CHAPITRE IV

Le cumul des responsabilités

Considérations Générales. — Possibilité d’un cumul d'actions et d'un cumul de responsabilité.

I. — Formalion historique de l'idée de cumul des responsabilités. —-

L'arrêt de 1909. La disparition de la règle du non cumul. Régime de la possibilité du cumul. Evolution rapide.

IL. — Systématisation de la jurisprudence. — La coexistence de deux fautes. L'exécution d'un travail public. L'inexécution d'une obligation contractuelle. Conséquences.

IT. — Le non cumul des indemnités. — Principe. Procédés.

Lorsqu'un agent public, agissant dans l'exercice ou à l'occasion de ses fonctions administratives, cause un dommage à un particulier, ee dommage doit être réparé ; ainsi le veut l'application d’un grand principe juridique qui pénètre de plus en plus dans nos institutions et qui tend à assurer à l'individu un certain nombre de droits et de garanties contre la mise en œuvre d'activités lui portant préjudice. Mais la victime du fait dommageable se trouve en présence de deux actions : l’une qui doit être portée devant les Tribunaux judiciaires, l’autre devant les Tribunaux administratifs. La première de ces actions a pour objet d'obtenir la condamnation à des dommages-intérêts du fonctionnaire pris à partie à raison d’un fait personnel. La seconde est dirigée contre l'Etat, responsable à raison d’un fait de service. Suivant la nature de l’acte dommageable, la victime

devra choisir telle ou telle action. Ne peut-elle jamais utiliser les deux et poursuivre à la fois l'agent comptable et le service public ?

Une telle question n'a rien de surprenant. En Droit privé, l'individu qui subit un dommage par le fait d’un préposé, dispose toujours d’une double action et peut s'adresser indifféremment au commettant ou à son préposé — cela par application de l’article 1384 du Code Civil. Pratiquement, d’ailleurs, il n’y aura qu'un seul procès, dans lequel seront mis en cause tes deux personnes civilement responsables. S'il y a faute commune, il appartient au Tribunal saisi de répartir le montant de l’indemnité qu’il accorde, suivant la gravité des torts imputables à chacun (1) ; si le préposé n'a fait qu'obéir ponctuellement aux ordres de son maîlre, celui-ci ne pourra exercer aucun recours contre Jui et devra supporter tout le poids de la condamnation (2). Mais ce sont là des règles relatives seulement aux rapports du commellant et du préposé ; elles ne viennent jamais restreindre ou limiter les droits de la victime, qui peut choiïsir l'individu auquel elle s'adressera pour obtenir réparalion et qui peut, si elle préfère, exercer une double action. D'ailleurs, par le jeu de la connexité et de l’appel en garanlie, on aboutira toujours à une seule instance où le patron et l'employé comparaîtront côte à côte et, d’après une jurisprudence constante dont l’origine, remonte à l’ancien Droit, une condamnation solidaire sera prononcée contre eux (3). Depuis longtemps, le Droit privé est parvenu à garantir à la victime d'un dommage causé par la faute d'un préposé, la plus exacte, la plus certaine et la plus équitable réparalion qui puisse se concevoir.

G) Req., 24 février 1886, D., 87, 1, 37. Paris, 2r mars 1914, Gazette du Palais, 1° mai 1914.

(2) Coin et CAPiTANT, 9p. cit., IT, p. 384. :

(3) Civ., 15 juillet 1892 (2 arrêts), D., 94, +, 513 et 56r ; Civ., 15 Juillet 1895, S., 95, 1, 849 ; Civ., 11 janvier 1905, D., 06, 1, 57 ; Req., 26 novembre 1907, D., 08, 1, 139 ; Req., 11 juin 1909! STONE, Eee Sur la solidarité parfaite ou imparfaite et sur l'obligation in solidum voyez les auteurs de Droit civil et en particulier PLANIOL, Opsrcit,, tR Il

2 3qD —

I n'en est pas de même en Droit public. Une fois de plus, il faut constater l'impossibilité de transposer les règles du Droit privé dans le Droit public. Sur le point qui nous intéresse, on en à donné une explication théorique ingénieuse : lorsque l'Etat est déclaré responsable, c'est à raison d'une faute de service, « il est responsable non pas secondairement et comme patron de l'agent, mais principalement et comme gérant du service (1) ». C’est que l’on adopte la fiction qui consiste à tenir le service public pour une personne véritable, ayant agi par ses organes, c’est-à-dire personnellement ; l'organe n'est pas un préposé, il n’est pas responsable. Ou c'est alors qu'on envisage le service public comme une entreprise, organisée pour le compte de la collectivité, engendrant des risques et devant assumer la charge des conséquences dommageables de ces risques. On ne saurail alors imaginer un cumul de l’action judiciaire et de l’action administrative, puisque ces deux actions ont pour but de poursuivre la mise en œuvre de deux responsabilités distinctes et qui sont toutes deux des responsabilités directes. L’une à pour cause un fait personnel, l’autre un fait de service. Or, un fait ne peut être à la fois personnel et de service ; il est l’un ou l’autre ; par suite, c’est l’une ou l’autre des deux actions qui doit être intentée. Une autre raison peut encore être invoquée : on ne pourra jamais songer à faire au Droit public l'application du principe dont s'inspire l’article 1384 tant que que l’on conservera la dualité des juridictions, et cette dualité de juridictions est, chez nous, la conséquence de la règle fondamentale de la séparation des pouvoirs ou plutôt des autorités. En effet, pour que les notions de faute commune, de solidarité passive, de répartition par le juge du montant de la condamnation, grâce auxquelles un certain cumul des responsabilités est possible et raisonnable en Droit privé, puissent être appliquées normalement et dans des conditions pareilles en Droit public », il faudrait qu'un seul Tribunal soit chargé de statuer sur la

(:} Conclusions de M. le Commissaire du Gouvernement Blum sous l'arrêt Lemonnier, Conseil d'Etat, 26 juillet 1918, S., 18-19, 3, 42.

responsabilité de l'Etat et sur la responsabilité personnelle du fonctionnaire. Ces deux responsabilités ne sont guère comparables ; chacune a ses règles, ses fondements et sa juridietion. Le cumul est-il possible en Droit public ? Peutêtre, mais assurément pas en faisant appel aux moyens simples et satisfaisants qu'utilise le Droit privé. EL voilà une source de complications et de difficultés que nous retrouverons au cours de cette étude.

Pourtant, et sans parler encore d’un véritable cumul, on peut concevoir que, dans certaines hypothèses, quelque choix puisse être laissé à la victime du dommage el que, dans une certaine mesure, il dépende de sa volonté que l’action administrative ou l’action judiciaire soit intentée. Nous songeons à ces nombreux faits qui sont, pour ainsi dire, à la frontière du fait personnel et du fait de service. La forme de la demande et la manière de présenter les faits articulés peuvent jouer en pareil cas un rôle décisif. On observera que l'individu victime d’un préjudice ne risque rien à choisir la juridiction qui lui paraît devoir être la plus favorable à ses intérêts, puisque si le premier Tribunal saisi Fe en incompétent, rien ne l'empêchera de s'adresser à l’autre porte, en réclamant qu'on lui rende justice. Il n°y aura pour lui qu'une perte de temps — légère, s’il s’est tout d’abord adressé aux Tribunaux de Droit commun — et quelques frais. Mais le fait de pouvoir choisir son juge vaut bien quelque dépense et quelque temps perdu. Dans cet ordre d'idées, il y a plus encore :

Un accident peut avoir eu pour cause plusieurs faits dont les uns seront personnels et les autres de service. Par exemple, l’action commune de deux fonctionnaires aura causé le préjudice ; mais cette action se rattachait pour l’un à l'exercice de sa fonction ; pour l’autre elle était une simple voie de fait, sans aucun rapport avec le service. La situation est théoriquement la même — plus compliquée, seulement en pratique — lorsqu'un agent public commet deux actes de nature différente et qui concourent à causer un seul dommage. Enfin, depuis l’arrêt Mascaras, un même acte

ne peut-il pas être à la fois un fait de service et une faute personnelle ?

