CHAPITRE XII

De U condition juridique du Canal de Panama. Suez et Panama.

Quel doit être le régime juridique des canaux, « ces chemins artificiels que le génie de l'homme substitue à ce que la configuration physique du globe met d'obstacle à son activité 1 » ?

On saisit dès l'abord la dualité des intérêts que mettent en présence les canaux maritimes :

!• Droits du souverain territorial ;

•2 n Intérêts des Etats qu'intéresse la destination internationale de ces canaux.

Dans quelle mesure les droits du premier devront-ils remporter sur ceux des seconds; comment ceux-ci pourront-ils légitimement garantir leurs droits. Ce sont des points de fait, beaucoup plus que de principes. Les faits exerçant sur les actions humaines une plus certaine influence que les principes, on examinera cette question telle qu'elle est résolue,

i Celle question esl d'une importance capitale pour tous les Etats dont les intérêts seront nécessairement affectés par l'ouverture de ces canaux ; comment pourraient-ils demeurer indifférents à leur réglementation ? Tant que ceux-ci ne seront pas ouverts, que les travaux les concernant seront exécutés avec des capitaux particuliers ou d'Etat sur un territoire étranger, les États n'ont ni qualité ni intérêt direct pour intervenir; mais du jour où un canal international a été livré à sa destination qui est de servir à la circulation, sans distinction de nationalité, cette voie ajoute de tels avantages aux facilités de communication qu'elle devient rapidement indispensable aux relations du monde civilisé. On pouvait s'en passer tant qu'elle n'existait pas; du jour où elle existe, un droit est né pour tous ceux qui ont qualité a s'en servir et qui ne sauraient plus en être privés sans subir une atteinte profonde à leurs intérêts. Voir à cet égard notre ouvrage. l'Egypte et le Soudan Egyptien^ Paris, Hachette, i8y5, pages i83 et suivantes.

en des textes précis, pour Suez et pour Panama, sans s'arrêter trop longtemps à son examen théorique. Contentons-nous de rappeler les règles communément admises par les auteurs.

Ceux-ci distinguent nettement les détroits, voies créées par la nature et les canaux maritimes; ils subdivisent ensuite ceux-ci en « canaux internationaux » et « canaux d'utilité nationale. »

Que la première distinction soit fondée, nous l'admettons volontiers. Les détroits empruntent à leur condition physique une immuabilité que l'activité de l'homme ne modifie pas sensiblement : la mer étant libre, les détroits qui permettent aux mers de communiquer entre elles doivent être libres. Depuis qu 'il y a eu des navigateurs, les hommes ont revendiqué le droit d'aller devant eux où le vent les poussait et personne ne s'est élevé contre cette prétention qui par conséquent a été consacrée ; Grotius n'a rien inventé en le reconnaissant.

« La mer libre, le détroit est libre ; la mer commune à tous les peuples, le détroit est commun à tous les peuples »

Les détroits reliant des mers qui par leur étendue et leur situation entre plusieurs Etats ne relèvent d'aucune puissance sont considérés comme des routes internationales, ouvertes de droit au passage de tous les pavillons sans distinction, quand même ces détroits seraient si peu larges que, selon les principes, ils devraient relever des Etats riverains, et cela quand bien même leurs deux rivages se trouveraient dans la possession d'une seule et même puissance *. »

C'était la reconnaissance de principes naturels; elle s'étendit à l'usage des détroits non seulement par les bateaux de commerce, mais aussi par les vaisseaux de guerre dont la mission est nécessairement de veiller aux intérêts et à la sauvegarde des premiers en cas de besoin.

i L.-B. Hautefeuille, les Droits et devoirs des nations neutres en temps de guerre maritime, t. I, p. 66.

* Richard Kleen, Lois et usages de la neutralité d'après le droit international conventionnel et coutumier des Etats civilisés, t. II, p. 109.

« L'Etat riverain d'un tel détroit fût-il neutre dans une guerre ne saurait s'opposer au passage des bâtiments de guerre étrangers belligérants ou autres, cela indépendamment de ce que le3 eaux territoriales doivent, à la portée de canon, être exemples des faits de guerre pour que la neutralité soit respectée *. »

Mais les détroits, bras de mer, vont être de la part de leurs riverains l'objet de certaines prétentions, comme étant des canaux établis sur leur territoire. Ceux-ci exigent leur autorisation pour les livrer à la circulation des navires étrangers.

