Proposition de revision, exposé dcâ laolifs, 16 novembre

Il convient tout d'abord de faire ici une distinction : séparation des pouvoirs signifie, non pas isolement, mais indépendance des pouvoirs. Montesquieu avait établi son principe sur l'exemple de l'Angleterre, et justement il n'est pas de pays où les divers pouvoirs soient plus enchevêtrés, aient plus de prise les uns sur les autres. L'esprit logicien de la France a essayé plusieurs fois d'appliquer dans toute sa rigueur, de pousser à ses conséquences extrêmes le principe de la séparation des pouvoirs : par exemple en 1791, puis sous le premier et le second Empire.

La Constitution de 1791 isolait complètement les pouvoirs : l'Assemblée avait la pleine autorité législative; le roi n'avait qu'un veto suspensif; les membres de l'Assemblée ne pouvaient être ministres ; les ministres ne pouvaient venir dans l'Assemblée pour y être entendus sur les objets relatifs à leur administration. Quand l'Assemblée n'était pas satisfaite de leur gestion, elle faisait parvenir au roi une Adresse pour demander leur renvoi; si le roi refusait, l'Assemblée n'avait d'autre moyen que de les mettre en accusation. Voilà où mène la séparation absolue des pouvoirs; voilà les résultats de ce droit public

révolutionnaire qui a abouti à la Convention, et qu'on nous propose aujourd'hui comme modèle !

Sous le premier Empire, et sous le second en vertu de la Constitution de 1852, le pouvoir exécutif était aussi tout à fait indépendant du pouvoir législatif; les ministres étaient hors des Chambres : la théorie était parfaitement observée; seulement, au lieu de la liberté, on avait le despotisme.

Dans le premier cas, c'est l'omnipotence d'une Assemblée ; dans le second, l'omnipotence d'un homme ; là le jacobinisme, ici le césarisme.

]1 est donc impossible de donner à ce terme de séparation des pouvoirs un sens absolu, et il n'est pas au monde un peuple libre où l'exécutif n'ait quelque action sur le législatif et le judiciaire, et réciproquement. Ce qu'on veut dire, avec raison, c'est que la souveraineté doit rester divisée, qu'elle ne doit pas être concentrée dans une seule main; là, en effet, est la condition première de la liberté. Mounier, à la Constituante, avait bien indiqué qu'en Angleterre les pouvoirs n'étaient pas si complètement séparés qu'on le prétendait; il disait, par une formule élégante et subtile : « Pour que les pouvoirs restent à

jamais divisés (c'est-à-dire indépendants), il ne faut pas qu'ils soient entièrement séparés. »

Laissons donc de cùlé l'exemple de la Uévolulion française, qui est, en vérité, peu encourageant à cet égard, et voyons ce qui se passe aux États-Unis.

Il n'y a, est-il besoin do le dire? aucune analogie entre la séparation des pouvoirs, telle qu'elle résulte de la Constitution fédérale, et la séparation des pouvoirs, telle que l'avaient établie les théoriciens de la Révolution française : les fondateurs de la République américaine avaient trop de sens pratique, trop d'esprit politique, pour verser dans ces périlleuses chimères. Aux États-Unis autant et plus qu'en Angleterre, les divers pouvoirs ont prise les uns sur les autres; seulement, il y a incompatibilité entre les fonctions de ministre et le mandat de représentant ou de sénateur; les ministres ne vont pas aux Chambres et ne sont [)as responsables devant elles : c'est cela que quelques Français voudraient imiter chez nous.

Or, qu'est-il arrivé aux États-Unis? Comme il est inévitable que l'exécutif communique avec le Parlement de façon ou d'autre pour la préparation des lois, il s'est formé, dans chacune des

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deux Chambres, des comités permanents qui, peu à peu, se sont emparés de tout le pouvoir législatif; il n'y a là ni publicité ni contrôle: les comités, qui font tout, le font à huis clos, en secret, à Tinsu du public et môme de la Chambre, et échappent à toute responsabilité. 11 faut suivre le détail de ce mécanisme extraordinaire, compliqué, encore très peu connu, même en Amérique, soit dans le livre de M. Woodrow Wilson, Congressional Goveimment, soit dans l'étude de M. Hoar, sénateur du Massachusetts, soit enfm dans l'admirable ouvrage en trois volumes de M. James Bryce, membre du Parlement anglais, the American Commomrealth : c'est ce qu'on a publié de plus complet sur les États-Unis depuis Tocqueville. On y verra comment la plupart des projets de loi envoyés à ces comités n'en reviennent pas, parce que les comités et leurs présidents ne retiennent que ceux qui les intéressent, et comment la Chambre se borne à enregistrer les résolutions de ces comités.

Les ministres sont obligés de se concerter avec les présidents des comités pour introduire devant le Parlement les bills qui émanent de l'initiative gouvernementale et pour en suivre la discussion. Ce sont les présidents des comités qui sont, en

fait, les véritables ministres; seulement, comme ils ne sont responsables ni devant les Assemblées ni devant le Président, on ne trouve personne à qui demander des comptes. « Par une conséquence imprévue, dit M. de Noailles, la suppression de la responsabilité ministérielle a entraîné l'irresponsabilité représentative. » Enfin, comme les présidents des divers comités n'ont ni homogénéité ni direction commune, ils tirent chacun en sens inverse.

