SI

quels une satisfaction régulière et continue doit être assurée. Tels sont, au premier chef et dans tous les Etats, les besoins d'ordre, de paix sociale et d’une certaine justice. Le nombre de ces besoins augmente, semble-t-il, avec le degré de civilisation de chaque pays. Pour parvenir à assurer cette satisfaction permanente et constante, les moyens du Droit privé se révèlent insuflisants. On doit avoir recours à des institutions particulières, soumises à un Droit spécial et auxquelles rien ne doit être capable de résister. Ces institutions vont disposer des pouvoirs les plus étendus, allant dans l'ordre matériel jusqu'à la réquisition des choses, — c’est, par exemple, lexpropriation, — et, dans l’ordre personnel, jusqu'à la réquisition des individus, — c’est, par exemple, la mobilisation, ou le pouvoir qu'ont les agents de l'Etat d’exiger le concours de tous les citoyens en cas de sinistre, d'émeute, de danger ou de calamité publique. On donne à ces institutions le nom de services publics.

Mais le fonctionnement, même normal et régulier, des services publics va entraîner des charges qui risquent de peser inégalement sur les particuliers. Il faut procéder à une réparation de ces charges. On y parviendra par le double moyen d'impôts et d’indemimnités. C'est ainsi que l’expropriation, procédé de service public, ne va pas sans que les immeubles acquis par l'Etat ne soient payés à leur propriétaire, que cette opération ne doit ni appauvrir ni enrichir. De même pour les réquisitions militaires. L'Etat ne doit pas seulement assumer la marche des services publics, il doit assurer, à tous les citoyens, une égale répartition des charges résultant de ces services. Il s'ensuit que la responsabilité de l'Etat sera engagée, en dehors de toute faute et en dehors de tout contrat. Il y a, à la base de la responsabilité du Droit public, une idée d'assurance qui prime tout.

Dans ces conditions, si l'Etat est responsable de certaines fautes commises par ses agents, ce ne peut être qu'en vertu de cette notion d'assurance sociale. L'Etat doit garantir le ben fonctionnement des services qu'il organise, parce qu'il garantit l'égalité de tous les citoyens devant les charges publiques, C'est indispensable puisque, par définition,

personne ne peut se soustraire à ces services. Nul individu n’est forcé d’entrer en contact avec telle organisation privée. Mais tout individu est forcé d'avoir recours aux services publics. Comment les conditions de la responsabilité privée et les conditions de la responsabilité publique pourraientelles ne pas différer ?

La différence est naturelle ; nous entendons par là que c’est la nature même du Droit privé et du Droit publie qui J'impose : « Le Droit privé règle les rapports d'hommes égaux entre eux ; l’idée d’une faute diversement entendue, est nécessaire pour justifier une créance entre égaux. Le Droit administratif règle les rapports d’une puissance publique qui commande et d’administrés qui obéissent ; l’indemnité peut être conçue comme le prix du devoir d’obéissance lorsque ce devoir impose à un particulier un sacrifice anormal, supérieur aux autres sacrifices (1) ».

Sans aller, avec M. Moreau, jusqu'à voir dans l'indemnité le « prix de l’obéissance » (car cette obéissance est, en principe, gratuite), il faut admettre que les situations juridiques, gouvernées par le Droit public, ressemblent fort peu aux situations régies par le Code Civil. Ici des activités libres et égales, contre l'excès desquelles on peut aisément se défendre, dont on peut même prévenir la manifestation ; là des activités qui s'imposent, que l’on est forcé de subir, qui disposent du pouvoir de contrainte le plus étendu. Ici l'égalité absolue des droits, la notion de contrat pouvant à la rigueur déterminer toutes les situations ; et là l’autorité, la hiérarchie, la discipline. Tei des rapports où la convention des parties égales fait la loi, sous la seule réserve de l’ordre publie qui doit toujours être respecté ; et là des actes toujours unilatéraux, où tout doit être subordonné à la notion du service public.

