ACTES CONCERNANT LA SIRETÉ EXTÉRIEURE ET LES RAPPORTS INTERNATIONAIX

119. Un des rôles essentiels de l'Etat, dont la souveraineté expire à sa frontière, est de veiller à la sûreté

(1) Laferrière, Traité de la juridiction administrative (2«.édit.), t. II, p. 37.

(2) Trib. conCits, Pelletier, 26 juillet 4873, Leb. 73, 4" suppl. p. 117. — G. d'Ét. cont. Chéron, 5 juin 1874, Leb. li. p. 513.— Mémorial des Vosges, '2A décembre 1875, Leb. 75, p. 1060. — Cf. C. d'Ét. cont., Boulé, 5 janvier 1855, Leb. 55, p. 18. — Dautreville, 10 janvier 1856, Leb. 56, p. 29.

extérieure du pays et de lui assurer des relations régulières avec les autres nations. Pour Taccomplissement de cette haute mission politique, le Gouvernement est secondé par les agents diplomatiques et les agents consulaires qui le représentent à l'étranger, oii ils ont pour mission de défendre les droits de la France et les intérêts de ses nationaux.

Il est d'évidence que les décisions prises par le pouvoir exécutif lui-même, en vertu de ses attributions diplomatiques, que les actes auxquels il participe à ce titre, dérivent essentiellement de sa fonction gouvernementale et qu'ils se rattachent à son pouvoir souverain. Ce ne sont pas, par suite, de simples actes d'administration, ce sont des actes de gouvernement qui ne peuvent donner lieu à un recours en annulation et au sujet desquels il n'existe aucune action en responsabilité contre TEtai

Quant aux actes des représentants de l'Etat au dehors, ils ont, en principe, le même caractère juridique, en tant du moins qu'ils concernent l'action proprement diplomatique. Cette réserve que nous formulons tout de suite, et sur laquelle nous aurons à revenir, vise certaines attributions des autorités diplomatiques et surtout des autorités consulaires qui nous paraissent ne se rattacher que d'une manière fort lointaine à l'exercice de la souveraineté dans les matières de gouvernement.

120. C'est tout d'abord par le droit de négocier et de signer des traités que se manifeste l'action diplomatique dévolue au pouvoir exécutif. Ce droit, attribué par l'article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 au Président de la République, agissant avec ou sans le ccncours des Chambres, suivant la nature et l'importance de ces traités, constitue l'exercice même de la souveraineté dans son expression la plus élevée. Il en résulte que le principe de l'irresponsabilité de l'Etat, à raison des actes de gouvernement, doit s'appliquer d'une manière absolue, en ce qui concerne les conséquences et les répercussions que les traités internatio-

RE^ONSABILITÉ. 18

T^^Tî^

naux et les conventions passés avec des gonvernements étrangers peuvent avoir sur des intérêts privés. Tous les auteurs sont T3ien d'accord sur ce point (1), et la jurisprudence n*a jamais hésité à rejeter, comme non recevables, les demandes de dommages-intérêts dirigées contre F Etat à raison des préjudices dérivant, pour des particuliers ou des collectivités, de la signature d'un acte diplomatique (2).

Elle n'a pas davantage accueilli les réclamations fondées sur la prétendue inexécution d'une convention internationale (3), ou sur les obstacles qu'auraient mis les agissements du gouvernement français à l'accomplissement d'engagements diplomatiques pris par un pays étranger (4). Enfîn, elle a admis que les mesures prises pour l'exécution des traités, des conventions et des accords internationaux participaient du caractère diplomatique et gouvernemental de ces actes eux-mêmes, comme le règlement d'administration publique participe du caractère législatif de la loi par délégation de laquelle il est pris. Le Tribunal des conflits et le Conseil

(1) Laferriëre, Traité de la furidicti&n ûdmnittrati9e (2« édit.\ t. n, p. 46.

(2) C. d*I^l. conl , Corso, 3i décembre 1861. Leb. 61, p. 936. — Villebnin, 2.3 juillet 1875, Leb. 7:>. p. 717. — Société anooyme belge des chemins de fer. 5 décembre 18R4^ Leb. ^i, p. S8o.

(3) C. d*Êl. cent.. Szaaiawski, 14 novembre 1884. Leb. S4, p. 779. (i)C. d*^:t. coot.. Jecker, 10 novembre 1869, Leb. 69, p. 890. — Dans cette

affaire une maison de banque mexicaine, la banque Jecker, alléf^iait qa*en vertu d'un traité international, le Gouvernement mexicain s^était engagé à se libérer d'une detto qu'il avait contractée envers elle au moyen de trois traites snr Paris ; que les deux premières traites avaient été effectuées, mais que le Gouvernement français s'élant opposé à rémission des traites destinées à effectuer le troisième paiement, celai-ci n'avait pu avoir lieu. — Elle en réclamait le paiement au ministre des Finances, en soutenant que l'État était responsable du préjudice qui, par son fait. lui avait été causé. Le Conseil d'État a rejeté le pourvoi dipgé contre la décision du minisire des Finances, écartant cette demande par un arrêt ainsi conçu : « Considérant que les actes qne le sieur Jecker prétend lui avoir causé uu préjudice et à raison desquels il réclame ooe indemnité, sont intervenus entre le Gouvernement français et le Goavernement mexicain, et constituent df^s actes diplomatiques qui ne sont pas susceptibles de nous être déférés en notre Conseil d'État statuant au contentieux... »

d'Etat ont décidé, en conséquence, que ces mesures, quelle que fût leur nature, quelle que fût Tautorité qui les eût prises, n'étaient pas susceptibles d'ouvrir droit à une action en réparation des dommages qui pouvaient en résulter (1).

