HE

lités de cette vie juridique. Les critiques vigoureuses, dont cette doctrine a récemment été l’objet, ne semblent pas en avoir ébranlé les bases. Au contraire, l'ouvrage de M. Michoud, sur la personnalité morale, demeure le plus beau monument consacré à une matière dont l'importance égale la délicatesse ; il demeure le plus solide.

Mais le Droit a besoin de vérités simples et élémentaires. C’est du point de vue pratique que doivent avant tout s'apprécier les théories juridiques. Celles que M. Michoud exposait jadis avec éloquence sont peut-être trop fines pour le commerce juridique, toujours un peu grossier. Il est certain que la théorie de l'organe est d’une application difficile. De semblables notions paraissent destinées à la satisfaction d’une élite, qui trouve en elles l'explication de bien des problèmes, beaucoup plus qu'à servir de guide aux Tribunaux. :

La distinction des fautes, proposée par M. Michoud, eût, d'autre part, donné lieu à de sérieuses difficultés d’appréciation courante. Il est sans doute aisé, par une opération de l'esprit, de séparer nettement la catégorie des fautes de service de la catégorie des fautes personnelles. Ces fautes n'ont pas le même auteur. Mais, dans la pratique, elles se révèlent par des actes semblables, puisque l’auteur est matériellement le même. En Droit, la distinction est simple ; en fait, on peut se demander si elle est toujours possible. Comment les juges pourront-ils, sans de très grands risques d'erreurs, reconnaître l’acte accompli par l’agent en qualité d'organe et l'acte accompli par l’agent én son nom personnel ? II faut, disait M. Michoud, rechercher si le but poursuivi par l’agent est un des buts en vue desquels la personne morale existe. Maïs cette recherche semble grosse de complications. Il n’est pas toujours simple de discerner les buts en vue desquels une personne morale existe, ni surtout de les limiter. La commune à une vocation charitable : dira-t-on que toute donation, faite à un indigent, par le Maire, au nom de la commune, sera un acte de service ? Et, d’ailleurs, comment opérer cêtte recherche du but poursuivi ? Objectivement ? Subjectivement ? Les deux méthodes ont leurs avan-

NE LR

tages et leurs inconvénients. On ne voit aucun argument décisif capable d'emporter l'opinion vers l’une, plutôt que vers l’autre. Faut-il apprécier l'acte de l'agent en soi, et le comparer aux actes par lesquels, d'ordinaire, la personne morale réalise ses fins, ou faut-il rechercher dans les circonslances qui ont accompagné cet acte, le véritable mobile de son accomplissement ? Doit-on déclarer, ce qui serait logique, que le moindre détournement de pouvoir est une faute personnelle et que tout excès de pouvoir n’est qu'une faute de service ? Ce serait absoudre le fonctionnaire de certaines fautes particulièrement graves et faire peser sur lui une écrasante responsabilité pour des fautes parfois très légères. Quel régime administratif résisterait à cette implacable logique ?

À dire vrai, si la jurisprudence s'était ralliée à la thèse de M. Michoud, elle eût peu à peu répondu à toutes ces questions. La jurisprudence peut résoudre les plus difficiles problèmes ; elle a pour elle un auxiliaire précieux : le temps ; elle use la difficulté ; elle raisonne sur des cas concrets où l'équité peut être un guide utile. Promptement, on serait parvenu à vaincre tout obstacle et toute résistance et à discerner sans peine les actes de l'organe des actes de l'agent. Tous les jours, les Tribunaux doivent opérer des discriminations semblables. Un même individu peut agir, dans des hypothèses presque identiques, à des titres différents comme possesseur ou Comme propriétaire, comme usufruitier ou comme locataire, comme tuteur ou comme mandataire. Il est inutile de citer ici des exemples ; il faudrait rappeler tout le Droit privé. Que l’on songe aux actes que peut accomplir le directeur général d'une Société anonyme qui a été chargé, en même temps d'assurer la direction technique de l’entreprise. Cet individu est à la fois le salarié de l’entreprise, en tant que directeur technique, et le mandataire substitué au Conseil d'Administration, en tant que directeur général. I est donc rattaché à une même Société anonyme par deux liens juridiques essentiellement différents. Et la jurisprudence est quotidiennement appelée à dire à quel titre il a agi. Tout le Droit privé foisonne de