Que l’on ajoute à tout cela le grand principe de l’indépendance des Tribunaux judiciaires et des Tribunaux administratifs. Il n’y à jamais de chose jugée au judiciaire, pour l’administratif. Et réciproquement. Il en résulte une situation assez paradoxale : l'individu lésé par l'acte dommageable à pu choisir l'action judiciaire ; rien ne l’empêchera plus tard de prendre la voie administrative. Le Conseil d'Etat, régulièrement saisi devra examiner les faits qui lui seront déférés sans s'occuper de la question de savoir si ces mêmes faits n’ont pas déjà été portés devant un Tribunal judiciaire sous la qualification de faits personnels. C’est ce qu'exprimait M. Blum lorsqu'il disait en 1918, s'adressant au juge administratif : « Votre décision doit rester absolument indépendante de l'appréciation qui appartient à l'autorité judiciaire. Vous avez à rechercher si le service publie a commis une faute de nature à engager sa responsabilité et vous devez poursuivre cette recherche, à notre avis, en faisant abstraction complète de décisions judiciaires qui ont pu ou pourront intervenir sur la question de faute personnelle. Cette recherche doit être poursuivie indépendamment de l’action engagée devant les Tribunaux judiciaires, sans qu'aucune fin de non-recevoir puisse être tirée de cette action, et alors même qu'une décision définitive de l'autorité judiciaire aurait reconnu cette faute ou prononcé une condamnation personnelle de ce chef ». Poussé à ce point, le principe de l'indépendance de l'autorité judiciaire et de l'autorité administrative ne conduit-il pas à faire admettre parfois un cumul de responsabilité, puisqu'il rend possible un cumul d’actions ? Non, si l’on était sûr que les Tribunaux judiciaires et les Tribunaux administratifs adopteront toujours le même criterium du fait de service et du fait personnel. Maïs qui pourrait donner cette assurance ? Et les formules dont M. Blum a usé ne montrent-elles pas que pour certains membres du Conseil d'Etat l'indépendance réciproque doit être poussée jusqu'à l'ignorance réciproque ? Sous couleur de deux problèmes indépendants et distincts — l'un porté

PS

devant l'autorité judiciaire, l'autre devant l'autorité administrative — les plaideurs adroits et bien conseillés pourront se réserver la possibilité d'un double recours, d'une double action et peut-être d'une double indemnité. C'est un grief de plus à porter au compte de la conception française de la séparation des pouvoirs.

Enfin, il est des cas de plus en plus nombreux, où l’on admet que la responsabilité de l'Etat est fondée sur l’idée de risque et non pas sur l'idée de faute. L’exemple le plus topique et le moins contestable est celui des travaux publics toutes les conséquences d’un travail publie sont à la charge de la personne administrative qui a fait entreprendre le travail. On peut alors imaginer un fait dommageable qui soit une faute personnelle d’un agent et une suite du travail public, car c’est le travail public qui a pu rendre possible la faute personnelle et le dommage qui en est résulté. Là encore va-t-on accorder une action judiciaire et une action administrative ?

Ces hypothèses, choisies tout-à-fait au hasard, montrent comment, en dépit des apparences, le problème du cumul des responsabilités peut naître en Droit public et quelle cause de complication va être la coexistence et l’enchevêtrement des deux systèmes juridiques et des deux juridictions. Pendant longtemps, on avait admis que la responsabilité de la puissance publique était exceptionnelle ; dès lors, quand un particulier, lésé par le fonctionnement d'un service public pouvait s'en prendre à l'agent, auteur du dommage, on n'imaginait pas que ce particulier pût songer à s'en prendre à l'Administration. Que le fonctionnaire püût alors être poursuivi librement, c'était déjà fort beau et l’on s'en contentail. On pouvait espérer d'être indemnisé, alors que l’on n'avait droit à rien, quand le préjudice avait eu pour cause un acte d'autorité. Mais de telles idées n'ont plus cours. La responsabilité de l'Etat devient chaque jour plus complète et plus étendue. Sans doute, et avant tout, les services publics doivent fonctionner et l’on admet de moins en moins que le droit des particuliers puisse faire obstacle à leur activité bienfaisante et nécessaire, Mais les services

publics doivent être supportés par la collectivité : leur charge, car toujours ils constituent une charge, doit être répartie également entre tous les citoyens. Lorsqu'un individu est lésé par le fonctionnement fautif d’un service public, it faut que la caisse publique lui assure une réparation. IT faut donc que l'Administration soit responsable. Et dans ces conditions, pour tenir compte de cette conception nouvelle de l’État et de son rôle, pour que ne soient plus confondues les notions de souveraineté et d’irresponsabilité, ne convient-il pas de poser à nouveau la question du cumul ?

Dès 1909, M. Jèze s’y efforçait et, analysant dans une de ses Notes de jurisprudence un arrêt que venait alors de rendre le Conseil d'Etat, il annonçait que les temps étaient proches où l'on renoncerait à invoquer la distinction entre faits personnels et faits de service pour limiter les droits de l'individu et que l’on en viendrait à proclamer la responsabilité de l'Etat chaque fois qu’une faute serait commise dans le fonctionnement d’un service public. Il luttait ainsi pour l'extension de la responsabilité administrative et pour l’admission du cumul.

M. Jèze faisait appel à l'équité : « Déclarer, disait-il, que la victime n’a de recours que contre l'agent faulif, au cas de faute personnelle commise dans le service, c'est, en fait, lorsque le dommage est considérable, priver la victime de toute indemnité à cause de l’insolvabilité de l’agent. Voilà une considération très impressionnante ».

À cet argument de pur fait M. Jèze en ajoutait un autre qui nous paraît très supérieur : « Il n'est pas douteux que la distinction entre la faute de service et la faute lourde (1) des agents est une théorie très subtile qui a été imaginée

(x) On sait que, pour M. Jèze, la faute personnelle c'est la faute lourde et inexcusable commise par l'agent,

uniquement pour régler une question de procédure et pour savoir devant quel Tribunal — judiciaire ou administratif — l’action devait être portée. Cette théorie a eu des conséquences difficilement justifiables pour la solution des problèmes relatifs au principe même de la responsabilité de l'Administration (1). Nous n’admettons pas, comme fait M. Jèze, que la faute dont l'agent doit répondre soit la faute lourde. Le fait personnel est, à notre sens, le fait détachable de la fonction : il peut être aussi bien une simple imprudence qu'une faute grossière et impardonnable. Mais il n'en reste pas moins vrai que la distinction des deux fautes se fonde sur une simple question de procédure. Il y a quelque chose de très choquant à faire dépendre l'étendue de la garantie, accordée au citoyen lésé, d’une règle de procédure ; car la procédure doit être mise au service du Droit et le Droit ne doit jamais dépendre de la procédure. Quand un système juridique en arrive à subordonner le fond à la forme, ce système est mauvais ; il faut le remplacer, ou tout au moins le corriger. Reste à savoir si cette correction n’engendre pas quelque inconvénient supérieur au mal qu'il prétend supprimer.

De l'arrêt de 1909, M. Jèze tirait des conséquences audacieuses : « Si cet arrêt fait jurisprudence, écrivait-il, voilà ce qu'il faudra désormais enseigner : 1° la responsabilité pécuniaire de l'Administration est engagée dans tous les cas de faute, sans qu’il y ait à distinguer entre la faute de service et la faute lourde (il faudrait dire, personnelle) de l'agent ; »° au cas de faute personnelle de l'agent, en outre de l'action en indemnité contre l'Administration, il ya une action personnelle contre l'agent. Cette action est de la compétence des Tribunaux judiciaires (2). M. Jèze en arrivait donc à conclure à la responsabilité de l'Etat pour toute faute de service, où pour toute faute personnelle. L'Etat répond,

ÉD ERED PE TOO Dire (2) Ibider.

dans un pareil système, de tout acte dommageable commis dans l'exécution des fonctions publiques. Par là, est assurée une réparation, toujours intégrale et toujours identique, du préjudice subi. En outre, le fonctionnaire est responsable personnellement lorsqu'il a commis une faute personnelle. Cette responsabilité vient s'ajouter à celle de la puissance publique. La victime a deux actions. Par là, on est donc amené à autoriser le cumul des responsabilités.