121. Parmi les traités passés par le Gouvernement, il importe de mentionner spécialement les traités de protectorat. Il va sans dire que, pas plus que les autres, ces actes diplomatiques ne peuvent engager la responsabilité de l'Etat (2). Par ces traités, Jes pays protégés acceptent d'être, en quelque sorte, et d'une manière plus ou moins étroite suivant les cas, dans la vassalité de la France, qui assume leur représentation au dehors et qui se charge de diriger ou tout au moins de conseiller leur gouvernement dans sa gestion administrative et financière. Malgré cette intervention de FEtat français et de ses représentants dans l'administration de TEtat protégé, les actes de ce dernier, à raison du caractère diplomatique du lien qui le rattache à la France, ne peuvent pas, pour les préjudices qu'ils peuvent causer, donner ouverture à des actions en indemnité contre l'Etat français (3).

(1) C. d'Ét. cent., Goulet, U mars 1873, Leb. 73, p. 253. — Villebrun 23 juillet 1875, Leb. 75, p. 717. — Irib. connits, Sicard, 1^ novembre 1879, Leb. 79, p. 707 et noie.

(5Î) C. d'Ét. cont., Lucas, l" février 1851, Leb. 51, p.85.— Sarcoman, 26 février 1886, Leb. 86, p. 173.

(.3) C'est ainsi qu'il a été décidé qu'un fonctionnaire tunisien ne pouvait prétendre engager la responsabilité de TÉtat français, à raison de mesures dont il aurait eu à se plaindre de la part de son Gouvernement (G. d'Ét. cont. ,Raad, 25 mai 1900, Leb. 1900, p. 365).— Cette décision est ainsi conçue :

• Sur les conclusions,., tendant à la condamnation de l'État au paiement de diverses sommes à titre de traitement arriéré et d'indemnité. —«Considérant qu'il résulte de l'iastruction que le sieur Itaad a rempli jusqu'en 189ô les fonctions d'interprète à la direction générale des travaux publics de Tunisie; qu'en cette qualité, il était payé sur les fonds du budget tunisien; que, par suite, il n'est pas recevable à demander la condamnation de l'État au paiement des sommes quMl croit lui être dues à titre de traitement arriéré et d'indemnité pour privation d'emploi. 9

C'est ainsi également que le Conseil d'État a rejeté la demande d'indemnité formée par les concessionnaires du jeu des trente-six bêtes à la

Mais dans tous les Etats mi-souverains qui sont sous sa dépendance, la France assure directement certains services, comme par exemple celui de la défense du pays et elle y entretient des troupes d'occupation chargées d'y maintenir Tordre ; il est bien évident que ces troupes y pourront engager la responsabilité de l'Etal dans les mêmes conditions que si elles étaient stationnées en territoire national (1). De même il est de règle que, dans les limites dès Etats protégés, la France se réserve le droit d'administrer directement ses nationaux, en même temps qu'elle fait juger leurs différends par des tribunaux dépendant directement d'elle ; les actes accomplis par les représentants de la France, en vue de l'accomplissement de cette mission purement administrative, sont de la même nature que les actes similaires des fonctionnaires métropolitains et ils peuvent engager la responsabilité de TEtat dans les mêmes conditions. II ne s'agit plus là, en effet, d'actes diplomatiques ni d'exécution de traités internationaux.

122. Il est bien évident que les actes prononçant l'annexion à la France de territoires conquis, encore qu'il ne soit intervenu aucun traité à proprement parler avec les pays ainsi annexés, sont, au premier chef, des actes de souveraineté et qu'aucune action contentieuse tendant à engager la responsabilité de l'Etat français ne peut être intentée à leur sujet, et cela, même si les demandeurs invoquent une prétendue obligation à la charge des anciens Gouvernements de ces pays (2).

123. Le rôle diplomatique de l'Etat ne consiste pas seulement à conclure des traités et à assurer leur exécution dans les limites de son territoire. II est aussi de

saite de la suppression de ce jeu par le roi du Cambodge, bien qn» ce dernier eût agi sur les instances du Gouvernement Irançais (C. d'Ktat, Vandelet et Faraut. 18 décembre 1891, Leb. 91, p. 764).

(1) Trib. conflits, Greco, 16 novembre 1901. Leb- 1901, p. 8H. -- C. d'Ét., Greco, 10 février 1905, Ub. 190o, p. 139.

(-2) C. d'Ét.cont., D»« Ravero, 5 août 1904, Leb. 19ai, p. 062. — liante frères et Borelii de Régis, 3 mars i90o, Leb. 1905, p. im.

prendre soin que ces traités soient observés par les autres parties contractantes et de veiller à ce que les garanties et les droits consentis à nos nationaux en pays étrangers ne soient pas violés. Le ministre des affaires étrangères, plus spécialement chargé d'assurer nos relations extérieures, et les agents de l'Etat au dehors, ont donc à intervenir fréquemment auprès des divers gouvernements, pour défendre les citoyens, les sujets et les protégés français lésés dans leurs intérêts par les agissements, soit des agents de ces gouvernements, soit de leurs ressortissants. Les conversations qui s'engagent à cet effet sont, bien qu^elles concer- . nent des intérêts privés, des négociations de Gouvernement à Gouvernement, aboutissant à des accords ayant un caractère nettement diplomatique. Le pouvoir exécutif, par rintcrmédiaire de ses représentants, agit donc encore en pareil cas dans Texercice de sa fonction gouvernementale et souveraine, sous le seul contrôle politique du Parlement et sans que ses actes ou ses abstentions puissent donner lieu à des recours contentieux ou a une responsabilité financière de TEtat. Ces conséquences du principe ci-dessus s'imposent ici d'une manière particulièrement impérieuse, car, ainsi que le fait fort bien remarquer M. Laferrière, toute demande d'une réparation adressée à un Gouvernement étranger peut éveiller des susceptibilités, provoquer des résistances ou des demandes reconventionnelles, qui risquent de troubler la bonne intelligence, la paix même des Etals. « Le Gouvernement, dit-il, a le droit d'apprécier souverainement, non seulement la valeur des griefs, mais encore l'opportunité diplomatique de la réclamation et le plus ou moins d'insistance qu'il convient d'y apporter (1). »