Rs LOU =

ces situations très voisines et pourtant distinctes. On les trouve particulièrement en grand nombre dans le Droit commercial et maritime où la même personne peut rece: voir d’une autre plusieurs mandats, tous pourtant relatifs au même ensemble d'opérations (1). Qui donc pourrail soutenir que la distinction des actes de l'organe et des actes de l'agent n'aurait pu être utilisée, à cause de son principe trop subtil et trop délicat ? La pratique des Tribunaux eût adouci les angles et accusé les traits un peu fins, du dessin esquissé par le savant professeur de Grenoble.

Mais la jurisprudence n’a pas suivi M. Michoud dans la voie qu'il traçait. Elle n’a pas admis une explication, dont certaines conséquences eussent été difficilement acceptables. Il est hors de doute que la doctrine qui voit, dans les fautes de service, les fautes accomplies directement par la personne administrative, par l'organe, ne correspond pas aujourd’hui à la réalité des choses et ne rend pas un compte exact de notre Droit positif. Une étude même sommaire des principaux arrêts, rendus depuis cinquante ans, l'aurait bientôt démontré. Un délit accompli par un agent public, dans le but de réaliser une des fins de son administration, est toujours une faute personnelle. On peut regretter que l’on n'ait pas su tirer meilleur parti de la théorie de M. Michoud ; mais il faut bien constater qu'on abandonne cette théorie. Il faut donc s’efforcer de rechercher ailleurs le principe de la distinction des fautes personnelles et des fautes de service,

IT

C'est dans la cause de cette distinction que l’on peut essayer d'en découvrir le criterium. C’est en recherchant pourquoi l’on à été conduit à séparer les faits personnels des faits de service que l'on se rendra compte de la portée qu'il faut reconnaître à chaque catégorie de fautes.

(1) Ceci, on le devine, est une allusion à la condition juridique du capitaine de navire, ou de l’affréteur, ou de l’armateur,

Cette analyse sera d’ailleurs facile. On a déjà recherché, au chapitre précédent, les raisons pour lesquelles le Tribunal des Conflits avait prescrit la division des fautes commises par les fonctionnaires. I suffira de rappeler brièvement ce qui fut dit alors et de le préciser d'un point de vue, nouveau.

C'est afin de maintenir le principe de la séparation des pouvoirs, que le Tribunal des Conflits, le 26 juillet 1873, a confirmé l'arrêté du Préfet de l'Oise. Il a voulu soustraire tous les actes administratifs à l'examen des Tribunaux judiclaires. I à voula éviter que les juges puissent jamais avoir le droit d'apprécier la valeur de ces actes. Tel fut le but poursuivi par le Haut Tribunal.

La raison d'être de l'arrêt Le Pelletier, c'est donc que les Tribunaux judiciaires risquaient d’empiéter sur les attributions des Tribunaux administratifs. Ainsi parmi les fautes accomplies par les agents publics, il en est un certain nombre dont l'appréciation et l'examen nécessite l'appréciation et l'examen d'actes administratifs.

Aux veux de l’administré, une seule chose apparaît l'acte du fonctionnaire qui vient de lui causer un dommage. Si cet acte est une faute juridique, s’il viole un de ses droits, l’administré poursuivra l’auteur de l’acte devant les Tribunaux, pour obtenir réparation du préjudice qu'il a subi. C'est l'application normale du grand principe juridique tout individu a droit à la réparation des torts qu'il a subis injustement.

