre un pied dans le Nouveau Monde.

Les auteurs américains qui partagent cette manière de voir ajoutent : « Abandonnons la doctrine de Monroë en tant qu'elle signifie autre chose que notre droit indiscutable à veiller à notre conservation et à notre défense. Laissons nos voisins du Sud et de la mer des Caraïbes diriger eux-mêmes leurs destinées ; ne ressemblons pas à un dogue près du garde- manger ; ne cherchons pas à empêcher le développement et la colonisation de l'Amérique du Sud par l'établissement de vastes groupements d'émigrants européens. »

Les hommes d'Etat de l'Amérique latine de leur côté font observer : l'Amérique du Sud est très peu peuplée ; des guerres intestines perpétuelles ont appauvri la plupart de ces pays éloignant à la fois l'immigration et les capitaux étrangers. Cette situation déplorable ne paraît pas devoir changer de longtemps. Le progrès est donc arrêté, la civilisation entravée, l'état anarchique maintenu. Le commerce extérieur est presque nul, ce qui s'explique à la fois par le manque d'acheteurs et la disette de capitaux. Il convient donc de laisser à la Hollande, à l'Angleterre, à l'Allemagne, à la Suède et la Norvège, à la France, à l'Espagne et l'Italie le libre accès de l'Amérique du Sud, et de leur permettre de veiller à leurs intérêts, de manière à assurer la paix et une administration soucieuse des bonnes finances. C'est ainsi que ces contrées, qui depuis des centaines d'années sont la proie des guerres civiles, se transformeront en vastes communautés de production et de consommation. Capitaux et immigrants étrangers se porteront dans ces régions, dont les ressources naturelles seront mises en valeur, le sol labouré, les forêts et les mines exploitées, les pâturages et les prairies utilisés, les grandes forces motrices d'une puissance incalculable employées à la création de centres industriels nombreux. De nouveaux et puissants marchés apparaî-

tront, servant de débouchés à la surproduction des entreprises industrielles et agricoles des Etats-Unis et de l'Europe. Mais il y a plus encore : la richesse dans ces républiques latines pro duira le merveilleux effet qu'elle a réalisé sans peine aux Etats-Unis pendant le xix° siècle ; la population mieux nourrie, plus instruite, plus disciplinée, abandonnera l'état d'oisiveté dans lequel elle se trouve pour s'élever à une vie nouvelle, à une vie supérieure, régénérée qu'elle sera par l'effet irrésistible de la sécurité, de la paix, et de la civilisation qui en est la conséquence nécessaire.

Un pareil idéal ne serait-il pas conforme en même temps à la véritable destinée de ces républiques et aux avantages que les Etats-Unis de l'Amérique du Nord peuvent en attendre? Pourquoi interposer la doctrine de Monroë, déformée et envahissante, entre ces républiques et leurs justes aspirations? Pourquoi ajourner à plus tard la prospérité de peuples répandus sur un vaste continent, alors que la majorité d'entre eux désire dès maintenant bénéficier d'un gouvernement stable et bien ordonné? Pourquoi contraindre ces peuples à demeurer sous un régime qui n'a de républicain que le nom, mais qui en fait est celui du despotisme? Les républiques américaines latines n'ont jamais eu de gouvernement conforme à leurs aspirations: elles ont subi les dictatures qui leur étaient imposées. Tout homme de bonne foi le reconnaît ; c'est donc une pure comédie que d'étendre la doctrine de Monroë pour protéger contre les ambitions de l'Europe des républiques qui en réalité n'existent pas. Qu'est-ce donc que cette prétendue attitude de protection bienveillante et ce long effort du Gouvernement de Washington pour nouer des relations plus étroites avec certaines républiques de l'Amérique Centrale? où sont les progrès réellement accomplis grâce aux Américains du Nord ? La vie est-elle plus heureuse et plus douce dans les pays qu'ils ont protégés? La plupart de ces républiques en sont aujourd'hui au point où elles en étaient il y a des centaines d'années lorsque la race espagnole les dominait pour son seul profit et son seul agré-

ment. La doctrine de Monroë n'a réussi ni à établir l'ordre, ni à faire venir des immigrants de race blanche, pas plus qu'à conquérir des terres nouvelles sur la forêt vierge, à agrandir les villes, à développer les arts et les sciences. La politique seule absorbe toute l'activité des hommes dirigeants.