123. Le Gouvernement, ou plus exactement le ministre des Affaires étrangères, peut dohc refuser de réclamer

(l) Laferrière, Traité de la juridiction adoiitÙAtratire (2« édii.)î t II, p. 48.

d'une autre puissance la réparation de préjudices cau> ses à certains de nos nationaux, dans les pays soumis à la souveraineté de cette puissance. Il peut également refuser d'appuyer les demandes directement formulées par eux. Ce refus, même s'il constitue un manquement aux obligatiuns morales de sa fonction, ne pourrait donner lieu à aucune action en indemnité contre TEtat La jurisprudence du Conseil d'Etat est aussi formelle que possible sur ce point (1).

124. Si le refus de formuler une réclamation diplomatique en faveur de nationaux n'est pas susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat, a fortiori doit-on écarter, comme non recevables, toutes demandes de dommages-intérêts fondées sur de prétendues fautes ou de prétendues négligences du département des Affaires étrangères et de ses agents, dont l'intervention aurait été insuffisante, mal dirigée ou tardive.

C'est ainsi, par exemple, que le Conseil d'Etat a rejeté comme n'étant pas susceptibles d'être introduites par la voie contentieuse, des demandes d'indemnité fondées sur ce que les consuls ou les commandants de nos forces navales n'auraient pas, par faiblesse, empêché l'arrestation ou la Capture de navires français (2) : sur ce que les autorités diplomatiques auraient, par leur faute, empêché un national de toucher une indemnité promise par un (iouvcniement étranger (3) ; sur rinaction de la station navale de Terre-Neuve accusée

{!)« Considérant, porte une décisioo du 12 janvier 1877. que la requête soulève des questions relatives à... l'obligotion qui existerait pour le gouvernement français de réclamer auprès des gouveroenients étrangers la réparation du i>rpiu.1ice causé à des résidents français par les a«:ents ou les sujets de ces gouvernements; que ces queslious se rattachent à Texcrcice du pouvoir souverain dans les matières de gouvernemeat et dans les relations intern.iLionales et ne sont pas de nature à être portées devant le Conseil d'Kiat par la voie conteniieuse. >» (C. d'Ét., Dapuy, 1:2 janvier 1876. Leb. 7G p, Al.)

(2) C. d'Ét. conl., de Peuhoat et consorts, 2G avril 1835, Leb. 35, p. 313. — Simon, i juillet 18t)2, Leb. 62, p. IJSI. — Chevalier, 8 février 186i, Leb. 64, p. 89.

(3) C. d'Ét. cont., Dupuy, 12 janvier 1877, Leb. 77, p. 48.

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de n'avoir pas défendu les droits des armateurs et des pêcheurs français (1) ; sur la négligence du Gouvernement à faire valoir les droits d'un national violés par une puissance étrangère et à lui réclamer la réparation des dommages causés à ce national (2),

(1) C. d*Ét. cont., Thubé-Lourmand, 10 féTrier 1893. Leb. 93, p. 113.

C*) G. d*Ét. coDt., consorts Ponjade, 33 décembre 1904, Leb. 1904, p. 873. — n noui parait intéressant de résumer ici les faits de la cause, cette affaire soulevant la plupart des points de droit traités dans la présente section. — En 1879, décédait à Hama, an sieur Faddoul Barabino, qui remplissait, depuis plus de quarante-cinq ans, les fonetions d'agent consulaire de France à Homs et Hama. Le siear Bambino, au dire des requérants, descendait dhine famille corse, dont un des membres s'était fixé au xvn* ou au XTiii* siècle en Syrie et dont les héritiers avaient prospéré sur les terres du grand seigneur. — D'après le pourvoi, le sieur Bambino aamit été possesseur d'nne fortune d'au moins 10 millions, composée notamment de terres s'étendant entre Hama et Tripoli sur 40,000 hectares et comprenant 17 villages. Cependant, de son vivaift, le sieor Bambino aurait eu quelque peine à jouir tranquillement de ces biens et le Gouvernement turc, vers 1870, aurait, sous prétexte d'impositions non payées, fait main basse sur une grande partie de sa fortune immobilière. La France aurait, toujours d'après la requête, engagé immédiatement des négociations avec le vali de Syrie pour faire lever le séquestre des immeubles ainsi détenus par l'État ottoman, on obtenir, en compensation, une indemnité égale au préjudice souffert par Bambino et elle aurait amené la Porte à lui allouer une indemnité de 1,600,000 francs. Quoi qu'il en soit, le sieur Bambino n'était pas rentré en possession de ses biens et il n'avait pas touché la moindre indemnité lorsqu'il mourut. 11 laissait trois filles, dont l'une avait épousé un Français, le sieur Poujade, et par testament il avait appelé à concourir à sa succession, avec ses filles, un de ses neveux, ce qui détermina le sieur Poujade, son gendre, à contester la validité du testament.

