CHAPITRE m

DOMMAGBS CAUSES PAR LB POUVOIR EXÉCUTIF DANS l'bXBRCICE DE SA FONCHON ADMINISTRATITE .

SEGTIOxN PREMIÈRE.

EXPOSÉ CRITIQUE DES DIVERSES DOCTRINES ET DES JURISPRUDENCES SUR LA MATIÈRE. — PRINCIPES GÉNÉRAUX.

136. Le pouvoir exécutif exerce sa mission proprement administrative, soit directement par ses représentants, ses agents immédiats, ses administrations centrales et ses services généraux, soit par Tintermédiaire d'organismes locaux et de services coloniaux, départementaux et communaux. Les dommages que l'administration cause à des particuliers ou à des personnes morales du droit privé peuvent donc résulter, soit de délibérations de corps élus, comme les conseils généraux et les conseils municipaux, soit d*actes ou d'agissements imputables à des fonctionnaires, soit de la marche même, du fonctionnement des divers services publics, nationaux ou locaux, indépendamment de toute faute d'un agent déterminé.

Que ces actes ou ces agissements dommageables émanent des autorités centrales ou qu'ils émanent d'autorités régionales, ils sont, nous Pavons déjà dit, en étudiant la compétence, très exactement de même nature juridique. Si donc, au point de vue de la responsabilité de la puissance publique, il y a des différences à faire entre les divers actes administratifs et entre les divers agissements de l'administration, ces

dififérences derront être établies d*après la nature même desdits actes, et non pas d'après le caractère national ou régional de Tantonté qui les a pris. Sans doute, il y a grand intérêt à saToir si le préjudice allégué provient de Tacte dun représentant ou d'un agent' de FEtat, ou s'il provient, au contraire, d'un acte des représentants ou des agents des colonies, des départements ou des communes ; sans doute, il importe de rechercher si le préjudice allégué résulte du fonctionnement d'un service national ou sll résulte, au contraire, du fonctionnement d'un service décentralisé assuré par un des démembrements de l'Etat, puisque, suivant les cas, ce sera FEtat, la colonie, le département ou la commune qui sera responsable et qui devra être poursuivi. Mais celle considération, qui n'influe que sur la direction de l'inslance et sur l'imputation de la dette à tel ou tel budget, n'a aucune influence en ce qui concerne la détermination des cas de responsabilité.

La méconnaissance de cette évidente vérité n'a pas seulement causé des erreurs de doctrine et de jurisprudence en ce qui concerne la compétence, elle a aussi, comme nous le verrons tout à l'heure, influé de la façon la plus fâcheuse sur l'opinion des auteurs et des tribunaux relativement au fondement même et à rétendue de la responsabilité. Cette observation préliminaire étant faite une fois pour toutes, il nous faut, à présent, examiner rapidement les diverses théories doctrinales qui ont été élaborées et les diverses jurisprudences qui se sont manifestées sur la matière.

137. Nous avons dît, en étudiant les règles de compétence, qu'un grand nombre de commenlatejrs du Code ci\il 1% et que la C- ur de cassation qi:î. ^.rij-inairement. se reconnai-s^ît nuaîité pour connaître d-^

1. V, p ÎTO. — Deœj.^xÎK-. C srt de . .,' .-:., i. XXL p. :>:^. .Aabry el Kaa. Ctir* ie oAe fin.' Jk* édâî. , i. IV. p. Tél.

actions en responsabilité dirigées tant contre l'Etat que contre les départeçients et les communes, appli* ({uait, en pareil cas, les dispositions des articles 1382 et 1384 C. civ-, quelle que fût la nature des dommages allégués (1). Nous avons alors démontré que celte d«»ctrine et cette jurisprudence étaient contraires tout à la fois au texte même des articles invoqués, à Tesprit dans lequel ils avaient été conçus et aux principes de notre droit public. Nous reviendrons d'autant moins sur cette démonstration que cette opinion, du moins dans sa forme générale et absolue, n'est plus guère.

soutenue à l'heure qu'il est

138. Mais la thèse civilisle, sous une forme atténuée qui la rend plus soutenable, compte encore aujourd'hui d:' nombreux partisans (2). Ceux-ci ont imaginé unf distinction entre, d une pari, les actes d'autorité, et, d'autre part, les actes de gestion ; les premiers accomplis par l'administration en vertu de ses pouvoirs de puissance publique, ne sont jamais susceptibles d'engager la responsabilité de TEtat et de ses démembrements; les seconds pris par TAdministration pour assurer le fonctionnement des différents services qui lui incombent, assez analogues aux actes de gestion des particuliers et pouvant, s'ils causent des dommages, donner lieu à des actions en indemnité dans les con* ditions de droit commun par application de Tarticle 1384 du Code civil.

