II. — Théories de droit public

À la suite de la Jurisprudence administrative, sont apparus des auteurs, poussés par le désir de créer une science véritable du droit administratif, et l’équitable ambition d'accorder, sur des bases solides, les prérogatives de l'Etat et les droits respectables des particuliers. Ils tentérent de dégager des espéces solutionnées par la jurisprudence, ou des règles particulières de la législation spéciale, une ou plusieurs idées générales susceptibles de constituer. en fonction du droit public, la base juridique de la Responsabilité de l'Etat.

Certains ont distingué selon les causes de responsabilité et ont élaboré pour chacune une théorie spéciale. D’autres au contraire, rapprochant toutes les hypothèses diverses, se sont appliqués à en tirer une doctrine générale.

(1) On s’étonnera, peut-être, de ne pas nous voir présenter comme théorie civiliste de la responsabilité de l'Etat celle à laquelle on fixe pour base l’idée de Risque. Nous avons pensé qu'elle serait plutôt à sa place logique dans la section suivante où nous examinons les théories de droit public. En effet, l’auteur qui s’est fait, autrefois, le promoteur de cette doctrine, M. Hauriou (op. cit. 5° édition),en avait fait un aspect particulier de sa théorie de la Responsabilité de l'Etat, théorie de droit public au premier chef. D'ailleurs c’est du domaine spécial de la législation industrielle, et non du droit civil, que l’auteur avait tiré eette idée de risque, base de la Responsabilité. Nous en parlerons donc lorsque nous arriverons à l'examen des idées de Monsieur Hauriou.

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Nous nous efforcerons, en quelques pages, d'examiner leurs tentatives et d'apercevoir jusqu’à quel point ils ont rèalisé leurs désirs.

A. — Théorie de Monsieur Laferrière (1)

Monsieur Laferrière, s'appuyant sur la plupart des arguments que nous venons de passer en revue à propos de: la doctrine civiliste, la repousse et pose en principe que: « La responsabilité pécuniaire de l’administration n’est pas soumise aux mêmes règles que celle des particuliers ». fl déclare ensuite, s'unissant en cela aux considérants des arrêts Rotschild et Blanco, que nous avons déjà cités, que : Les règles doivent varier « suivant les besoins du service et la nécessité de concilier les droits de l'Etat avec les droits privés ». C’est sans doute par application de cette idée qu'il met en dehors de son étude la théorie des dommages causés par les travaux publics. A son avis, en cette matière, il suffit pour qu'il y ait responsabilité du service public, que, de l’activité de ce service des travaux publics, soit directement résulté un dommage matériel, actuel, certain et dépassant de façon appréciable les gênes temporaires qui résultent du simple voisinage.

Mais, à côlé de ce domaine où l'Etat est responsable à raison de son simple fait dommageable, M. Laferrière trouve un champ d'activité où la responsabilité n'entre en jeu qu'à la suite d'une « faute ». Cependant, là encore l'Etat, n’est pas tenu à indemnité de façon générale. Pour l’auteur, une distinction s'impose, car, il lui parait que tous les actes de l'Administration ne sont pas identiques : tandis que les uns sont des « actes d’autorité » les autres sont des « actes de gestion. » La seule

(1) Laferrière. — La Juridiction administrative. — 2° édition, T. II p. 159 et suivantes.

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règle qui les domine, est que « plus la fonction est élevée, moins grande est la responsabilité. »

De ces idées il résulte : en premier lieu, qu’à raison des actes de puissance publique l'Etat est irresponsable. Peu importe qu’il s'agisse des rapports de l'Etat avec les fonctionnaires et qu’il y ait abus de pouvoirs discrétionnaires ou atteinte illégale à un droit acquis; peu importe encore qu'il soit question de pouvoirs de police administrative exercés sous forme de règlements imprévoyants ou imprudents, ou de mesures individuelles contraires au droit. Il n'y aurait d'exception en ce cas que s’il s'agissait d'un acte de gestion déguisé sous un acte d'autorité. Ce serait alors un cas de détournement de pouvoir.