Les personnes qui partagent cette opinion aux Etats-Unis admettent que leur influence doit s'exercer dans l'Amérique Centrale, et au point de vue naval dans la mer des Caraïbes ; mais elles combattent leur intervention dans les événements de l'Amérique du Sud. Soyons souverains, disent-ils, en tenant compte des droits acquis du Mexique et du Canada, depuis l'Alaska jusqu'à l'Equateur, mais ne nous préoccupons point de l'Amérique du Sud ni de ses relations avec les autres puissances.

Dans les républiques latines du Sud américain, il convient d'observer deux courants contraires d'opinion ; en temps normal, lorsqu'une agitation particulière ne vient pas troubler le pays, le Gouvernement et l'opposition paraissent d'accord dans un sentiment de commune protestation contre la tutelle des Etats-Unis, leur sollicitude envahissante et leur suprématie prochaine. Une révolution surgit-elle ou simplement des difficultés financières provoquent-elles des réclamations de la part de créanciers, l'inquiétude d'une intervention européenne se manifeste ; le Gouvernement discute la créance pour obtenir un concordat ou des délais ; pour appuyer ses prétentions il sollicite aussitôt l'appui moral du Gouvernement des Etats- Unis, et au besoin demande à Washington une intervention active, étant le premier à lui rappeler la mission qui lui incombe historiquement du fait de la doctrine de Monroë.

Un pareil conflit d'opinions a existé pendant cinquante ans en Allemagne, depuis 1 8 1 5 jusqu'en 1866, engendrant une situation analogue. Chaque principauté entendait conserver son indépendance et les villes libres plus encore, leurs franchises. Dès que les différents Etats couraient un danger commun, ou poursuivaient un but identique, le particularisme cédait aussitôt

le pas au sentiment d'union, sans lequel une grande nationalité ne peut se constituer. Ce dernier sentiment devait l'emporter définitivement sur les tendances décentralisatrices à la suite des victoires allemandes de 1866 et de 1870.

Il est peu probable que les républiques latines du Centre et du Sud américains puissent de longtemps triompher des querelles anarchiques qui divisent chacune d'elles, dont l'étranger peut si facilement tirer parti, et quelles arrivent à réaliser, sans le ciment de victoires communes, l'idéal d'une fédération des républiques latines d'Amérique.

La politique étrangère des Etats-Unis et la doctrine de Monroë sont appréciées en Europe de différentes manières, suivant le pays qui les considère. La France se place principalement au point de vue purement politique, l'Angleterre considère surtout le point de vue maritime, l'Allemagne au contraire envisage plutôt le point de vue purement commercial et douanier.

Voyons d'abord l'opinion de cette dernière. Des négociations viennent d'être ouvertes (novembre 1905) entre l'ambassadeur allemand et le secrétaire d'Etat des Affaires Etrangères américain M. Root, en vue de la conclusion d'un traité de commerce dit de réciprocité. La convention actuelle d'ordre commercial existant entre l'Allemagne et les Etats- Unis date de 1900 ; mais elle ne saurait subsister en présence du nouveau tarif douanier allemand qui entrera en vigueur le I er mars 1906. Différents traités de réciprocité n'ont pas été ratifiés par le Sénat américain depuis qu'un régime protecteur a été adopté avec le bill Mac Kinley. Cependant le chancelier de l'Empire allemand, prince de Bulow, souhaite vivement qu'un accord intervienne ; à son défaut, il faudrait prévoir le maintien du statu quo ou une guerre de tarifs. Au Congrès de la National Reciprocity Conférence, qui a eu lieu à Chicago en août 1905, et dont le but était d'examiner la question de la conclusion de traités commerciaux de réciprocité avec

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les puissances étrangères, on a observé que les tarifs douaniers très élevés des Etats-Unis ont suscité de la part des autres pays, notamment de l' Allemagne, une politique de représailles qui bannit presque les produits américains de plusieurs marchés étrangers. Ce congrès a voté des résolutions tendant à ce que des négociations soient engagées avec différentes puissances, afin de conserver au commerce américain la place qu'il occupe sur les marchés européens, et même de l'agrandir. Les réponses évasives du secrétaire d'Etat Root à l'ambassadeur allemand, en novembre 1905, ne font pas prévoir des dispositions favorables de la part du Gouvernement américain 1 .

Le D r Vosberg Rekow, président du Bureau central pour la préparation des traités de commerce, à Berlin, a publié en 1900, un ouvrage fort remarqué : les Traités de commerce de Î90$i qui a très justement retenu l'attention publique aux Etats-Unis, et qu'il convient par conséquent de noter.

Le D r Rekow, envisageant la situation économique du monde, considère qu'il n'y a à côté de l'Allemagne que trois grandes nations productrices, la Grande-Bretagne, la Russie et les Etats-Unis.