La jurisprudence à paru confirmer la décision de 1go9 et persévérer dans la voie nouvelle où elle s'était engagée. En 1918, rendant compte d'un autre arrêt promptement devenu célèbre, peut-être davantage à cause des conclusions sur lesquelles il fut rendu qu'à cause de sa teneur même, M. Jèze pouvait dire : « Les idées par lesquelles il convient de justifier cette jurisprudence nouvelle sont celles développées en 1910 ». Il indiquait les décisions qui jalonnent la route suivie par la jurisprudence administrative et il formulait les principes qui lui paraissaient avoir été consacrés par le Conseil d'Etat de la manière suivante :

«1° principe. — L'autorité municipale chargée de veiller à la sécurité des voies publiques, commet une faute grave en autorisant l'établissement d’un tir sans s'être assurée que les conditions de l'installation et l'emplacement offrent des garanties suffisantes pour cette sécurité. À raison de cette faute, la commune doit être déclarée responsable des accidents.

« 2° principe. — La circonstance que l'accident éprouvé par la victime serait la conséquence d’une faute d’un agent administratif, préposé à l'exécution d’un service public, laquelle faute aurait le caractère d'un fait personnel de nature à entraîner la condamnation de cet agent par les Tribunaux de l’ordre judiciaire à des dommages-intérêts et que même cette condamnation aurait effectivement été prononcée, ne saurait avoir pour conséquence de priver la victime de l’accident du droit de poursuivre directement, contre la personne publique qui a la gestion du service incriminé, la réparation du préjudice souffert.

« 3° principe. — Il appartient seulement au juge administratif, s’il estime qu’il y a faute de service de nature à engager la responsabilité de la personne publique, de prendre, en déterminant la quotité et la forme de l'indemnité par lui allouée, les mesures nécessaires en vue d'empêcher que la décision-n’ait pour effet de procurer à la victime par suite des indemnités qu’elle a pu ou qu'elle peut obtenir devant d’autres juridictions à raison du même accident, une réparation supérieure à la valeur totale du préjudice subi (1) ».

Si les conclusions de M. Jèze sont exactes, la jurisprudence a complètement abandonné le principe du non-cumul des responsabilités. Il y aura au contraire cumul, chaque fois qu'il y aura faute personnelle. Et cette doctrine s’accompagne d’une extension considérable de la responsabilité des patrimoines administratifs, puisque désormais on pourra poursuivre contre eux la réparation des préjudices causés par des faits personnels à l’agent public. Et pourtant, cette responsabilité demeure directe. Elle n’est point fondée sur l’article 1384 : c’est une transformation considérable. La distinction des faits personnels et des faits de service est conservée ; mais son utilité est fortement diminuée. Elle ne va plus servir qu'à permettre à l'individu d’exercer en certains cas, un choix entre le juge administratif et le juge civil. Elle n’a plus pour objet, dans le Droit actuel, d'assurer la réparation d’un dommage, mais seulement d’accorder à la victime du dommage une faculté.

Mais ces conclusions s’imposent-elles d’une manière absolue ? Est-ce bien là l'esprit et la signification des arrêts sur lesquels M. Jèze échafaude sa théorie, et la décision rendue dans l'affaire Lemonnier est-elle vraiment le terme de cette évolution ardemment souhaitée par le savant professeur ? Il faut examiner avec le plus grand soin la jurisprudence.

Un premier point est hors de doute : le Conseil d'Etat

(SR ED PE r0T0, p.02

n'accorde plus aucune valeur à la règle du non-cumul, Il ne se pose plus, comme autrefois, la question de savoir si une action n'est pas intentée à raison du même dommage devant un Tribunal judiciaire, du moins lorsqu'il s'agit pour lui de se déclarer compétent, car il pourra tenir compte de la condamnation prononcée au civil, lorsqu'il s'agira de fixer le montant des dommages-intérêts. C’est une conséquence du principe de la séparation des pouvoirs, engendrant une indépendance absolue de la juridiction administrative. Ce n'est pas, comme on le croit souvent, en 1909, mais bien dès le début du xx° siècle, qu'il faut placer l’origine de cette jurisprudence, et c'est en matière de travaux publics, à propos de difficultés relatives à la compétence que le problème s'est tout d’abord posé — du moins à notre connaissance.

On sait qu'en vertu de l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIIT, les Conseils de Préfecture sont compétents pour statuer sur les actions en indemnités basées sur les conséquences d’un travail public. Mais, que décider lorsque le fait d'où résulte le dommage est une faute personnelle, par exemple un délit pénal ? Ne doit-on pas, ne faut-il pas décider que, par application des articles 2 et 3 du Code d’instruction criminelle, la juridiction compétente pour connaître de l’action en réparation du préjudice ést celle devant laquelle doit être portée l’action civile accessoirement à l’action publique, c’est-à-dire le Tribunal judiciaire ? Et ne faut-il pas appliquer la même règle à toutes les fautes personnelles, qu'elles constituent où non des délits prévus par la loi pénale, ce qui exclut la possibilité d'un cumul d'actions et de responsabilités ?

La Chambre Civile de la Cour de Cassation se prononça en ce sens et sa manière de voir a été précisée notamment par deux arrêts, l’un du 13 juin 1895 (1) en matière de dommages causés à la propriété, l’autre du 27 septembre 1918 Or

(x) Cass. Civ., 13 juin 1895, S:, 96, r, 27 ; Adde : Req., 8 novembre 1897, D., 98, 1, 54x.

(2) Cass. Civ., 27 septembre 1918, D., 19, 1, 17. Nous ne pouvons que signaler les grands traits de la construction juridique élaborée par

ose

en matière de dommages causés aux personnes. D’après elle, les poursuites intentées contre un entrepreneur de travaux publics ou un concessionnaire, à raison d’une faute personnelle commise par lui ou par ses préposés, sont de la compétence des Tribunaux ordinaires. Dans l'arrêt de 1895, par exemple, il s'agissait de bois incendié par des étincelles qui s'étaient échappées des cheminées de locomotives, employées sur les chantiers de construction d’une voie ferrée ; la Cour d'Appel avait relevé que le fait auquel était dû le préjudice revêtait le caractère du délit d'incendie volontaire et donnait lieu, contre les entrepreneurs ou leurs employés, à une action civile en dommages-intérêts devant les Tribunaux judiciaires ; cette constatation de fait était souveraine et liait la Cour de Cassation, qui décida qu'en cet état de choses, les juges du fond, en se déclarant compétents, pour statuer sur la réparation du préjudice, n'avaient pas méconnu le principe de la séparation des pouvoirs, ni violé l’article 4 de la loi du 28 pluviôse an VIT. Il n'y aurait là rien que de très naturel et de très normal, si la jurisprudence administrative suivait les mêmes errements.

Or, depuis 1900, le Tribunal des Conflits et le Conseil d'Etat ont, après certaines hésitations, admis une doctrine contraire.

Le Tribunal des Conflits a longtemps décidé que, dans le cas d'accidents survenus au cours de l'exécution d’un travail public, le Conseil de Préfecture était incompétent si les accidents se rattachaient à un fait personnel. Cela fut d’abord affirmé à l’occasion de délits réprimés par le Droit Pénal (1).

la Chambre Civile. On trouvera une étude complète et détaillée de la question dans une note publiée par M. Jean Appleton, sous l'arrêt du 27 septembre 1918 précité.