C'est en effet une tendance humaine, de tous les temps et de tous les lieux, que de chercher à étendre la main sur un bien sans maître et même sur un bien qui a un maître dès que celuici n'est pas en mesure de le défendre.

Le Danemark obéissait à cette loi naturelle lorsque ses jurisconsultes prétendaient à la suprématie de ce pays sur les détroits des Belt et du Sund : ils ne précisaient du reste ni la nature ni l'étendue de ces droits et eussent eu quelque embarras à le faire, la mer Baltique, à aucune période de l'histoire, n'ayant eu le caractère de mer fermée baignant les rivages d'un seul Etat. Comme il suffit qu'une affirmation ne rencontre pas de négation qui la heurte pour qu'un droit naisse, les traités de Christianstad et de Brômsebro( 164 5) consacrent les prétentions danoises sur les détroits des Belt et Sund.

Les Danois, qui voulaient lever des taxes sur les marchandises qui passaient à proximité de leurs côtes, agissaient du reste en conformité des principes établis au moyen âge en Europe par les barons qui prélevaient un péage sur toutes les grandes routes commerciales ; leurs droits étaient même justifiés dans une certaine mesure par le pilotage qu'ils pouvaient fournir et qui, dans les plaines sillonnées par les routes, était remplacé par une protection assurée par les barons contre les détrousseurs de moindre importance.

Ce n'est qu'au milieu du xix e siècle que le Danemark dut

1 Richard Klcen, op. cil , t. Il, p. 109.

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renoncer à la perception de péages sur les navires de commerce allant de la mer du Nord à la Baltique, et il est curieux de remarquer que c'est à la résistance des Etals-Unis dont les nationaux refusèrent de payer les taxes réclamées qu'est dû le traité de Copenhague (14 mars 1857). « Si nous reconnaissions de pareilles exactions à l'entrée de la Baltique, nous créerions le plus funeste précédent pour noire commerce », disait le représentant des Etats-Unis, M. de Marcy.

Ce traité de Copenhague conclu entre le Danemark et quinze Etats et Villes libres attribue au Danemark une somme d'argent en représentation des frais de phare, balisage et du service de pilote qu'il doit entretenir.

Ainsi la liberté des détroits a élé consacrée : elle ne l'a pas été universellement ; le régime spécial du Bosphore le prouve et comme rien n'indique que ce régime tienne à des causes accidentelles qui n'ont rien de commun avec le droit international, ainsi que ledit M. Kleen, comme au contraire il nous apparaît que le régime qui lui est appliqué demeurera aussi longtemps que l'empire turc, on peut dire que, même en ce qui concerne les détroits, le principe de liberté subit des exceptions chaque fois que des intérêts internationaux sont assez puissants pour les imposer.

On ne sera donc pas surpris de connaître les distinctions singulièrement ténues établies par les auteurs entre les canaux maritimes « d'utilité nationale » et les canaux « d'utilité internationale ».

Desauteurs aussi aulorisésque MM.Calvo etNys distinguent ces deux sortes de canaux et pour des raisons qui ne nous frappent pas. Les canaux de Corinthe et de Kiel seraient des canaux « d'utilité nationale »; ils constituent, disent-ils, un domaine propre et réservé, ils sont régis par les lois et règlements particuliers tandis que les canaux « d'importance internatio-

1 Nys, Droit international, t. I, p. 4;5 et p. 47.). Galvo, Droit international, l. I, p. 5oo. 368.

nale », comme ceux de Suez et de Panama, affectent nécessairement les intérêts des divers Etals dont ils sont destinés à faciliter l'accès.

Nous ne partageons pas l'opinion de ces savants auteurs parce qu'elle ne paraît s'appuyer sur aucune considération juridique sérieuse ni sur aucune observation précise.

Qu'un mouvement sismique infime vienne rendre inutilisable pendant plusieurs mois ou années un des passages des Belt, ou du Sund et le canal de Kiel présentera une utilité internationale considérable, puisqu'il dépendra de son emploi que le commerce maritime entre les côtes allemande, russe, suédoise el danoise de la Baltique soit accessible aux navires étrangers. Et ainsi voilà, par un fait accidentel, le caractère national attribué par MM. Galvo et Nys au canal de Kiel qui disparait pour faire place à un caractère international. C'est donc qu'en vérité il n'existe pas de distinction absolue entre les canaux maritimes et que leur condition juridique dépend simplement à la fois de l'intérêt qu'ils présentent pour le commerce général et de la force dont dispose l'Etal souverain du territoire sur lequel il est creusé pour faire prédominer ses droits sur ceux que les puissances étrangères voudraient revendiquer.