Aussi peut-on dire que de tous temps les principes sur lesquels est basée la responsabilité de l'Etat ont différé des règles de Ia responsabilité civile. Il peut exister des analogies ; il ne peut y avoir d’assimilation. Mais comment, dans

(x) Moreau, Droit Adpainistratif, n° 513, p, 799.

quel sens et au profit de qui ces différences furent-elles sanctionnées par le Droit positif ?

Ce sont là questions qu’un rapide exposé historique résoudra mieux que toute autre démonstration,

Pendant longtemps, on a fait une assimilation complète entre la souveraineté et l'irresponsabilité. La souveraineté est un droit absolu, inconditionné, sans limites. Comment l'exercice de ce droit pourrait-il obliger le souverain à réparer les préjudices qu'il cause aux simples particuliers ? La souveraineté s'exerce d’ailleurs pour le bien commun — ce bien commun que la volonté nationale doit définir. Elle réside, depuis la Révolution, dans le peuple, qui ne peut se tromper, possédant sans doute l’omniscience, par cela seul qu'il possède l’omnipotence. Tout ce que le Souverain ordonne est bien. Et chaque fois que l'Etat agira en tant qu'Etat, il sera juridiquement irresponsable.

Cette doctrine a dominé le Droit public français pendant tout le cours du xix° siècle. Mais alors qu'au début, tout acte accompli par un agent public et à l'exception des fautes qu'avait pu commettre cet agent, participait à celte irresponsabilité, on en arriva à faire une distinction, restée célèbre, entre « les actes de gestion » et « les actes d'autorité ». Au fond, c'était toujours la même idée de l'irresponsabilité de la puissance publique, mais on en restreignait l'application.

Le point de départ de la distinction entre actes de gestion et'actes d'autorité remonte à Merlin et à Locré (1). « Dès l'An XII, Merlin protestait avec énergie contre les conséquences que l’on avait prétendu tirer de la loi du 16 fructidor An IT et d’après lesquelles on enlevait aux Tribunaux judiciaires même les procès nés à propos de contrats, comme les baux faits par les personnes morales administratives ». Il s'agissait alors de préciser les limites du Contentieux administratif. Mais il y a eu une continuelle réaction du problème du Contentieux administratif sur le problème de

(1) Locré, Questions de Droit, V° Pouvoir judiciaire, t, VI, p. 306,

la responsabilité administrative. En 1810, Locré reprenait l'idée de Merlin et proposait de distinguer deux catégories d'actes administratifs (1). La plupart des auteurs adoptèrent cette thèse, qui devait trouvér son expression définitive dans le fameux Traité de Laferrière et être reprise par MM. Michoud et Barthélemy, qui toujours y sont restés fidèles.

Aux dires de ces auteurs — qui furent suivis par la jurisprudence — les actes d'autorité sont tous les actes accomplis par les fonctionnaires, en vertu de la souveraineté dont on leur à confié l'exercice partiel. Etant accomplis au nom du souverain, ils ne sont jamais susceptibles d'entraîner la responsabilité de l'Etat : « Le pouvoir de commander, de réglementer et d'exercer l'autorité administrative, implique le pouvoir de donner des ordres susceptibles d'entraîner des dommages, sans que l'Etat ait plus à en répondre qu'il ne répond d’arrêts injustes ou de lois iniques. L’Administration, dans la sphère de son activité, n’est pas moins souveraine que la justice, dans les limites de sa compétence. Quand un arrêt de justice est illégal, on peut en obtenir la cassalion sans que l’Elat indemnise des dommages qu'il a pu produire. Disons de même que l’administré, lésé par un règlement injuste, en obtiendra l'annulation, sans que l'Etat ait à l’indemniser des dommages que l'acte annulé a pu produire ; les deux situations sont identiques ». Cette longue citation, empruntée à M. Barthélemy, montre bien que, pour le savant professeur, irresponsabilité et souveraineté sont deux notions qui se pénètrent réciproquement et que la souveraineté implique l’irresponsabilité.

