CHAPITRE IV

ESSAI D'ÉLABORATION D'UN SYSTÈME DE LA RESPONSABILITÉ DE L'ETAT À RAISON DES FAITS DE GUERRE. CONCLUSIONS.

Dans les chapitres qui précèdent nous avons vu comment les auteurs, s’efforçant d'expliquer et de justifier une jurisprudence presque aussi ancienne que l’organisation administrative qui nous régit, avaient distingué parmi les ravages résultant de la guerre : d’une part, les dommages volontaires et réfléchis faits en prévisions de la lutte et qui entraineraient responsabilité ; d'autre part, les dommages issus de la lutte ou des nécessités immédiates de la lutte, à raison desquels aucune action en indemnité n’était possible contre l'Etat. Les auteurs n’ont point donné de l’irresponsabilité existant à raison de cette seconde catégorie, une justification unique. Les uns, avons-nous vu, la cherchèrent dans le caractère gouvernemental du fait de gnerre considéré comme acte de souveraineté : d’autres, examinant la nature de ces faits d’une façon plus étroite crurent la découvrir dans le caractère de force majeure qu'auraient présenté les actes dont ces dommages seraient résultés.

Il nous est apparu que la première explication, basée sur une théorie sans valeur juridique véritable, eut été d'autre part insuffisante pour servir de base au refus général et absolu de recours opposé à leur propos par la jurisprudence, tant à raison des mesures générales, que des actes d'exécution, tant devant la juridiction administrative que devant les tribunaux judiciaires.

Il est résulté de même, de l'examen que nous avons

fait de la notion de force majeure, que cette idée ne permettait point de conclure à l’irresponsabilité à raison des faits de guerre, car : encor que ces faits, se rattachent à la lutte, ils ne présentent point les caractères des résultals de cette force imprévue et irrésistible que la doctrine classique entend par cas de force majeure ou cas fortuits ; car, en second lieu, les faits de guerre en tant qu'ils sont conformes aux lois de la guerre, malgré leur caractère dommageable, ne sont point de ces faits fautifs dont la force majeure peut atténuer la responsabilité.

Nous sommes donc amenés à constater que, desnotions proposées par la doctrine comme fondement de la jurisprudence aucune n’est satisfaisante.

Mais alors sur quoi donc reposent les solutions pourtant si nombreuses de la jurisprudence qui refusent aux victimes des faits de guerre « tout droit à indemnité par la voie contentieuse » ?

Nous avons cherché la réponse à cette question et nous n’en ‘avons pas trouvé de suffisante. Il nous est seulement apparu une explication tirée de l'observation des idées qui dominaient la question de la responsabilité de JEtat au début du XIX° siècle, explication maintenant caduque par suite de la notable évolution de l'opinion doctrinale relative à cette matière durant ces dernières années.

L’irresponsabilité de l'Etat à raison des dommages causés par les faits de guerre nous semble n’être qu'une des modalités de l’irresponsabilité générale qui couvrait, à l’origine, l'exercice de toutes les attributions de la puissance publique. Alors l’irresponsabilité était, avons-nous vu, la règle. Il fallait une disposition formelle de la loi pour que le droit à indemnité fut reconnu. Si l’on veut bien se reporter à la jurisprudence première relative aux fatts de guerre, c’est-à-dire à celle qui s'établit lors des réclamations causées par les pertes résultant des invasions de 1814 et de 1815, on verra, en effet, que c’est sur

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la seule absence de texte que raisonnablement peuvent se fonder les solutions admises. On constatera en effet que seules donnaient, à cette époque, ouverture à une action en indemnité contre l'Etat: les réquisitions exercées par les autorités françaises pour l'entretien et la nourriture de l’armée nationale, et les pertes ou préjudices causés par la mise en état de défense des places de guerre antérieurement à l’état de siège. C'étaient en effet les seules hypothèses prévues par les textes. Encor devons-nous faire remarquer. relativement aux réquisitiens que la législation alors en vigueur ne prévoyait l'indemnité que sur des fonds spéciaux et seulement jusqu’à concurrence de ces fonds.

Quant aux autres dommages, c’est-à-dire tous ceux à raison desquels la responsabilité n’avait pas été établie par un texte spécial, ils étaient soumis au droit commun de l’irresponsabilité de l'Etat à raison des actes de la puissance publique. Point n’était besoin de distinctions, inspirées de la théorie de Vattel, entre mesures volontaires et préventives ou résultant des nécessités immédiates de la lutte. Pas de texte, pas d’indemnité (1).

