CHAPITRE XI

De la condition internationale de l'Etat de Panama. — Caractères de cet Etat. — Son domaine public. — Du conflit entre le traité de 1846, signé par les Etats-Unis et la Colombie et le traité du 23 novembre 1903, entre les Etats-Unis et la République de Panama.

Au lendemain de la révolution du 4 novembre 1903, nous avons vu apparaître une nouvelle personnalité juridique d'ordre international. Certains auteurs et certains gouvernements ne tardent pas à l'appeler « Etat » ; d'autres, au contraire, lui contestent ce nom et les qualités qui y sont attachées.

Brevitatis causa y nous l'appellerons Etat, quitte à préciser ensuite ce terme et à déterminer les droits de souveraineté qui appartiennent à la nouvelle République.

Cet examen de la condition internationale de la République de Panama va comporter l'étude des points suivants :

i° Les événements diplomatiques qui ont suivi la reconnaissance de l'Etat de Panama par les Etats-Unis ; ils sont au nombre de deux : la reconnaissance de cette République par les autres Etats ; le traité du 18 novembre 1905 entre la République de Panama et les Etats-Unis.

2 0 La question théorique de la condition internationale du nouvel Etat ; c'est une personne du droit des gens ; encore faut-il savoir dans quelle catégorie le ranger. Le droit international distingue l'Etat garanti et l'Etat protégé ; en rappelant les différences qui existent entre ces deux catégories d'Etats, on verra dans laquelle rentre l'Etat de Panama.

2<U LA RÊÏM BLIOI E ET LE f..\XAL DE PANAMA

3° Il conviendra alors d'examiner quel est le domaine public de l'Etat de Panama.

4° Enfin, la question se posera de savoir dans quelle mesure l'Etat de Panama est tenu de respecter les conventions antérieures, et notamment le traité de passé entre la Colombie et les Etats-Unis, en ce qui concerne les dispositions de ce traité relatives au territoire compris actuellement dans la République de Panama ; cette question présente d'autant plus d'importance qu'il y a lieu d'examiner si ce traité de 1846' subsiste et est conciliable avec celui du 18 novembre n>o3, entre la République de Panama et les Etats-Unis.

I. — La République de Panama reconnue, dans les conditions indiquées dans un chapitre précédent, par les Etats-Unis, le fut rapidement par les autres puissances. « En moins d'un mois et demi, dit M. Bunau-Varilla, la République de Panama était reconnue par 750 millions d'hommes sur les 1200 millions qui sont représentés diplomatiquement à Washington. » Voici du reste la liste des gouvernements qui ont reconnu la République de Panama avec les dates de reconnaissance : Etats- Unis, i3 novembre io.o3. France, 16 novembre. Chine, 26 novembre. Autriche-Hongrie, 27 novembre. Allemagne, 3o novembre. Danemark, 3 décembre. Russie, 6* décembre. Suède et Norvège, 7 décembre. Belgique, 9 décembre. Nicaragua, 10 décembre. Pérou, 19 décembre. Cuba, 23 décembre. Grande-Bretagne, 24 décembre. Italie, 24 décembre. Japon, 28 décembre, Co9ta-Rica, 28 décembre. Suisse, 28 décembre. Mexique, i er mars 1904.

La reconnaissance d'un nouvel Etal, constatation plus ou moins hâtive de son existence, s'explique en partie pour chaque nation par son propre intérêt. Au point de vue français, la détermination de notre Gouvernement dès le 19 novembre a son explication bien naturelle. Après avoir constaté que l'Etat de Panama remplissait les conditions généralement requises pour le maintien de l'ordre et de la sécurité, il n'avait

qu'à considérer les garanties qu'il lui offrait, au point de vue des intérêts purement français. Comme, depuis quelque temps, on disait, ou on laissait dire à Bogota, que la prorogation du délai imparti à la Compagnie française pour l'achèvement du canal était contestable, le Gouvernement français avait le devoir strict de réclamer, sans délai, du nouvel Etat l'assurance préalable que tous les intérêts français, notamment les droits de la Compagnie du Canal, seraient respectés ; cette assurance étant donnée d'une manière formelle et catégorique, la France avait un intérêt certain à reconnaître le nouvel Etat de Panama.

C'est ce que déclara, à la tribune de la Chambre, M. Delcassé, ministre des Affaires Etrangères, le 23 novembre 1903.