Mais voici qui est encore plus étonnant. Par qui sont nommés ces comités tout-puissants et leurs présidents ? Par l'Assemblée, sans doute ? — Au Sénat, oui; à la Chambre, non. C'est le président de la Chambre, le speaker, lequel n'est pas, comme chez nous, l'arbitre impartial des délibérations, lequel est, au contraire, l'agent, la créature de son parti et doit mettre tout son pouvoir au service de ce parti, c'est lui qui les nomme I Naturellement, il les compose de manière à favoriser l'adoption des bills auxquels tiennent ses partisans. De sorte que, dans cette grande république démocratique, la direction générale du pouvoir législatif appartient à un seul homme!

Dans un livre récent, American Diplomanj, un ancien ministre américain, M. Schuyler, définit

de la façon suivante le gouvernement de son pa^'s : un despotisme absolu et irresponsable, exercé, à l'abri des formes constitutionnelles, par six personnes : le Président de la République, le secrétaire d'État, le secrétaire du Trésor, le président de la Chambre, et, sous ses ordres, les deux présidents des deux comités (les plus importants) des appropriations et des voies et moyens, qu'il nomme à sa guise.

Ce gouvernement autoritaire, occulte, dont le fonctionnement échappe aux regards, non seulement des étrangers, mais des Américains euxmêmes, devait fatalement engendrer la corruption. Ces comités tout-puissants, irresponsables, légiférant en secret, peuvent, sans grand risque, se faire les instruments de certains intérêts privés. Les compétitions de portefeuilles sont remplacées par les marchandages clandestins et les cupidités personnelles des législateurs ; c'est le règne de la coulisse parlementaire (lobby, couloir ; lobbyism), devant lequel le Président de la République luimême a dû plus d'une fois capituler. Tout le monde connaît l'effroyable vénalité, les scandales des législatures américaines, ces coulissiers parlementaires, ces courtiers marrons de l'un et de l'autre sexe, qui se chargent, moyennant finance.

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(l'abréger les délais de la procédure législative, intermédiaires inévitables entre les Sociétés financières ou industrielles qui cherchent à obtenir quelque bill avantageux, quelque monopole, et les députés ou sénateurs qui consentent à « se laisser approcher ». C'est le résultat inévitable du système.

Aussi, depuis un quart de siècle, un mouvement d'opinion très sérieux s'est-il produit de l'autre côté de l'Océan en faveur d'un retour aux règles du gouvernement parlementaire pur.

Assurément, le système de la responsabilité ministérielle, qui a commencé à fonctionner en Angleterre au début de ce siècle, a été un excellent progrès, puisque auparavant on avait vu des souverains garder leurs ministres envers et contre tous et les imposer aux Chambres et au pays ; il n'y a de véritable gouvernement d'opinion que dans la forme parlementaire; c'est évidemment le régime le plus libéral ; c'est, théoriquement, le mécanisme le plus souple, le plus élastique, celui qui permet le mieux de suivre la volonté populaire. Seulement, la question est de savoir si, à l'heure qu'il est, en France, on l'entend et on l'applique comme il doit être entendu et appliqué. Nous croyons que non, et nous dirons pourquoi.

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L'article G de la loi constitutionnelle du 25 février 187o porte : « Les minisires sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique générale du gouvernement. » Or, aucune de ces prescriptions n'est observée.

La cheville ouvrière du système parlementaire, c'est le Cabinet. Le Cabinet est un groupe d'iiommes homogène et solidaire: homogène, c'està-dire ayant des vues identiques, un programme commun de politique intérieure et extérieure ; solidaire, c'est-à-dire qu'aucun des membres qui le composent ne peut faire partie du ministère suivant, à plus forte raison en devenir le chef. Et, en effet, s'il en est autrement, la formation de partis sérieux, sans lesquels il n'est point de régime parlementaire et libéral, devient impossible, et l'on tombe dans la politique de groupes. Si l'on appelle aux affaires les hommes marquants de chacun des groui)es de la majorité, on a peut-être encore des ministres, mais, assurément, on n'a plus de ministère. Ce n'est plus

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un Cabinet: c'est une image, en raccourci, des divisions de la Chambre. Ce n'est plus un conseil de ministres : c'est, selon la piquante expression de M. Léon Say, un congrès d'ambassadeurs.

Mais j'entends bien que, pour faire vivre un Cabinet véritable, il fai>t une majorité homogène et solidaire comme lui. Et c'est ici que les adversaires de la responsabilité ministérielle nous arrêtent, et nous disent : « Cette majorité, le suflrage universel ne vous la donnera point. »

D'abord, cela n'est pas certain : on peut fort bien imaginer qu'un courant d'opinion se forme dans le pays en faveur de telle ou telle politique (à la condition, bien entendu , qu'il y ait, en temps d'élections, un gouvernement, et que ce gouvernement ait une politique). On ne peut raisonnablement arguer de l'exemple de la Chambre qui va finir*; car, si l'on fût demeuré fidèle à l'esprit de la Constitution et aux véritables règles du gouvernement parlementaire, on l'eût dissoute. Nous sommes de ceux qui ont toujours conseillé cette mesure : ce ne sont assurément pas les occasions qui ont manqué : on n'a pas écouté nos avis ; l'anarchie parlementaire a failli nous jeter sous la dictature.