Tandis que la Russie est avant tout un marché important pour les produits manufacturés et un pays contenant des réserves considérables de matière première, coton, pétrole, métaux, les Etats-Unis sont, d'après cet auteur, le plus redoutable adversaire de la puissance industrielle allemande et de son progrès commercial.

Les Etats-Unis présentent fort peu d'analogie avec les autres puissances, y compris la Grande-Bretagne et la Russie. L'Union américaine forme une grande entité économique, qui possède en elle-même toutes les conditions organiques nécessaires à l'activité économique et à la prospérité ; elle est suffisamment développée pour nourrir largement une population,

1 Voir Consular Reports, volume LXV. n» 244, p. (J8, Rapport de M. Simon \Y. Hanauer, vice-consul général des Etats-Unis, à Francfort, ilioctobre lyoo.

qui est assez nombreuse et cultivée pour tirer parti des ressources naturelles.

« La Grande-Bretagne de son côté, avec ses colonies, possède également toutes les sources désirables à la production économique ; mais ses territoires ne sont pas en général mis en valeur, et ils ne forment pas un tout compact. Gomme preuve observez la famine des Indes Anglaises, fléau qui ne pourrait pas se produire aux Etats-Unis.

« Au point de vue économique, la Grande-Bretagne n'apparaît pas comme une unité, parce qu'il existe des politiques commerciales différentes dans les diverses parties de l'empire britannique, reliées seulement par une volonté fortement centralisée qui tend à leur donner une action commune.

« La Russie est jusqu'ici dans une condition embryonnaire, ses richesses minérales attendent d'être exploitées ; celles des Etat-Unis sont déjà mises en valeur, au moins partiellement. La culture du coton en Transcaucasie est dans l'enfance et est ralentie dans son extension par le haut coût de la production et les difficultés du transport, alors que le coton américain est un facteur permanent et puissant sur le marché du monde.

» Tandis que la grande masse de la population russe demeure dans un état comateux, et qu'une très faible part seulement participe au travail économique moderne, la nation américaine tout entière est comme une armée parfaitement disciplinée, se tenant fortement les coudes. On ne rencontrera que rarement, si jamais on le rencontre, un peuple en union intime avec les richesses naturelles de son pays, comme les Américains le sont avec le territoire des Etats-Unis. Aucun habitant ne s'appuie sur des traditions hostiles aux progrès. Il y a un accroissement régulier d'émigrants, une population toujours alerte, ardente pour conquérir, sans hésitations ni scrupules. Ces émigrants ne sont pas ce qu'il y a de pire dans la population de l'Ancien Monde, au contraire ses plus industrieux et meilleurs enfants s'y rencontrent. A la vérité, très peu ont une culture raffinée, mais tous possèdent un cer-

tain ensemble de connaissances techniques, et même les moins cultivés sont susceptibles de supporter les difficultés de la vie.

« L'influence qui se dégage d'un tel peuple ne peut qu'être favorable au progrès à un haut degré. Cette immense contrée est à peine cultivée, et déjà son influence se fait sentir au travers des océans. L'Europe avec ses industries depuis longtemps établies est si violemment pressée par la concurrence de la jeune Amérique, que la nécessité de s'unir dans une commune ligue douanière contre l'audacieux coneurrent américain est devenue une question sujette, à sérieuses considérations. De nombreuses séries de manufactures et non des moindres ont beaucoup souffert et souffrent encore, et tandis que l'Europe, année par année, achète de plus en plus aux Etats- Unis, les importations d'Europe aux Etats-Unis diminuent progressivement.

« Les Etats-Unis ont couvert l'Europe d'un réseau de consulats; leurs consuls sont des observateurs de nos exportations, des sentinelles vigilantes qui surveillent tout commerce naissant et promptement font un rapport sur lui.

« Après que les Américains ont eu établi leur suprématie en tant qu'exportateurs de produits agricoles, par une organisation supérieure qui défie toute concurrence, ils ont entrepris la fabrication de produits industriels, d'une qualité sinon parfaite, du moins suffisante. Par la concentration de leur industrie ils ont tellement abaissé les prix de revient qu'avant peu ils seront les maîtres des marchés du monde.

« Contre cette invasion industrielle, nos droits de douane échoueront , comme ont échoué nos taxes sur le blé. Il nous reste, il est vrai, quelques avantages assez faibles qui nous permettront de résister. L'un d'eux réside dans le fait qu'avec l'Angleterre nous détenons le mouvement commercial maritime de l'Océan, qui dans une certaine mesure influe sur les importations.