Examinons donc, sans nous arrêter à une subdivision aussi " peu fondée, les deux caractères essentiels des canaux maritimes : les droits du souverain territorial, la destination internationale et les droits des tiers à son libre usage.

C'est toujours le même conflit que la nature a institué au fond de toute chose el dont la solution perpétuellement incertaine oscille en dépendance plus ou moins étroite de l'un ou de l'autre des facteurs : forces de conservation ou héréditaires; forces externes ou influences étrangères : caractère national ou caractère international des canaux maritimes.

Et d'abord, les droits du souverain territorial sur le canal maritime. Pour certains auteurs, Calvo, Fournier de Flaix, ces droits s'effacent devant ceux des tiers; pour d'autres, Léon Renault notamment, c'est l'opinion contraire qui doit prévaloir. H. v. lu

Les premiers arrivent à assimiler les canaux aux détroits; les seconds, frappés surtout par le côté artificiel de l'établissement du canal, voient en lui une dépendance du sol où volontairement la puissance souveraine l'a ouvert ou laissé ouvrir.

Tout en assimilant les canaux aux détroits, MM. Calvo et Fournier de Flaix atténuent de suite la portée du principe qu'ils adoptent : liberté absolue du transit pour tout navire de commerce ou de guerre, par cette réserve essentielle que le pays riverain ou la société concessionnaire qui le représente pourra, afin de couvrir les frais de premier établissement et d'entretien du canal, percevoir des taxes de péage et de pilotage. Ils élargissent ensuite cette réserve en ajoutant :

« Les navires qui usent de ce passage sont tenus de se conformer aux règlements administratifs, aux mesures de police que l'autorité territoriale a le droit de prendre pour la surveillance et le maintien de l'ordre dans le canal, comme aussi de payer les taxes que cet Etat ou la compagnie concessionnaire juge nécessaire d'imposer pour la protection de ses propres intérêts fiscaux, pour l'entretien du canal 1 . »

Combien cette doctrine est vague et contradictoire ! Le canal maritime est un détroit, dit-elle d'abord; or, d'après la définition de l'Institut de droit international : « Les détroits qui servent de passage d'une mer libre à une autre mer libre ne peuvent être fermés », et, tout en étant un détroit, le canal maritime va relever du droit administratif interne de l'Etat dont il coupe le territoire. Calvo veut concilier deux principes opposés : le mare liberum de Grotius et le droit de souveraineté, même le droit de propriété de l'Etat traversé. « Cette portion de territoire ne cesse pas d'être la propriété de l'Etat dans les limites duquel elle est comprise ; cet Etat n'a pas par la concession aliéné sa prérogative de juridiction exclusive qu'il continue d'y exercer sous réserve de ne pas entraver le libre passage. »

1 Calvo, Droit international, l. I, p. 507, § 376.

M. Fouraier de Flaix 1 adopte les premiers principes de Calvo : « Les canaux internationaux sont des bras de mer soumis aux lois maritimes. Ils ne peuvent être fermés à aucun moment ni à aucun navire sans méconnaître le principe de la liberté des mers et des détroits. » Peut-être bien ; cependant, en 1877, lors de la guerre russo-turque, tout le monde a admis la possibilité d'un blocus du Canal de Suez.

L'opinion du professeur Renault nous parait bien plus conforme à la raison et aux faits quand il estime que le canal maritime relève principalement du souverain sur le territoire duquel il a été tracé. Et il est logique lorsqu'il écrit 2 : « La Turquie étant puissance belligérante, comme en 1877- 1878, son adversaire peut incontestablement bloquer le canal.... Il peut faire du canal la base d'opérations militaires, s'y installer, opérer les destructions qui seraient commandées par les besoins de l'attaque. »

Mais la destination internationale d'un Canal maritime veut qu'il soit ouvert en tout temps. La neutralité est incontestablement la garantie la plus précieuse qu'il échappera aux risques de guerre.