Si les Etats-Unis s'étaient hâtés de reconnaître la République de Panama, c'était sans doute parce qu'un intérêt direct les y portait : la construction d'un canal de navigation interocéanique. Mais il ne convenait pas que le nouvel Etat, fortifié par la reconnaissance de la plupart des grandes puissances, cherchât à éluder plus tard la sauvegarde des intérêts américains ; c'est pourquoi au moment où les puissances entraient en relations avec l'Etat de Panama, les Etats-Unis, par un acte public et contractuel, affirmaient leur protection sur la nouvelle République. C'est le traité du 18 novembre igo5 sur la construction d'un canal de navigation devant réunir les eaux des océans Atlantique et Pacifique dont les ratifications furent échangées à Washington le 26 février 1904.

Ce traité est précédé d'un court préambule ainsi libellé :

« Les Etats-Unis d'Amérique et la République de Panama, désireux d'assurer la construction d'un canal de navigation à travers l'isthme de Panama, pour joindre les océans Atlantique et Pacifique, et le Congrès des Etats-Unis d'Amérique ayant voté une loi approuvée le 28 juin 1902, en vue de cet objet, par laquelle le Président des Etats-Unis est autorisé à acquérir, dans un temps raisonnable, la domination (control) du territoire nécessaire d.e la République de Colombie, et la souveraineté (sovereignty) dudit territoire appartenant actuel-

lement à la République de Panama, les hautes parties contractantes ont résolu de conclure une convention dans ce but. »

L'objet que se propose ce traité étant ainsi défini, ces clauses se réfèrent d'une part aux rapports juridiques devant exister désormais entre la République de Panama et les Etats-Unis, d'autre part, au mode de concession des territoires qui serviront à l'exécution du canal, et au régime nouveau auquel celuici sera soumis 1 .

II. — Précisons la nature des rapports politiques existant entre les Etats-Unis et la République de Panama. Cela nous permettra de classer ce nouvel Etat dans l'une des nombreuses catégories des personnes de Droit international.

Nous ne croyons pas devoir nous arrêter sur la question préjudicielle qui fut posée par M e Gaston Brunet, plaidant pour la République de Colombie devant le Tribunal civil de la Seine, contre la Compagnie nouvelle de Panama, en 1904 Y a-t-il un Etat à Panama? Cet avocat concluait : « Il est difficile de soutenir aujourd'hui qu'il y a à Panama un Etat, car, je l'indiquais au Tribunal, pour qu'il y ait un Etat, il faut une organisation solide, une organisation capable de maintenir l'ordre, d'assurer la sécurité. Il n'y a rien de tout cela à Panama. »

A l'heure actuelle, il n'est pas possible de nier l'existence de cet Etat; c'est une condition de fait indiscutable, et le seul point intéressant est de savoir quelle est sa condition de droit.

D'après les principes généraux du droit international, plusieurs conditions sont nécessaires pour qu'un Etat existe.

M. Frantz Despagnet, dans son Essai sur les protectorats*, résumant la doctrine généralement admise, entre autres par

1 On ne parlera pas dans ce chapitre de la seconde série de ces conditions qui feront l'objet du chapitre suivant relatif à la condition juridique du futur canal.

2 Voir édition de Paris, 1896, de l'ouvrage cité.

Grotius,Vattel, Heffter 1 par Bluntschli dans ^Théorie générale de VEtat, ramène à quatre les éléments indispensables à l'existence d'un Etat ayant la plénitude de sa personnalité :

i° Une réunion d'hommes assez nombreux pour qu'ils puissent subsister par eux-mêmes en tant que collectivité;

2° Un territoire fixe sur lequel ce groupe s'est établi d'une manière permanente ;

3° Une autorité publique suffisamment assise et stable pour qu'elle dirige l'Etat à l'intérieur et le représente dans ses relations extérieures ;

4° Enfin un objectif véritablement social, c'est-à-dire la conservation et le développement de la collectivité dans sa fonction politique et dans son indépendance.

Que ces quatre conditions soient en partie remplies par l'Etat de Panama, cela paraît certain; qu'elles le soient intégralement, en présence du traité du 18 novembre 1903, il est impossible de l'admettre.

Nous nous trouvons donc en face d'une personne de droit international, à souveraineté plus ou moins restreinte que nous qualifions Etat, bien que ce terme ne puisse lui être appliqué dans son sens intégral. Les juristes désignent du reste sous le nom d'« Etats garantis » ou d'« Etats protégés » les personnes morales de droit international qui à des titres différents ont une souveraineté diminuée.

Dans quelle catégorie convient-il de ranger la République de Panama? Pour répondre à cette question, il convient de rappeler aussi brièvement que possible les principes qui régissent en droit international les traités de garantie et ceux de protectorat.