« Mais une lutte terrible devra avoir lieu; plus elle sera ajournée, plus rude elle sera. L'an dernier (1899) nous avons

importé des Etats-Unis pour une valeur s'élevant à 907.200.000 marks et exporté pour 377.600.000 marks ; à mon avis cette proportion ne variera pas beaucoup dans l'avenir 1 ».

« Ces chiffres ne révèlent aucun danger pour nous ; nous importons présentement beaucoup de matières premières brutes d'Amérique qui nous sont indispensables, et l'accroissement de leur volume est la meilleure preuve du progrès industriel de notre pays. Le danger le plus sérieux réside dans l'éventualité que la production américaine d'objets manufacturés nous chasse des marchés étrangers par rétablissement d'un prix de revient inférieur du nôtre.

« En résumé les Américains sont les seuls concurrents commerciaux et politiques que nous devions prochainement redouter. La Russie demeurera un acheteur avantageux dans l'avenir; avec la Grande-Bretagne nous sommes unis par des liens d'un intérêt commun ; les Etats-Unis sont économiquement parlant notre ennemi. Que devons-nous faire pour que la Russie continue à rester notre tributaire, pour maintenir le statu quo avec l'Angleterre et pour combattre victorieusement les Etats-Unis d'Amérique ? »

Nous ne suivrons pas le D r Rekow au cours de sa remarquable étude; retenons seulement qu'il préconise la conclusion d'un traité de commerce avec la Russie, à cause des grandes richesses naturelles de ce vaste empire que l'Allemagne pourra exploiter. Il constate enfin les dangers que fera courir au commerce asiatique le développement du trafic des Etats-Unis à travers le Pacifique, et il conclut : « La crainte de

1 D'après le Staies man year book de 190.5, il a été importé de l'Amérique Septentrionale et Centrale en Allemagne :

En 1901 pour 965.824 000 marks.

En igo3 — 997.913.000 —

L'exportation de l'Empire allemand dans l'Amérique Septentrionale et Centrale a atteint :

En 1902 528.53o. 000 marks.

En 1903 546.1 38. 000 —

l'invasion industrielle américaine v nous conduira, ainsi que toutes les autres nations européennes, à une union étroite avec la Russie qui, par ses territoires récemment conquis en Asie, peut compenser, pour notre commerce d'exportation, la perte du marché américain et des autres marchés étrangers et nous fournir de plus des matières brutes indispensables.

« Le pétrole russe et le coton transcaspien pourront remplacer les produits similaires américains, et, avant que la Russie ait pu remplacer les Etats-Unis comme pays producteur d'objets manufacturés, nous devrons nous efforcer de devenir indépendants des Américains, nous leur apprendrons qu'ils doivent changer de politique vis-à-vis de l'Allemagne.

« Les Etats-Unis, confiants dans leur puissance économique, ont jusqu'ici maintenu une politique commerciale indépendante, comme s'ils étaient seuls au monde, ayant pour objet exclusif la satisfaction de leurs propres intérêts, sans tenir aucun compte des remontrances diplomatiques et des protestations de l'opinion européenne et de la presse.

« Une union européenne douanière défensive contre les Etats- Unis a été proposée, mais son adoption n'est pas probable présentement. En renouvelant ses traités de commerce, l'Allemagne devra s'efforcer d'obtenir un remède à la situation présente. Nos agrariens ont cherché à entraver le développement des importations américaines par une prohibition des viandes provenant des Etats-Unis. Cette manière de faire a été sans effet, étant impraticable et injuste. Une loi prohibant l'importation n'était pas justifiable ; il était puéril d'affirmer que c'était des raisons sanitaires qui déterminaient cette manière d'agir. Il eût été préférable d'envisager courageusement la situation.

« Lorsque nous aurons assuré notre situation au moyen de traités avec la Russie et d'autres pays, nous pourrons dénoncer la clause de la nation la plus favorisée avec l'Amérique et faire suivre cette première mesure par d'autres. Je ne crois pas à l'efficacité d'une guerre de tarifs avec les Etats-Unis. L'oncle

LA HÉPl'BLiy.UE ET LE CANAL DE PANAMA 253

Sam ne la provoquera vraisemblablement pas, car il est un homme d'affaires trop pratique pour risquer de perdre un aussi bon acheteur que l'Allemagne pour son coton, son cuivre, son pétrole ; il n'a pas une marine marchande assez développée pour se passer du concours de la marine marchande allemande, qui transporte ses cargaisons sur tous les points du monde.

v< C'est là actuellement une situation avantageuse pour nous, mais il n'y a pas de doute que d'ici peu de temps une flotte marchande américaine sera créée et prendra une grande extension. Quiconque observe l'activité présente des chantiers de construction maritime en Amérique n'aura aucun doute sur ce point.