Pour obtenir cette réparation, il articule devant le Tribunal un certain nombre de faits, dont il devra ensuite établir qu'ils constituent des fautes et qu'ils sont la cause directe du dommage. Mais ici intervient la règle de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Avant toute autre mesure, le Tribunal doit examiner l'articulation qui lui est soumise et où les faits sont énumérés. IT ne pourra retenir ces faits que dans la mesure où ils seront distincts d’une opération administrative. Si le demandeur vient se plaindre d’une irrégularité administrative, d'une erreur commise dans un acte administratif le concernant. d’une

Mot —

illégalité ou d'un excès de pouvoir entachant un acte administratif, le Tribunal doit se dessaisir. Si le demandeur vient se plaindre d'un acte qui puisse être apprécié indépendamment de toute opération administrative, le Tribunal est compétent et peut ordonner toutes les mesures d'instruction qu'il juge convenables. Enfin, si le demandeur articule des faits qui se rattachent à une opération administrative et d’autres qui ne se rattachent en aucune façon à une telle opération, le Tribunal devra, par un jugement préparatoire, déclarer que seuls ces derniers sont pertinents et admissibles. Les autres sont peut-être pertinents ; ils ne sont certainement pas admissibles.

Si le Tribunal saisi ne se conforme pas à ces règles, il est bien certain que le conflit pourra être élevé et devra être validé,

Mais alors, on aperçoit nettement ce qu'il faut entendre par faits personnels et par faits de service, Les faits de service sont tous les actes accomplis par l'agent et qui se rattachent si intimement à une opération administrative qu'on ne les en peut séparer pour les jugér et pour les apprécier. Les faits personnels, au contraire, sont les faits qui, dans l'articulation, se révèlent indépendants de toute opération administrative. Une formule, employée par bien des arrêts, a résumé la distinction : le fait personnel, c’est « le fait détachable de la fonction ».

On voit, par ces quelques remarques, toute l'importance que joue ici la procédure. Suivant la rédaction adoptée dans l'articulation, un même fait pourra sembler fait personnel ou fait de service (1). C’est un point sur lequel il ne semble pas que l'attention des auteurs ait jamais été attirée. Il n’est pourtant pas douteux que c’est l'articulation qui sert de base à tous les Jugements, rendus sur la question de compétence. L'habileté plus ou moins grande de l’avoué demandeur contribuera, dans une certaine mesure, à décider si tel fait

(1) Sur l'importance de l'articulation, voyez Conflits, 13 décembre 1913, Dames Drounel et Proton, Recueil, p. 1.259 ; 17 novembre 1917 ; Bailly, Recueil, p. 735, ete... ,

incriminé se rattache à l’accomplissement d'un acte administratif, ou s'il s'en détache. Et là, peut-être, se trouve la clef d'apparentes contradictions de la jurisprudence.

Cette distinction est assurément légitime. Si lon admet que Îles Tribunaux judiciaires sont incompétents d'une manière absolue, pour apprécier les actes administratifs, il faut admettre que seules les fautes détachables de Ta fonction, peuvent leur être déférées. Or, la majeure de ce raisonnement est la conséquence immédiate de la séparation des pouvoirs, telle du moins que cette règle est entendue par la jurisprudence française. Le fait de service peut bien être une faute du fonctionnaire ; il peut même être une faute lourde. Mais, par hypothèse, il se trouve incorporé à une opération administrative, dont il ne peut se détacher. L'appréciation du Tribunal devrait donc fatalement porter sur cette opération. Le Tribunal judiciaire ne peut être saisi, dans de pareilles conditions. La distinction entre « fait personne] » et « fait de service » se trouve ainsi fondée sur la nature de l'acte et sur la règle fondamentale de la compétence ratione materiæ. Elle se rattache à la plus certaine tradition du Droit administratif.

Cette tradition impose une autre conséquence. On sait que, dans notre Droit public, les Tribunaux civils sont considérés comme les gardiens naturels des libertés individuelles. Dès lors, toute question dans laquelle un droit de liberté ou de propriété se trouve intéressé ressort à l'appréciation de l'autorité judiciaire. On considère que toute atteinte à l’un de ces droits constitue une voie de fait. Même lorsque cette voie de fait est commise à l’occasion d’une opération administrative, les Tribunaux du Droit commun sont compétents pour juger son auteur. Une jurisprudence absolument établie a sanctionné cette dérogation aux principes posés. Et la tradition qu'on invoque à l'appui de cette exception a la même valeur coutumière que la tradition qu'on invoque à l'appui de la règle (+).