Dès qu'il connut la mort de l'agent consulaire de Homs et Hama, notre consul à Damas, qui avait toujours cru que Bambino avait la qualité de Français, se préoccupa de régler sa succession laquelle, du reste, semble bien n'avoir pas eu l'importance que lui attribuaient ses héritiers. Mais bientôt le consul de Damas découvrit que, contrairement à ce qu'on avait toujours cru, Bambino était sujet ottoman. Après avoir vainement tenté d'aboutir à un règlement amiable, le consul de France, en présence du refus du sieur Poujade d'abandonner son action en nullité du testament, prit, à la date du 12 mai 1880, une ordonnance par laquelle, après avoir affirmé que la liquidation de la succession Bambino était du ressort de l'autorité locale, il prescrivit la remise à cette autorité de toutes les pièces de l'affaire.

Les tribunaux turcs ayant, par la suite, déclaré la dame Poujade déchue de tout droit à la succession de son père, à cause de son mariage avec un sujet non ottoman, le sieur Poujade d'abord, puis après la mort de celui-ci. ses héritiers multiplièrent leurs réclamations auprès du département des affaires étrangères, et auprès du Parlement par voie de pétition, pour obtenir des dommages-intérêts. Us sou-

^''^'^'■ïfnr-

125. Il va de soi que des particuliers ne pourraient exiger la production d'une correspondance ou d'un dossier diplomatiques dans îe but de vérifier la façon dont leurs intérêts auraient été défendus par nos agents et de chercher des arguments, soit pour motiver une demande de dommages-intérêts contre TEtat, soit pour appuyer leur réclamation diplomatique ellemême. Le refus de communiquer des documents de

tinrent que leur ruine était imputable, pour partie aux Agis.se ments incorrects du 4épartement des affiires étrangères qui n'a\uii pas touché ou da moins n'avait pas remis à son destinataire l'indemnité consentie par le Gouvernement turc, et ponr partie à -la faute lourde des aatorités consulaires, qui avaient refusé de liquider la succession du sieur Bambino dont la qualité de Français ne pouvait cependant êiré sériansement contestée.

Le ministre des Affaires étrangères, par décision du 3 avril 1901. avait rejeté toutes les demandes dont il était saisi au sujet de la succession Bambino. — Devant le Conseil d'État à qni ils déférèrent cette décision, les héritiers Poujade réclamaient : l» la communication des pièces du dossier diplomatique de Taffaire pour leur permettre d'établir plus nettement les actes abusifs des agents de l'État; 3« le paiement d'une indemnité à fixer par états pour le cas où cette production ne serait pis ordonnée; 3" Tallocation des deux tiers de l'indemnité de 1,600,000 francs qui, d'aprë« les requérants, avait été consentie par le Gouvernement turc; 4* à défaut ai ce paiement, et pour le cas où 3e Gouvernement alléguerait n'avoir pas poursuivi le règlement de cette indemnité, le paiement de dommages'intérèts à raison de la faute commise par l'État ou par ses agents diplomatiques; 5* enfin le paiement d'une indemnité à fixer par états en raison des dommages résnltant de la faute lourde du consul de Damas, faute qui avait eu pour conséquence d'entraîner leur exclusion de la succession de leur auteur. Le Conseil d'État a statué sur ces diverses conclu.sions dans les termes suivants :

Sur les conclusions tendant à ce que VÉtat soit condamné à payer aux requérants une partie de Vindemuité que le Gouvernement français auratt obtenue du Gouvernement êttomaa en faveur du sieur Bambino. — « Considérant qu'il résulte de Tinstruction et notamment des obseivations du ministre, que jamais le Gouvernement français n'a obtenu, ni même réclamé du Gouvernement ottoman aucune indemnité en faveur du sieur Bambino ;

Sur les conclusions subsidiaires tendant à ce que CÉtat soit condamné à payer aux requérants une indemnité pour avoir négligé de soutenir et if appuyer leurs réclamations auprès du Gouvernement ottoman. — Considérant qu'alors même que les héritiers Poujade auraient établi que le sieur Bambino, leur auteur, jouissait de la nationalité française, les questions soulevées par cette partie de leur réclamation se rattachent à l'exercice du pouvoir souverain dans les rapports du Gouvernement français avec les Gouvernements étrangers et ne sont pas de nature à être portées devant le Conseil d'État par la voie contentieuse;

Sur la demande de communication des [pièces relatives au sieur BufâMno

cette nature ne saurait bien évidemment engager lu responsabilité de TEtat (1).

126. Supposons maintenant que Faction diplomatique de la France a atteint un résultat favorable, c'est-à-dire qu'elle est arrivée à un accord ; le Gouvernement étranger, auprès duquel s'est exercée cette action, a admis le bien fondé des demandes formulées par nos nationaux et il a consenti à se reconnaître débiteur d'une indemnité à leur endroit Deux hypothèses doivent alors être distinguées, suivant qu'il s'agit d'une réclamation collective ou d'une réclamation individuelle.