Traités de garantie. — Le terme de garantie dans les traités internationaux est employé en deux sens différents. Il désigne d'abord un mode de sûreté attaché à l'exécution d'une convention. Il s'agit alors des garanties qui assurent l'obser-

1 Heffter, le Droit international de VEurope, livre I, § i5.

268 LA REPl BLIQIE KT LE CANAL DE PANAMA

vation du traité. Il désigne également un traité d'un caractère particulier, difficile à définir. Il s agit alors d'un « traité principal de garantie ».

Bluntchli le premier a distingué nettement ces deux groupes de contrats 1 .

« La garantie est une espèce de traité par lequel on promet assistance et secours à quelqu'un au cas qu'il en ait besoin pour contraindre un infidèle à remplir ses engagements 2 . »

« Ce sont des traités par lesquels un Etat promet à un autre de lui porter secours chaque fois qu'il sera lésé ou menacé par une tierce puissance dans son indépendance ou dans l'exercice de ses droits 3 . »

« D'après sa nature, l'acte de garantie est un traité complémentaire, dont le sort est lié à celui du traité principal auquel il se rapporte 4 . »

Toutes ces définitions s'appliquent à la garantie accessoire de l'exécution du traité, plutôt qu'à la garantie principale. Celleci nous semble mieux définie par M. Milovanowitch 5 :

« Les traités de garantie proprement dits sont des traités par lesquels une ou plusieurs puissances s'engagent à respecter, soit à la fois à respecler et à faire respecter, un certain état de choses concernant la situation internationale ou même la situation intérieure d'un ou de plusieurs autres Etats. »

Les traités de garantie sont des dispositions contractuelles employées pour l'établissement et le maintien d'un certain équilibre entre les forces très inégales de différents Etats.

L'Etat garant et l'Etat garanti n'ont pas les mêmes obligations ; celles de celui-ci sont généralement passives; il doit par

« Droit International codifié (trad. de M. Lardy, § fto et 440). Avant lui les auteurs les confondent; cette confusion ressort de la définition même qu'ils donnent de la garantie.

« Vattel, Droit des genls annoté, par M. Pradier-Fodéré, t. II, chapitre xvi.

3 Calvo, le Droit international théorique et pratique, t. I, chapitre ix, g 6/{8.

1 De Martens, Traité de droit international, p. 557.

5 Milovanowitch, Traité de garantie en droit international, p. m.

son attitude et sa manière d'agir faciliter la mission de l'Etat' garant. Celui-ci est en quelque sorte le protecteur des droits du garanti. On indiquera plus loin la différence qui exisle entre cette protection etcelle qui résulte d'un protectorat.

Lorsqu'il y a traité de garantie entre deux Etals, la situation juridique de l'un et de l'autre varie avec l'objet même de la garantie; ces objets sont très variables. M. Milovanowitch en distingue quatre : la garantie d'indépendance et d'intégrité du territoire ; la garantie de neutralité perpétuelle; la garantie pour le maintien d'un gouvernement ; la garantie de certains droits publics, politiques ou civils, en faveur des citoyens ou d'une catégorie de citoyens dans un Etat indépendant.

Traités de protectorat. — ■ Rappelons maintenant les principes qui régissent les traités de protectorat. Nous pourrons alors en connaissance de cause décider si le traité du 18 novembre 1903 présente les caractères d'un traité de garantie ou bien ceux d'un traité de protectorat.

D'après la classification adoptée par M. Paul Pic, le protectorat est susceptible de différents degrés.

Sans nous arrêter aux formes de protectorat, ne présentant qu'un intérêt secondaire, telles que le protectorat sauvegarde qui ne porte pas atteinte à la souveraineté de l'Etat protégé, et sans insister sur deux formes de protectorat dites : protectorat colonial, véritable annexion, et protectorat administratif, pratiqué par l'Allemagne pour déguiser une conquête coloniale, il convient d'examiner attentivement la forme de protectorat dite protectorat de droit des gens, dont s'est servie la France depuis la reconstitution de son domaine colonial.

Ce protectorat, tout en laissant subsister la souveraineté de l'Etat protégé, le place sous la tutelle de l'Etat protecteur dont la civilisation est supérieure. L'étendue des droits de l'Etat protecteur et la mesure dans laquelle il se substitue à l'Etat protégé dans ses relations avec les puissances tierces varient en fait suivant les conditions politiques des parties en présence.