(x) Civ., 3 août 1874, D., 94, 1, 289, avec d’intéressantes conclusions de M. Revercuon ; Req., 8 février 1876, D., 79, 1, 292 (conclu-

Mais on voit que l'application logique de la théorie du fait détachable laisse échapper certaines fautes lourdes des fonctionnaires à la censure des Tribunaux. En effet, la faute peut être très grave, inexcusable, et cependant ne pas constituer un fait personnel, parce qu'elle est inhérente à un fail de service. Au contraire, le fait du fonctionnaire peut être une faute légère, mais être cependant un fait personnel et entraîner sa responsabilité, parce que, en l’accomplissant, il s'est placé en dehors du service (1). Ainsi la théorie du fait détachable présente le même inconvénient que la thécrie de M. Michoud.

Du point de vue juridique, cet inconvénient n'est pas sensible. Soit que l’on se place au point de vue du Droit positif, soit que l’on se place au point de vue de l'équité, il ne se révèle en aucune façon. Du point de vue du droit posi- tif et de l'interprétation logique des textes et de larrêt Le Pelletier, c'est l'évidence même. Du point de vue de l'équité, une seule chose est nécessaire : donner à l'individu injustement lésé une action en réparation. Que cette action soit dirigée contre l'Administration ou contre l'agent. peu importe. L'individu lésé a même avantage à trouver dans le Droit positif une action contre l'Administration, plutôt qu'une action contre le fonctionnaire, car le patrimoine administratif est toujours solvable et l’on n’en peut dire autant du patrimoine de l'agent public.

Mais l'inconvénient apparaît si lon envisage le problème du point de vue politique. Il n'est pas alors indifférent que l’action soit intentée contre la personne administrative ou contre le fonctionnaire. C’est un point déjà signalé et sur lequel nous reviendrons en étudiant le problème du cumul des responsabilités. Tout le monde admet-

sions BLAxCuE). Trib. Conf., »4 décembre 1904, D., 1908, 3, 59 conclusions Romieu). ras 28 Janvier 1904, D. 1904, 2, Sat. Civ., 11 janvier 1898, D., 1904, 1, 265 ; 28 janvier 1902, D., 100401 CR 43 : Req., 12 mai 1909, D., ch 1, 289 ; chacune de ces espèces mériterait une étude particulière, Cf., aussi Conseil d'Etat, 5 janvier r904 (solution implicite) ; et Hauriou, ” Droit Administratif, ge aie: p. 89 et suivantes, — SANEAVIELE, De V'oce upalion définilive.

(1) Dueurr, Les transformations du Droit be p. 274.

tra sans peine qu'il serait bon de rendre les agents de l'Etat responsables de leurs fautes lourdes. |

Sans doute, est-il possible de pallier à cette conséquence fâcheuse d'une théorie si logique et si naturelle par l'emploi rationnel de la responsabilité disciplinaire. Mais c'est un simple palliatif et dont on ne peut guère espérer plus qu'une alténuation. La responsabilité disciplinaire n’est pas automatique. Elle est moins prompte. Elle est aussi moins certaine, puisque toujours facultative ; partant, elle est moins efficace.

Certains auteurs ont pourtant nié le danger, M. Duguit objecte que « la gravité de la faute peut engager la responsabilité du fonetionnaire envers l'Etat » (1). Mais, si l’on met à part les comptables, on voit bientôt qu'il ne saurait s'agir d'une responsabilité pécuniaire. Comment l'Etat, condamné à supporter les conséquences dommageables d’une faute de service, pourrait-il se retourner contre l’auteur de cette faute ? Sans doute, on ne dit pas avee M. Michoud que l'auteur de cette faute est la personne administrative elle-même et non l'agent. Mais quel Tribunal pourrait apprécier la responsabilité de l'agent à raison d’une faute de service ? Ce n'est pas un motif tiré du fond du Droit qui vient interdire l’action récursoire de l'Etat ; c’est une raison de procédure. Le résultat est le même.