« Si nous adoptons une bonne politique économique, les Etals-Unis pourront être amenés à conclure avec nous un traité commercial qui répondra mieux à nos intérêts industriels que le traité existant.

« Le développement industriel de l'Allemagne est principalement dû à la perfection de notre enseignement technique. Il est fortifié par la substitution continuelle des machines motrices et des machines-outils au travail manuel. Néanmoins, à cet égard, l'industrie anglaise, dans différentes branches, est en avance sur la nôtre. Mais il convient de noter que, dans celte évolution également, les Etats-Unis sont à la première place et ont fait des pas de géant non seulement dans l'emploi de machines-outils, mais encore dans leur invention et leur fabrication. Il y a là une preuve remarquable de l'intelligence des Américains. Hien que manquant de notre éducation professionnelle, grâce à leur coup d'œil pratique, ils ont réalisé des perfectionnements sur nos méthodes et nos appareils. Ils procèdent par tâtonnements et non d'après des principes; mais des faiseurs adroits peuvent distancer leurs maîtres par leur volonté et la certitude de réaliser des gains. Les Américains manquent d'éducation complète, ils ne possèdent pas davantage un système industriel moderne dans

les termes où nous l'entendons en Europe : chacun se consacre à une seule branche ou spécialité, avec un mépris complet pour les méthodes européennes et leurs résultats, développant dans son travail une intensité d'énergie qui stupéfie les Européens; par ce moyen, l'Américain réussit à nous écarter des séries d'articles sur lesquels il a concentré cette énergie.

« Contre une activité aussi spécialisée, une politique commerciale générale est tout à fait inefficace ; nous devons nous mettre en mesure de neutraliser cette surproduction artificielle résultant de la spécialisation industrielle. »

Le jugement formulé par le D r Vosberg Rekow paraît correspondre très exactement à l'opinion des milieux politiques et commerciaux de l'Allemagne. C'est pour lui donner satisfaction que le Gouvernement allemand a entrepris les négociations douanières dont on a parlé. Il ne paraît pas qu'il ait tenu suffisamment compte de la situation politique extraordinairement brillante qui résulte pour les Etats-Unis de leur récente intervention dans le conflit russo-japonais. M. Roosevelt a conquis une telle popularité, sa politique de plus en plus hardie et entreprenante rencontre une adhésion tellement unanime dans l'opinion, que le moment ne paraît pas bien choisi pour parler d'un traité de réciprocité. 11 semble que le Gouvernement allemand ait dans cette occasion manqué d'opportunisme ; il s'est placé trop exclusivement à son seul point de vue, oubliant que pour mener à bien une négociation il convient de tenir compte de l'état d esprit et des prétentions justifiées du contractant.

Si, en Angleterre, on se préoccupe également de l'extension nouvelle de la politique extérieure des Etats-Unis, on le fait sans trop récriminer sur les sacrifices récemment consentis par la diplomatie britannique dans l'Amérique Centrale. Il est même singulier que la Grande-Bretagne, maîtresse incontestée de la mer, ait depuis vingt ans renoncé au droit de régler seule et à sa convenance les différends existant entre elle et les Etals de l'Amérique du Sud et de l'Amérique Centrale, qui ne res-

LA RÉPUBLIQUE ET LE CANAL DE PANAMA Sfû

pectent pas leurs engagements à l'égard des citoyens anglais comme au Venezuela, à Saint-Domingue, à Cuba. Il est plus important encore de remarquer qu'en acceptant la dénonciation du traité Clayton-Bulwer, la Grande-Bretagne a en fait cédé devant les exigences toujours croissantes des Etats-Unis.

La doctrine de Monroë, toujours modifiée, toujours invoquée, a servi de prétexte à cette exclusion définitive de la Grande-Bretagne des intérêts américains.

Comment l'opinion publique anglaise apprécie-t-elle la politique actuelle des Etats-Unis ? Avec beaucoup de philosophie, si nous en jugeons par la lecture du Times 1 :

« M. Roosevelt est plus puissant qu'au lendemain de son succès électoral. Cette faveur s'explique par la reconnaissance des grands services qu'il a rendus à la paix du monde et à son pays, par ses grandes qualités d'homme d'Etat et sa volonté indomptable; elle se justifie aussi par les services plus grands encore qui sont attendus de lui.