Si en général la souveraineté interne de l'Etat protégé

demeure intacte, les droits correspondant à sa souveraineté externe sont totalement ou en partie délégués à l'Etat protecteur. Dans la vie internationale, l'Etat protégé n'apparaît plus isolé, indépendant, il est toujours représenté par l'Etat protecteur; il peut être comparé à un pupille qui ne peut agir sans le consentement formel de son tuteur. C'est ainsi que l'Etat protégé n'est pas représenté diplomatiquement d'une manière distincte de l'Etat protecteur ; il a perdu le droit de légation actif, et celui de diriger lui-même les négociations internationales le concernant. Lorsqu'un Etat étranger veut faire valoir un droit sur le territoire ou à l'encontre d'un citoyen de l'Etat protégé, il doit le faire par l'intermédiaire du représentant, résident général ou ministre des Affaires Etrangères, de l'Etat protecteur. Celui-ci exerce en fait les fonctions d'un véritable vice-roi en dehors de la volonté duquel l'Etat protégé ne saurait rien décider.

Précisons maintenant les différences qui existent entre les Etats garantis et les Etats protégés ; elles se dégagent des caractères qui viennent d'être indiqués. M. Despagnet arrive aux conclusions suivantes :

« Ce qui sépare la garantie du protectorat, c'est que ce dernier constitue nécessairement une tutelle tandis que le rôle du garant ressemble plutôt à celui du mandataire. L'Etat garanti est en droit indépendant de ses garants ; par conséquent la différence profonde qui sépare le protectorat de la garantie consiste en ce que celle-ci, à la différence de celui-là, ne porte pas atteinte à la souveraineté de l'Etat garanti. »

Cependant on peut concevoir un protectorat ne portant pas atteinte à la souveraineté de l'Etat protégé, et certains pays soumis à la garantie perdant en même temps une partie de cette souveraineté ; aussi est-il bien délicat de différencier théoriquement la nature des liens internationaux provenant de la garantie et du protectorat ; pour y arriver il faut rechercher quelle est la nature du contrat international, par l'analyse de son origine et de l'objet politique ou juridique qu'il se pro-

pose. A ce point de vue, on peut dire avec M. Despagnet que : « Les traités de garantie principale ont pour but de sauvegarder un certain état de choses, soit au point de vue international, soit en ce qui concerne la situation intérieure d'un pays.

« Or, si l'Etat auquel s'applique cette garantie peut en profiter, il est cependant hors de doute que ces avantages sont assurés, non pas tant pour le pays garanti que pour les Etals garants eux-mêmes, qui peuvent trouver leur profit dans le maintien d'un état de choses déterminé.

« L'objectif direct est donc l'avantage des Etats garants : bien mieux... la garantie peut très bien n'offrir aucun avantage positif pour l'Etat garanti, tout en lui imposant une situation subordonnée... Au contraire, l'institution du protectorat doit avoir « ostensiblement » tout au moins pour objectif principal la défense des intérêts d'ordre intérieur ou diplomatique du protégé ; surtout on ne saurait la concevoir organisée d'une manière telle qu'elle se retournât contre ce dernier et qu'elle aboutît à un empiétement sur ses droits, sans préoccupation de son intérêt personnel. »

L'Etat de Panama est-il un Etat garanti ou un Etat protégé?

Pour répondre à cette question, étant donné les principes ci-dessus posés, il convient de rapprocher la constitution panamienne du i3 février 1904, du traité du 18 novembre 1903.

Cette constitution très étendue comporte 148 articles qui visent les matières d'ordre constitutionnel telles que la forme politique de l'Etat et l'organisation des pouvoirs publics, et un grand nombre de matières d'ordre simplement législatif telles que nationalité, droits individuels des citoyens, domaine public de l'Etat, organisation militaire.

Cette constitution peut être modifiée par l'Assemblée législative et ne relève pas d'un pouvoir constituant distinct du législatif.

A première vue, il semble que la souveraineté de la République de Panama soit pleine et entière ; sa souveraineté

externe comporte en effet les trois principaux attributs de tout Etat souverain : droit de faire la guerre, droit de conclure des traités, droit de légation actif et passif. La République a été reconnue comme Ktat indépendant et souverain; elle a son drapeau qui symbolise sa personnalité internationale.

Elle a également les signes extérieurs de la souveraineté interne ; trois pouvoirs distincts : un pouvoir législatif exercé par une assemblée élective unique ; un pouvoir exécutif confié à un Président de la République assisté d'un conseil des Ministres et un pouvoir judiciaire organisé en trois ordres de juridiction hiérarchisée.

Celte indépendance qui résulte des textes est cependant plus apparente que réelle. La constitution du i3 février 1904 et le traité Ilay-Runau-Yarilla, du 1 8 novembre ïoo3, y ont porté deux atteintes de nature et d'importance inégales.