Mais à la suite de l’abandon par le pouvoir exécutif Fe principe de la justice retenue et de la reconnaissance, en 1849 d’abord, puis définitivement en 1872, d’un pouvoir propre au Conseil d'Etat, le contentieux administratif se développa de façon singulière. Il s’étendit aux actes de puissance publique, nous l’avons vu. C’est alors que pour « faire la part du feu » selon l'expression de M. Hauriou, on imagina la théorie des actes de gouvernement. à laquelle on rattachait l’irresponsabilité à raison des faits

(1) cf. 26 mars 1823 (Glairet) S. 7. 2. 188 et la note qui dit que, en dépit de la loi du 30 mars 1831 relative à l’expropriation et à l’occupation temporaire, en cas d'urgence, des propriétés privées nécessaires aux travaux des fortifications : « La solution ci-dessus n’en conserve pas moins sa valeur, même aujourd’hui, en ce qu’elle consacre cette règle que hors les cas déterminés par la loi, les faits ordinaires de guerre ne donnent lieu à aucune indemnité. »

de guerre. Puis lorsque cetthe théorie fut atteinte par les critiques irrésistibles de MM. Michoud, Brémond et autres, ce fut l’idée de force majeure qu’on invoqua.

Telle est la courbe, (pourrait-on dire) suivie par l’idée d’irresponsabilté à raison des faits de guerre. Le point de départ était concevable, l’aboutissant ne peut se soutenir, car la divergence de cette doctrine est trop considérable, par rapport à l'évolution logique de l’idée générale de responsabilité de l’Etat.

L'irresponsabilité à raison des faits de guerre fut maintenue en 1870, nous l’avons vu, pour des raisons d'intérêt pratique, pour l'avantage financier de l'Etat. M. Michoud (1) le reconnait. «Je sais bien, dit-il, que cette idée (le fait de guerre cas de force majeure) est contestable en théorie » et s’il se décide malgré cela à l’admettre c’est qu'il considère que l’admission d'un droit à indemnité serait « un principe fort dangereux » et dont les conséquences seraient « impraticables ».

C’est le contraire de cette opinion de M. Michoud que, croyons-nous, nous sommes à même d'établir. Car il nous semble que, étant donné l'insuffisance des bases données au principe de l'irresponsabilité de l'Etat à raison des faits de guerre, il nous est permis de poser la question de la responsabilité à raison de ces faits. Nous croyons pouvoir démontrer qu’elle répond à la tendance moderne vers l’extension de la responsabilité, et que le fait de guerre présente les éléments suffisants pour que l’on puisse lui appliquer certains des principes, posés par la jurisprudence et dégagés par les auteurs, pour la Responsabilité de Etat.

Au cours de l’introduction que nous avons placée en tête de notre travail, nous avons aperçu le chemin parcouru par la doctrine et la jurisprudence dans le sens de l'extension de la Responsabilité.

(1) Michoud, op. cit. p. 324. Note (1)

Aujourd'hui il est possible de dire que tout fait dommageable résultant de l’activité de la puissance publique peut, en certaines circonstances données, engager la responsabilité de l'Etat. [Il en est ainsi en cas de fonctionnement illégal ou irrégulier des services gérés par la puissance publique. Il en est encore ainsi en cas de fonctionnement, même légal, des services publics, pour peu que ce fonctionnement ait occasionné, selon les uns un préjudice anormal aux dépens d'un particulier, selon d’autres un enrichissement sans cause, même en moins dépensant, au profit de l'Etat. Il en est aussi de même lorsqu'il y a atteinte au droit de propriété.

Il nous suffit donc de prouver: que la tendance à la responsabilité de l'Etat à raison des faits de guerre est conforme à la transformation des principes généraux de la responsabilité de l'Etat; et, que l’application de certains de ces principes aux faits qui nous occupent, est chose juridiquement soutenable.

