L RO

parvenir, rien ne vaut de faire appel à l'intérêt personnel ; il faut qu'un pressant intérêt personnel l’incite « à se former du service publie un souci privé quotidien (r) ». Voilà ce qui est vrai absolument, dans tous les temps, dans tous les lieux ; voilà l’enseignement de la raison, c'est-à-dire le droit naturef.

Mais la mise en œuvre de ces principes élémentaires peut et doit varier d’une législation à l’autre, et dans chaque pays, d'une époque à l’autre. Dans la sphère des applications, tout est dominé par les contingences, par les nécessités historiques et politiques ; tout est relatif, Il convient, on l’a vu, d'abouür à tel résultat, déterminé par le raisonnement ; mais comment ? par quel procédé ? par quelle méthode ? en suivant quelle voie ? C’est affaire de temps et de lieu. Ce n’est plus désormais dans les cercles de la raison, -de la logique pure et froide, de l’absolu, qui déconcerte et satisfait tout à la fois, qu'il importe de se mouvoir, mais dans l'ordre plus souple du phénomène, du réel et du pratique. Et, dès lors, la valeur d'une construction juridique est toute relative ; elle est forcément éphémère. Sachons le reconnaître et discerner pourquoi. -

Nous ne bâlissons jamais pour l'éternité. Les Pyramides elles-mêmes s’effritent peu à peu sous l'effort combiné du temps et du vent ; quelques siècles encore et il n'en restera qu'un tas de poussière grise. Le Droit romain peut encore nous servir de modèle ; il n’est plus applicable. « Ce qui se fonde sur la volenté des hommes, disait M. Fabbé Coignard, qui savait bien son Droit et sa Politique, n’est guère plus certain que ce que l’on construit sur leurs bons sentiments ». Hé, oui, nous tâtonnons et nous cherchons toujours ! Cette recherche continue et d'apparence vaine ne saurait énerver que les esprits grossiers ; elle amuse les délicats. En politique, on n'a jamais fini de s'adapter, de se désadapter et de so réadapter. Il est un certain opportunisme qui est la sagesse même, car la politique est l’art de conduire les hommes qui sont de grands enfants aussi primesautiers que turbulents. Les manifestations nombreuses et diverses de notre activité sociale sont toutes solidaires les unes des autres. Si lune se

(1) Charles Maurras, Anthinea. Edition princeps. Préface, p. vir.

RS

transforme, se modifie ou disparaît, les autres ne tardent pas longtemps à subir le contre-coup de cette évolution. Nulle question sociologique ne peut être isolée. Et le Droit n'est qu'un aspect particulier et secondaire de la sociologie. Organiser pratiquement et logiquement la responsabilité personnelle du fonctionnaire, suppose résolu tout le problème de l'Etat, puisque c'est dire dans quelle mesure l'agent coupable doit contribuer à la réparation d’un préjudice, dont la cause immédiate est un fonctionnement du service public. Or, la solution de ce problème vaste et complexe n'est jamais définitive. Si les fonctions essentielles de l'Etat restent toujours et partout les mêmes, la manière d'assurer ces fonctions se modifie incessamment. De plus, des éléments nouveaux apparaissent ; des éléments anciens disparaissent ; l'équilibre est rompu ; et qui dit solution, en politique, dit équilibre. Nous assistons, spectateurs et acteurs, tout à la fois, à cette transformation continue, qui, dans les périodes de crise, se précipite et s'accélère. Le juriste est forcé de suivre un mouvement qui l’entraîne dans une course parfois désordonnée. Vérité en deça... ! Et ce qui fut hier la vérité, nous l’appelons erreur aujourd'hui ! n'en saurait être autrement. Nous vivons toujours dans l'erreur ; c’est notre condilion et notre lot. Tout ce que nous pouvons, par nes pauvres efforts, c’est de corriger peu à peu une erreur, par le moyen d'une autre erreur. Aïnsi nous essayons, à chaque instant, de mieux nous adapter à une médiocrité perpétuelle. Irréductible fragilité de la pensée humaine ! Que nous sommes donc impuissants Nous voyens parfois clairement le but final ; mais nous ne savons pas comment v parvenir. Nous essayons toujours et nous recommençons loujours. Le but demeure un idéal : on poursuit l'idéal ; on ne l’atteint jamais. ô Ces’ considérations sont particulièrement vraies en régime démocratique, où nul organe ne se trouve chargé de fixer et de maintenir le principe sur lequel repose l'Etat. De tous les régimes, le démocratique est assurément celui qui fait à la raison la plus médiocre part, tout s'y trouvant soumis à l'incompréhensible loi du nombre. Fondée sur l'opinion publique mouvante et versatile, la démecratie fait une effrayante consommation d'idées, de systèmes et d’individus. Il lui faut toujours du nouveau ; c’est son honneur et