127. Parfois, en effet, l'intervention de la diplomatie auprès d'une puissance étrang ère est relative à tout un ensemble de réclamations afférentes à un même ordre de dommages et elle aboutit à l'allocation d'une somme globale, devant être répartie entre les intéressés par le Gouvernement français lui-même. Tantôt cette répartition est effectuée par le ministre des Affaires étrangères, statuant, soit directement, soit après examen préalable par une commission des titres des ayants droit. Tantôt c'est une commission créée à cet effet et investie d'un pouvoir propre qui est chargée de Oxer la somme à allouer à chacun des intéressés, dont elîc trouve la demande suffisamment justifiée. Dans un cas conune dans l'autre, la question se pose de savoir si 1*

qui se troureraUnt au comulat ie France à Damas et au ministère ie* Affaires étrangères. — CoDsidérant que les pièces dont s'agit oot le caractère de correspondances diplomatiques dont il n'appartient pas au Conseil d'Etat d'ordonner la commaoi cation ;

Snr le* conclusions tendant à ce que VEtat soit déclaré responsable du préjudice qu'auraient subi les requérants par la faute dn Consul de Framccy à Damas. — Considérant qne les requérants n^ètablissent pas qoe ic consul de France à Damas ait commis une faute en remettant aux autorités ottomanes le dossier de la succession du sieur Bambino, qu'il estimait, d'après les pièces produites, être sujet ottoman ; — «jue, dès lors. sans qu'il y ait lieu de rechercher si les actes accomplis par les consuls, lors de Touvertare à l'étranger de successions intéressant des Français, sont de nature à engager la responsabilité pécuniaire de l'Éliit, les conclusions prises de ce chef par les requérants doivent être rejetécs. » (Rejet.)

(i; G. d'Eu cont., consoru Poujade, 23 décembre 1904, précité.

décisions du ministre ou de ]a commission qui reconnaissent ou dénient à Tun des réclamants le droit de participer à Tindemnité globale, comme aussi celles qui déterminent pour quelle part il y contribuera, participent au caractère diplomatique de Taccord lui-même, ou si elles sont de simples actes administratifs, relatifs à la liquidation d'une dette de TËtat dont la reconnaissance pourrait être poursuivie devant la juridiction contentieuse.

La doctrine et la jurisprudence sont très nettement fixées dans le premier sens ; mais la raison que donnent certains auteurs et la plupart des arrêts du Conseil d'Etat, pour justifier cette opinion, n'est pas, suivant nous, juridiquement exacte. Ces auteurs allèguent et ces arrêts décident que si les réclamants qui prétendent avoir droit à une partie d'une indemnité diplomatiquement obtenue par le Gouvernement français et ceux qui soutiennent que la fraction qui leur a été attribuée dans sa répartition est insuffisante, sont non-recevablcs à faire valoir leur prétention en justice, c'est parce que cette répartition constitue une mesure d'exécution de l'accord international, en vertu duquel l'indemnité a été consentie par l'Etat étranger, c II n'est pas exact, dit M. Laferrière, de dire que l'exécution de la convention prend fin par la remise des fonds d'indemnité au Gouvernement français ; celui-ci reçoit, pour distribuer à des tiers ; cette distribution constitue, de sa part, l'exécution de la convention et non la liquidation d'une dette de l'Etat (1). >

Il nous parait, au contraire, que l'accord en vertu duquel un Gouvernement étranger qui a consenti à payer, en réparation de préjudices soufferts par des Français, une indemnité à répartir ultérieurement par les soins du Gouvernement français, a reçu son exécution complète et définitive, dès que le montant de cette

(1) Laferrière, Traité de la juridiction administrative (2« édit.), t. II, p. 49.

— Ii7 —

indemnité a été effectivement versé aux mains des autorités françaises. La phase diplomatique, à partir de ce moment, est définitivement close ; il n'y a plus débat entre Gouvernements, il y a débat entre le Gouvernement français et certains de ses ressortissants.

Est-ce à dire qu'on se trouve dorénavant en présence de simples litiges juridiques sur une question normale de liquidation d'une dette de l'Etat ? En aucune façon ; quand il y a eu, de la part de l'Etat français, réclamation collective pour un ensemble de dommages, quand il y a eu consécutiAement allocation d'une indemnité globale, c'est au Gouvernement, en vertu de son pouvoir souverain, qu'il appartient de dire dans quelle proportion il avait mis son action diplomatique au service de tel ou tel intérêt particulier. De même qu'il pouvait refuser a priori toute intervention en faveur d'un national, ou limiter cette intervention à une partie de sa réclamation, de même il peut a posteriori déclarer que cette intervention ne visait pas tel réclamant ou ne le visait que dans une proportion inférieure à ses prétentions. Les décisions qu'il prend, dans l'un et l'autre cas, sont de nature absolument identique. H suit de là que, comme les actes par lesquels le Gouvernement refuse d'intervenir auprès d'une puissance étrangère en faveur d'un national, les actes par lesquels des réclamants sont écartés, plus ou moins complètement, de la répartition d'une indemnité diplomatique, constituent, au premier chef, des actes de gouvernement qui ne peuvent faire l'objet d'un recours en annulation et qui ne sauraient, en aucun cas, engager la responsabilité financière de l'Etat. Nous aboutissons donc aux mêmes conclusions que M. Laferrière, mais nous y aboutissons par des motifs très différents, et l'importance pratique de ce désaccord, en apparence purement théorique, apparaîtra nettement, quand nous examinerons tout à l'heure la seconde hypothèse que nous avons prévue ci-dessus, c'est-à-dire celle où il s'agit de réclamations et d'indemnités diplomatiques ayant un caractère individuel.

Quoi qu'il en soit, et quelque motif qu'on adopte pour établir Tirresponsabilité de TElat, à raison de la répartition des indemnités diplomatiques entre les intéressés, il est incontestable que cette irresponsabilité existe et la jurisprudence du Conseil d'Etat n'a jamais cessé de la proclamer (1).