M. Berthélemy a exposé cette doctrine avec une grande netteté ^3). Daprès lui, l'Etat, le département et la commune peuvent chacun être envisagés à un double point de vue, comme puissance publif:ue et

(1} V. supra, D«»» m à 60, p. 44 et sniv.

(i Larombière. Traité des obligations, t. V, art. 4384. — Soardat. Tictté de la responsaHlité (édit. 4876 , i. U, p. 4«2. — Micbood, De im rtsponsabilité de VÉtat. — H. Berthélemy. Trùté élémentûire de droit administratif (3* édit.), p. 75 et suiv.

(3) H. Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif {3« édiU), p. 42 et saiY., p. 75 et suiv.

comme personne morale. La puissance publique commande, la personne morale gère le patrimoine et les intérêts de la collectÎTité.

Les actes d'antorité, dit-il, sont accomplis par les administrateurs en vertu de la souveraineté dont ils ont Fexercice partieL Ils n*impliquent pas Texistence d'une personne juridique au nom de laquelle ils sont faits ; ils participent de la nature juridique des actes du pouvoir législatif et du pouvoir judiciaire, c Le pouvoir de commander, de réglementer, d'exercer Tautorité administrative implique le pouvoir de donner des ordres susceptibles d'entratner des dommages, sans que FEtat ait plus à en répondre qu'il ne répond d'arrêts injustes ou de lois iniques. L'Administration, dans la sphère de son activité, n'est pas moins souveraine que la justice dans les limites de sa compétence. Quand un arrêt de justice est illégal, on peut en obtenir la cassation sans que l'Etat indemnise des donmiages qu^ a pu produire. Cela est tellement*conforme au bon sens que nul ne proteste contre ce résultat fâcheux de Fimperfection inévitable des services judiciaires. Disons' de même que l'administré lésé par un règlement inégal en obtiendra l'annulation sans que l'Etat ait à Hndemnîser des dommages cpi'a pu produire l'acte annulé, les deux situations sont identiques, i

Quand il s'agit, au contraire, de dommages ca^isés par la personne morale, Etat, colonie, département, conunune, aucun principe ne s'oppose à Fexistence d'une responsabilité que la justice impose, et cette responsabilité, à moins de manquer de base juridique, doit être considérée comme dérivant de la disposition de l'artide 13BI du Code civil, c Celui que lèse un acte de gestion, dit M. Berthélemy, peut raisonner conmie fl suit : Le fadt dont je me plains n'est pas un ordre du souverain ; ce n'est pas un acte de l'autorité publicpie. En l'accomplissant, vous agissiez, non comme organe dfi.Ia pmssance, mais comme agent de la personne Etat Si cet acte avait eu pour conséquence de me rendre débiteur, c'est l'Etat dont tous éles le préposé

(]ui serait devenu mon créancier. Etes-voos moins le préposé de TEtat quand il s'agit de le rendre débiteur? Le Code civil, dont les principes s'appliquent aux actes de gestion quand ils ne sont pas écartés par une loi spéciale, dit en son article 1384 que le commettant répond des dommages occasionnés par les actes de ses préposés. Que ces expressions de l'article 1384 (commettant, préposé) ne puissent pas qualifier les relations de l'Etat et des organes de rautorilé, tout le monde en convient Mais il n'y a pas de bonnes raisons juridiques pour qu'ils ne s'appliquent pas aux relations de l'Etat personne et des fonctionnaires de gestion. »

139. La théorie civiliste ainsi atténuée ne peut pas plus, suivant nous, être accueillie que la thèse absolue primitivement adoptée par la Cour suprême. La décomposition de l'Etat que l'on prétend établir entre deux éléments absolument distincts, renfermés chacun dans de véritables cloisons étanches, s'ignorant en quelque sorte l'un l'autre et ayant chacun une sphère d'action différente, est une conception a priori de l'esprit qui ne correspond à aucune réalité dans notre droit public L'Etat est un et nous verrons, tout à l'heure, que la distinction des actes administratifs en actes de puissance publique et en actes de gestion, comme aussi la division des fonctionnaires en fonctionnaires d'autorité et en fonctionnaires de gestion, ne résiste pas à une analyse approfondie de notre législation et à un examen attentif de l'organisation et de la pratique administrative.