(x) Conflits, 7 mars 1874, Veuve Desmolles et consorts, Rec.,

. 248. « Considérant que les demandes aujourd’hui pendantes devant la Cour d’Appel de Paris ont pour objet d'obtenir la réparation du préjudice résultant de la mort du sieur Desmolles, lesquelles auraient été causées par la négligence et l’imprudence dont Villemin a été déclaré coupable par un jugement du Tribunal correctionnel de la Seine ; que l'action en responsabilité civile engagée dans ces circonstances n'est point de celles dont la connaissance a été réservée aux Conseils de Pré-

Vers la fin du xix° siècle, le Tribunal des Conflits poussant plus loin sa théorie, admettait que l'existence d’une faute personnelle à la charge de l'agent, dont l’action, la négligencé ou l'imprudence avait causé le dommage, suffisait pour rendre le Conseil de Préfecture incompétent (1). Ainsi done, chaque fois que la victime d’un préjudice causé par un travail public pouvait s'adresser à l'autorité judiciaire à fin de dommages-intérêls, c'est-à-dire chaque fois que le préjudice se rattachait à une faute personnelle, la juridiction administrative ne pouvait pas connaître d’une autre action en indemnité, basée sur le fait du travail public. Les responsabilités ne se cumulaient pas.

© Depuis 1900, un revirement s'est manifesté dans la Jurisprudence du Tribunal des Conflits. Deux arrêts ont marqué cette orientation nouvelle, l’un de 1900 relatif à une question de dommages à une propriété, l’autre de 1902 se rapportant à un accident de personnes. Dans la première espèce, le propriétaire, victime du dommage, avait assigné l'Administration dont dépendait l’agent, fauteur du préjudice (en l'espèce, la Ville d'Aix) devant la juridiction civile. L'arrêté de Conflit, pris par le Préfet, fut confirmé par le motif que « bien que le demandeur reprochât aux ouvriers d'avoir commis dans l'exécution du travail une faute personnelle, il avait dirigé son action contre la Ville », et que, par suite, le Conseil de Préfecture était compétent. C'était proclamer implicitement la possibilité, pour la victime d'une faute personnelle se rattachant à l'exécution d’un travail public, d'exercer son recours contre le patrimoine administratif, bien qu'aucun « fait de service » ne fût susceptible d’être relevé. Dans la deuxième espèce, malgré que les faits d’où étaient issus les dommages fussent de nature à consti-

fecture, par la loi du 28 pluviôse, an VIIT ». Ainsi la Ville de Paris était peut-être responsable, mais par application des règles du Droit civil, en tant que commettant et non directement, non à raison d'un fait de service. V° Confl., 11 janvier 1880, Bruno, S., 81, 3, 48 ; 17 avril 1886. Houpin, S., 88, 3, 10.

(1) V° en matière d'accidents aux personnes : Conflits, 21 novembre 1890, Feron, Rec., p. 7951 ; en matière de dégâts aux propriétés : 17 juin 1899, Préfet de Vaucluse, Rec., p. 542.

Era

tuer un délit pénal, le Tribunal des Conflits considéra qu'ils se rattachaient à l'exécution d’un travail public et que, dès lors, les règles de compétence de la loi du 28 pluviôse an VI devaient recevoir leur application (+). |

Peut-on prétendre qu'il s'agissait uniquement en 1874, 1900 et 1902 de résoudre la question de compétence et dire qu'en toute hypothèse la victime pouvait exercer son action en indemnité contre l'agent auteur de l'acte dommageable ? C'est exact au point de vue des applications, mais nous recherchons un prineipe. Lorsque la responsabilité de lAdministration où du concessionnaire élait mise en jeu devant les Tribunaux judiciaires, c'était en vertu de l'article 1384 du Code Civil. On adoptail alors la théorie des actes de geslion et ke service publie était pris à partie d’après les principes du Droit privé, c’est-à-dire comme commeltant : il s'agissait d’une responsabilité indirecte. Si lon admet, au contraire, que l’action en réparation du préjudice causé par une faute personnelle commise au cours de l'exécution d’un travail public puisse être déférée au Conseil de Préfecture, c’est que l’on admet non seulement que le service publie (ou le concessionnaire) est responsable, mais encore qu'il l'est directement. Voilà ce qu'il faut bien avoir soin d'observer. Voilà en quoi les arrêts de 1900 et de 1902 ont innové : ils ont rendu possible l’action civile administrative dans un cas où faction civile judiciaire était ouverte. C’est déjà l’abandon du principe du non-cumul.

Cet abandon fut consacré entre 1909 et 1918 par une série d’arrêts rendus par le Tribunal des Conflits et par le Conseil d'Etat et lon n’en limita point l'application à la matière des travaux publics. Mais est-il exact de dire que la Jurisprudence est aujourd’hui fixée dans le sens du cumul ? Le cumul est-il de droit, ou est-il simplement possible ? Celle question n'est pas une vaine subtilité. Dire que le cumul est possible, c'est dire que la jurisprudence ne voit

(x) Première espèce : Conflits, 10 novembre 1900, Espitalier, Rec. pe Se ; deuxième espèce : Conflits, 8 novembre 1902, Lequen, Rec. P+ 049.

plus dans l’existence d’une action judiciaire une fin de nonrecevoir à l’action administrative ; c’est dire que les juges administratifs devront rechercher s’il n’existe pas, dans les causes de l'accident, une circonstance ou un fait qui doive entraîner la responsabilité de l'Etat, par simple application des règles du Droit administratif ; c'est dire que les règles du Droit administratif doivent parfois se combiner avec les règles du Droit privé, parce qu'il peut y avoir plusieurs causes à un même dommage. Dire que le cumul est de droit lorsqu'on est en présence d’un fait personnel, c'est dire que la responsabilité de l'Etat est engagée par le fait personnel, au même litre et dans la même mesure que par le fait de service ; c'est dire que la jurisprudence moderne abandonne les règles classiques du Droit administratif et, puisqu'il ne peut y avoir de faute de service dans un fait personnel, c’est aboutir à la théorie du risque qui, nous l'avons démontré, ne constituait pas encore en 1918 le fondement de la responsabilité de l'Etat, dans la jurisprudence administrative. On a vu que M. Jèze adopte cette dernière interprétation et déclarait, dès 1909, qu'il fallait « désormais enseigner que la responsabilité pécuniaire de l'Administration est engagée dans tous les cas de faute, sans qu'il y ait à distinguer entre la faute de service et la faute personnelle ». Nous estimons ces conclusions prématurées ; en l’état actuel de Ia jurisprudence, il y aurait peut-être quelque témérité à vouloir en tenter l'application pratique et nous ne pensons pas que le Conseik d'Etat serait disposé à condamner un patrimoine administratif sur un recours dont le seul argument serait l’existence d’une faute personnelle, d'un délit commis par un agent public par exemple. Dans toutes les hypothèses où les Tribunaux administratifs ont admis la possibilité du cumul des responsabilités, ils semblent l'avoir fait à raison des circonstances particulières et de l’indépendance des deux ordres de juridictions ; si bien que, comme on a pu le dire, « cela précise le sens de la règle classique du non-eumul, eela ne la détruit pas (1) ».

(1) Haurrou, note sous l'arrêt Lemonnier, S., 1918-1919, 3, 42.

IT

L'analyse de la jurisprudence et le classement méthodique des arrêts qui furent rendus, vont nous permettre de préciser sur ce point notre pensée.

Pour que le principe du cumul des responsabilités soit vraiment admis par la jurisprudence, il faut qu’un même fait donne lieu à la fois à un recours contre le service public el à un recours contre l'agent. Autrement dit, il faut qu'un fait personnel puisse être déféré indifféremment à la juridiclion administralive et à la juridiction civile, sans que la condamnation civile soit considérée par la juridiction administralive, comme une fin de non-recevoir, et réciproquement. Or, si l'on examine les espèces sur lesquelles le Tribunal des. Conflits et le Conseil d'Etat ont eu à statuer, et si l’on se réfère aux motifs des décisions rendues sur ces espèces, on s'aperçoit que les responsabilités respectives du fonctionnaire et de l'Administration ont toujours eu pour base deux faits, sans doute très proches, très voisins el concomittants, mais que les Tribunaux saisis prenaient bien soin de distinguer l’un de l’autre. Le juge civil n’apprécie donc jamais qu’un fait personnel ; le juge administratif, qu’un fait de service ; la distinction fondamentale est encore respectée. -

Il faut distinguer plusieurs séries d’arrêts.