Mais l'Etat n'agit point toujours par voie d'autorité. Les actes de gestion vont entraîner sa responsabilité. Ces actes sont faits par l'Administration pour assurer le fonclionnement des différents services dont elle assume la charge. Is sont comparables aux actes juridiques faits par les particuliers pour la gestion de leur patrimoine ; S'ils causent des dommages, ces dommages seront réparés, dans les

(x) MeruN, Législütion et jurisprudence françaises, p. 166,

conditions du Droit commun et par application des articles 1582 et suivants du Code Civil. « Celui qui Ièse un acte de gestion, écrit M. Barthélemy, peut raisonner comme il suit : Le fait dont je me plains n'est pas un acte du souverain : ce n'est pas un acte de l'autorité publique ; en l'accomplissant vous agissez non comme organe de la puissance publique mais comme agent de la personne Etat ». La personne Etat s'oppose à la puissance publique. Et la personne Etat est soumise aux règles du Droit privé.

Cette théorie, assurément fort ingénieuse, aboutit à une décomposition de l'Etat en deux éléments :absolument distincts et étrangers. Mais cela rend-il bien compte de la réalité ? Nous ne le pensons pas. Les actes de gestion, faits pour assurer le fonctionnement des services publics, ne sont pas de même nature et n'ont pas le même caractère que les actes de gestion des particuliers. Pourquoi leur appliquer les mêmes règles ?

Sans doute, lorsqu'une Administration passe un contrat dans les formes et dans les conditions du Droit privé, il sera naturel de soumettre ce contrat aux règles du Gode Givil. Mais en dehors de ce cas, la gestion administrative diffère essentiellement de la gestion privée. Elle est soumise à un droit propre. |

De plus cette distinction est incertaine. Dans la pratique, il est parfois bien difficile de reconnaître un acte de gestion d’un acte d'autorité, car il est de nombreux cas où l'Etat accomplit un acté de gestion, mais l'aecomplit par un « procédé de Droit public », où la puissance publique apparaît. Aussi après avoir été adoptée par la jurisprudence au Conseil d'Etat, sous l'influence de Laferrière, la théorie des actes de gestion et des actes d'autorité fut-elle abandonnée (1).

(1) Il faut noter ici toute la part qui revient à M. Hauriou, dans cette évolution de jurisprudence. M.-Hauriou publia au Sirey de 1900, 3, 1, une note remarquable sous un arrêt Lepreux, rendu par le Conseil d'Etat, le 13 janvier 1899. Il critiquait vivement la distinction des actes de gestion et des actes d'autorité et montrait quelles fâcheuses conséquences avait cette théorie. Cette note eut un grand retentissement. Nous lui devons en grande partie la reconnaissance, par le Conseil d'Etat, de la responsabilité administrative.

Allait-on en revenir au vieux dogme de l'irresponsabilité absolue de l'Etat ? On ne le pouvait plus. L'esprit public avait évolué et réclamait avec énergie que l'Administration supportât tout au moins les conséquences dommageables des fautes commises dans l'exercice des fonctions publiques. On admet volontiers que l'Etat ait le droit de commander et que rien ne soit capable d’'entraver son action bienfaisante. Mais on ne voit pas au nom de quel principe ces deux notions de souveraineté et d’irresponsabilité doivent être tenues pour inséparables. La souveraineté se concilie fort bien avec le principe de l'égalité de tous les citoyens devant les charges publiques. Et ce principe conduit à reconnaître la responsabilité de l'Etat.

Dans quelle mesure l'Etat allait-il être responsable ? On se tourna tout naturellement vers les doctrines admises par le Droit privé et l’on décida que l'Etat répondrait des fautes de service. Cela parut extrêmement naturel. Le fondement logique de la responsabilité, c'était l’idée de faute. Ce qui choquait, dans la doctrine antérieurement admise, c'était que des individus ne puissent pas obtenir réparation des préjudices que leur avaient causé certaines fautes. Voilà ce qui irritait l'esprit public. Or la distinction entre les fautes de service et les fautes personnelles était depuis longtemps connue et pratiquée. On étail d'accord tout au moins sur son principe. On décida que l'Etat serait responsable des fautes de sérvice, de même que le fonctionnaire était responsable des fautes personnelles. Ainsi, en principe, tout dommage causé par une faute quelconque pourrait être réparé. Ce fut pendant les dix premières années du x1Ix° siècle que S'élabora cette conception nouvelle.