Mais ce n'est pas sur ce côté de la question que nous voulons insister pour l'instant, car nous aurons à y revenir (1). Ce que nous voulons établir ici, c'est, en faisant abstraction de la question de compétence que nous avons tranchée^ qu'il n'est pas possible d'ad-

1) V. infra^ n* 145, p. 172 et sect. III, p. 237 et sui^.

mettre l'application pore et simple des articles 1382 et ' 1384 du Code civil pour régler les conséquences dommageables des actes de Tadministration, même quand celle^i n'agit pas exclusivement comme puissance publique. C'est qu'en effet les actes qu'on qualifie d'actes de gestion, c'est-à-dire ceux par lesquels ladministration assure le fonctionnement de tous les services -établis dans l'intérêt général, n'ont nullement, quoi qn on dise, le même caractère, la même nature que les actes accomplis par des particuliers pour la gestion de leur patrimoine. Les préjudices qui résultent des actes de l'administration et du fonctionnement de ses divers services aux moyens d'action exceptionnellement puissants, sont, en quelque sorte, extraordinaires, comme le sont ceux qui sont causés par cet autre service qui s'appelle le service des travaux publics auxquels on n'a jamais songé à appliquer de piano les dispositions des articles 1382 et 1384 du Code civiL

140. Les objections tirées du texte même de ces articles, des travaux préparatoires qui les ont précédés et de l'état d'esprit du législateur lors de leur rédaction retrouvent ici toute leur force (1). 11 est, d'ailleurs, si impossible matériellement d'appliquer dune façon absolue à l'Etat les articles 1382 et 1384, même en cas de dommages causés par des actes de gestion, que k's auteurs dont nous combattons en ce moment l'opinion écartent tous, comme inapplicables, certaines conséquences logiques et nécessaires de leur thèse. D'après le Code civil, le préposé auteur de l'acte (i(»mraageal»Ie, à moins qu'il n'ait agi en vertu d'un ordre formel et exprès de son maître, est t^^nu directement et personnellement, par application de l'article 138-2, de réparer lui-même le préjudice qu'il a causé, t-t cela nonobstant l'action en responsabilité ouverte contre son maître ou

;f ) V. smprë, n»* 49 &. 30. p 4»3 et siiir.

RESPOKSABrLITÉ.

son commettant par Tarticle 1384. La victime du dommage peut agir contre l'un ou l'autre ou contre les deux. D'autre part, le maître condamné comme responsable des actes de son préposé peut réclamer à ce dernier le montant des dommages-intérêts qu'il a été obligé de payer, si l'acte dommageable n'a point été accompli par son ordre. Enfin, ce n'est pas seulement des conséquences dommageables de la simple faute civile de son préposé que le maître ou le commettant du droit privé est responsable, c'est aussi de celles d'une faute lourde, d'un dol, d'un délit même, si le préposé a matériellement agi dans l'exercice de ses fonctions. Or, il n'est pas un des auteurs que nous venons de citer qui admette ces solutions en droit public. Tous reconnaissent qu'elles ne peuvent s'appliquer aux relations de l'Etat et des fonctionnaires qui, disposant d'une large initiative, ne sont pas surveillés comme le sont par leur maître les préposés que vise le Code civil. L'Etat ou ses démembrements ne peuvent attacher des inspecteurs à tous les services et d'ailleurs, comme dit M. Lafcrrière, par qui les inspecteurs seraient-ils eux-mêmes inspectés, quis custodiei custodes? Dès lors, si l'Administration doit être légitimement rendue responsable des actes de la fonction, même s'ils sont entachés de fautes courantes, il serait inique de la rendre responsable des fautes lourdes, des dois et des délits accomplis par ses agents au cours de l'exercice de leurs fonctions. MM. Berthélemy et Michoud reconnaissent, d'autre part, qu'il est impossible de faire supporter au fonctionnaire les risques normaux de la fonction, et ils acceptent la judicieuse distinction établie par le Tribunal des conflits entre les fautes administratives et les fautes personnelles des agents, les premières ne pouvant jamais engager que la responsabilité de l'Etat, de la colonie, du département ou de la commune et jamais celle du fonctionnaire ; les secondes, au contraire, ne pouvant jamais légitimer une action en indemnité contre l'Etat et ses démembrements, mais seulement des poursuites contre l'agent