Les hommes politiques l'ont bien vu depuis longtemps. Le traité de Londres du i3 juillet 1 84 1 fait défense aux bâtiments de guerre des puissances étrangères d'entrer dans les détroits des Dardanelles et du Bosphore, de manière que leur neutralité fût désormais hors de toute conteste.

L'importance considérable que présentait la neutralité du Canal de Suez frappait l'attention des jurisconsultes. Dès 1879, l'Institut de droit international adoptait, à Bruxelles, les conclusions suivantes :

« 11 est de l'intérêt général de toutes les nations que le maintien et l'usage du Canal de Suez, pour les communications

1 L'Indépendance de l'Egypte et le régime international du Canal de Suez, p. m et 1.

2 Journal la Loi, 19 août 1881, L. Renault.

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de toute espèce, soient autant que possible protégés par le droit des gens conventionnel , . »

Et, à la même époque, l'Association pour la codification du droit des gens s'exprimait en ces termes:

« Il est de l'intérêt du commerce universel qu'il soit déclaré, par un acte international, que la navigation du Canal de Suez et d'autres travaux semblables doivent toujours être libres et exempts de toute hostilité en temps de guerre ' 2 . »

Le canal interocéanique américain, nous l'avons déjà vu, préoccupa les esprits en Grande-Bretagne, longtemps avant qu'un tracé précis eût été adopté. Le fameux traité Clayton- Bulwer, signé à Washington le 19 avril i85o, avait en effet pour but de mettre ce canal à l'abri de tout droit de belligérant, « tant de la part des puissances signataires d'une telle déclaration que de celle de toute puissance ».

Et ce traité est l'objet d'une admiration pompeuse par M. T. Twis, dans le rapport sur la neutralisation de Suez qu'il présenta à l'Institut de droit international 3 .

Il y voit le Nouveau Monde frayant le chemin à un nouvel ordre d'idées touchant la protection des grandes voies de communication artificielles. On pensera inutile de s'y arrêter désormais, maintenant qu'il a été abrogé par le traité Hay- Pauncefote.

Ce qui est incontestable, c'est que cette neutralité des canaux maritimes est éminemment désirable. A partir du jour où un tel travail est réalisé, il ne saurait y avoir d'intermittence dans l'emploi qui en est fait. Toutes les nations ont le droit d'en profiter; le refus ou l'impossibilité d'en user peuvent occasionner des dommages nombreux. Bloquer un canal maritime ou le détruire ne serait pas simplement un acte d'hostilité

' Annuaire de l'Institut de Droit International, 3 e et 4 e année, t. I, p. 34y. i Report of the sixt annual Conférence heldat Francfort on the Mein, ao-a3 August 1878, p. 38.

3 V. Rapport de T. Twis, Annuaire de droit international, 1879-1880, t. I, p. 120.

envers le souverain du canal, ce serait, en outre, un préjudice pour les Etats neutres.

L'Egypte et la Colombie ont reconnu la nécessité d'adopter ces principes, qui, en atténuant leurs droits de souveraineté, fortifiaient conventionnellement leurs droits respectifs de propriété ; la convoitise des puissances étrangères devait sans doute diminuer par suite de l'accroissement de sécurité que donnait à leur commerce la neutralité des canaux.

C'est ainsi que l'article 14 de la deuxième concession du Canal de Suez du 5 janvier i856 déclarait neutre le passage du canal, ainsi que les ports qui se trouvent à l'extrémité, et la Colombie, par une loi du 18 mai 1878, affirmait la neutralité perpétuelle du canal d'une mer à l'autre, ainsi que des ports d'accès.

Mais ce sont là des actes unilatéraux, et avec Lawrence nous pensons qu'il ne saurait dépendre de la volonté d'un seul Etat d'accroître les obligations internationales des autres Etats, de leur imposer, par exemple, la neutralité d'un canal créé sur son territoire. Les Etats qui seront en guerre avec l'Etat souverain du canal pourront donc l'attaquer où bon leur semblera et même dans la zone du canal maritime tant qu'ils n'auront pas signé une convention en reconnaissant la neutralité.

Ainsi nous estimons que la destination internationale d'un canal maritime exige sa neutralité, mais que la neutralité perpétuelle doit être conventionnelle, et, pour être efficace, placée sous la sauvegarde des puissances intéressées.