La première est la garantie d'indépendance de l'Etat de Panama, garantie qui le place incontestablement sous l'influence des Etats-Unis.

La seconde est la mainmise des Etats-Unis sur la zone du canal, mainmise qui constitue de la part du nouvel Etat un abandon non plus partiel, mais total de souveraineté sur la région en question.

La garantie d'indépendance est assurée sans autre préambule que celui déjà indiqué dans l'article premier du traité ; il est ainsi conçu : « Les Etals-Unis garantiront et maintiendront l'indépendance de la République de Panama. »>

La nécessité de cette garantie s'imposait à un double titre : au point de vue de Panama elle fortifiait singulièrement la souveraineté fragile de ce nouvel Etat ; il ne paraît pas douteux, en effet, que sans le patronage des Etats-Unis, la Colombie eût été en mesure de triompher de cette insurrection. Au point de vue des Etats-Unis, elle leur offrait le prétexte désiré pour s'ingérer dans la politique intérieure du nouvel Etat, de manière à éviter le retour des agitations révolutionnaires si fréquentes jusque-là. Ce droit de veiller à la paix intérieure du

LA HÊFIBLIUli: ET LE CANAL UK PANAMA 273

pays fut inscrit dans l'article i3(i de la constilulion panamienne qui dispose « que le gouvernement des Etats-Unis d'Amérique pourra intervenir en quelque partie que ce soit de la République de Panama pour rétablir la paix publique ainsi que l'ordre constitutionnel s'il était troublé, dans le cas où cette nation assumerait ou aurait assumé, dans un traité public, l'obligation de garantir la souveraineté et l'indépendance de cette République 1 ».

A ne tenir compte que des termes de l'article premier du traite, il faudrait conclure que la République de Panama est un Etat garanti et non un Etat protégé. Mais, pour ménager les susceptibilités des Etats ou des Assemblées qui les représentent, la diplomatie recourt à des euphémismes qui obscurcissent volontairement les distinctions de doctrine. C'est du reste, l'avis de M. Milovanowitch : « Lorsque la garantie, dit-il, se rapporte à la constitution intérieure d'un pays, la différence qui sépare la garantie du protectorat devient moins sensible. »

La République de Panama est-elle donc devenue brusquement pays de protectorat relevant des Etats-Unis? On peut en douter, car l'ingérance des Etals-Unis dans le domaine de la politique intérieure de ce pays est strictement limitée au maintien de la paix publique et de Tordre constitutionnel. Gomme c'est là un bien essentiel à toute organisation sociale, la garantie qui en est donnée peut difiicilement être considérée comme une diminution de souveraineté pouvant transformer la République de Panama en un Etat protégé.

Théoriquement tout au moins, la souveraineté externe et interne de Panamaest pour ainsi dire pleine et entière. On ne saurait donc dire qu'il est placé sous le régime du protectorat. Le protec-

1 11 est intéressant de remarquer par la rédaction de cet article, adopté seulement le 16 février iyo4, qu'il fut préparé avant le traité du 1 8 novembre ic>o3, cl que dans la hâte qu'on eut à adopter la constitution, on omit de modifier la phrase alternative qui n'avait plus de raison d'être après la signaturc du traité.

torat, suivant la formule de M. Pic', « comporte une abdication a peu près complète, au moins quant à l'exercice de la souveraineté de l'Etat protégé. Celui-ci, en d'autres termes, s'engage à n'avoir désormais d'autre diplomatie que celle de son protecteur, et s'en remet dès lors à lui du soin de négocier pour son compte avec les puissances étrangères ».

Quel que soit le respect que mérite la doctrine, on risquerait de se tromper si on voulait apprécier une situation nouvelle d'après des théories établies d'après l'observation de faits antérieurs. Revenons donc au fait lui-même^ rappelonsnous quelle est la situation économique et politique de cette petite province et quels sont les intérêts considérables que le hasard de la nature a placés en elle ; rappelons-nous en même temps l'orientation de la politique étrangère des Etals-Unis, leur interprétation sans cesse élargie de la doctrine de Monroë et, en présence de la disproportion qui existe entre Panama et les Etals-Unis et des liens économiques puissants qui les rapprochent, il sera facile de conclure. L'Etat de Panama peut en droit être considéré comme entièrement indépendant ; en fait c'est un satellite dont la destinée sera de graviter dans l'orbite des Etals-Unis aussi longtemps qu'un autre facteur plus puissant ne viendra l'en détacher. Le centre auquel des liens invisibles mais nécessaires rattachent désormais la nouvelle petile République est Washington.