coupable (1). Mais, qui ne voit que cette adhésion à la jurisprudence du Tribunal des conflits implique la condamnation de la thèse qui veut appliquer l'article 1384 du Code civil en la matière qui nous occupe, même lorsqu'il s'agit d'actes dits de gestion t

141. Dès lors, il faut reconnaître avec le Tribunal des conflits et le Conseil d'Etat que « la responsabilité qui peut incomber à TEtat à raison des fautes de ses agents ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil pour les rapports de particuliers à particuliers ; que cette responsabilité n'est ni générale ni absolue ; qu'elle a des règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et Itf nécessité de concilier les droits de TEtat avec les droits pri- \ vés (2). » En d'autres termes, c'est dans le droit public et non dans le droit civil qu'il y a lieu de cher-

(!) Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif (3« édit.)' p. fin. — Michond. T>e la re^^ponsabilité de l'État, Revue du droit publie et de la xrieiwe pnli'ique, I^'^d, l. Ur, p. 19 et 50. — Le dernier de ces auteurs a bien -va que cette adhésion K la jurispradence des conflits éf.iit fort peu conforme à la thèse civiliste qu'il adopte et il a cherché à iii«Jtifier cette confadi'^lion : « L'Etat, dit-il, n'excède pas ses pouvoirs en distinguant Ini-mèroe, parmi les fautes de ses préposés, celles dans lesquelles ceux-ci sont restés fidèles à l'esprit de leur fonction et pn les prenant à sa charge exclusive. Si un commettant particulier ne peut agir ainsi, c'ost parce que le tiers lésé pourrait souffrir au cas ou le commettant se trouverait moins solvable que son préposé. Il peut y avoir entre le commettant et le préposé un arrangement sur la répartition finale de l'indemnité h pîiver; seulement cet arrangement n*est pas opposable aux tiers. Or, lÉtnt est toujours légalement solvable; les tiers n'ont pas à se plaindre s'il assume lui-même la responsabilité encourue par le fonctionnaire, el dan<! ce cas ils n'ont plus intérêt sérieux à poursuivre ce dernier. Il n'y a donc pas de raison, malgré la «olution théorique que nous avons donnée, de renoncer à la distinction si savamment élaborée par la jurisprudence entre la faute administrative et la faute personnelle. Elle est pratiquement assez satisfaisante, car elle permet d'écarter du fonctionnaire les risques inséparables de la fonction et de le mettre à l'abri de toute poursuite, quand il n'a pas de faute grave à se reprocher. »

(2) C. d'Ét. sur conflit, Rothschild, 6 décembre 1855, Leb. 55, p. 707.

— Trib. des conflits, Blanco, l'»" février 1873, Leb. 73, l*' suppl., p. 51.

— V. éealement les décisions citées, supra^ n» 56 et suiv. — La Cour de cassation qai ne revendique plus la compétence pour connaître des actions en responsabilité contre TÉtat emploie de son côté une formule analogue. — V. les arrêts cités, supra^ n» eOjî'p. 59.

cher les bases de la responsabilité de l'Etat et de ses démembrements, et la plupart des auteurs qui ont écrit sur le droit administratif Tout compris (1).

