CHAPITRE IV

Conclusions

Conséquences générales de cette étude, La permanence de la garantie administrative. La difficulté des systématisations de jurisprudence. Du rôle de la loi en pareille matière,

Les principes dominant-la matière et la responsabilité civile des fonctionnaires viennent d’être posés. La troisième partie de cet ouvrage sera consacrée à l'étude de leurs applications principales. Alors sera mise en lumière leur exacte portée et leur valeur pratique. Déjà, on peut récapituler les résultats alleints el tirer, de ces recherches, les enseignements qu'elles comportent.

Ce qui frappe le plus, c'est la reconstruction rapide par la jurisprudence et la doctrine d’un régime de garantie, dont le législateur aura, en vain, tenté la suppression. Si l’on considère, d’une part, la jurisprudence administrative et Judiciaire antérieure à 1850, et, d'autre part, la jurisprudence moderne du Tribunal des Conflits et de la Cour de Cassation, on à quelques raisons d’être surpris de les trouver comparables el presqu'identiques. Ces régimes jurisprudentiels ne se distinguent que par de médiocres détails. Ils ne diffèrent que par de simples questions de procédure et d'organisation, dont les praticiens peuvent prendre souci, mais que la foule des administrés négligera toujours. On s'en convainera en

tire

songeant au sort réservé, dans ces deux systèmes, aux fails personnels el aux faits de service.

. Les faits personnels sont aujourd'hui portés devant le Tribunal judiciaire. En toute hypothèse, leur auteur en répond ; chaque fois qu’un agent publie accomplit un acte détachable de ses fonctions, il est soumis au droit commun. Si, par une erreur du Préfet, le Tribunal des Conflits est saisi d'un acte, il s'empresse de renvoyer la cause devant les magistrats de l’ordre judiciaire, seuls chargés de l’instruire, seuls compétents pour en connaître, seuls capables d’absoudre ou de condammer l’auteur d’un fait personne!.

Avant 1870, la même règle s’appliquait aux mêmes situations. Depuis la décision rendue dans l'affaire Chéronnet, les Tribunaux de droit commun statuaient librement sur la responsabilité civile du fonctionnaire, auteur d’un fait personnel. Le conflit étant impossible en cette matière, l’autorité administrative ne pouvait s'opposer à cette extension de leur compétence, que les Tribunaux judiciaires avaient peu à peu, au cours du x1Ix° siècle et très légitimement, réalisée,

Sur ce premier point, rien de fondamental n'a done été changé. Une seule différence entre les deux régimes : c'est la possibilité actuelle du conflit. Simple retard à fa poursuite, pure complication de procédure, que rien ne justifie — car le temps est passé, croyons-nous, où les magistrats judiciaires prétendaient censurer les agents du pouvoir central -— Je conflit peut avoir ce mauvais résultat de faire obtenir un délai au fonctionnaire coupable. C’est une perte de temps. On sait l'importance de semblables retards et leurs inconvénients, lorsqu'il s’agit d'actions tendant à l'obtention de dommages-intérêts. La responsabilité du fonctionnaire pour fait personnel est la même qu'avant le décret-loi de +870 ; mais sa mise en œuvre est parfois différée.

Quant aux faits de service, ils n'engagent pas ipso facto la responsabilité personnelle de leur auteur. On les présente, en premier lieu, à l'examen d’un corps indépendant de l'autorité judiciaire. Ce corps juge la conduite des fonctionnaires. Il statue souverainement sur l'existence d’une faute

personnelle, inhérente au fait de service. Sa décision rendue, si le fonctionnaire a été proclamé coupable et partant responsable, il appartient au Tribunal de l'ordre judiciaire de liquider les dommages intérêts.

Ici encore, la différence entre le système antérieur à 1870 et le système aujourd'hui pratiqué, est purement formelle. Elle ne touche que la désignation du Tribunal qui juge les actes fonctionnels. Jadis, le Conseil d'Etat était compétent ; c'est désormais le Tribunal des Conflits.

Que les juristes marquent un point! La solution moderne doit être préférée. Malgré son indépendance et son libéralisme, le Conseil d'Etat est une assemblée administrative el gouvernementale ; cette indépendance n’est qu'un heureux élat de fait ; ce libéralisme est accidentel. Or, la conduite du fonctionnaire, S'il convient de l'examiner d’un point de vue administratif et disciplinaire, doit être aussi appréciée d'un point de vue juridique. Les droits des administrés, victimes d’une erreur ou d’une faute lourde, doivent être pesés et leurs justes ressentiments pris en considération. Par sa composition mixte et la double origine de ses membres, le Tribunal des Conflits est tout désigné pour cet examen des actes de la fonction. L'autorité judiciaire, gardienne des libertés individuelles et l'autorité administrative, gardienne des intérêts publics, ÿ collaborent heureusement.

