Voir la lievision, par M. Andricux

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Noailles, Cent Ans de république aux Etats-Unis, pourra nous donner ici des lumières nouvelles. Ce livre est le complément, le correctif nécessaire de ceux de Tocqueville et de Laboulaye, et nous verrons le chemin que les Américains ont parcouru depuis lors.

Nous venons de voir pourquoi les attributions du Président américain ne sauraient élre imitées en France. Nous allons voir pourquoi le mode de nomination de ce magistrat ne saurait l'être davantage.

Les Constituants de 1787 ne voulurent confier l'élection du Président ni au peuple (comme chez nous en 18i8), ni aux Chambres (comme chez nous aujourd'hui) : au peuple, parce que l'élu de la nation entière eût dominé les Assemblées et pu menacer les libertés publiques (c'est ce qui nous est arrivé) ; aux Chambres, parce que l'exécutif eût été subordonné au législatif, et que le Président, vassal du Congrès, n'aurait eu ni l'in-

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dépendance ni l'autorité nécessaires (c'est ce qui nous arrive). Ils adoptèrent un système mixte : la Constitution porte que le Président est élu par un vote à deux degrés ; les citoyens qui possèdent le droit de suffrage dans leur État respectif nomment des délégués, lesquels nomment le Président; chaque État élit autant de délégués spéciaux qu'il envoie de représentants et de sénateurs au Congrès fédéral. Tel est le mécanisme officiel.

Mais, nulle part, la Constitution n'a été plus faussée dans la pratique que sur ce point.

Dès les premiers scrutins présidentiels, les délégués du second degré, au lieu de faire un libre choix, reçurent un mandat impératif, leur désignant à l'avance celui qu'ils devaient nommer : c'était, en fait, le suffrage direct, le plébiscite.

Tant que les États-Unis comptèrent seulement quelque cent mille électeurs de race anglosaxonne, tant que les noms illustres des héros de la guerre de l'Indépendance s'imposèrent pour la magistrature suprême, cette violation flagrante de l'esprit de la loi n'eut pas grand inconvénient. Mais, à mesure que le territoire grandit, que la population se multiplia par l'immigration étrangère, que les grands hommes de la période

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héroïque disparurent, il se forma une classe de politiciens qui prirent la direction des masses hétérogènes et dispersées. Alors furent inventées la disci|)line rigoureuse, l'organisation irrésistible des caucus, sorte de conciliabules oii les membres du Congrès et les hommes les plus militants du parti désignaient leur candidat à la Présidence ; il était entendu que le citoyen proclamé dans ces réunions préparatoires, n'importe par quel procédé, devenait le candidat de tout le parti et, par suite, en cas de victoire, le Président des Etats- Unis d'Amérique.

Lorsque, plus tard, on secoua le joug des caucus, on ne revint pas pour cela à la vérité constitutionnelle : ces conciliabules furent remplacés par les convenlions, assemblées extra-légales, composées de délégations spontanées des Eta.ts, menées par les comités dirigeants et par les politiciens les plus actifs; ce sont elles aujourd'hui qui désignent le candidat à la Présidence. De sorte que, derrière le décor ofiîciel des collèges légaux, qui se contentent d'obéir au mot d'ordre, ces collèges irréguliers, extra-légaux, irresponsables, font tout, et sont les maîtres.

Voici ce que dit sur ce point le grand jurisconsulte Penton dans ses Mémoires :

« Parmi les nombreuses erreurs des écrivains d'Europe à notre sujet, il faut relever surtout celle-ci : MM. Thiers, de Tocqueville et d'autres, confondant la théorie et la pratique de nos institutions, admettent que l'autorité électorale, indépendante et absolue, appartient aux collèges spéciaux, conformément à l'inlenlion avérée des Constituants, et se répandent en éloges sur cette combinaison ingénieuse... Personne chez nous n'est dupe d'une semblable méprise... Les délégués secondaires n'ont aucune induence réelle sur le choix du Président et n'en ont jamais eu. Dès le début, il leur a été enjoint de voter pour les candidats désignés, soit par la volonté générale dans les premiers temps, soit, depuis, par les C2UCUS, soit, de nos jours, par les conventions, que celles-ci expriment ou non le vœu populaire. Le collège électoral a toujours été tenu d'exécuter un mandat impératif bien déterminé. La moindre infraction à l'ordre donné serait punie par toute l'infamie et tous les châtiments que pourrait infliger l'indignation publique. »

Ainsi, en ce qui concerne l'élection à la Présidence, l'œuvre des Constituants de 1787 a été réduite à néant, d'abord par le mandat impératif, ensuite par les caucus, enfin par les conventions;

le système a avorté, et le New-York fJerald a pu dire : « L'absurdité manifeste de ce système a été constatée depuis longtemps par les hommes d'État les plus éminenls. » Il est à peine besoin de faire remarcjuer que les mômes influences irrégulières agiraient sur le suflrage direct : le peuple , volant directement, ne choisirait pas davantage.