« Le monde des affaires aux Etats-Unis présente des complications sans nombre ; mais derrière ces affaires, les monopoles des trusts, l'abus des privilèges de transports pour certains produits sur les chemins de fer, les révélations comme celles qui sont faites sur les compagnies d'assurance montrent les vices essentiels de la puissance de la féodalité capitaliste. »

Le Président Roosevelt, en déclarant qu'il ne poserait pas à nouveau sa candidature à la présidence, a également affirmé qu'il ferait ce qu'il croira juste. Aussi pense -t-on qu'il va chercher, pendant la fin de sa présidence, à réaliser quelquesunes des réformes préconisées par son concurrent démocrate. Le président a vivement critiqué la cynical dishonesty avec laquelle se font certaines fortunes; s'il juge aussi sévèrement plusieurs des membres considérables du parti républicain,

1 Voir Times des i3 et a3 octobre et 7 novembre 1905.

c'est sans doute qu'il va hâter plusieurs réformes évidemment nécessaires.

La politique étrangère du Président Hoosevelt est suivie avec attention à Londres. L'impression produite par le discours qu'il prononça à Richemond et dans lequel il affirmait «< que les Américains sont un grand peuple, qu'ils doivent jouer un grand rôle dans le monde et qu'il leur appartient seulement de le jouer bien ou mal », a causé une impression profonde. Ce n'est pas cette fois sans quelque mélancolie que le Times ajoute : « Les choses marchent vite de notre temps et il est facile d'oublier qu'il y a encore peu d'années jamais un semblable langage ne serait sorti d'une bouche américaine. L'idée directrice de la politique des Etats-Unis, jusqu'à ces tout derniers temps, était que l'Amérique devait se borner à maintenir la doctrine de Monroë et, pour le reste, laisser le monde suivre son chemin ; cette manière de voir est maintenant oubliée et les hommes politiques de tous les Etats ont à tenir compte désormais de nouveaux facteurs, tant à l'Ouest qu'à l'Est. »

Lorsque le Président, dans son discours de Jacksonville. affirma que les Etats-Unis doivent assurer la police du Canal de Panama et posséder à cet effet une marine efficace, et le contrôle des points stratégiques qui le commandent — tout en ayant soin d'ajouter qu'ils ne désiraient pas un pouce de territoire nouveau, — il précisa les devoirs de police internationale qui incombaient aux Etats-Unis, en disant que, « si jamais il était nécessaire que les Etats-Unis se mêlent des affaires de l'un de leurs voisins, ce serait avec le désir très sincère d assurer un avantage aux peuples intéressés ». Le TYmes, commentant cette formule, ajoute : « Personne n'aura l'idée que le Président n'est pas sincère dans son désir de seconder les intérêts et le progrès des petits Etats mal organisés qui sont limitrophes de la mer des Caraïbes ; mais le rôle d'international policeman entraîne bien des difficultés et des dangers, et nous pouvons seulement espérer que des circonstances malencontreuses ne lui imposeront pas le souci de le tenir. »

Le Times prend ainsi son parti de l'orientation nouvelle que l'impérialisme américain a donnée à la politique extérieure de ce pays. Il semble même ne pas être opposé à son extension dernière consistant dans l'intervention active des Etats-Unis, en Europe même.

On sait par quels odieux massacres le régime autocratique et policier de la Russie a, au mois d'octobre et de novembre 1905, essayé d'étouffer le mouvement de libéralisme prêt à triompher. A Odessa, le nombre des victimes s'est élevé à 2.5 ou 3o.ooo dans de nombreuses villes de Pologne et au fond même de la Sibérie. àTomsk, où plus de 600 personnes furent brûlées vives, après avoir été pourchassées dans quelques maisons, la répression a été terrible.

Nulle part plus qu à New-York, l'horreur de pareils événements ne paraît avoir ému davantage l'opinion publique. L'émotion était telle que des subsides ont été accordés pour favoriser le mouvement révolutionnaire nécessaire pour débarrasser la Russie du gouvernement et de l'administration qui la pillent et la déshonorent. En Europe, on s'est tu ; on ne peut enregistrer aucune protestation, ni dans les débats parlementaires, reflets habituels de l'opinion publique, ni dans les journaux officieux, interprètes de la pensée gouvernementale. Il n'en a pas été de même aux Etals-Unis; M. Oscar Strauss, ancien ministre américain à Constantinople, étant venu conférer avec le Président Hoosevelt à propos de ces massacres, le communiqué suivant a été fait à la presse :

« Dans les conditions actuelles du désordre social en Hussie, le Président n'estime pas qu'une démarche politique puisse être engagée par le Gouvernement américain qui soit de quelque profit pour les malheureuses victimes, pour lesquelles nous éprouvons une si intense sympathie. »