En premier lieu, le dommage à pu avoir une double origine, Fréquemmient, un accident est causé par deux fautes, l’une peut être personnelle et l’autre de service. C’est à quoi M. Blum faisait allusion quand il parlait de « la coexistence possible d'une faute que l'autorité judiciaire pourra considérer comme personnelle à l'agent et engageant sa responsabilité propre, avec une faute administrative que l’autorité administrative pourra considérer comme faute de service, engageant la responsabilité de l'Administration (r). C'est là ce que nous proposons de nommer l'hypothèse de la

(1) M. Frinraux, dans un article publié récemment sur Le cumul de la responsabilité de l'agent et de la responsabilité de la personne morale administrative, donne de cette jurisprudence un classement qui diffère assez peu du nôtre. Nous devons signaler ce classement, le premier paru à notre connaissance. V. R. D. P., rg21, p. 333 et suiv.

double faute. La jurisprudence nous en offre plusieurs exemples.

C'est d’abord en 1911 un arrêt dans une affaire Anguet. Les circonstances de la cause étaient les suivantes : Un individu se rend à un bureau de poste, peu de temps avant l'heure de la fermeture. Lorsqu'il a terminé ses opérations, il s'aperçoit, au moment de sortir, que la porte affectée au passage du public à été fermée avant l'heure réglementaire. Il en fait la remarque à un employé, qui l'invite à sortir par l'issue réservée au personnel et, pour cela, à pénétrer dans la partie du bureau où le public n'a pas accès. Deux employés occupés au maniement des valeurs postales se précipitent sur lui et le poussent si brutalement dans la rue qu'il s'y casse une jambe.

La victime de l’accident intenta une action en dommages-intérêts contre l'Etat, alors que les deux employés avaient déjà été condamnés par le Tribunal correctionnel et que la faute personnelle était par là-même démontrée. Le Conseil d'Etat se déclara compétent et condamna le service public, la fermeture du bureau avant l’heure réglementaire lui paraissant une faute de service suffisante pour entrainer la mise en œuvre de la responsabilité administrative (x). « L'accident, dont le requérant a été la victime, par suite de sa brutale expulsion du bureau, doit être attribuée, quelle que soit la responsabilité personnelle encourue par les agents auteurs de l'expulsion, au mauvais fonctionnement du service public ». C'est équitable, assurément. On peut se demander si c’est bien juridique et si le dommage subi se rattachait directement à la fermeture irrégulière du bureau : il nous semble, au contraire, que la seule responsabilité directe aurait dû être celle des employés ; car la cause directe du préjudice était leur acte de brutalité, la faute de service n'étant ici que la cause première. En tout cas, le Conseil d'Etat (et cela seul importe) retient la faute du service sans se préoccuper du point de savoir s’il y avait une faute personnelle (2).

(1) Conclusions précitées sous l'arrêt Lemonnier. à . 1 . 1 k 0) (2) Cons. d'Etat, 3 février rg1r, Rec., p. 146 et suiv., S., 1917, 5,

137, avec une note de M. Hauriou.

En 1918, à propos d’une affaire Beaudelet, nous trouvons la même doctrine. Un sous-officier est cantonné dans une ferme à proximité du front ; il a rapporté des tranchées une grenade allemande, qu'il entreprend de dévisser. L’engin er explosion et cause ainsi la mort de deux femmes en la ferme et qui n'avaient commis aucune imprudence. Mais le Conseil relève une faute à la charge du service publie : les grenades allemandes, dit-il, font partie du butin et appartiennent à l'Etat. Ce n’est donc que par un défaut de surveillance que le sous-officier incriminé a pu en conserver une en sa possession ; dès lors, et quelle que puisse être la responsabilité personnelle du sous-officier qui a provoqué l'explosion, cet accident doit être regardé comme la conséquence d’une faute du service publie ». Il est certain qu'avec une pareille conception de la faute et cette splendide indifférence à l'égard de la responsabilité personnelle, on peut être conduit très loin. Nous persistons à nous demander s’il n'y a pas là plutôt une explication juridique que l’application d'un principe. Le Conseil d'Etat juge en équité, puis il donne à ses décisions une apparence juridique. Ici l’idée de faire appel aux lois de la guerre sur la propriété du butin dénote une certaine originalité d'esprit (1).

Il faut citer aussi le fameux arrêt Lemonnier, du 26 juillet 1918, arrèt publié par tous les recueils de jurisprudence, annoté à plusieurs reprises et accueilli par la plupart des publicistes comme une décision de principe. A l’occasion de la fête communale de Roquecourbe, un tir sur buts flottants avait été organisé au bord d’une rivière. Un promeneur, le sieur Lemonnier, s'était engagé avec sa femme sur une promenade publique longeant la rivière ; sa femme fut atteinte par une balle. L'accident pouvait être attribué à l'insuffisance du service de la police municipale, qui aurait dû prendre toutes les précautions utiles pour que les balles ne pussent aller, directement ou indirectement, atteindre des promeneurs se trouvant sur la voie publique. La victime s’adressa tout d’abord à l'autorité judiciaire et

(1) Conseil d'Etat, 15 mars 1918, Rec., p. 256.

dirigea son action contre le Maire « pris tant en son nom personnel que comme Maire de la commune ». Le Tribunal de première instance se déclara incompétent. Les époux Lemonnier interjetèrent appel devant la Cour de Toulouse. En même temps, ils introduisaient un recours devant le Conseil d'Etat. Par un arrêt du 30 janvier 1913, la Cour de Toulouse se déclarait compétente et condamnait le Maire pour faute personnelle, « attendu qu'averti au milieu de la Journée que les balles des tireurs arrivaient jusqu'aux promeneurs, le sieur Laur, au lieu de mettre le tir en interdit, prit des dispositions qui n'atténuèrent qu'insensiblement le risque ; que rien ne peut excuser une pareille imprudence. » Le 26 juillet 1918, le Conseil d'Etat reconnut l'existence d'une faute de service et mit les conséquences de l'accident à la charge de la commune, « considérant que l'autorité municipale chargée de veiller à la sécurité des voies publiques, avait commis une faute, en autorisant l'établissement du tir, sans s’être.assurée que les conditions de l'installation et l'emplacement offraient des garanties suffisantes pour cette sécurité ; qu'à raison de cette faute la commune doit être condamnée... » C’est donc à raison d'une faute de service et non de la faute personnelle commise par le Maire que la responsabilité administrative est engagée. Le Conseil d'Etat à pris garde de les confondre : « Considérant que la circonstance que l'accident éprouvé serait la conséquence d’une faute d’un agent administratif, préposé à l'exécution d'un service public, laquelle aurait le caractère d'un fait personnel de nature à entraîner la condamnation de cet agent par les Tribunaux de l'ordre judiciaire ; que même cette condamnation effectivement prononcée ne saurait avoir pour conséquence de priver la victime de l'accident du droit de poursuivre directement, contre la personnalité publique, qui a la gestion du service incriminé, la réparation du préjudice souffert ; qu'il appartient au juge administratif, s'il estime qu’il y à eu faute de service, de nature à engager la responsabilité de la personne administrative... (x).

(1) Cons. d'Etat, 26 juillet 1918, précité.