Pour les actes de gestion qu'il examine en second lieu, M. Laferrière distingue, selon qu'ils sont faits en vue des services publics, ou du patrimoine privé de l'Etat. Ici la Responsabilité est la règle, mais la base ne sera pas la même dans les deux cas

Dans la première hypothèse, il faut une faute préjudiciable à autrui, mais il s’agit ici d’une faute de droit public qui n'engage l'Etat qu’autant qu’elle provient d’un agent chargé d’un service public, et résulte des difficultés ou des risques de la fonction, c'est-à-dire d’une faute de service. L'agent étant seul responsable de sa faute personnelle, et de celle-là seulement.

Dans la seconde hypothêse, l'Etat, propriétaire de son domaine privé comme un simple particulier, est responsable selon les règles du droit civil.

Cette théorie de Monsieur Laferrière donne une idée exacte de la jurisprudence telle que son influence personnelle contribua à la faire établir au temps où il était au Conseil d'Etat. Mais, en rapprochant ses conclusions des arrêts les plus récents de la juridiction administrative, on ne peut pas ne pas être frappé des divergences qui se

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présentent entre cette théorie et la pratique. C’est qu’elle

ne peut, en effet, échapper à de graves reproches.

Principalement, la division des actes des services publics, en actes d'autorité et actes de gestion, est une division factice. À ce sujet, Monsieur Tirard dit, et avec raison pensons-nous : « On est trop facilement tenté de voir dans la puissance publique et dans la personne morale des êtres distincts auxquels peuvent être séparément, rapportés les actes administratifs, alors que, dans la réalité des faits, ce ne sont que les deux aspects d’une activité unique : la puissance publique, c'est-à-dire les gouvernants dirigent les services dont le patrimoine administratif, représenté par la personne morale, assure les voies et moyens. » (1) Monsieur Teissier constate de même qu'à tous les actes de l’administration se mêle le caractère de puissance publique et qu'à voir le classement que font les auteurs, des aotes qu'ils répartissent en ces catégories, on se rend compte que très fréquemment on pourrait les faire rentrer aussi bien dans l’une que dans l’autre (2) Monsieur Hauriou remarque encore que le même acte, suivant qu’il est considéré « du point de vue de la décision exécutoire » ou « du point de vue de l'exécution » peut donner lieu également à un recours en annulation ou à une action en indemnité. (3)

C'est pourquoi, repoussant cette théorie, le Conseil d'Etat n’oppose plus maintenant le principe de lirresponsabilité à raison des actes de puissance publique. Nous avons vu déjà qu'il avait accordé indemnité en des hypothèses où Monsieur Laferrière aurait, pensons-nous, absolument conclu au rejet. Et lorsqu'il rejette c’est toujours pour des motifs de fond.

Nous pourrions, au surplus, critiquer ici encore la

(1) Tirard, op. cit., p. 109.

(2) Teissier, op. cit., n° 145.

G) Voir dans ce sens M. Hauriou. op. cit., 5° édition p. 246 et suiv. — 7* édition p. 413 et 497.

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doctrine qui consiste à fonder la responsabilité sur l’idée de faute. Nous nous en abstenons pour le moment car nous aurons à y revenir à propos des théories suivantes. Bornons-nous à remarquer que la notion de faute dont traite Monsieur Laferrière est uniquement établie sur la jurisprudence dont précisément il est question de chercher la base. Construit sur une distinction caduque, repoussé par la jurisprudence, ce système fut bientôt abandonné de la doctrine.

B. — Théories de Monsieur Hauriou.

Monsieur Hauriou qui, de son côté, travaillait à la construction doctrinale de la Responsabilité de l'Etat, étudiant avec grand esprit d'analyse les solutions jurisprudentielles, imagina un autre système. — Tout d’abord il néglige la distinction jusque-là habituelle des actes d'autorité et des actes de gestion, et, examinant les actes administratifs du seul point de vue de l'exécution, il arrive à conclure qu’ «une jurisprudence persévérante s’appliquant à relever tous les cas d'exécution de services ou d'exécution d'opérations qui se cachent derrière la façade des décisions exécutoires, arrivera à établir d'une façon trés large la responsabilité de la puissance publique en cas de faute de service. »

Mais l’auteur n’est pas arrivé à cette conclusion du premier coup et par un systéme d'ensemble. |