Qu'importent les classifications des auteurs? Panama sera au gré des Etats-Unis un Etat indépendant, un Etat garanti, ou un Etat protégé, ou même une simple colonie. Déjà les Etats-Unis se sont fait attribuer, cTune manière définitive en toute propriété et souveraineté, la zone nécessaire à la construction du canal, ce qui constitue désormais sur le territoire de la République de Panama une véritable enclave qui lui échappe totalement. Le traité du i8 novembre 1903 a, sur ce point, abouti à l'an-

» Voir article P. Pic, «De l'influence de l'établissement d'un protectorat sur les traités antérieurement conclus avec des puissances tierces par l'Etat protégé » (Revue de droit international public, 1896, n° G).

nexion pure et simple par lesEtats-Unis de cette zone ; sans doute les rédacteurs de la convention Hay-Bunau-Varilla ont évité de se servir du terme précis d'annexion, mais le texte des articles 2 et 3 est assez formel pour ne laisser aucun doute sur ce point *.

Comment qualifier cette concession accordée par la République de Panama au Gouvernement des Etats-Unis ?

Y a-t-il là concession d'un travail public avec attribution de prérogatives nécessaires pour en faciliter l exécution ? Il ne paraît pas possible de l'admettre ; jamais un simple concessionnaire n'exerce des droits souverains ; il reste toujours dans une mesure plus ou moins large sous la dépendance de l'Etat concédant.

1 Traité du 18 novembre 1903, article a.

La République de Panama concède (grants) aux Etats-Unis à perpétuité, l'usage, l'occupation et la domination d'une zone de territoire et des terres sous l'eau pour la construction, l'entretien, l'exploitation, le bon état sanitaire et la protection du canal projeté de la largeur de dix milles s'étendant à la distance de cinq milles de chaque côté de la ligne médiane de la roule dudit canal : ladite zone commençant dans la mer des Caraïbes à trois milles marins au delà de la limite des moyennes basses eaux, et s'étendant à travers l'isthme de Panama dans l'océan Pacifique à une distance de trois milles marins de la limite des moyennes basses eaux, avec la clause que les villes de Panama et de Colon et les ports adjacents des dites villes, qui sont compris dans les limites de la zone ci-dessus décrite, ne seront pas compris dans cette concession. La République de Panama de plus concède aux Etats-Unis à perpétuité l'usage, l'occupation et la domination de toutes autres terres et eaux en dehors de la zone ci-dessus décrite, qui peuvent être nécessaires, et utiles pour la construction, l'entretien, l'exploitation, le bon état sanitaire et la protection du canal ou de tous canaux auxiliaires ou autres travaux nécessaires et utiles pour la construction, l'entretien, l'exploitation, le bon état sanitaire et la protection de ladite entreprise. La République de Panama de plus concède de la même manière aux Etats-Unis à perpétuité toutes les iles dans les limites de la zone ci-dessus décrite, et en outre le groupe de petites îles situées dans la baie de Panama, nommées Perico, Naos, Culebra et Flamenco.

AnT. 3. — La République de Panama concède aux Etals-Unis tous les droits, pouvoir et autorité dans la zone mentionnée et décrite dans l'article a de cet accord, et dans les limites de toutes les terres et eaux accessoires mentionnées et décrites dans ledit article a, que les Etats-Unis posséderaient et exerceraient s'ils étaient les souverains du territoire sur lequel lesdites terres et eaux sont situées, à l'entière exclusion de l'exercice par la République de Panama d'aucuns de ces droits, pouvoir ou autorité souverains.

276 LA ItÊPLMJUlK ET LE CANAL DE PANAMA

Y a-t-il, en ce qui concerne la zone du canal, une disjonction du domaine éminenl et des droits de jouissance, ou du domaine utile? On peut aisément déterminer ce qu'est pour les Etats-Unis le « domaine utile », mais ce qui nous échappe c'est ce en quoi pourrait consister le « domaine éminent » delà République de Panama sur la région du canal. Que peut être la souveraineté d'un Etat ayant la jouissance de certains droits tout en étant perpétuellement privé de leur exercice?

Abandonner définitivement l'exercice de tous ses droits souverains sur un territoire, ou renoncer à la souveraineté de ce territoire, c'est bien là pour un Etat une seule et même chose.