sa faiblesse. Son honneur, parce qu'il est très beau de passer son temps à rechercher le bien ou le juste, plutôt que lutile el de tendre ainsi constamment l'esprit public, quitte à le faliguer ou à l’obséder. Sa faiblesse, parce que la volonté el l'intelligence humaine ne pouvant rien produire sans un long el patient effort el sans le précieux concours du temps, on peut craindre que la démocralie n'absorbe fatalement plus qu'elle ne crée el ne soit forcément un régime de décadence. Heureusement la démocratie n’est jamais intégrale (+).

Le Droit français devait subir ces variations indispensables: Ile fit. Le droit est le miroir où viennent se refléter les pensées el les théories politiques. Le législateur et même, dans une certaine mesure, la jurisprudence (2) sont déterminés par les influences du milieu où ils vivent et pour lequel ils lég'ifèrent et jugent. Le droit est la forme dont on couvre et dont on vêt une idée sociale ou une thèse économique. Tout problème de droit masque en réalité un problème sociologique, dont il est un aspect, une apparence et, pour reprendre une vieille expression scholastique, dont il est la forme. Le droit se réduit à un ensemble de procédés et de systèmes, destinés à permettre aux individus d'aboutir à tels résultats qui paraissent heureux et utiles. De ce point de vue, les véritables sources du droit positif devraient être léconomie politique et la sociologie. Voilà pourquoi le législateur doit être un juriste, mais doit surtout être un sage politique.

Rapidement les juristes français se convainquirent de la double nécessité q@il y avait à punir les fonctionnaires coupables et à limiter l'étendue de leur responsabilité eivile. Ceite conception fondamentale du problème s’affirma et se

(x) Un savant professeur de la Faculté de Droit de Paris nous fai sait récemment observer que l'esprit juridique était conservateur. Nous ne saurions nous en affliger. Les dieux en soient, au contraire, loués ! Le progrès, auquel tant de gens croient d'une manière imprécise, ne consiste pas à détruire, mais à construire. Or, construire, €'est, en politique comme ailleurs, conserver, adapter et améliorer. L'histoire des civilisations grecques, latines el européennes en est une démonstration éclatante.

(2) Tout au moins les juges du fait. Il suffit de comparer la jurisprudence du Conseil d'Etat et celle de la Cour de Cassation pour comprendre la portée de cette remarque. Voyez inf., »° partie, chapitre 5,

SE Een

précisa dans leur esprit, dès le jour où tout ce qui participait à la puissance publique cessa d’être entouré d’une crainte superstilieuse et fut soumis à la règle de droit. Mais les procédés auxquels on eut recours pour réaliser ce double but se développèrent et se transformèrent suivant les tendances générales de notre législation et de notre jurisprudence, cela, d'autant plus qu'on était en présence d’une question qui se rattache par mille liens aux notions les plus diverses et les plus nombreuses du droit publie et du droit privé, à une question qui nécessite une vue claire du rôle de l'Etat, une théorie parfaite de la responsabilité délictuelle et quasi-délietuelle, le choix facile d’un Tribunal compétent... Des circonstances historiques, des traditions à la fois politiques et juridiques déterminèrent le choix de ces procédés, autant et plus que le simple raisonnement.