128. Mais l'intervention en faveur d'un ensemble d'intérêts lésés, aboutissant à l'allocation d'une indemnité globale, n'est pas la plus fréquente. Le plus souvent. Faction diplomatique s'exerce au profit d'un national déterminé, et c'est en considération des dommages subis par ce seul national qu'une réparation, ayant un caractère nettement individuel, est consentie par la puissance étrangère. Devra-t-on, dans cette hypothèse, comme dans la précédente, dénier à ce national toute action contre l'Etat, pour obtenir l'attribution de l'indemnité versée au gouvernement français et que celuici lui refuserait ou qu'il ne consentirait à effectuer que partiellement ?

Si on admettait la th/se de M. Laferri^re, cette décision de refus total ou partiel, devant être considérée comme constituant l'exécution même de la convention dont elle emprunterait le caractère, serait un acte de gouvernement et le réclamant serait sans action pour faire reconnaître son droit à l'indemnité touchée pour son compte par le gouvernement français. Un semblable résultat serait tout à fait inique. L'Etat, en effet, pourrait ainsi s'enrichir impunément, aux dépens d'autrui, puisqu'il lui serait loisible de conserver par

(1) C. d'Ét. cont. CoarsoQ, 5 janvier 1847, Leb. 47, p. 1. — Dubois 30 avril 1S67, Leb. 67, p. 421. — Romanace-Saliceli, 7 mai 18G7. Leb. 67, p. 445. — Ride, 7 mai 1867, eod. lêco. — Casauranne, M février 1870, Leb. 70, p 75. — Limantour,i2 février 1870, tfod. loco. — Bien entendu, les difficultés qui pourraient s'élever entre deux ou plusieurs associés: ou co-intéressés. au sujet de la part qui doit leur revenir dans la somme à eux allouée, ne sauraient être trancbées par le ministre des Affaires étr.ingères. Il 8*agit, en effet, en pareil cas, d'un débat purement privé rentrant dans la compétence exclusive de rautoritë judiciaire (C. d'Ét. cont., Pontus, 25 mai 1832, Leb. 1832, p. 160).

devers lui le montant d'une indemnité quil n*a obtenue qu'en faisant valoir les droits et les intérêts individuels et précis d'un national. Cette conséquence logique de la thèse que nous avons combattue suffit, suivant nous, pour la condamner. Si, comme nous l'avons dit fi-dessus, l'accord internationail a reçu son entière exécution par le versement de l'indemnité, comme il n'y a plus lieu, dans la présente hypothèse, à la moindre répartition, comme le gouvernement n'a pas à désigner les parties au profit de qui il a exercé son action diplomatique, ni à fixer la proportion pour laquelle il e^t intervenu en faveur de chacune d'elles, la décision du ministre des Affaires étrangères qui rejette, pour le le tout ou pour partie, la demande du réclamant en considération de qui l'indemnité a été consentie, n'a nullement le caractère d'un acte de gouvernement ; c'est un pur acte administratif, c'est un simple refus de payer à un particulier une somme dont le Trésor est dépositaire, et ce particulier nous paraît avoir le droit incontestable de faire reconnaître judiciairement sa créance contre l'Etat

La jurisprudence nous semble, d'ailleurs, favorable à l'opinion que nous soutenons. Dans une affaire récente, saisi, par plusieurs cohéritiers, d'une demande tendant à ce qu'il leur fût fait attribution d'une indemnité que le Gouvernement français avait, prétendaient-ils, touchée de la Porte ottomane pour le compte de leur auteur et qu'on leur refusait, le Conseil d'Etat n'a pas écarté leur requête par une fin de non recevoir tirée du caractère diplomatique ou gouvernemental de la décision de refus du Ministre des Affaires étrangères, mais il a statué au fond et, s'il a rejeté leur pourvoi, c'est parce qu'il résultait de l'instruction, c que jamais le Gouvernement français n'avait obtenu, ni même réclamé, du Gouvernement ottoman aucune indemnité en faveur de leur auteur (1) >•

(1) c. d*Êt. cont., consorts Povjade, 33 décembre 1904, Leb. 1904, p. 873.

129. Le rôle diplomatique de nos agents an delKM^ ne se borne pas à protéger nos nationaux, il est aussi de défendre les intérêts de la France contre ces nationaux eux-mêmes, et de yeiller à ce que ceux-ci ne compromettent pas nos relations internationales. C'est dans ce but, qu'en ce qui concerne les Français séjournant à rétranger, les consuls ont été investis d'un droit d'expulsion par l'article 82 de l'édit de juin 1778 aux termes duquel : c Dans tous les cas qui intéresseront la politique ou la sûreté du commerce de nos sujets dans les pays étrangers, pourront nos consuls faire arrêter et renvoyer en France, par le premier navire de la nation, tout Français qui, par sa mauvaise conduite ou par ses intrigues, pourrait être nuisible au bien général (1). »

Ce droit d'expulsion, qui leur a été confirmé par la loi du 28 mai 1836, se rattache à l'exercice du pouvoir gouvernemental agissant dans l'intérêt de la sûreté extérieure de l'Etat et de ses relations diplomatiques avec les autres nations. Ces mesures d'expulsion et de renvoi constituent, par suite, sans aucune espèce de doute, des actes de gouvernement, et il a été plusieurs fois jugé que les ordres donnés, en vue d'un intérêt international, par les consuls à des Français dans un pays étranger, de quitter ce pays et de n'y plus prendre la qualité de Français, de même que les décisions do ministre des AflFaires étrangères confirmant ces ordres, n'étaient pas de nature à être déférés au Conseil d'Etat, et que Içurs motifs ne pouvaient pas être discutés devant la juridiction contentieuse (2). Il faut décider, pour les mêmes raisons, que ces ordres et ces décisions, à raison de leur caractère d'actes de gouvernement, ne sont pas susceptibles d'ouvrir droit à indemnité aux nationaux qui en ont été l'objet et qui ont pu

(1) V. Répertoire du droit administratif, ▼• Leyart (échelles dn), n*» 225 et saiv.