Sans doute on n'allait pas jusqu'à prétendre que l'Etat répondait des fautes de service parce qu'il les avait commises Jui-même. C’'eût été une absurdité, ou c'eût été une fiction bien inutile. On considérait simplement les divers actes accomplis par les agents publics, actes particulièrement dangereux à cause de la grande puissance dont sont investis leurs auteurs, On trouvait conforme aux principes généraux du

o Dan ON RE

Droit et aux tendances de l'esprit publie de ne pas laisser des individus démunis contre les conséquences des fautes commises par ces agents. La réparation des dommages causés par les fautes personnelles pouvant être librement poursuivie contre les fonctionnaires eux-mêmes, il n'était que de mettre à la charge de l'Etat et des Patrimoines administraüfs la réparation des dommages causés par les fautes de service. C'est à quoi s’'employa la juridiction administrative. Par une longue série d’arrêts, le Conseil d'Etat proclama le principe de la responsabilité des patrimoines publics pour faute de service. L'irresponsabilité de la puissance publique avait vécu. Une notion nouvelle lui succédait. On renon- Cail aussi à la distinction des actes d'autorité et des actes de service. En 1908, date du fameux arrêt Feutry, la théorie était entièrement formée : l'Etat répondait des fautes de service. Nous persistons à croire qu'il en répondait en vertu d'une idée d'assurance : sa responsabilité juridique ne supposait aucunement sa culpabilité morale.

« La première étape de l’évolution était ainsi franchie (1) » écrivait en 1913, M. Duguit, dans son beau livre sur Les Transformations du Droit Public. Pour le savant doyen de la Faculté de Bordeaux, cette évolution devait fatalement aboutir au rejet de la notion de faute comme fondement de la responsabilité administrative. L'Etat ne commet pas de fautes, d'après M. Duguit, parce qu'il n’est pas une personne juridique. Sa responsabilité ne peut être établie que sur l’idée de risque. La jurisprudence devait-elle franchir les autres étapes de l’évolution ? Devait-elle aboutir à voir dans le risque administratif une source de responsabilité, analogue au risque professionnel ÿ

On a pu le croire un moment. Le Conseil d'Etat a paru adopter la théorie du risque créé. Mais il semble que la haute juridiction se soit ressaisie et que certains risques seulement aient été mis par elle à la charge des patrimoines

(x) Dueurr, Les Transformations du Droit Public, p. 250, Cf. — Teissrer, La responsabilité de la Puissance Publique, p. 196 et 220.

pa

administratifs. En sorte qu'aujourd'hui, l'Etat ne répond encore en principe que des fautes de service commises par ses agents. Il faut étudier les arrêts qui admirent partiellement la théorie du risque.

Au lendemain de la guerre, le Conseil d'Etat fut saisi de nombreuses réclamations formées par les victimes des explosions trop nombreuses, que l’accumulation nécessaire, dans les forts, les pares d'artillerie ou les usines, de munilions et d’explosifs, avait provoquées. Lorsque lexplosion avait pour cause une faute de service où même une simple imprudence, PEtat était assurément responsable. Mais il cessait de l'être lorsque l’on était en présence d’une explosion inexplicable, provenant d’un véritable cas fortuit. Les individus lésés par ces explosions s'adressèrent pourtant au Conseil d'Etat, pour obtenir une indemnité. Et par une série d’arrêts qui reproduisent tous la même formule, le Conseil d'Etat admit leurs requêtes.

C'était d'autant plus surprenant que, le 10 mai 197, dans une affaire Ambrosini, qui se présentait dans des conditions analogues, la jurisprudence avait écarté la responsabilité de l'Etat. H s'agissait de l'action en indemnité formée par le père d'un han qui avait été tué dans une rue de Toulon, par un éelat d’obus provenant de Fexplosion du cuirassé léna. La demande avait été rejetée, aucune faute de service Bron pu être relevée par l'instruction.