Ce qui ne veut pas dire que le Président ne prendra pas position si un terrain propice s'offre à lui. Si, par exemple, des citoyens américains étaient victimes de violences en Russie, aussitôt le Gouvernement américain agirait. Le correspondant

du Times à New- York, qui nous en donne l'assurance, ajoute : « Rien de ce qui peut être légitimement fait par le Gouvernement américain pour montrer au Gouvernement russe quelle impression ces affreux événements provoquent en Amérique ne sera oublié. Tout d'abord, le public américain et la presse n'avaient pu apprécier l'étendue des horreurs russes. Il paraissait impossible que les nouvelles câblées fussent vraies. Maintenant qu'on sait que non seulement elles sont véridiques, mais même atténuées, chacun se demande combien de temps encore la Russie devra être regardée comme une puissance civilisée et combien de temps il faudra pour que les nations mènent à fin un état de choses qui est une honte non seulement pour la Russie et pour l'Europe, mais pour l'humanité entière. »

De ces affirmations, nous devons retenir que, lorsqu'il faudra rétablir les droits de la civilisation dans uri pays où ils sont méconnus, ce pays fût-il européen, les Etats-Unis, en tant que puissance civilisée, examineront s'il y a lieu pour eux d'intervenir ; déjà ils sont intervenus pour assurer la fin de la guerre la plus meurtrière, l'autorité de leurs paroles a su imposer la paix. Dans l'avenir, ils ne demeureront pas indifférents aux agitations intérieures lorsqu'elles porteront atteinte aux droits supérieurs de l'humanité. C'est, en droit international, l'affirmation du principe d'intervention que la Sainte- Alliance a formellement proclamé en i8i5. C'est le terme ultime de la doctrine de Monroë, telle qu'elle est actuellement interprétée aux Etats-Unis. Il a paru indispensable de rappeler les événements qui l'ont provoquée.

En France, ce sont plutôt les historiens que les hommes politiques qui apprécient l'évolution rapide de la doctrine de Monroë.

Nos hommes politiques auraient peut-être montré plus de clairvoyance si au lieu de donner à la Compagnie Universelle du Canal de Panama un appui financier et de refuser à la Compagnie Nouvelle du Canal de Panama tout appui

moral, ils avaient observé dès le début, que l'entreprise du Canal de Panama ne pouvait pas aboutir en dehors de la volonté des Etats-Unis. Ils auraient alors dû essayer de solidariser, ce qui paraissait bien possible, les intérêts des financiers français et les intérêts politiques des Etats-Unis.

« Vous pouvez percer l'isthme si cela vous fait plaisir, mais il faut que nous le tenions. We must hold it. » Tel était le langage du secrétaire d'Etat des Affaires Etrangères, M. Blaine, au comte d'Haussonville, en 1881. La politique française n'a pas eu à ce moment le sentiment précis de l'avenir réservé aux Etats-Unis. Maintenant que les capitalistes français ont définitivement échoué dans leur entreprise, on peut considérer avec impartialité les extensions rapides de la doctrine de Monroë.

Certes, la France n'est pas celle des grandes puissances européennes qui a le plus souffert de cette extension ; c'est la Grande-Bretagne, et de beaucoup, qui a dû volontairement se résoudre aux plus grands sacrifices : abandon du traité Clayton-Bulwer, qui la garantissait contre la main mise des Etats- Unis sur les territoires avoisinant le canal projeté, sacrifice de la neutralité du canal interocéanique, sacrifice définitif du jour où la Grande-Bretagne a connu, sans protester, le traité du 18 novembre 1903 entre les Etats-Unis et la petite République de Panama. Cette attitude, désintéressée en apparence, s'explique par le fait que, si la Grande-Bretagne est toujours la puissance maritime par excellence, la maîtresse incontestée des océans, elle est aussi la seule puissance européenne limitrophe des Etats-Unis sur plusieurs milliers de kilomètres au Canada.

L'expansion politique et coloniale des Etats-Unis précède de beaucoup l'époque où ce pays aura à subvenir aux besoins d'une population aussi dense que celle de l'Europe. Un pareil mouvement ne vas pas sans une exaltation de l'opinion publique, un goût pour les grandes entreprises, la croyance à une mission quasi supérieure et providentielle dont le Président Roosevelt est le Bernard l'Ermite.

X6Q LA lŒPLHLiytK KT LK CANAL DE PANAMA

Comment les Etats-Unis, avec leur organisation décentralisée, dont l'unité, plus apparente que réelle, s'incarne aujourd'hui dans la parole autoritaire de leur Président, joueront-ils leur rôle qui doit être considérable? C'est le passionnant problème auquel il nous est donné d'assister.