L'élection à deux degrés, qui, pour la nomination du Président, produit les déplorables résultais qu'on vient de voir, en produit, au contraire, de très heureux pour le recrutement de ce Sénat fédéral qui est la meilleure des institutions américaines et le salut de la République. D'où vient cette différence ? C'est que, dans les scrutins pour la Présidence, les collèges secondaires sont élus spécialement pour ce seul objet: ils n'existaient pas la veille, ils n'existent plus le lendemain du vote; au lieu que, pour l'élection des sénateurs, ce sont les diverses législatures locales, les représentants des États particuliers, investis d'une mission législative plus ou moins longue, qui se transforment, par exception seulement, en électeurs sénatoriaux (comme, chez nous, les députés, les conseillers généraux et d'arrondissement, et les délégués des

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conseils municipaux, qui élisent nos sénateurs). La nomination n'est plus faite à l'avance ; il ne s'agit plus de répéter comme un téléphone le nom dicté. Stuart Mill a très clairement fait cette distinction dans son livre sur le Gouvernement représentatif. Il est évident que le suffrage à deux degrés, le suffrage filtré, ne garde sa vertu que si l'électeur choisit lui-même librement. N'y a-t-il pas là de quoi faire réfléchir les hommes politiques qui, chez nous, voudraient, pour l'élection des sénateurs, substituer à la méthode actuelle le vote par le suffrage universel à deux degrés? Reste la durée du mandat présidentiel. Si l'on essayait d'acclimater en France la Présidence américaine, la durée de ce mandat, chargé, comme nous l'avons fait voir précédemment, d'attributions beaucoup plus vastes, ne pourrait raisonnablement être plus longue. Or, aux États- Unis, chaque scrutin quatriennal ramène un véritable interrègne qui se prolonge pendant plusieurs mois. Toutes les affaires, soit intérieures, .soit extérieures, sont en souffrance pendant cette crise. « Aucun Président, disait M. Ilaycs, ne saurait remplir utilement sa mission, lorsqu'il se voit entravé sans cesse par la préoccupation de recruter des partisans pour une seconde élection.»

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« On reproche aux monarchies d'Europe leurs guerres dynastiques, dit M. de Noailles ; la république américaine a eu ses guerres présidenliellcs. L'adhésion de Madison à la politique belliqueuse contre l'Angleterre en 1812 devint la condition forcée de sa réélection à la Présidence. Plus tard, la guerre avec le Mexique fut surnommée la guerre de Tyler. L'extrême raideur dont M. Cleveland fit parade au sujet des pêcheries du Canada et d'un incident diplomatique tout personnel ne laissa pas que de compromettre imprudemment les bons rapports entre la Grander>retagne et les États-Unis; le scrutin de 4888 approchait : il fallait flatter l'amour -propre national. »

Et qu'est-ce que les guerres des États-Unis auprès des nôtres?

Concluons donc que, ni au point de vue des attributions, ni au point de vue du mode de nomination, ni au point de vue de la durée, la Présidence américaine ne pourrait être acclimatée en France.

Avant de toucher à notre Constitution, nous pourrions au moins l'appliquer; ne confère-t-elle pas au Président des pouvoirs considérables, — et oubliés?

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On reproche à l'institution présidentielle, tantôt d'être dangereuse, tantôt d'être inutile. Nous pensons, nous, qu'elle est à la fois inutile et nuisible si elle ne fonctionne pas : car en matière constitutionnelle comme en mécanique, tout ce qui n'est pas moyen est obstacle.