Parmi ces circonstances et ces traditions, il faut citer dès maintenant, à cause de son importance considérable, la théorie fameuse de la séparation des pouvoirs, ou plutôt de la séparation des autorités administratives et judiciaires. Déclarer que le fonctionnaire est responsable pécuniairement, envers ses victimes, des conséquences dommageables de ses actes, c’est permettre de le poursuivre devant les Tribunaux civils ; c'est donc admettre que le fonctionnaire peut être traduit devant les magistrats judiciaires à raison de certains faits accomplis dans l'exercice où à l’occasion de ses fonctions. Or, depuis la Révolution, l'Administration française se méfie de ces magistrats. Elle refuse de se soumettre personnellement à leur juridiction, sauf lorsque le législateur le spécifie expressément. Elle redoute des empiètements, des excès et des confusions de pouvoirs, dont la pratique des Parlements a donné jadis maint exemple et a révélé les multiples inconvénients. Il semble que près d’un siècle et demi écoulé n'ait point détourné ces soupçons ni apaisé ces craintes. Bel exemple de la force des traditions historiques et de leur influence durable sur l'adoption, la consécration ou la conservation des principes juridiques. Le droit public issu de la Révolution interdit aux autorités judiciaires de juger et d'apprécier les actes administratifs. Sans doute la jurisprudence de la Cour de Cassation a peu à peu atténué la rigueur de cette formule et aujourd'hui les Tribunaux judiciaires peuvent parfaitement connaître de tous les actes à caractère

général et objectif émanant de l'administration ; l'exception d'illégalité peut être soulevée contre ces actes, chaque fois que leur application engendre un contentieux judiciaire. Mais le principe de la séparation des pouvoirs n'en demeure pas moins à la base de notre droit moderne.

Sans qu'il soit besoin d’insister longuement sur ee point, on devine pourquoi et comment la séparation des pouvoirs va réagir sur le problème de la responsabilité civile des fonclionnaires. Ce n'est pas seulement l'agent public que lon peut trouver opportun de protéger contre des poursuites abusives ou intempestives, vexatoires ou injustifiées, c'est l’administration, jalouse de son indépendance et de ses prérogatives. Chaque fois que la mise en jugement d'un fonctionnaire aurail pour conséquence de soumettre à la juridiction Judiciaire un acte administratif proprement dit, la règle de la séparation des pouvoirs fera son apparition et il faudra en tenir compte. L'indépendance de l'administration active, qui, chez nous, est un principe tout puissant peut-elle se concilier avec la responsabilité civile des agents ? EE dans quelle mesure ? Et par quels procédés ?

C'est en partie l'histoire qui nous donnera la clef de tous ces problèmes. Avant toute autre chose, une étude historique s’imposera donc. On y cherchera surtout à montrer à côté des idées proprement juridiques, les théories sociales et les thèses politiques qui dominèrent la question. On verra combien le juriste est, malgré l'apparence contraire, peu libre de choisir le système qui lui paraît être le meilleur. Il est tenu par la coutume, par la tradition, par le préjugé. Et il est d'une profonde et rare sagesse de se soumettre aux préjugés >. qui ne sont point toujours des erreurs. Au reste, il faut savoir vivre dans l'erreur. L'erreur commune crée des droits, comme on voit, dans l’ordre politique, par le suffrage universel ou par l'idée d'égalité, qui ne résistent pas au plus rapide examen et qu'il faut pourtant accepter. Il n’est que de savoir accommoder cetle erreur à soi-même et de savoir aussi s’accommoder à celte erreur. Rien ne serait plus dangereux qu'un homme qui voudrait éliminer, chasser, rejeter et bannir toute erreur.

Une Introduction ne doit pas avoir pour but unique de montrer à quels principes généraux et à quelles idées maî-

tresses se rattache l'étude entreprise ; elle doit encore limiter celle étude. Il est vain d’essaver de justifier ces limites ; tout se lenant el s'enchaïnant, elles sont toujours un peu arbitraires ; l'essentiel est de les indiquer

Pour des raisons qui, pour nous, furent déterminantes, mais qu'il serait vraiment dénué de tout intérêt d'exposer au lecteur, nous laisserons de côté le problème de la responsabilité civile des fonctionnaires vis-à-vis de FElal. Qu'un tel problème se pose et qu'il soit important de le bien résoudre, c'est Févidence même. Tous les jours, les agents publics causent, directement ou indirectement, malignement ou inconsciemment des lorts et des préjudices aux administrations dont ils dépendent. Les comptables, notamment, doivent répondre des fautes qu'ils commettent dans le imaniement des deniers publics. Chaque année, les décisions rendues par la Cour des Comptes mettent à la charge de certains agents le payement de certaines sommes, parfois considérables.