En l'espèce, d’ailleurs, le Maire avait commis une faute inexcusable, une faute lourde, puisqu'averti du danger que couraient les promeneurs, il n'avait pris que des précautions insuffisantes pour éviter les accidents possibles. Mais cette faute lourde ne se détachait pas du service. La Chambre Civile de la Cour de Cassation, fidèle à la théorie de l'acte détachable, a cassé la décision des juges de Toulouse en refusant de voir une faute personnelle dans les agissements du sieur Laur : « Attendu qu'il ne s'agissait en réalité que d'une prétendue insuffisance des mesures prises par le Maire, dans l'exercice de ses fonctions municipales pour prévenir Îles dangers d’un tir qu'il avait autorisé ». Cet arrêt de la Cour Suprême, parfaitement raisonnable et juridique, est évidemment de nature à diminuer l'importance, peut-être démesurée, que certains avaient tendance à attribuer à la décision du Conseil d'Etat du 28 juillet 1918. Si on rapproche les deux sentences, celle de la plus haute autorité judiciaire et celle de la plus haute autorité administrative, on en arrive à conclure qu'il peut y avoir cumul d'actions à raison d’un même préjudice, mais Jamais à raison d’un même fait. Les Tribunaux judiciaires examinent la cause et doivent rechercher s’il n’y à pas un fait personnel (1). Les Tribunaux administratifs procèdent à un même examen, mais recherchent un fait de service. Les décisions de chaque autorité sont indépendantes l’une de l’autre. Mais jusqu'ici nous n'avons pas encore trouvé de véritable cumul des responsabilités, au sens où l’entend M. Jèze.

Enfin, citons en dernier lieu, une décision rendue par le Conseil d'Etat, le 14 novembre 1919, au profit des époux Lhuillier. Un militaire, étant ivre, tue d’un coup de fusil le fils des époux Lhuillier chez lesquels il était cantonné. La faute personnelle est indiscutable ; l’auteur du crime a, d'ailleurs, été condamné à mort par le Conseil de guerre. Mais le crime a été commis dans des circonstances très particulières dont « l’ensemble démontre une absence de surveillance qui constitue à la charge de l’Etat une faute enga-

(1) Gass. Civ., 5 janvier 1921, Gaz. Pal., 7 février 1921.

geant sa responsabilité (1) ». Là encore, par conséquent, l’action administrative ne se fonde pas sur la faute personnelle, mais sur une faute de service, concomittante à la faute personnelle et sans laquelle l'accident ne se serait pas produit.

Dans une seconde catégorie, il faut ranger les arrêts admettant la responsabilité de l'Etat, parce que le dommage se rattache à l'exécution d’un travail public.

L'arrêt le plus significatif est ici l'arrêt rendu par le Conseil d'Etat, le 22 mai 1912, dans une affaire Dame Augé- Chiquet. « Considérant que la dame Augé-Chiquet demandait une indemnité à l'Etat et au sieur Vigouroux, entrepreneur, pour le dommage résultant pour elle du décès de son fils, qu'elle attribuait à un accident de chantier survenu au cours de l'exécution des travaux de reconstruction d’une caserne à Rodez, où il accomplissait son service militaire ; considérant que, pour rejeter cette demande, le Conseil de Préfecture s’est fondé sur ce que le décès du soldat Augé était le résultat d’un homicide par imprudence et que l’action civile née de ce délit se trouvait prescrite avec le délit lui-même ; mais considérant que si la dame Augé-Chiquet eüt pu porter devant l'autorité judiciaire une action civile de cette nature, l’action introduite par elle devant le Conseil de Préfecture en était distincte, qu'elle dérivait non d’un délit, mais d’un dommage causé par l'exécution de travaux publics ; que ces deux actions étaient soumises à des règles différentes. (2) » Ainsi, le Conseil d'Etat admet la possibilité d’une double action ; mais l’action judiciaire devra être basée sur une faute personnelle ; l’action administrative se fondera, au contraire, sur le fait que le dommage à réparer se rattache à une opération de travaux publics, ce qui, d’après la loi de pluviôse an VIIT et la jurisprudence, suffit à engager la responsabilité du concessionnaire et du service

(x) Cons. d'Etat, 14 décembre 1919, D., 19, Chron., p. 44 et Fur- NIAUX, Op. Cit., p. 345.

(2) Cons. d'Etat, 22 mai 1912, Lebon, p. 432.

public et à entraîner la compétence du Conseil de Préfecture. |

En 1914, le Conseil d'Etat confirme sa jurisprudence dans l'affaire Babouet. Par suite d’une maladresse imputable à un contremaître, au cours de travaux de pose de fils téléphoniques sur la voie publique, un fil tomba sur un trolley de tramway et alla ensuite frapper deux passants. Un passant fut électrocuté et l’autre grièvement blessé, Le contremaître fut poursuivi devant les Tribunaux judiciaires pour homicide par imprudence. 11 fut condamné et des dommages-intérêts furent attribués aux ayants-droit de la victime qui s'étaient portés partie civile. L'autre victime avait porté son action devant le Conseil de Préfecture qui se déclara incompétent, l'accident ayant pour cause une faute personnelle. Sur appel, le Conseil d'Etat décida que la responsabilité personnelle de l’agent n’excluait pas celle de la personne morale administrative, puisque pour les tiers, victimes de l’accident, celui-ci se rattachait à l'exécution d’un travail public (x).

Peu de temps auparavant, le Tribunal des Conflits avait d’ailleurs admis la même doctrine dans une affaire Provost. Il s'agissait de travaux exécutés dans la cour d’une école publique. Un cantonnier avait ouvert une tranchée et avait négligé de l’éclairer et de l’entourer de barrières. Une fillette sortant de classe et traversant la cour pour rentrer chez elle tomba dans la tranchée et se tua. Ses parents intentèrent une action en dommages-intérêts devant le Tribunal Civil. Le conflit fut élevé et le Tribunal des Conflits reconnut implicitement la possibilité du cumul en distinguant très nettement les deux actions : l’action judiciaire, fondée sur la faute personnelle de l'agent et l’action administrative, fondée sur le dommage dérivant de l'exécution d’un travail public (2).

Dans ces différentes espèces, deux actions sont attribuées à la victime, mais ces deux actions correspondent à

(Gi) Cons. d’Elat, 16 juillet 1914, Rec., p. 882. (2) Conflits, à mai 1914, Rec., p. 531,

: — 9095 — deux faits différents. On ne saurait y trouver l'application 3 . . « d'un principe nouveau du cumul des responsabilités, à raison d’un fait personnel.

Dans une dernière catégorie, il faut ranger les dommages causés aux particuliers par l’inexécution d’un contrat. Nous trouvons ici deux arrêts.

Le premier arrêt fut rendu le 12 février 1909 par le Conseil d'Etat dans l'affaire de la Compagnie Coloniale de Colonisation du Congo Français. Un contrat de concession avait été passé entre cette Compagnie et l'Etat. Ce contrat ne put être intégralement exécuté, à raison des agissements de certains fonctionnaires locaux qui entravaient, par des actes détachables de l'exercice de leurs fonctions, le recrutement des indigènes et gênaient ainsi les opérations commerciales. Le Conseil d'Etat admit pourtant que la responsabilité de l'Administration était engagée, parce que « en admettant même que ces actes aient constitué des fautes personnelles, ils n'en ont pas moins été accomplis par un agent de l'Etat dans l'exercice de ses fonctions. S'il était établi qu'ils ont entravé l’exécution du contrat intervenu entre l'Etat et la Compagnie requérante et qu’ils ont été la cause directe d’un réel préjudice pour la Compagnie, ils pourraient être de nature à engager la responsabilité de l'Etat » (7).

Le second arrêt fut rendu quelques mois plus tard dans une affaire Carretier. Des agents du service vicinal avaient entravé le fontionnement d’un contrat d'entreprise, intervenu entre un particulier et plusieurs communes. Le Conseil d'Etat fut saisi d’une demande d’indemnité. Le Ministre fit observer que le préjudice avait pour cause des fautes personnelles imputables aux seuls agents. Le Conseil d'Etat reprit la formule qu'il avait employée dans l'affaire précédente et déclara « qu'en admettant même que ces agissements aient constitué des fautes personnelles, ils n'en ont pas moins été accomplis par des agents des communes intéressées, dans l'exercice de leurs fonctions, et ont entravé le

Gi) Cons, d'Et., 12 février 1909, Rec., 162:

— 9296 — 2 contrat intervenu entre le sieur Carretier et ces communes (1).