Tout d’abord la tendance à la Responsabilité de l'Etat à raison des faits de guerre est conforme aux indications de l’évolution des principes généraux de la matière. Nous ne reviendrons pas sur cette constatation qui se dégage d'elle-même : et de l'étude .des principes généraux de la responsabilité de l'Etat ; et de l’examen, auquel nous nous sommes livré, des raisons spéciales mises en avant par les partisans de lirresponsabilité pour prouver que les faits de guerre devraient être soustraits à l'application de ces principes généraux. Il serait, en effet, incompréhensible, à notre avis, — alors qu'il est prouvé que la guerre ne rend les dommages qui en résultent : ni actes de gouvernement, ni cas de force majeure ; — que la jurisprudence, approuvée et fixée ensuite par la loi, admette la responsabilité de l'Etat à raison des dommages causés par l'exécution des manœuvres et travaux tendant à la préparation éloignée de la guerre, parce que ces dommages résultent du fonctionnement de services

publics, alors qu’ils peuvent parfaitement être inutiles à la défense du pays ; tandis que l'exécution effective des services publics de défense nationale, là, où se manifesterait leur raison d’être et leur utiiité, n’entraînerait ouverture d'aucun droit à aucune indemnité.

Les dommages résultant des mesures préparatoires seraient source de responsabilité à cause de leur utilité éventuelle, au contraire les dommages dont l'utilité serait évidemment actuelle, fourniraient l’occasion de proclamer l’irrespousabilité! Singulière conceptivn , injuste et partant inadmissible.

Dans un pays voisin du nôtre où le droit commun de la responsabilité se trouve dans la règle que « l'Etat est tenu d'indemniser celui qui est dans la nécessité de sacrifier à l'intérêt de la communauté ses droits et avantages particuliers. » & En Prusse longtemps après 1815, dit M. Otto Mayer, (1) ou souffrait des dommages causés par les guerres napoléoniennes, les intéressés faisant flèche de tout bois, cherchaient à obtenir des indemnités de l'Etat qui lui-même était appauvri ». La situation était donc bien la même qu’en France. Les tribunaux prussiens, se basant sur le texte que nous avons rapporté « ou même, dit M. Mayer, en vertu des principes généraux du droit civil sur le dommage causé par un fait illicite », déclarèrent l'Etat responsable et 11 ne fallut rien moins qu’une « explication rédigée pour les tribunaux par le Conseil des Ministres » pour faire changer la Jurisprudence. Certains auteurs allemands, entre autres Auschütz, considèrent cette intervention comme une révolution de la législation eu cette matière. Nous croyons que, ces auteurs sont dans la vérité, contrairement à l'opinion de M. Mayer qui y voit une conséquence de la nature d’acte de souveraineté présentée par les faits de guerre, opinion dont nous avons

(1) Otto Mayer : Le droit administratif allemand. Edition française

T. III, p. 842, Notee.

vu l'erreur à la suite de l'examen de la théorie des actes du gouvernement.

En France, la même responsabilité doit découler de l'extension des principes de la responsabilité de l'Etat, c'est l'opinion de M. Duguit (1) qui est convaincu que «là aussi, dans un avenir prochain, on reconnaîtra la responsabilité de l'Etat ».

Le «Tribunal de l'opinion publique » auquel M. Le Courtois (2) donne compétence pour connaître des actes de gouvernement a d’ailleurs, dans l'hypothèse qui nous occupe, rendu ses jugements en ce sens, et des aspirations de cette opinion est issu, dans le but de trancher certaines discussions doctrinales, un projet de loi actuellement déposé devant les Chambres par M. Louis Marin député de Nancy (3) et, «tendant à réglementer la réparation de certains dommages matériels provenant de faits de guerre continentale ou de l’occupation du territoire

par une armée ennemie et éprouvés par des particuliers, sociétés, associations, établissements publics ou d'utilité publique, par des départements, communes ou autres collectivités françaises. » Et dans l'exposé des motifs de cette proposition de loi, M. Marin note la connexion très étroite qui existe entre la question de l’indemnité à raison des dommages pour faits de guerre et celle des principes généraux de la responsabilité de l'Etat qu’il résume dans la règle de l'égalité de tous les citoyens devant les charges publiques dégagée par M. Teissier.

Cette règle entraîne ‘comme conséquence logique la responsabilité à raison de tous les dommages causés par les faits de guerre qui sont incontestablement des charges publiques, et c’est l’opinion où nous étions il y;a quelques mois de la valeur juridique de cette règle, qui nous a

@ Duguit : Traité de Droit Constitutionnel. Tome I, 259 et 260. (2) Le Courtois, op. cit. p. 134.

(3) Annexe au procès-verbai de la séance du 9 juin 1910,