(2) C. d'Ét. cont., Yomtob-Lévy,15ma»-s 1855, Leb.SS, p. 195. — Laffon, è décembre 1882, Leb. 82, p. 983. — Richard, 8 ao&t 18^8, Leb. 88, p. 775.

avoir à en souiTrir dans leurs intérêts matériels ou moraux.

130. Ce ne sont pas seulement les citoyens français, résidant en pays étranger, ou y faisant des affaires, que nos agents ont à protéger et à surveiller ; ce sont aussi les sujets français, comme, par exemple, les indigènes algériens non naturalisés et les Annamites de Cochinchine ; ce sont également les nationaux des pays, sur lesquels la France a établi son protecloral, comme, par exemple, les Tunisiens et les Cambodgiens. Les actes d'intervention, ou les refus d'intervention, qui concernent les uns et les autres, ont absolument le même caractère d'actes de gouvernement que ceux relatifs à des Français et ils ne peuvent pas davantage engager la responsabilité de FEtaL

Nos agents diplomatiques et nos consuls peuvent, en ce qui concerne ces sujets de tout ordre, user du droit d'expulsion qui leur a été conféré par Tédit de 1779 et la loi du 28 mai 1336, sans que ces derniers puissent réclamer la réparation des dommages ayant pu résulter pour eux d'une semblable mesure (1).

131. Enfin, dans les pays hors chrétienté, la France, en vertu d'anciennes capitulations ou de traités plus récents, étend sa protection, soit à des sujets d'un tiers pays, soit même à certains nationaux ou à certaines catégories de nationaux du pays où nos agents exercent leurs fonctions (2). Les étrangers qui ont obtenu une patente de protection de la France sont, au regard de FEtat sur le territoire duquel ils séjournent, dans la même situation que des sujets français ; ils jouissent des mêmes garanties, des mêmes privilèges de juridic-

(1) V. eo ce qui concerne rexpul.^ion da Maroc, par décision de notre niinistr- i Tanger, d*un sujet algérien un jugement do tribunal de la Seine ««a 8 mars 1904, Le Droil^ 8 avril 190i.

(2) V. Répertoire du droit admiaiitratif, v* Leva:«t 'échelles du), n«* 23 et noÎY. — PanI Dinlère et de Moiiy. Situation juridique dex Fra-içai* danx les éekelies, n«»26 et 27. — Jèze, Rrru^ de droit pubUc, 1904, p. 7h et suiv. — Pélissié du Ransas, Le régime des capitulations dans L'Empire ottomau'

tion, et Taction de nos ministres et de nos consuls s'exerce en leur faveur, comme en faveur des Français. Tous les actes d'intervention qui les concernent ont donc le caractère d'actes de gouvernement avec toutes les conséquences qui en découlent

Mais cette situation de protégé français est essentiellement révocable. La garde de ses intérêts extérieurs, le souci du bon renom de la nation et toutes autres considérations d'ordre international peuvent déterminer le Gouvernement français à retirer la protection qu'il avait accordée à tel ou tel étranger en Orient ou en Extrême-Orient. Ces actes de retrait de protection se rattachent bien évidemment, pour employer les expressions de certaines décisions de Jurisprudence, c à l'exercice du pouvoir souverain dans les matières de gouvernement > ; ils sont pris en vertu de droits € reconnus à la France par les traités et conventions internationales > ; ils ne sont, par suite, susceptibles d'aucun recours contentieux, et le Conseil d'Etat en a ainsi décidé dans une espèce où il ne s'agissait pas d'une de ces protections précaires ou personnelles qui constituent le cas le plus fréquent, mais bien d'une protection exceptionnelle, plus solennelle, plus complète aussi, jadis octroyée c à toujours » par l'autorité royale au profit du bénéficiaire, c de* sa famille et do sa postérité i (1).

A raison de leur caractère d'actes de gouvernement, les actes de retrait de protection ne peuvent engager la responsabilité de l'Etat, quelque graves et préjudicia-

[\) c. d'Ét. cont., sieurs Bachatr ri dits Bachadoar, 12 février 1904. Leb. 19(4. p. lOo. — « Considérant que les actes attaqués se rattachent à rcxercice des pouvoirs reconnus à la France par les traités et convenu ttoQâ îniernationales; - qu ils ne sont pas des actes administrât) Ts et ne peuveut. comme ces deroiers, donner ouverture à un renvoi devant le Conseil d'Etat par la voie contentieuse ; — qu'ainsi, la requête n*est pa5 recevabk*... » <!;ejei.)

C<>tte décision a éié vivement critiquée, notamment, par Farrétiste dQ recueil, dans sa note sons la décision ci-dessns. — V. également sur cette affaire, Ht rue de droit public et de science politique^ 1904, t. II, p. 78.

blés qu'aient été leurs conséquences pour nos anciens protégés.

132. Il ne faudrait pas croire, cependant, que tous les actes émanés de nos représentants au dehors soient de même nature et qu'on doive écarter a priori, par une fin de non-recevoîr tirée de leur irrecevabilité, tous les pourvois dirigés contre des décisions d'agents diplomatiques ou consulaires et toutes les actions en indemnité introduites à leur sujet C'est qu'en effet, en même temps qu'ils exercent des fonctions d'ordre gouvernemental, ils ont des attributions d'ordre judiciaire et même des attributions purement administratives.