Avec Ferrero, l'historien italien de la grandeur et de la décadence romaine, le comte d'IIaussonville observe 1 que c'est précisément le succès de ses guerres extérieures qui a amené la chute de la République romaine. C'est à la tête d'une année coloniale victorieuse que César a franchi le Hubicon. Et il pose cette question à laquelle l'avenir seul répondra : Comment les Etats-Unis s'y prendront-ils pour faire coexister une république égalitaire et libérale avec une puissante marine et une forte armée?

Quant à nous qui ne croyons pas à la prédestination de certains Etats, et qui pensons que les groupements humains comme les individus sont souvent orientés dans leurs destinées obscures en des sens imprévus, suivant le jeu perpétuellement modifié des forces intimes qui les animent et des forces ambiantes au milieu desquelles ils agissent, il ne nous apparaît pas clairement que la destinée des Etats-Unis soit de dominer d'abord l'Amérique du Sud, pour restreindre ensuite l'influence de l'Europe.

Les combinaisons les plus audacieuses du génie de Napoléon l tr ont échoué devant la méthodique résistance de tous les Etals européens, toujours battus, mais toujours alliés contre lui. Le génie d'un Président aussi remarquable que Roosevelt ne saurait pacifiquement assurer de perpétuels succès à sa politique envahissante. Les Etals-Unis, n'ayant pour ainsi dire pas d'équipages, ont bien pu avoir raison, avec des matelots recrutés dans toutes les marines marchandes du monde, des flottes espagnoles à Cuba. Est-ce là une raison de penser, quel-

i Voir De Monroe ù liooscveK, fS2X- 1003, par le marquis de Monlferrat, préface du comte d'IIaussonville.

LA RÊPI HLIQIï: BT LE CANAL DE PANAMA 2fil

que rapide que soit leur organisation maritime et militaire, qu'ils pourront prochainement faire la loi sur toutes les mers? Observons du reste que ce qui, jusqu'à ce jour, a fait la grandeur de ce pays, c'est son régime décentralisé ; il a été la cause des institutions libérales et a laissé à la personnalité humaine un vaste champ pour son activité ; mais les avantages de ce régime comportent nécessairement des inconvénients. L'entière sécurité que donne aux Américains leur régime constitutionnel les a portés à songer principalement à leurs affaires privées ; ils ne demandent au gouvernement d'autres garanties que la tranquillité ; tous leurs efforts les portent à la conquête de la richesse. La plupart sont indifférents aux grands intérêts de la vie publique, qui sont remis à un personnel d hommes politiques sur lequel ils n'entendent exercer une influence que dans la mesure où leurs intérêts l'exigent. Un pareil régime est-il susceptible de supporter les sacrifices sans lesquels une grande puissance ne peut agir au dehors? Sans doute la question d'argent ne sera rien pour un pays qui n'est pas alourdi comme certains Etats d'Europe par une dette et des budgets de guerre et de marine depuis longtemps écrasants.

Mais, si nous ne pouvons prévoir l'extension indéfinie du rôle des Etats-Unis au dehors, sans faire naître par là même l'hypothèse d'une guerre possible, nous ne pouvons considérer celle-ci sans envisager les conséquences d'un échec. La population des Etats-Unis a-t-elle dès maintenant toutet'unité nécessaire, les éléments hétérogènes qui la composent se sont-ils fondus en une masse assez compacte pour faire face à de semblables éventualités? On peut en douter, surtout lorsqu'on observe que la classe moyenne si répandue en Europe, et en France en particulier, existe à peine aux Etals-Unis. La population ouvrière y est considérable et, au-dessus d'elle, une féodalité financière toute-puissante a su mettre la main sur tous les éléments nécessaires à la vie industrielle. Les trusts du fer, de l'acier, du coton, du pétrole, des chemins de fer, mettent toutes ces matières premières dans la main de quelques

hommes. II paraît probable que le Président Uoosevelt comprenant, avec un sens des plus clairvoyants, qu'il a atteint le point que ne doit pas présentement dépasser sa politique extérieure, sans devenir un danger pour l'Ancien Monde, tournera son activité vers les réformes intérieures que commande l'intérêt général. A de nouvelles mœurs, une nouvelle législation s'impose, il faut défendre l'individu contre le trust.

Aussi nous apparaît-il que la politique extérieure des Etats- Unis, telle qu'elle est formulée dans l'interprétation actuelle de la doctrine de Monroë, a atteint l'extrême limite compatible avec les intérêts des autres nations. Il était utile de le constater pour l'étude que nous poursuivons.