Aussi bien, verrons-nous, au chapitre suivant, que la plupart des auteurs et la jurisprudence n'ont pas admis entièrement cette façon de voir. Les arguments d'ordre politique prévalent bien souvent sur les arguments d'ordre juridique. Peu à peu, on est arrivé à perdre de vue le véritable fondement de la distinction des fautes de service et des fautes personnelles. On en est venu à répartir les fautes que peut commettre un agent public, en s'inspirant du sentiment plutôt que de la raison, ou du moins de la raison politique plutôt que de la raison juridique. Nous devrons rechercher dans quelle mesure il est aujourd’hui conforme au Droit positif, et aux décisions de la jurisprudence, de dire que le

(1) Dueurr, loc. cit,

. HALO x r ; $ CDN A A fait personnel est le fait entièrement détachable de lopération administralive.

Ainsi la pure logique et le raisonnement peuvent fournir un criterium de la distinction des fautes. Il convient alors de faire une observation dont les pages suivantes démontreront toute l'importance et que les pages précédentes permettront de saisir sans aucune difficulté.

Jusqu'à présent, nous avons parlé indistinctement de « fait personnel » et de « faute personnelle ». Ces expressions doivent être précisées.

Tous les faits personnels ne sont pas des fautes. Et réciproquement. C’est l'évidence même.

De même, il est évident que le fonctionnaire ne doit répondre que des conséquences dommageables de ses fautes el non des conséquences dommageables de ses simples faits. La responsabilité qu'il peut encourir, ne peut avoir d'autre fondement que l’article 1382 du Code Civil ; c’est d’ailleurs un point sur lequel nous devons revenir ultérieurement. La « faute personnelle », c’est-à-dire l'acte qui est à la fois une faule, une injuria, el un « fait personnel » devra être prouvée par le demandeur, s’il veut qu'on fasse droit à ses prétentions. En effet, seuls les Tribunaux judiciaires peuvent prononcer une condamnation contre l'agent. Or, d’une part, les règles de la procédure interdisent d'examiner devant ces Tribunaux d’autres faits que les faits personnels et, d'autre part, les règles du Droit Civil leur interdisent de condamner lPintimé à des dommages-intérêts, si on n’établit pas que le préjudice à pour cause une faute. Ainsi le Tribunal Civil aura à statuer sur une question de responsabilité subjective.

Mais la question délicate, la question sur laquelle le Tribunal des Conflits devra exercer son contrôle n’est pas une question de Droit subjectif ; c’est uniquement une question de Droit objectif. I n'appartient pas à cette haute juridiction de condamner l'agent coupable ou de labsoudre. On lui demande simplement de résoudre une question préalable de compétence. Que le fait allégué par le défendeur constitue une faute ou non, le Tribunal des Conflits n’a pas à le

dire, pas plus qu'il n’a à statuer sur le quorum des indemnilés réclamées et sur l'évaluation du préjudice subi. I doit simplement dire si les faits articulés sont des faits personnels. L'affirmative étant supposée, il appartiendra à l'Autorilé judiciaire de rechercher si ces faits sont des fautes, s'ils ont vraiment été commis par le fonctionnaire et s'ils molivent une condamnalion à des dommages-intérêts.

En d’autres termes, .si le fonctionnaire ne peut être condamné que pour « faute personnelle », il peut être poursuivi pour « fait personnel ». Or, le Tribunal des Conflits doit statuer sur la légitimité des poursuites et non sur la légi- Limité de la condamnation. I n’est pas la Cour de Cassation.

Ces principes, si normaux semblent-ils, ont pourtant été méconnus. On a trop souvent confondu la « faute personnelle » et le « fait personnel ». Couramment, on dit que le Tribunal des Conflits juge la question de savoir si le fonc- Lionnaire à commis une « faute personnelle ». S'il le fait, il a tort. Il sort de ses attributions pour empiéter sur les attributions de l'autorité judiciaire.

La théorie du fait personnel — fait détachable de Ja fonction — se déduit de l'arrêt Le Pelletier et des principes dont se sont inspirés les auteurs de, cet arrêt. A-t-elle été appliquée ? Quelles sont les modifications que les changements incessants du Droit et son évolution lui ont fait subir ? Que valent ces modifications ? C’est ce que nous devons maintenant rechercher.