Voilà l'idéal vers lequel on doit tendre pour assurer, même en temps de guerre, l'usage pacifique des canaux maritimes; ajoutons que les intérêts des Etats souverains orienteront leur politique extérieure dans un sens contraire dès qu'ils se considéreront comme assez forts pour garder dans leurs mains le canal établi sur leur territoire ; on le conçoit aisément en songeant que le pouvoir d'ouvrir ou de fermer le canal est une arme des plus redoutables pour les belligérants dont peut se servir le souverain territorial.

m LA RÉPUBLIQUE ET LE CANAL DE PANAMA

L'intérêt certain, mais sans précision suffisante, des tierces puissances n'a pas l'autorité suffisante pour faire échec à cet intérêt très précis de l'Etat souverain du canal.

Maintenant qu'ont été mises en présence les deux idées dont doit tenir compte nécessairement la condition juridique d'un canal maritime, voyons quelles sont les différences générales, puis les différences particulières qui distinguent Suez de Panama.

Tout d'abord, le Canal de Suez intéresse essentiellement, dans leurs rapports avec l'Europe, deux continents jusqu'ici considérés comme champ de colonisation européenne ; pour l'Afrique, c'est incontestable; pour l'Asie, l'ignorance profonde que témoignait l'Europe jusqu'à une époque toute récente pour les antiques civilisations chinoise et japonaise, et le dédain injustifié qui en résultait faisaient que ce continent était seulement considéré comme un vaste territoire d'une exploitation économique infinie. Le canal qui y conduisait d'Europe est donc une œuvre européenne créée entre deux continents de colonisation et dont l'emploi est de servir à l'Ancien Monde.

Le Canal interocéanique de Panama se présente tout autrement: il séparera deux continents américains, rendant plus fréquentes les communications entre leurs différentes côtes. Or, ces continents, s'ils ont été colonisés par l'Europe, sont maintenant répartis entre plusieurs Etats de civilisation occidentale, d'une indépendance complète, parmi lesquels les Etats-Unis dont la puissance dépasse singulièrement les limites de leur territoire continental. La doctrine de Monroë protège désormais les Etats plus faibles contre les velléités que pourraient avoir les puissances européennes de se fixer davantage sur certains territoires, et la Grande- Bretagne ne trouve quelque sécurité dans sa possession du Canada qu'à la condition de distendre les liens qui rattachent le Dominion à la mère patrie, au gré du Parlement local. Le Canal de Panama échappe donc naturellement à

l'influence de l'Europe, tandis que Suez y est nécessairement soumis.

Le pays même où est tracé Suez est assujetti, depuis de longues années, à une tutelle européenne complexe : l'Egypte, depuis Mehemet-Ali, est placée sous un contrôle qui est devenu sans cesse plus étroit, qui, en 1881, a pris la forme d'une occupation militaire anglaise, qui, depuis 1904, a été admise comme définitive par la France. L'influence commune que les nations européennes ont exercée en Egypte et qui, en 1869, au moment de l'ouverture du canal, grâce aux ingénieurs et aux capitaux de notre pays, aurait pu devenir exclusivement française, s'est transformée, depuis 1876, par le rachat des actions d'Ismaïl, et, depuis 1882, par le débarquement anglais à Alexandrie, faisant de la vallée du Nil un pays véritablement protégé par la Grande-Bretagne. Maîtresse des mers et maîtresse de ses volontés, celle-ci a voulu s'assurer la puissance éminente du territoire où passe le canal qui mène aux Indes ; elle y a supérieurement réussi.

L'isthme américain présente, au profit des Etats-Unis, des analogies singulières. La Colombie n'a pas compris qu'elle ne pourrait utilement mener à bien une œuvre telle que le canal, et qu'il ne pouvait dépendre d'elle de l'entraver du moment que les Etats-Unis y avaient un intérêt aussi direct. Du conflit diplomatique soulevé par le rejet du traité Hay-Herran est sortie la République de Panama, qui, par traité, a cédé une bande de territoire aux Etats-Unis. Ceux-ci sont donc chez eux sur le tracé du canal. Si, en fait, la Grande-Bretagne est chez elle à Suez, les Américains en fait et en droit peuvent en dire autant de Colon à Panama.

Suez, par les capitaux qui ont servi à le créer, est une œuvre internationale. Panama, par ceux qui vont l'assurer, sera une entreprise d'Etat, effectuée avec les deniers du budget américain.

Enfin, économiquement et militairement, Suez intéresse également tous les Etats maritimes européens, tandis que