En 1918, un sieur Regnault-Desroziers se plaignit au Conseil d'Etat de certains dommages qu'il avait eus à subir par suite de l'explosion du Fort de la Double-Couronne. On aurait pu, il convient de le remarquer, prononcer la mise à la charge de l'Etat des préjudices causés par cette explosion, car il semble bien que Fautorité militaire n'avait point pris toutes les précautions utiles. M. le Commissaire du Gouvernement Corneille proposa au Conseil d'accorder au sieur Regnault-Pesroziers le bénéfice de ses conclusions, en fondant sur cette imprudence la responsabilité de l'Etat.-Mais ce fut pour d’autres raisons que, sur le rapport de M. Alibert, une indemnité fut allouée au requérant.

« Considérant, dit l'arrêt, que l'autorité militaire avait accumulé une grande quantité de grenades dans les casernes du Fort de la Double- Ctiaine. siluée à proximité des habitations d’une agglomération importante : qu’elle procédait en outre constamment à la manutention de ces engins dangereux, en vue d'alimenter rapidement les armées en campagne ; que ces opérations effectuées dans des conditions d'organisation sommaire sous l'empire des nécessités militaires, comportaient des risques excédant les limites de ceux résultant nécessairement du voisinage et que de tels risques étaient de nature, en eas d'accident survenu, en dehors de tout fait de guerre, à engager, indépendamment de toute faute, la responsabilité de l'Etat... »

Ainsi la responsabilité de FEtat se trouve engagée, indépendamment de toute faute. Le Conseil d'Etat a constaté que l'accident survenu avait été causé par « des risques excédant les limites de ceux qui résultent nécessairement du voisinage » et cette constatation lui a paru suffisante pour mettre à la charge du patrimoine administratif Ia réparation du dommage.

Plusieurs arrêts ont confirmé cette jurisprudence et repris la formule du risque exceptionnel. Il est assez curieux de noter que l’on a demandé une indemnité à raison de l'explosion du cuirassé Liberté, survenue en rade de Toulon. Cette affaire se présentait exactement dans les mêmes conditions que l'affaire Ambrosini, soumise au Conseil d'Etat en 1912, à la suite de la catastrophe du féna. En r912, pas de responsabilité sans faute ; donc pas d'indemnité. En 1920, possibilité d’une responsabilité sans faute, basée sur un risque excédant les limites de ceux qui résultent nécessairement du voisinage ; donc indemnité. Le Conseil d'Etat après l'arrêt Regnault-Desroziers ne pouvait juger autrement. IE fut logique, en étant versatile. Certains peuvent approuver ees brusques revirements de jurisprudence. Personne ne contestera qu'ils soient de nature à donner une détestable opinion de la jurisprudence administrative, à tous ceux qui ne sont pas des professionnels du droit — et qui dit professionnel, dit souvent déformé. Pour le publie, le Conseil d'Etat

OR

a mal jugé, soit en 1912, soit en 1920. Il serait enfantin de répondre que c’est la preuve d’un esprit progressiste qu'il faut louer et approuver. On ne croit plus à ces progrès rapides.

Mais quelle portée convient-il de donner à ces décisions ? Gardons-nous bien d'y voir une adhésion sans réserve à la théorie du risque créé. Le Conseil d'Etat n'a admis, comme source nouvelle de responsabilité administrative, que les risques exceptionnels — formule vague, mais qui laisse suffisamment entendre que tout risque créé par l’Administration, n'entraîné pas, ipso facto, une extension de responsabilité (1). Le Conseil d'Etat garde en ces matières un souverain pouvoir d'appréciation. Mais il est deux manières d'interpréter cette jurisprudence.