Mais cette responsabilité a un aspect très spécial, très «administralf » ; il agit en définitive de régler les rapports de l'Etat avec ses propres agents. C'est donc un peu une question d'ordre intérieur, à la solution de laquelle il convient d'apporter plus de science politique que de science juridique.

De même, nous ne dirons rien de la responsabilité que peuvent encourir les agents du pouvoir Judiciaire. Les hommes chargés de rendre la justice doivent occuper, dans l'Etat, une situation privilégiée. Il ne faut pas plus les confondre avec les autres fonctionnaires, que le pouvoir qu'ils exercent ne se confond avec les autres services publics. Hors le cas de délit ou de crime particulièrement grave, il faut les mettre au-dessus de tout soupçon. Tous les peuples civilisés admettent la nécessité de leur attribuer un statut particulièrement favorable, Il est impossible que sous couleur de s’en prendre à un magistrat négligent ou ignorant, on puisse remettre en question. ce qui béné ficie de l’autorité souveraine de la chose jugée. En Droit français, les agents du pouvoir judiciaire sont en principe irresponsables. Les procédures exceptionnelles de la suspicion légitime et de la prise à partie viennent atténuer la rigueur de cette règle, en permettant aux justiciables de se soustraire à la juridiction des mag'istrats

FN

qui pourraient avoir intérêt à mal juger et de poursuivré ceux qui auraient commis une faute impardonnable et into- Icrable. s

Nous nous occuperons simplement du fonctionnaire. Et nous envisagerons seulement la responsabilité civile qu'il peut encourir vis-à-vis des particuliers. Deux hommes vont être constamment en présence au cours de cet ouvrage l'administrateur et l’administré.

Deux rivaux ? En aucune façon. Nous avons tous besoin de cet administrateur dont nous disons et dont nous pensons ant de mal. En nous moquant de lui, nous lui faisons payer ses lenteurs ou son apathie. Nous sommes quitte.

Le fonctionnaire français est presque toujours un brave homme. Ce brave homme est modeste. Content d’un maigre salaire, il vit simplement et dignement. C’est un bourgeois, petit où moyen. Et l'ôn peut être fier de cette bourgeoisie moyenne, qui, aux heures de crise, révèle sa noblesse et sa générosité, aux veux du monde étonné et fait, pour ainsi dire, éclater des vertus, conservées, transmises el accrues de génération en génération.

Ce brave homme est un honnête homme. Dans laccom-

plissement d'une besogne quotidienne souvent fastidieuse, il fait preuve d’une conscience suffisante et parfois scrupu- leuse. IT a le respect des formes et des traditions, qui sont deux sources de conservation sociale. Il est fier d'appartenir à l'administration, qui est l’armature de la vie collective. I n'est pas toujours dépourvu d'intelligence.

Mais il possède tous les défauts de ces qualités. IF est volontiers routinier et d'esprit étroit. I manque d’originalité, de souplesse intellectuelle et d'initiative. Soil maladresse, soit méchancelé — car enfin c’est un homme — il cause tous les jours des préjudices dont nous pâtissons. Fait el°créé pour nous servir, il ne nous rend pas que des services. Serviteur, 1l est exceptionnel qu'il en arrive à «piller la maison », mais il est fréquent que son service laisse à désirer. Ne nous en plaignons pas trop : il nous habitue à ne pas tout attendre de l'Etat. Et puis, sa négligence, son formalisme et sa lenteur modèrent peut-être utilement le rythme d'une vie qui tous les jours se précipite et s'accélère, au point qu'entraînés dans un tourbillon rapide, nous ne pouvons plus jouir de la beauté et de la quiétude.