142. Certains textes de notre législation administrative ont, dans ces diverses matières, précisé les conditions auxquelles la responsabilité de l'Etat pourrait être mise en cause et fixé retendue de cette responsabilité (2). Mais ces textes sont Texception. Est-ce à dire que dans tous autres cas l'irresponsabilité de TEtat et de ses démembrements devra être proclamée ? Personne ne le soutient aujourd'hui, c II ne serait pas juste, dit M. Laferrière, que les particuliers lésés par les erreurs ou les fautes des fonctionnaires restent victimes d'accidents dont un service public est la cause ou tout au moins Toccasion, et il est conforme à l'équité que la responsabilité de l'Etat se substitue à celle du fonctionnaire (3). i

C'est donc aux principes généraux d'équité qui dominent tout le droit qu'il y a lieu de recourir, à défaut de texte exprès prévoyant la responsabilité de l'Etat. Mais ces principes généraux doivent fléchir, lorsque des nécessités administratives impérieuses et des règles fondamentales de notre droit public viennent faire obstacle à leur application ; ils ne peuvent, en effet, empêcher le fonctionnement régulier des services publics institués dans l'intérêt de tous, et l'on pose en règle que la responsabilité de l'Etat est d'autant plus restreinte que sa fonction est plus élevée et qu'elle confine à la souveraineté (4).

(i) Aucoc, Conféremes sur le droit administratif (3« édit.), 1. 1. n« 288. — Dareste, Juxtire admini»tratire^ p. 537. — Brémond, Compétence administrative, n° 1507. — Roger, De la responsabilité civile de CÉtat, p. 3^ et suiv.

(2) V. notamment, en m&tière postale. Répertoire du droit administratifs v« Postes et télégrapues et supra. n« 76 et suiv., p. 79 et suiv. — V. également infra. Section U, § 3, p. 221.

(3) Laferrière, Traité de la juridiction administrative {2« édit), t. I, p. f^.

y'i) Laferrière, Traité de la juridiction administrative (2« édit.), t. II, p. 18i.

Mettant à part les actes de souveraineté, c'est-à-dire les actes législatifs, parlementaires, judiciaires et gou- Tememectaox que nous avons examinés et à l'occasion desquels, si dommageables qu'ils puissent être, il n'est pas d action en réparation possible, à moins que le législateur n'en ait autrement ordonné '^1), M. Laferrière en arrive à établir des distinctions entre les différents actes proprement administratifs, et c'est sur la valeur et la portée de ces distinctions, nous le verrons tout à l'heure, que des divergences se sont manifestées en doctrine et en jurisprudence. L'éminent jurisconsulte dont nous analysons en ce moment la doctrine, pour arriver à déterminer les cas d'application de la responsabilité de l'Etat, partage, lui aussi, les actes de l'administration, tout comme les partisans de la thèse civiliste, en deux grandes catégories : les actes de puissance publique d'une part, et d'autre part les actes de gestion. En ce qui concerne les actes de puissance publique, la règle qui domine est celle de l'irresponsabilité pécuniaire de TEtat, tandis que lorsqu'il s'agit d'actes de gestion, faits dans l'intérêt des services publics, s'ils sont préjudiciables à des particuliers, le principe est qu'ils ouvrent droit à indemnité. Dans les actes de puissance publique, il classe, — mais son énumération ne paraît pas limitative, — les décisions prises par la puissance publique à rencontre de ses agents et les actes de police généraux ou individuels. De telle sorte qu'avec un point de départ différent, la doctrine de M. Laferrière arrive, quant au fond du droit à réparation, à des conséquences très voisines de la thèse de MM. Michoud et Berthélemy ; elle n'en diffère qu'en ce qui concerne la détermination de la juridiction compétente pour connaître des conséquences dommageables des actes de gestion, et en ce qu'elle n'affirme pas une responsabilité nécessaire dans les termes du droit commun nour tous

(i; V. «s^r«, lit. I, chip, l el II; tît. U, cîiap. IL

les actes de gestion sans exception. Mais Tune et Tautre sont d'accord pour proclamer Tirresponsabilité de TEtat, des colonies, des départements et des communes, à raison des actes dits de puissance publique.

143. Cette doctrine, étant donnée Tautorité de son auteur, a eu, pendant longtemps, une influence déterminente sur la jurisprudence administrative. Nous avons vu, dans le rapide tableau que nous avons tracé du développement de la notion de responsabilité (1) (jue le Conseil d'Etat, parti du vieux principe de Tinfaillibiliié du souverain et de l'irresponsabilité absolue de la puissance publique, avait, de bonne heure, admis le droit à réparation en cas de dommages causés aux immeubles par le fonctionnement des services d'intérêt général, puis en cas de dommages aux personnes ou à la propriété mobilière imputables à des accidents de service. Ce n'est pas ici le lieu de retracer la longue et remarquable évolution de jurisprudence par laquelle la Haute juridiction administrative est arrivée, au cours du siècle dernier, à ouvrir largement l'accès du prétoire aux citoyens lésés par les actes et les agissements de 4'administration et des fonctionnaires, que ces recours des particuliers tendissent à l'annulation des décisions dommageables entachées d'illégalité par la voie du recours pour excès de pouvoirs, ou qu'ils tendissent à la réparation du préjudice souffert par la voie d'action en réparation.