Pas plus que les autres arrêts que nous avons rapportés, ces deux décisions n’admettent le cumul des responsabilités à raison d'une faute personnelle à l’agent. Il y a faute personnelle délictuelle des agents ; il y a eu faute de service contractuelle de l'Etat ou des communes. Le juge administratif a seulement fait une sage application de la distinction fondamentale qui existe entre la faute délictuelle et la faute contractuelle. L'Etat, aux termes de son contrat, était tenu de procurer au concessionnaire la jouissance paisible de la chose concédée. L'obligation du concédant est une obligation de faire, non de donner. Par suite, l'Etat devait prendre toutes les précautions et toutes les mesures nécessaires pour que cette jouissance ne fût pas troublée par ses propres agents, exerçant une autorité qu'ils détiennent de leur fonction. Il y a eu trouble. L'Etat est présumé avoir commis une faute contractuelle qui ne peut être qu’une faute de service, et il faudrait qu’il prouve un cas fortuit ou l'intervention d'une force majeure pour qu'il puisse faire écarter cette présomption. L'Etat ne peut pas soutenir que la faute personnelle de son agent est le fait d’un tiers, car il est coupable d'avoir rendu possible cette faute. Dès lors, il y aura cumul d'actions, les fonctionnaires répondant de leurs fautes personnelles, l'Etat de sa faute contractuelle. Mais il n’y aura pas cumul de la responsabilité des fonctionnaires et de la responsabilité de l'Etat à raison des fautes personnelles. Dans les espèces sur lesquelles le Conseil d'Etat a prononcé en 1909, la responsabilité n’a donc point pour cause un fait personnel à l’agent, mais une inexécution du contrat qui liait le concédant au concessionnaire.

= Cette manière de voir n’est pas admise par certains auteurs qui y voient, au contraire, la consécration de la théorie du cumul dans les deux arrêts ci-dessus rapportés (2). Nous pensons, néanmoins, qu'elle est la plus juridique,

(1) Cons. d’Et., 25 juin 1909, Rec., p. 616.

(2) V° en ce sens, M. Jèze, R. D. P., 1910, p. 76 ; M. Blum, dans ses conclusions précitées sous l'arrêt Lemonnier ; M. Appleton, dans sa

parce qu'elle est en harmonie avec l’ensemble de la jurisprudence civile et administrative, tant antérieure que postérieure à 1909.

Telles sont les trois catégories dans lesquelles on peut ranger les arrêts qui ont repoussé la fin de non-recevoir tirée de l'existence d’une action judiciaire. Cette admission du cumul des actions trouve donc son fondement le plus certain dans l'indépendance réciproque de la juridiction administrative et de la juridiction ordinaire. I faut voir là une application nouvelle de la conception française et de la séparation des pouvoirs.

Le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires, il faut le remarquer, a déjà motivé la distinction du fait personnel et du fait de service. La jurisprudence moderne vient d'en tirer une autre conséquence ; loin de l’abandonner ou d'en atténuer la portée, elle lui fait produire chaque jour de nouveaux effets et y trouve de nouvelles règles. Les critiques adressées par les auteurs à ce principe semblent un peu vaines, lorsque l’on considère les tendances actuelles du Tribunal des Conflits et du Conseil d'Etat. Et l’on n'aperçoit d’ailleurs pas ce que les administrés pourraient gagner en l’état actuel des choses à un revirement d'une jurisprudence, qui pousse à l'extrême sa théorie première.

Lorsqu'on lui défère un recours en indemnité, la juridiction administrative n’a plus à tenir aucun compte de l’autorité de la chose jugée par les Tribunaux judiciaires. Tel fait, considéré par les magistrats civils comme un fait personnel, pourra être quelques mois plus tard qualifié de fait de service. Cela ne laisse pas d’être assez inquiétant pour un esprit désirant chercher en toutes choses la logique et l’unité. En fait, il pourra s'élever un véritable conflit. Nulle autorité

note précitée au Dalloz de 1920. Au contraire et dans notre sens : Hauriou, note au Sirey, sous l'arrêt Lemonnier ; Duaurr, Manuel «de Droil Constitutionnel, deuxième édit., t. [, p. 55o et Frinraux, op. cit., R. D. P,, 1921, p. 539 ets,

n'est compétente pour régler un pareil conflit, qui, d’ailleurs, et c’est l'essentiel, ne saurait nullement léser les intérêts des administrés. Si une telle éventualité se produisait, il y aurait en fait, un véritable cumul de responsabilité et un même acte engagerait à la fois la responsabilité de l'Etat et celle de l'Administration. Mais il n’en resterait pas moins vrai qu'en Droit, le cumul n'’existerait pas. En tout cas, il ne peut exister que dans la mesure où les Tribunaux judiciaires et les Tribunaux administratifs, pratiquement, la Cour de Cassation et le Conseil d'Etat, peuvent être en désaccord sur la qualification d’un fait. L'unité ne peut être entièrement réalisée, dans un régime qui ne connaît pas de Tribunal supérieur à toutes les juridictions, quel que soit l’ordre auquel ces juridictions appartiennent.

Ainsi, malgré les apparences, la distinction du fait personnel et du fait de service conserve toute son importance et toute sa valeur. Loin d’écarter cette distinction, les arrêts les plus récents la supposent et en ont fait seulement de nouvelles applications.

ITT

L'éventualité d’un cumul des responsabilités, au cas où les Tribunaux administratifs et judiciaires seraient en désaccord et la possibilité d’un cumul d'actions, au cas où un accident à une double cause, pose un grave problème : celui de la répartition de l'indemnité. Ce problème est aisé à résoudre, lorsqu'il se pose uniquement en Droit privé ou uniquement en Droit public. Si deux individus, ou si deux personnes morales administratives, ont par une série de fautes concomittantes où concourantes causé un préjudice à un tiers, les actions exercées par ce Liers seront portées devant le même juge ; ce juge appréciera la culpabilité relative de chaque partie mise en cause et pourra proportionner le chiffre de chaque condamnation au degré de responsabilité effective. La solidarité passive liant les coauteurs d’un délit, la victime sera assurée d'obtenir la réparation intégrale qui lui est due, du moins si un des coauteurs est solvable, Mais, nous l'avons déjà indiqué, lorsqu'un dommage a plusieurs

causes el que ces causes sont de nature différente (les unes étant des faits de service, les autres des faits personnels), on ne saurait appliquer les règles de la solidarité, qui rendent posSibles des condamnations proportionnelles aux fautes commises. La solidarité passive implique unité de l'obligation et unité de juridiction. Or, certaines fautes seront des faits de service, d’autres seront des faits personnels ; les unes seront jugées par les autorités administratives, les autres par les autorités judiciaires. Que faut-il alors décider ?

Le cumul d'actions ne doit pas engendrer pour la victime le droit de toucher plus que l'indemnité représentant le tort qu'elle à subi. Elle ne doit être ni appauvrie, ni enrichie, par un accident qu'elle n’a point voulu et dont elle ne doit pas supporter les conséquences. Son patrimoine doit être dans le même état après qu’elle a exercé tous ses droits qu'avant le fait dommageable. La jurisprudence est formelle sur ce point et l’on ne comprendrait pas qu'il püt en être autrement.

D'autre part, il faut arriver à imaginer quelque combinaison qui permette d'aboutir aux résultats qu'engendre en Droit privé la solidarité passive. On ne peut songer pour bien des raisons, à faire prononcer par chaque Tribunal une condamnation partielle. En vertu de la séparation des pouvoirs, rien ne prouverait que le total des condamnations correspondrait exactement au préjudice subi ; Ta victime risquerait de toucher plus ou moins que son dû. De plus, si les patrimoines administratifs sont toujours solvables, il n’en est pas ainsi de tous les fonctionnaires et lindividu, lésé par une faute de service et par une faute personnelle, courrait le risque de ne percevoir que la part d'indemnité mise à la charge de l'Administration. I faut donc s’efforcer de trouver un moyen qui permette de tout concilier. C’est un problème de technique juridique.