Ainsi le Droit positif est revenu bien vite aux errements suivis avant le décret-loi. Une légère complication de procédure, une légère amélioration dans le choix du juge des actes fonctionnels, voilà à quoi se ramène, après quarante ou cinquante ans d'usage, la réforme dont le Gouvernement de la Défense Nationale nous avait gratifiés. La pratique des Tribunaux et leur prudence ont reconstruit l'édifice qu'un législateur improvisé avait-abattu ou rêvé d’abattre.

Et pourtant la différence est radicale entre les textes appliqués. Que des principes dissemblables produisent des résultats semblables, ce peut être un motif d’étonnement pour qui s’en lient aux apparences. L'observation montre une fois de plus que les lois sont impuissantes à modifier le droit. Car le droit exprime bien souvent des rapports néces-

saires entre les individus ; ces rapports, la volonté du législateur ne saurait les changer ; la raison les fait découvrir ; si le législateur abandonne ce guide suprême, son œuvre est mauvaise et parfois même inapplicable. Pour le reste, le droit est le composé des mœurs et des coutumes. Ces mœurs el ces coutumes, le législateur ne peut pas plus en faire absl'action que des rapports nécessaires entre les hommes. Les lois ne peuvent réformer. Par d'heureuses dispositions, elles peuvent susciter quelques réformes ou bien encore sanctionner les réformes accomplies dans la conscience publique. Là s'arrêtent leurs pouvoirs, que les juristes de la Révolution ont eu le tort de croire illimités.

Les transformations politiques n'ont pas modifié nos manières de vivre et de sentir ; notre morale et notre sensibilité sont restées à peu près identiques ; et voilà les sources profondes du droit. Les besoins réciproques de lAdministralion et des administrés sont demeurés sous la troisième République ce qu'ils étaient sous le second Empire. 1 faut de bien plus graves bouleversements, que les changements apportés à la forme du régime, pour permettre au Droit public d'évoluer. Tant que l’on vivra sous le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires, la garantie administrative existera. Cette garantie pourra chanser de procédure. Elle restera la même dans son essence, puisqu'elle est l’application d’un principe sur lequel est basé tout notre Droit public.

Dans ces conditions, il faut féliciter la jurisprudence. Elle à peu à peu corrigé les erreurs provoquées par le décretloi de 1850. Elle à atténué les effets de la séparation des pouvoirs. Elle a formé un système juridique assez rationnel, assez logique, assez satisfaisant. À quoi bon lui adresser d'inutiles critiques ? Bornons-nous donc à constater que l'œuvre de la jurisprudence a été, en matière de responsabilité civile des fonctionnaires, bien plus grande que l'œuvre de la loi. La vieille tradition juridique qui, sous l’ancienne Monarchie, avait formé la pratique des évocations fut maintenue et respectée par les Tribunaux, malgré les tentatives

Dre

enfantines des législateurs révolutionnaires, qui voulaient changer un rapport dont les termes étaient les mêmes.

Une autre constatation s'impose. Elle peut servir de tempérament à la première, dont elle est la suite logique.

Le Droit jurisprudentiel se prête difficilement aux systématisations. Pour le juger, un grand recul est nécessaire, ou sinon sa démarche paraît hésitante. Cette remarque est surtout vraie lorsqu'il s'agit de tribunaux qui jugent non seulement le droit mais encore le fait. La jurisprudence de la Cour de Cassation offre une apparence d'unité que ne présente pas au même degré la jurisprudence du Conseil d'Etat ou celle du Tribunal des Conflits. D'où, certaines incertitudes dans la doctrine, lorsqu'il s’est agi pour elle d'expliquer les arrêts rendus en matière de responsabilité civile des fonc- Uüonnaires. :

Il est, en effet, difficile de coordonner les décisions rendues par les Tribunaux. Il est certain, par exemple, que les théories exposées par M. Jèze ou par M. Hauriou contiennent une grande part de vérité. Elles ont rendu à la science juridique les plus importants services, la science juridique, comme toute science, ne progressant guère qu’à coups d'hypothèses. Il n’est pas douteux notamment que la formule de Laferrière, reprise et mise au courant de la jurisprudence, par M. Jèze, en 1909, a fait sur le Tribunal des Conflits une impression profonde et décisive ; les conclusions présentées devant cette haute juridiction, par les Commissaires du Gouvernement, en témoignent. Si les plus lourdes fautes commises par l'agent public sont désormais poursuivables, alors même qu'elles sont inhérentes à une opération administrative, c'est en grande partie au savant magistrat et au Professeur distingué, qu'on doit cet heureux résultat. Ils ont donné une formule juridique, à une tendance qu'il convenait d'encourager.