Il distingue les actes administratifs selon les droits auxquels ils se rapportent et la façon dont ils atteignent les particuliers. « [Il peut se faire, dit-il, que le droit de l’'administré qui a été lésé par l’administration se venge par lui-même de l'atteinte qui lui a été portée et poursuive par lui-même la réparation pécuniaire, cela ne se produit à mon avis que s’il s’agit d’un droit de propriété et cela donne lieu à la théorie de l'atteinte au droit de pro-

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priété ; il peut se faire aussi que le droit lèsé ne se venge par lui-même alors c’est le préjudice causé à la personne qui doit être réparé, mais la réparation du préjudice n’est pas obtenue dans tous les cas ni dans une théorie unique, elle l’est seulement en certains cas et par des théories différentes, celle des dommages résultant des travaux publics, celle des fait de service, celle de la responsabilité pour faute. » (1)

Dans la théorie de l'atteinte au droit de propriété, l'auteur fait rentrer tous les cas de dépossession définitive, directe ou indirecte résultant d’expropriation, de réquisitions militaires, ou d’atteintes à une propriété industrielle, mais ces cas seulement. La base de la responsabilité est ici l'inviolabilité du droit de propriété. (2)

Pour ce qui est des atteintes aux autres droits, elles « constituent aussi des préjudices mais qui ne suffisent pas à justifier la réparation juridique, car ils ne sont pas injustes par eux-mêmes » et le principe de la réparation devra être cherché en outre dans un élément spécial aux diverses catégories (3) de préjudices, M. Hauriou en distingue trois :

En premier lieu la catégorie du dommage qui est « un préjudice qui se présente comme la conséquence inévitable d’une opération administrative spéciale. » — « Le fondement de l’indemnité peut être ici tiré de l’idée de la gestion publique ; les administrés dont les propriétés subissent des dépréciations ou des servitudes d'utilité publique par suite d'opérations spéciales accomplies par l'administration, doivent être considérées comme ayant concouru par ce sacrifice à l’œuvre commune et comme ayant acquis par là des droits à indemnité. » (4) Cette idée de la gestion publique pouvait paraître un peu

(1) Hauriou, op. cit., 5e édition, p. 239.

(2) Hauriou, op. cit., 5° édition, p. 240.

(3) Hauriou, Loc. cit.

(4) Hauriou, op. cit. p. 242.

vague, dans une édition posterieure de son ouvrage, l’auteur l’a précisée. « Le dommage causé sans faute est un préjudice qui se présente comme la conséquence pratiquement inévitable d’une opération administrative régulièrement entreprise. » (1)

Le fondement de la responsabilité repose sur ce que en imposant à un particulier par un souci d'administration économique, de bonne administration ; un sacrifice pratiquement inévitable si l’on ne consent à faire des dépenses ruineuses, les services publics bénéficient, « au point de vue de la justice commutative, » d'un enrichissement sans cause en moins dépensant. Cet enrichissement « peut se justifier au point de vue de la bonne administration, mais il ne s’agit plus de bonne administration, il s’agit d'équilibre des patrimoines. » (2)

En second lieu, à côté de « ces dommages causés sans faute » l’auteur trouve des actes préjudiciables qui ne sont plus la « conséquence inévitable de certaines opérations administratives » mais d'actes évitables « qui se sont produits soit au cours d’une opération, soit pendant l’exécution du service public. » (3)

AUTREFOIS (4), M. Hauriou, tenté par un rapprochement intéressant d’ailleurs, avait construit à ce sujet « une théorie de responsabilité pour accident » — : « Les choses se passent, disait-il, comme si la puissance publique était le gérant d’une entreprise industrielle, que l'exécution des services publics fut cette entreprise et que les administrés y fussent employés. Cest-à-dire que la notion de l’accident administratif paraît se rapprocher de celle de l’accident industriel telle que l’a posée la loi du 9 avril 1898. » (5)

(4) Hauriou, op. cit,, 7° édition, p. 480.

(2) Hauriou. loc. cit. p 482 et suivantes. M. Hauriou donne des exemples très intéressants.

(3) Hauriou, 5° édition, p. 242 et 243.

(4) Hauriou, loc. cit.

(5) Hauriou, loc. cit.

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