Or, quels sont les effets juridiques de la solidarité et de la corréalité ? C’est d'assurer au créancier une garantie, en lui permettant de s'adresser à un seul des codébiteurs pour obtenir le paiement auquel il a droit ; le débiteur poursuivi se retournera, s’il le veut, contre ses complices, Ne

peut-on essayer d'utiliser directement ces deux conséquences de la solidarité ? Oui, assurément, et le Conseil d'Etat s’y est efforcé à plusieurs reprises.

Dans l'affaire Babouet, par exemple, le Conseil d'Etat a eu recours à ce que M. Fliniaux appelle « le procédé de la garantie (1) ». Le juge administratif n’ignore pas que des condamnations ont déjà été prononcées par les magistrats judiciaires ; il en tient compte et dans la mesure du montant de ces condamnations, il limite la responsabilité de l'Etal à une simple garantie de tout ou de partie de la somme à payer par l'agent. La responsabilité administrative est alors subsidiaire ; elle ne peut jouer qu'après la mise en œuvre de la responsabilité personnelle et seulement si le fonctionnaire est insolvable. Cela est excellent l'agent public sait qu'il devra supporter tout le poids de la réparation s'il commet une faute personnelle ; il n’en est autrement que si l'exécution forcée, par la voie judiciaire, le trouve en déconfiture ; sa faute lorsqu'elle ne se rattache pas à l'exercice de ses fonctions par un lien nécessaire, peut entraîner sa ruine. Il sentira toujours, par l'emploi de ce procédé, l’aiguillon bienfaisant de la responsabilité personnelle ; il sera incité à bien remplir sa tâche. Et, c'est l'essentiel ; car ce n’est point l'Administration, être fictif et anonyme, incapable de volonté par soi-même, qui doit prendre ce juste souci des responsabilités ; c’est le fonctionnaire qui seul pense, veut et agit. Quant à l’administré victime d'un dommage, puisqu'en toute hypothèse on lui garantit la réparation intégrale du préjudice qu'il a subi, on peut bien exiger de lui qu’il poursuive d’abord l'agent public. Si la base la plus sérieuse de la responsabilité administrative est une idée d'assurance, quoi de plus naturel et de plus raisonnable, de plus conforme aux meilleures traditions du Droit français et de plus en harmonie avec les tendances nouvelles de la jurisprudence, que de faire assurer par l'Etat, au cas de faute de service, les risques d’insolvabilité de ses agents, coupables en même temps d’une faute personnelle ?

Le second procédé est celui de la subrogation. Le patri-

(1) Cf. Conclusions Corneille, dans l’aff, Thévenet, précité.

0} Sn OO

moine administratif est condamné à payer intégralement le dommage. Il paye; mais il effectue un paiement avec subrogation, en sorte qu'il peut exercer, contre l'agent coupable, les droits et actions qu'avait la victime. Le Conseil d'Etat à fort bien exprimé cette manière de voir dans l’arrêt Lemonnier : « Considérant qu'il sera fait une juste appréciation du dommage subi par les époux Lemonnier et dont la commune leur doit réparation intégrale, en condamnant cette dernière à leur payer la somme de 12.000 fr., sous la réserve toutefois que le paiement en soit subordonné à la subrogation de ladite somme, aux droits qui résulteralent pour eux des condamnations qui auraient été ou qui seraient définitivement prononcées à leur profit contre le Maire, le sieur Laur personnellement, à raison du même accident, par l'autorité judiciaire. »

Là encore, la responsabilité de l'Etat est, en dernière analyse, subsidiaire ; mais la victime pourra s'adresser en premier lieu à l'Administration ; c’est une simplification de procédure. Le Conseil d'Etat subordonne toutefois le payement de l'indemnité à la subrogation que doit faire l’individu lésé de ses droits à poursuivre le fonctionnaire. A lire l'arrêt, il semble qu'il s'agisse d’une subrogation conventionnelle : l'Administration retarderait le paiement jusqu'à ce que son créancier consentit à la subroger. En réalité, on peut se demander si l'Administration n'aurait pas eu le droit d'invoquer le bénéfice de la subrogation légale, accordée par l’article 1251, 8° du Code civil, à « celui qui étant tenu avec d'autres au paiement de la dette avait intérêt à l’acquitter ». Gelte subrogation légale aurait présenté un très grand avantage sur la subrogation conventionnelle — car on ne peu songer ici à une subrogation judiciaire, qui ne serait probablement pas reconnue pour telle par l'autorité judiciaire (1). Signalons rapidement cet avantage, d'ailleurs purement théorique

La subrogation conventionnelle est une condition mise au paiement de l'indemnité ; au nom de quel principe le

(x) Sur l'indépendance des deux juridictions, voir note D., 18, 3, ee

Tribunal administratif restreint-il l'exercice du droit que possède la victime d’un accident à en poursuivre la réparation intégrale contre un seul des auteurs ?

Si l'on admet que l'Administration est directement responsable du préjudice, si, d'autre part, le Conseil d'Etat, saisi d’un recours fondé sur un fait de service a reconnu l'existence d’un fait de service qui soit en rapport de cause à effet avec le préjudice, n'a-t-il pas l'obligation juridique de condamner l'Administration à réparer intégralement le dommage causé par sa faute ? Et ne doit-il pas ignorer la décision judiciaire ? S'il en est autrement, c'est que le principe de la séparation des autorités administratives et judiciaires doit avoir des limites ; voilà donc au moins un point sur lequel cette séparation ne peut pas être aussi radicale et aussi absolue que certains membres du Conseil d'Etat semblent le désirer. É

Fels sont les deux procédés techniques entre lesquels devra choisir le Tribunal administratif, lorsque la coexistence d’un fait personnel et d’un fait de service fera coexister deux recours.

En résumé, il n’y a plus aujourd'hui, pour le Conseil d'Etat, de fin de non-recevoir, tirée de l'existence d’une action judiciaire tendant à la réparation du préjudice. Le principe de la séparation des autorités rend possible un cumul d'actions. Mais ce cumul d'actions ne doit pas engendrer un cumul d'indemnités et la juridiction administrative peut et doit prendre sur ce point toutes mesures nécessaires. Au fond de tout cela, nous retrouvons la distinction du fait de service et du fait personnel — basée, elle aussi, sur la conception française de la séparation des pouvoirs. Nous n'examinons pas la question de savoir si cette conception présente plus d'avantages que d’inconvénients ; mais il faut bien constater ici, qu'en la matière qui nous occupe, elle entraine de singulières complications, où le juriste peut se complaire, mais où l’administré risque fort de s’égarer (1).

(1) Dans sa note sous l’arrêt Lemonnier, M. Hauriou a montré quelques-unes de ces complications ; nous l’approuvons entièrement lorsqu'il dit : « Au-dessus du principe de la séparation des pouvoirs, on

aurait dû en placer un autre, celui de l'unité des procès et des règlements de juges pour assurer cette unité. Le Tribunal des Conflits aurait dû devenir en même temps le haut Tribunal qui fait tous les règlements de juges nécessaires pour unifier et simplifier les procès. Il aurait dû pouvoir être saisi par les parties, aussi bien que par le Gouvernement, dans ie cas de conflit positif. Le principe que tout justiciable doit trouver un juge, a ouvert l'accès du Tribunal des Conflits aux parties, dans le cas de conflit négatif. Le principe que tout procès doit être jugé dans son ensemble par une seule ef même juridiction, aurait dû le leur ouvrir dans le cas de conflit positif. La séparation des pouvoirs ne devrait jamais aboutir à partager un même procès entre deux juridictions ; l'unité du procès et de la juridiction devrait être un principe supérieur au principe de la séparation des pouvoirs, ear le besoin dominant est celui de la simplification des procédures ». Tout cela est parfaitement juste ; mais le moyen de faire autrement ? Il faudrait réaliser dans nos institutions une réforme considérable. Qui en prendra l'initiative ? Le droit seul y est intéressé et la logique juridique intéresse si peu de gens |