On peut y voir le développement naturel de l’évolution aperçue par M. Duguit. Commentant l'arrêt Regnault-Desroziers dans la Revue de Droit Public, M. Jèze a salué l’abandon de la théorie de la faute. Si l’on adopte cette manière de voir, on peut annoncer et attendre la disparition complète dans un bref délai, de la théorie de la faute de service. La responsabilité administrative aura pour fondement la notion du risque créé, et, logiquement, les décisions les plus récentes du Conseil d'Etat devraient accentuer la tendance nouvelle.

Mais on peut aussi interpréter différemment l'arrêt tegnault-Desroziers et ceux qui l'ont suivi. Le Conseil d'Etat a pu faire appel exceptionnellement à la théorie du risque créé, pour pouvoir accorder des dommages-intérêts à des victimes, qui, sans cela, eussent été désarmées — car il leur aurait fallu prouver la faute ou tout au moins la négligence de l'Administration, ce qui pratiquement eut rendu tout recours impossible. Si cette interprétation plus stricte et plus classique est juste, on doit, au contraire, rencontrer la notion de faute dans les arrêts récents du Conseil d'Etat.

(1) Compagnie d'assurance LA PRÉSERVATRICE et dame Carré, contre l'Elat, 12 mars 1920 ; Compagnie de Lyon contre l'Etat (Ateliers de Moulins), Cons. d'Etat, 20 mars 1920 ; Epoux Colas et dame Jarriau. Cons. d'Etat, 21 mai 1920, etc...

Au lendemain de la guerre, il était bien difficile de ne point faire réparer par les Caisses publiques les dommages occasionnés par l'explosion des forts et poudreries. Sans doute ces explosions ne constituaient pas, à proprement parler, des faits de guerre, mais elles se raltachaient néanmoins à la guerre, qui, rendant nécessaire une fabrication, une manutention et une accumulation considérables d’explosifs, avait engendré de grands risques, auxquels l'Administration militaire, ne disposant à l’intérieur que d’un personnel restreint, ne pouvait pas toujours parer suffisamment. De plus, l'Etat, par la voie de la grande presse, avait laissé entendre qu'il réparerait les dommages causés par de telles explosions.

Un fort courant d'idées s'était dessiné, dès la seconde année de la guerre, qui tendait à faire imputer à l'Etat la charge de tous lesepréjudices se rattachant à la guerre. Le Comité pour la réparation des dommages de guerre, auquel la haute personnalité de son président, M. le doyen Larnaude, communiquait un grand crédit, avait donné à ces idées leur expression juridique. Quand les premières instances furent portées devant le Conseil d'Etat, le principe du droit à réparation avait été admis par le Parlement ; mais le texte, qui devait devenir la loi du 17 avril 1919 ne pouvait s'appliquer aux explosions survenues à Ivry, à Moulins ou à Grenoble.

Que devait faire alors le Conseil d'Etat ? Juge du fait autant que du droit, soucieux avant tout d'équité, il était presque moralement forcé d'accueillir avec bienveillance les requêtes qui lui étaient soumises. Îl le fit. Il mit à la charge de l'Etat certains risques exceptionnels. Et sans doute, à cause de cette jurisprudence, d’autres risques excédant les risques ordinaires du voisinage pourront servir désormais de base à des recours en indemnité. Mais on peut prévoir que le Haut Tribunal administratif ne fera point droit à ces demandes sans les avoir soumises à un examen {rès sérieux et très sévère. Il faudra vraiment un risque « exceptionnel ». Ainsi comprise, la doctrine adoptée par le Conseil d'Etat se rattache bien plus à la théorie de l’abus de droit qu'à la théo-

rie du risque créé proprement dit.