Ainsi les doctrines dont le principe a été combattu, ou les conséquences repoussées, doivent cependant être retenues. Elles le méritent, par le progrès qu’elles ont permis au Droit d'accomplir. En leur temps, elles ont pu sembler à

beaucoup définitives. De nouvelles solutions jurisprudentielles sont venues consacrer de nouvelles tendances. Elles ont été dépassées ; ou l’on à progressé dans des voies différentes.

Mais par là même se démontre le défaut principal de ce Droit coutumier. Par nature, il est imprécis. Les prineipes dont il s'inspire peuvent être aisément dégagés ; mais celle œuvre ne satisfait guère que le théoricien du Droit, qui trouve en elle l'explication de la justification d'un phénomène qui pouvait l'irriter. Lorsqu'on passe aux applicalions, les incertitudes commencent, La responsabilité civile des fonctionnaires nous en donne un exemple et une illustralion.

On parvient vile à se convaincre que le principe tradilionnel de la séparation des autorités administratives el Judiciaires et l’idée de rendre les agents publics responsables de toutes leurs fautes grossières dominent ce problème. Mais quelle solution donner dans telle ou telle espèce ? La question plus précise, devient plus compliquée, Ainsi, nous avons adopté la thèse de M. Duguit : le fonctionnaire répond de ses actes fonctionnels, chaque fois qu'il est déterminé par un but étranger au service, ou qu'il s'accomplit un acte qui, à raison de son objet, est évidemment situé en dehors de sa compétence, Cette formule est facile à comprendre, mais combien difficile à appliquer ! Elle donne entière satisfaction à qui l’envisage d’un point de vue théorique, mais de quelles interprétations diverses n'est-elle point susceptible, du point de vue pratique ?

Cette double remarque permet peut-être d'indiquer quel doit être le rôle de la loi, La loi doit servir à préciser les règles générales du Droit, que la raison découvre directement, où que la coutume dégage plus lentement. La loi doit éviter de contrarier l’évolution du Droit, Tout au plus peut elle essayer de contenir ou de diriger celte évolution, dans la mesure où la nature humaine peut être améliorée. Le légisiateur n’est pas souverain. Il ne crée pas le droit, par un acte de volonté. Il collabore à l'application de ce droit,

qui s'impose à lui, comme au juge, comime aux justiciables et aux administrés, comme à l'Etat.

Si le législateur méconnaît ces principes, le pire doit être redouté. On ne viole jamais impunément les lois de la raison et les nécessités d’une vie sociale, dont nous devons subir les inéluctables destins. Le moment arrive toujours où les faits se révoltent contre les Codes. Ce qu'il peut arriver de plus heureux et de meilleur, c'est qu'une jurisprudence, saine et hardie, refuse d'appliquer les lois déraisonnables et cherche ailleurs d'autres principes. Elle peut souvent Île faire en invoquant les règles fondamentales du Droit public ou privé. Si elle n’y parvient pas, si elle se soumet, les conséquences de cette absence de raison et de tradition ne tardent pas à se produire. Que l’on songe à l’anarchie produite par les premières constitutions de la Révolution, bâtissant un monde nouveau sans tenir compte du passé. I n’est pas de mondes nouveaux.

Ainsi doivent se combiner l'autorité du législateur et l'autorité de la coutume. Les sources véritables du droit ne sont pas plus la volonté des peuples que la volonté des magistrats. Aux uns comme aux autres, il appartient de respecter les règles du Droit, les nécessités du commerce juridique, la logique des institutions fondamentales, par le moyen desquelles l'Etat vit et remplit sa tâche (+).

(1) Sur ces questions et sur le rôle respectif de la loi, de la coutume et de la jurisprudence dans l'élaboration et la formation du droit, voyez GÉNY, Méthode d'inlerprélalion... et Science et technique... Gro- PALI, Î principi generali del Dirillo e l’interpretazione della lege, Milan, 1908 (compte-rendu de cel ouvrage par Zacco-Rosa, dans la Rivisla Ilaliana per la scienze giuridiche, du 31 octobre 1919, p. 34 et s. WaLTow, French law in comparison with the common law, Juridical Review. décembre 1919, p. 23r ets.