Parfois on déguise un transfert de souveraineté sous la forme d'une cession â bail. Cette pratique entre dans les habitudes diplomatiques des grandes puissances dans leurs rapports avec des Elats plus faibles ; c'est ainsi que la Russie avait obtenu de la Chine Port- Arthur ; l'Allemagne, Kiao Tchéou ; l'Angleterre, Weï-IIaï-Weï: la France, Kouan-Tchéou-Ouan, en 1898. En pareil cas, observe M. Despagnel, « il y a juridiquement transfert de la souveraineté ou du moins de ses conséquences les plus importantes, bien que, théoriquement, la souveraineté de la Chine soit réservée sur les territoires qu'elle à cédés à bail. »

Peut-on dire que la zone du canal soit cédée â bail aux Etats-Unis? Nous ne le pensons pas. La cession à bail est en apparence tout au moins temporaire, or la concession que nous étudions est, d'après les termes mêmes du traité, faite à perpétuité.

De ces différentes considérations, il résulte que le traité Hay-Bunau-Yarilla a consacré l'annexion pure et simple de la zone du canal aux Etats-Unis, laissant la République de Panama dans une condition assez indéterminée comportant l'indépendance politique la plus large à la condition que la paix et la tranquillité publiques sur tout le territoire -

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de ladite République ne soient pas compromises. Quant aux droits que les Etats-Unis pourront exercer sur les terres et les eaux dépendant de celles qui leur sont définitivement transmises, tels qu'ils ressortent de l'article \ de la convention, on peut dire qu'ils constituent une véritable servitude internationale, dans laquelle les Etat-Unis détiennent le fond dominant et la République de Panama le fond servant 1 .

III. — La formation d'un Etat indépendant aux dépens d'un Etat plus ancien entraîne nécessairement l'obligation de délimiter son domaine public. Il n'existe pas de principe absolu en la matière. Gela n'empêche pas l'ingéniosité des auteurs d'avoir cherché à en préciser les règles : on enseigne en effet que l'Etat formé par séparation garde les dépendances du domaine public qui se trouvent sur son territoire, qu'il n'est pas lié par la plupart des traités, conclus avant son autonomie, par l'Etat dont il s'est détaché ; qu'il est tenu de la partie de la dette publique de lEtat ancien qui a trait à son territoire et aux travaux publics qui y ont été exécutés.

La constitution panamienne, dans son article ii5, précise la consistance du domaine public du nouvel Etat ; elle y comprend tous les biens sis sur le territoire de l'isthme, ayant appartenu à la République de Colombie, tous les droits et actions dont avait joui cette dernière en qualité de souveraine de l'isthme, tous les biens, revenus, droits et actions ayant appartenu à l'ancien département de Panama.

i Voici le texte de l'article \ du traité du 18 novembre ij)o3 : Art. 4- — Comme droits subsidiaires aux concessions ci-dessus, la Hépublupie de Panama cède h perpétuité aux Etats-Unis le droit d'employer les rivières, cours d'eau, lacs et autres étendues d'eau dans ses limites, pour la navigation, l'approvisionnement d'eau ou de force motrice ou tout autre objet, autant que l'usage desdites rivières, cours d'eau, lacs et autres étendues d'eau peut être nécessaire et utile pour la construction, l'enlrelien, l'exploitation,, le bon état sanitaire et la protection du canal.

Il est utile, au point de vue du Canal de Panama, d'observer que la République nouvelle se déclare propriétaire des droits et actions dont jouissait la Colombie en qualité de souveraine de l'isthme. C'est là un fait de première importance d'où il résulte que l'autorisation nécessaire à la Compagnie française de Panama, pour céder ses droits de concession aux Etals-Unis, devra lui être accordée désormais non plus par la République de Colombie, mais par la République de Panama.

C'est parce que le Gouvernement de Panama l'entendait ainsi qu'avant même l'adoption de la constitution panamienne il cédait dans le traité Hay-Bunau-Varilla aux Etats-Unis tous les droits qu'il possédait ou qu'il pouvait acquérir par la suite à la propriété de la Compagnie Nouvelle du Canal de Panama et de la Compagnie du Chemin de fer de Panama 1 .

A peu près au même moment, le 27 novembre igo3, MM. Royd etGuerrera, en qualité de délégués spéciaux du Gouvernement de la République de Panama à New-York, avisaient le Président de la Compagnie Nouvelle du Canal de Panama, à Paris, que la République de Panama confirmait les concessions accordées à cette Compagnie et faisait siennes les obligations contractées par la Colombie. La République de Colombie