Laquelle de ces deux interprétations faut-il choisir ? Il est bien certain que l’une et l’autre contiennent une part de vérité. Admettre la théorie du risque exceptionnel, même si l’on y voit une application de la doctrine de l'abus de droit, c’est faire un léger pas vers les systèmes de responsabilité objective, chers à MM. Duguit et Jèze, honnis par M. Hauriou. Et réciproquement, il est certain que la guerre a favorisé cette extension de la responsabilité administrative. Cette réserve faile, nous pensons que malgré toute apparence contraire, le Conseil d'Etat n'a point voulu abandonner la théorie classique de la faute. Les arrêts les plus récents sont tout à fait significatifs. Les décisions rendues par les sieurs Regnault-Desroziers, Colas et quelques autres n'ont pas été le point de départ d'une « étape nouvelle ». En aucun autre domaine, on ne peut relever une autre application de la théorie du risque. Par contre, l’idée de faute est constamment reprise et appliquée par la jurisprudence. A titre d'exemple, signalons que le Conseil d'Etat a admis que la responsabilité de l'Etat était engagée à la suite d’une explosion survenue dans une école publique, mais parce que cette explosion élailt due à une faute commise par une institutrice (1). Au contraire, un accident élant survenu à un étudiant alors qu'il procédait, sur l’ordre du préparateur, à la mise en état des instruments de chimie, aucune indemnité ne fut accordée parce qu'aucune faute n'avait été relevée (2).

En résumé, si l'on met à part les arrêts motivés par la nécessité sociale d'assurer à toutes victimes, même indirectes, de la guerre, une réparation que l'équité commandait de leur attribuer, on peut dire que le fondement actuel de la responsabilité administrative est, aujourd'hui, en principe, la faute de service.

C'est à dessein que nous écrivons en principe. L'idée

(1) Demoiselle Gaudet, Conseil d'Etat, 30 juillet 1920.

(2 Berlandi, Conseil d'Etat, 14 mai 1920. Voyez encore Caron, 19 décembre 1919 ; Commune de Savigny-sur-Braye, 4 juin 1920 ; Dio. rum, 24 octobre 1920 ; Sociélé d’Assurances mutuelles contre les accidents du travail, l'Alimentation, 13 décembre 1020, etc...

FE > 2/3 Fe

de faute de service ne suffit pas à rendre compte de tous les cas Où la responsabilité de Ia puissance publique est engagée. Cela, d’ailleurs, est tout à fait normal, si l’on admet que cette responsabilité s'explique toujours, en définitive, par une notion d'assurance. L'Etat garantit toujours aux particuliers Ia réparation des conséquences des fautes commises par ses agents, dans l’exercice de leurs fonctions. Rien ne l'empêche d'assumer en outre la charge de réparer certains dommages causés sans faute. La loi lui impose souvent cette obligation. Ainsi depuis 1914, l'Etat et les communes sont responsables des conséquences des troubles et émeutes, sans que l’on ait à recherchér si les Administrations, chargées de faire régner l'ordre et la paix publique, ont commis quelque faute ou fait preuve de quelque incurie. Ainsi encore, les dommages causés par les opérations de travaux publics sont toujours mis à la charge du service public qui les a ordonnés. On pourrait citer bien d’autres exemples sem-

blables.

Faut-il souhaiter de voir la jurisprudence administrative s'engager hardiment dans la voie où elle a déjà fait quelques pas timides et hésitants ? C’est un point sur lequel les auteurs de Droit public ne sont pas d'accord.

Avec M. Jèze, nous estimons que l’adoption de la théorie du risque, avec toutes ses conséquences, ne se heurterait à aucun obstacle d'ordre juridique. La jurisprudence du Conseil d'Etat à imposé depuis une vingtaine d'années, aux patrimoines administratifs la charge d’avoir à supporter les conséquences des fautes de service, — qui ne sont, à les bien prendre, que certaines fautes commises par les fonctionnaires. Pourquoi donc cette jurisprudence n'imposerait-elle pas à ces patrimoines la charge de supporter les conséquences dommageables de tous les faits de service (x) ?

Mais nous sommes d'accord avec M. Hauriou lorsqu'il voit dans cette extension presqu'illimitée de la responsabilité administrative un certain danger. Seulement, le savant

QG) V° TeissiER, op. cil., p. 219 et suiv.

doyen de Toulouse nous paraît exagérer quelque peu ce danger (1).