Lisons en efi'et la Constitution :

Le Président choisit les ministres et les préside. Il peut les prendre dans les Chambres ou hors des Chambres. Il participe à la confection des lois. Il a le droit de message et le droit de veto suspensif, un veto suspensif moins fort que celui du Président américain, qui en fait avec tant de succès un usage si fréquent, puisqu'aux États- Unis il faut, à la seconde délibération, une majorité des deux tiers, tandis que chez nous la simple majorité suffirait. 11 peut ajourner les Chambres pour un mois, deux fois dans la même session. Il peut, sur l'avis conforme du Sénat, dissoudre la Chambre des députés. Ce droit devient même un devoir lorsqu'une Chambre sans majorité est impuissante à faire vivre un gouvernement. Si l'on avait dissous la Chambre de 1885, nous n'aurions pas eu le boulangisme. Mais il faut ajouter que la dissolution n'est utile que si, comme en Angleterre, le premier ministre fait

voter le pays sur un certain nombre de questions précises, sur un programme déterminé, et si les électeurs aperçoivent clairement, d'un côté les partisans, et de l'autre les adversaires du Cabinet. C'est ce que nous n'avons jamais vu en France, où l'on vote dans l'obscurité, dans l'équivoque, et où, par un étrange paradoxe, les influences administratives sont trop souvent tournées au profil de l'opposition.

Enfin, le Président a le droit de conclure des traités politiques d'alliance sans le concours des Chambres (article 8 de la loi du d6 juillet 187o), et il faut bien qu'il en soit ainsi, car, sans le secret, point de diplomatie. (Voir, là-dessus, pour ceux qui seraient tentés de crier au pouvoir personnel , le message de Washington en date du 30 mars 179G, et le discours de M. Gladstone à la Chambre des communes, le io février 1873.)

C'est donc une hérésie constitutionnelle de considérer la Présidence de la République comme un rouage inerte.

Un chef élu ne peut être, comme un prince héréditaire, l'arbitre impassible des partis ; celte conception est contraire au texte et à l'esprit de notre Constitution.

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On comprend à la rigueur que, de 1879 à 1889, alors qu'il y avait sur les bancs de la Chambre une puissante opposition monarchique, le Président de la République soit resté simplement la personnification et comme le factionnaire de ce qu'on appelait la concentration républicaine. Mais aujourd'hui cette politique devient un anachronisme.

Ah ! sans doute, ce n'est pas ainsi que l'entend l'opposition radicale-socialiste ! Mais il est peutêtre un peu naïf de prendre pour juges de l'application d'une Conslitulion ceux qui n'en veulent pas ! A en croire nos néo-jacobins, gouverner à la manière d'un premier ministre anglais, c'est rétablir la dictature. De même que proposer de fixer un jour par semaine pour les interpellations, comme à la Chambre des communes, c'est porter atteinte à la liberté de discussion et au droit des minorités.

Ils ne voient pas que, en affaiblissant le pouvoir exécutif, en livrant le pays à l'omnipotence et à l'anarchie parlementaire, ils risquent précisément de le rejeter tout de bon dans le césarisme. Un exécutif trop faible peut être aussi dangereux qu'un exécutif trop fort, fia liberté est incompatible avec un gouvernement faible.

Le remède est dans nos lois, à portée de notre main ; il sufTit d'un peu de sens politique et de courage.

Nous avons expliqué pourquoi il nous paraît impossible de constituer la Présidence de la République en France de la môme manière qu'aux États-Unis. Passons maintenant au ministère. Pourrions-nous le constituer à la faoon américaine, c'est-à-dire supprimer la responsabilité des ministres, n'ayant plus accès dans les Chambres et ne relevant que du Président?

Les partisans de cette réforme invoquent à l'appui de leur thèse le principe de la séparation des pouvoirs, formulé par Montesquieu et inscrit dans la Déclaration des Droits de l'homme.

Notre Constitution, disent-ils, est en opposition formelle avec le droit publie de la Révolution française; elle viole les traditions, les principes de la république. Le système parlementaire a été importé en France par Louis XVIII, qui s'était

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épris en Angleterre des institutions de ce pays. C'est un système essentiellement aristocratique, qui, par ses origines et par sa nature, est incompatible avec la démocratie : il n'est praticable que si les partis se réduisent à deux; et comment ranger sous ce dualisme les mille éléments du sullVage universel ? Aussi le régime parlementaire devient-il plus difficile, même dans les monarchies, à mesure que le suffrage s'étend. Jamais il n'a fonctionné dans une république, excepté en Espagne, sous Pavia. « Placer dans une même Constitution la républi([ue, le parlementarisme et le suffrage universel, dit M. Andrieux \ ce n'est plus seulement prendre les garanties nécessaires contre le despotisme, c'est multiplier à l'excès les causes d'instabilité, c'est affaiblir le pouvoir exécutif uu point de préparer l'anarchie ; c'est, dans tous les cas, rompre, au profit de la Chambre issue du suffrage universel, cet ingénieux équilibre qui est la condition vitale du régime parlementaire. »

Telle est la thèse des partisans du gouvernement représentatif américain, par opposition au gouvernement parlementaire britannique.