Les consuls, dans les pays à capitulations, jugent leurs nationaux. Partout, de même que les chanceliers d*ambassades, de légations ou de consulats, ils sont officiers d'état civil, huissiers et notaires (1).

133. Les décisions qu'ils prennent comme juges, pas plus que les jugements de toutes autres juridictions, ne peuvent, d'après les principes que nous avons exposés ci-dessus, entraîner une responsabilité quelconque pour l'Etat (2). Il en est de même des actes qu'ils accomplissent comme officiers de l'état civil également soumis au seul contrôle de l'autorité judiciaire.

(1) V. Rêwrrtmre iu ânnit ûimiHistratif ^ v« Lbyaut (échelles du) et

T« 1CF1IT5 DIPLOVATIQUES.

{r V. ci-dessas d«*29 et saiv. p. ?7. — L'expression « attribations judiciaires » e^t ici prise par la jurisprudence lato censu et comprend même les hypothè^^s où le consul a agi oomn^e arbitre.

Tu article du traité conclu le 9 mars 1861 entre ia France et la République du Pérou était ainsi conçu : « Les consuls respectifs pourront régler amiablement et extrajudiciairement les différends survenus entre leurs nationaux, relativement à des affaires commerciales, toutes les fois que les parties désireront se soumettre yolontairement à un arbitrage de leur consul, dans lequel cas la décision arbitrale du Consul. appuyée du consentement préalable donné par écrit par lesdites parties, obtiendra devant l'autorité territoriale, la valeur d'un jugement exécutoire à regard des parties intéressées. > Il a été jugé que les sentences rendues par les consuls français au Pérou, en vertu des attributions qu'ils tenaient de ce traité, se rattachaient à Texercice de leurs attribations judiciaires et qu'elles ne pouvaient être déférées au Conseil d'Etat; elles ne pourraient pas davantage lésritiraer uue aciioo en répaiÂtion centre rÉtat C d*Et. cont., Ridel, 19 décembre 1868, Leb. 68, p. 105i).

BESPONSABnjTÉ. 20

cooiine cenz des maires de FmiGe, en pareille matière ,1,.

134. Encore qu'ils soient des huissiers et des notaires obligatoires dans certains cas, des huissiers et des notaires fonctionnaires, la Jurisprudence na pas admis que les actes relatifs à Texercice de cette double fonction puissent, en cas de préjudice pour les. parties, donner ouverture à des actions en réparation contre l'Etat. Le Conseil dTtat Fa expressément décidé pour les actes dliuissier 2" et le Tribunal des conflits pour les actes qu'ils accomplissent en Tertu de leurs fonctions notariales 3'.

Cette dernière décision est intervenue dans des circonstances quHl importe de relater : le testament d'un Français ayant été reçu en la forme authentique, par le chancelier d^une ambassade, délégué à cet effet par le chargé d'affaires de France, les Héritiers du sang intentèrent, devant le tribunal civiK contre la ville instituée légataire, une action en nullité de ce testament pour vices de formes. La ville appela en garantie le chancelier et le charsré d affaires, pour le cas où la nullité du testament viendrait à être prononcée. Le conflit ayant été élevé, le Tribunal des conflits a décidé que l'autorité judiciaire était compétente à l'égard du chancelier qui

'1) V. ci-dessus, n» 33. p. 28.

i) i.. d'Ét. cont., Compaq ie ross* de nangaticD à Tapeur d'Odessa. 8 i an- ▼îer 1875. Leb. 75, p. 21.

(3; Trib. conflits, ville deChàteaubriant. 6 avril 1889, Leb. 89, p. 4«3. — « Considérant que les chanceliers de consoUt, ou les chsoceliers de légation et d'ambassade dans les résidences oô il n'existe pas de consulat, lorsqu'ils reçoivent le testament d'an Français à leirangor, en présence du consul on de son repre^^entant, accomplis^^ent an acte qui, par ses formes et par son objet d'ordre parem<*nt privé, n'a aacuD caractère administratif et rentre exclusivement dans le» attrib:itions notariales qu'ils tiennent de Tordonnance de la marine oe 1681 (titre IX. livre !•'• ; — qoe, par suite, en admettant qu'ils pui^ssent encourir une responsabilité civile, à raison de rinobservalîon des formes prescrites four la validité du testament, cette question de rcspon-Thilité ne peut être appréciée que par l'autorité judiciaire. .. » — V. e^'alemeat C. d'Lt.cont., consorts Pou jade, S décembre 19(V&, Leb. 1904, p. 873.

n^avait fait qu'accomplir un acte rentrant exclusivement dans ses attributions notoriales, mais qu'elle était incompétente, à regard du chargé d'afïaires, qui n'avait pas participé personnellement à la réception du testament et qui, en donnant délégation à un secrétaire, avait fait un acte d'administration, dont la régularité et les conséc[uences, au point de vue de la responsabilité, ne pouvaient être appréciées que par l'autorité administrative.

135. Le Tribunal des conflits a ainsi expressément reconnu que les fonctionnaires de Tordre diplomatique et consulaire étaient appelés à prendre des décisions ayant, comme nous l'indiquions tout à l'heure, le caractère d'actes purement administratifs, susceptibles, par suite, d'engager la responsabilité de l'Etat dans les mêmes conditions et sous le bénéfice des mêmes distinctions que les actes administratifs émanant de fonctionnaires métropolitains (1).

(1) V. en ce qai concerne les fonctions administratiTes de nos ««^enls extérieurs, Hrperieire du droit êdministrmtif^ v* Agknt diplomatique et conscLÂiRE, n** loi et soiv.