1 Voici le texte de l'article 8 du traité du 18 novembre 1903 : Airr. 8. — La République de Panama concède aux Etats-Unis tous les droits qu'elle possède ou qu'elle peut acquérir par la suite à la propriété de la Compagnie Nouvelle du Canal de Panama et de la Compagnie du Chemin de fer de Panama comme un résultat du transfert de la souveraineté de la République de Colombie à la République de Panama sur l'isthme de Panama, et autorise la Compagnie Nouvelle du Canal de Panama à vendre et à transférer aux Etats-Unis ses droits, privilèges, propriétés, concessions ainsi que le chemin de fer de Panama et toutes les actions ou parts d'actions de cette Compagnie; mais les terres publiques situées en dehors de la zone décrite dans l'article 2 du présent traité, comprises actuellement dans la concession des deux dites entreprises et non nécessaires à la construction ou à l'exploitation du canal, feront retour à la République de Panama, excepté toutes propriétés possédées actuellement par lesdites Compagnies, ou en leur possession, situées dans Panama ou Colon, ou leurs ports ou leurs points terminaux.

reconnaissait comme valables les titres de la Compagnie Nouvelle du Canal de Panama et en particulier ceux qui découlaient de la prorogation. En échange la République de Panama fil opposition entre les mains du Président de la Compagnie Nouvelle sur les 10.000 actions de 5oo francs entièrement libérées, qui, conformément à l'article 4 de la convention du a5 avril 1900, formaient l'indemnité devant être versée à la Colombie à l'occasion de la prorogation de la concession. Le propriétaire légitime desdites actions devait être désormais la République de Panama.

Sur cette opposition, le Gouvernement colombien s'adressa au Tribunal civil de la Seine pour faire déclarer que le Président du Conseil d'Administration de la Compagnie Nouvelle du Canal de Panama ne devait pas en tenir compte ; il invoquait les termes mêmes de la charte de concession, et affirmait que la révolution du 4 novembre n'avait pu en modifier la portée. Cette protestation se heurtait à un principe de droit généralement admis; il ne saurait appartenir à un Tribunal étranger de décider de l'existence légale d'un Etat ; il doit se contenter de constater s'il est ou non reconnu. Le Gouvernement colombien vit ses prétentions rejetées par le Tribunal de la Seine le 3i mars 1904. Celui-ci ne crut pas devoir trancher le point de savoir si l'Etat de Panama était ou non un Etat souverain, et si par conséquent il avait hérité ou non du domaine public de la République de Colombie. Il motiva son jugement par cette considération que, « la République de Panama étant indubitablement en possession de la souveraineté du canal, la Compagnie devait subir le fait du prince et la contrainte de l'autorité de fait exercée sur les territoires qui font l'objet de sa concession ».

Reste la question de la dette publique de l'Etat colombien. Dans quelle mesure la République de Panama doit-elle en supporter les charges? Au point de vue de l'équité, si la séparation des deux Etats s'était faite aimablement, la part contributive de la province affranchie aurait été fixée sans difficulté,

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soit proportionnellement à la superficie des deux Etals, soit d'après leur population respective ou encore le montant des impôts payés antérieurement par les deux fractions de l'ancien Etat. La sécession de la province de Panama s'étant produite au contraire malgré la volonté, en dépit de l'opposition de la République de Colombie, un arrangement ne pouvait intervenir au sujet de la répartition de cette dette sans impliquer, de la part de la Colombie, la reconnaissance définitive de l'indépendance de la République de Panama. C'est pourquoi, tandis que nous voyons M. Bunau-Varilla déclarer dès 1904 à l'ambassadeur de la Grande-Bretagne, Sir Mortimer Durand, que la République de Panama était disposée à prendre sa part de la dette colombienne, sur les bases d'une répartition de la dette proportionnellement aux populations des deux Etats, la République de Colombie n'a pas encore voulu entrer en pourparlers sur cette question.

La ratification du traité Hay-Bunau-Yarilla par le Sénat des Etats-Unis n'alla pas sans de sérieuses difficultés. Du 17 déceihbre i<)o3 au 23 février 1904. ce traité y fut attaqué de la façon la plus violente ; niais les électeurs de la Louisiane, du Mississipi etdes différents autres Etals du Sud voyant que des intrigues politiques allaient de nouveau, en faisant échouer le traité, mettre en échec l'exécution du canal interocéanique, agirent sur les Chambres de leurs Etats respectifs, pour ordonner à leurs sénateurs, quelle que fut leur opinion sur le traité, de le voler. On sait qu'une majorité des deux tiers est nécessaire pour la ratification par le Sénat américain des traités; l'opposition démocratique qui comptait 33 voix, si elle avait fait bloc, eût suffi pour aboutira son rejet, le Sénat comptant 90 membres. L'influence du mouvement d'opinion des Etats du Sud détermina la moitié de ce parti politique à se joindre au parti républicain, et à voter l'adoption du traité qui fut ainsi ratifié le a3 février 190^.