Assurément, M. Hauriou a raison quand il déclare que le moment est mal choisi pour faire passer dans le Droit administralif positif une théorie « dont la vague et même la vogue est bien passée ». La théorie du risque paraissait séduisante il y a vingt-cinq ans. On en voit mieux les écueils aujourd'hui. Elle est un peu démodée, et qu'elle soit ainsi soumise aux fluctuations de la mode, cela prouve mieux que tout raisonnement son: irrémédiable fragilité. «© Nous sommes fatigués, écrit M. Hauriou, des écoles nouvelles et des écoles réalistes, des philosophies nouvelles et des théories objectives. Nous commençons à nous rendre compte que la vie morale des hommes, et par conséquent leur vie sociale, n'est pas sujetle à lant de nouveautés, qu'elle reste, au contraire, singulièrement identique à elle-même, qu'elle repose sur un petit nombre de thèmes dont le fond ne varie pas (2) ». Cela est fort exact. Toute évolution n’est pas à favoriser. C'est faire preuve d’une faiblesse de pensée presque irrémédiable et d’une vulgarité d'esprit vraiment désespérante, que de confondre le mouvement avec le progrès et d'accepter avec bonheur toute nouveauté et toute transformation. Ce sont là des enfantillages. À tout bien considérer, l'esprit conservateur et traditionnaliste est encore préférable à cette attitude déplorable.

Mais le droit n'atteint jamais à la perfection. Il reflète toutes les vicissitudes de la pensée humaine, qui est fragile, incertaine, hésitante. Il est donc raisonnable de chercher constamment à l'améliorer. La nature de l'Etat ne varie pas ; ses fonctions essentielles demeurent les mêmes, mais la manière de remplir ces fonctions peut changer, doit changer. Si la mission principale de la puissance publique est d'assurer la paix et l’ordre public et de faire régner la justice entre les hommes (ce qui était aussi exact il y a dix ou vingt

(x) Hauriou, note au S., 1918-19, 3, 25, sous l'arrêt Regnault-Desroziers.

(2) Haurrow, loc, cit.

Cie

siècles qu'aujourd'hui), il est bien des façons de faire régner cet ordre et cette paix. Il faut donc constamment faire une distinction entre ce qui est essentiel et permanent et ce qui est accessoire et variable. L'école du droit naturel ne procédait pas autrement.

Mais alors, on voit que l'essentiel est de permettre à l'Etat de bien jouer son rôle. I le fera, s’il en a les moyens. Commençons par les lui assurer. Cela fait, on peut préférer tel ou tel système et choisir librement, par exémple, entre l'irresponsabilité de l'Etat à raison des actes de police ou sa responsabilité. Si l'Etat est suffisamment fort et puissant, rien n'empêchera de décider qu'il prendra à son compte la réparation de tous les préjudices causés par son activité. C'est là affaire d’opportunisme. Il faut accepter les critiques de M. Hauriou en tant qu'elles sont dirigées contre l'aspect politique du problème de la responsabilité administrative ; il faut les repousser en tant qu'elles portent sur l'aspect juridique de ce même problème.

Que conclure de tout cela ? Il est possible qu'on en vienne à admettre la théorie du risque comme fondement de la responsabilité de l'Etat. Pour le moment, le Conseil d'Etat semble bien décidé à conserver la vieille distinction entre les faits de service et les fautes de service. En principe, seules les fautes de service donnent lieu à la mise en œuvre de la responsabilité administrative.

Est-ce un bien ? Peut-être. Est-ce un mal ? Peut-être aussi. On pourrait longuement discuter. En tous cas, en pareille matière, il est sage et prudent de n’avancer qu'à pas très lents. Il est sage et prudent aussi qu'on ne s’habitue pas à tenir l'Etat pour toujours responsable. Pas plus dans le droit publie que dans le droit privé, il ne convient d'éliminer entièrement les risques de bonheur ou de malheur, ou du moins de les faire toujours endosser par l'Etat. Car il n'est pas indispensable au bon fonctionnement des services publics que l'Etat soit une Providence, ennuyeuse et obligatoire.