Il nous suffira de rappeler, qu'à la fin du Second Empire, le Conseil d'Etat n'opposait plus aucune fin de non recevoir tirée de l'irresponsabilité de la puissance publique aux demandes d'indemnité formulées à raison d'actes de police qui avaient porté préjudice à des particuliers. C*est ainsi que, le 25 février 1863, saisi par des armateurs d'une demande d'indemnité pour dommages causés à un navire par des mesures de police

(1) V. sujtra^ titre préliminaire, chap. Il, n"« 15 et suiv.

sanitaire, il rejetait cette demande au fond et seulement après un complet examen des circjnstances de TafTaire. La décision, très longuement motivée, commence par constater que la législation de la police sanitaire peimet à Tadministration de prescrire sans indemnité les mesures nécessaires à lassante publique ; mais elle s'applique ensuite à démontrer que toutes les formes prescrites ont été rigoureusement observées ; qu'en outre les agents d'exécution ont pris toutes les précautions nécessaires, et c'est par ce double motif qu'elle rejette la demande d'indemnité (1). C'est ainsi également que dans une affaire qu'il jugea le 6 avril 1870, le Conseil d'Etat statua au fond sur une demande d'indemnité qu'avait formée un citoyen blessé par un gendarme, lequel avait tiré sur lui, en le prenant pour un contrebandier. Le ministre de la guerre n'avait point alors soulevé l'exception d'irresponsabilité et le Conseil d'Etat n'avait pas un seul instant songé à l'opposer d'office (2).

Mais cette évolution libérale de la jurisprudence administrative en matière de responsabilité allait subir un arrêt et même un sensible recul pendant une assez longue période de temps. A partir de 1882, on voit réapparaître dan^ les arrêts la vieille formule de l'irresponsabilité de l'Etat ou de ses démembrements à raison des actes de puissance publique, et le Conseil d'Etat, dès lors, considère comme actes de puissance publique très exactement ceux que nous avons vus qualifiés comme tels dans la doctrine de M. Laferrière. Il écartait, en conséquence, comme non recevables, toutes les demandes de dommages-intérêts formées par des fonctionnaires à raison des décisions administratives irrégulières dont ils avaient été l'objet (3) et toutes les requêtes à fin d'indemnité introduites à l'occasion

(1) C. d'Ét. cont., GijlH).iuJ, 26 février 18C3, Loi). GH, p. iSS.

(2) C. d'Ét. cont., Mallét, G avril 1870, Leb. 70, p. 404.

(3) V. les nAmbreiises décisions intervenues dnns ce senj;, 4Mj?ra, n»» 95 et suiv., el infra, seclion m, n"» 188 et sniv., p. ^233 et suiv.

de dommages causés par des actes de police (1) ou imputables au fonctionnement même du service de la police, c'est-à-dire à des accidents dus à la maladresse ou à l'imprudence des agents de la force publique (2). Mais il continuait à admettre de plus en plus large-

(1) C'est ainsi que le Coaseil d'ÉUt a rejeté une demande de dommages-intôiéta furmée con:re l'ÉUl par le propriétaire d'une soaroe minérale qui se plaignait que drs arré(és prûlecloraux et des décisions miaisièiiciies eosseui mis illégalement oî)Stacle à ses droits de propriétaire. Celte illcgaliié avait éié reconnue par le Conseil d'État qui avait «nniilé pour excès de pouvoir plusieurs des actes invoqués à 1 appui de la demande d'indemnité. Mais le Conseil n'en a* pas moins rejeté cette demande, par le motir que ces actes n'ctaient pas de nature à engager la responsabilité pécuniaire de l'État (C d*£t. cunt., Larbaud, ^ juin 1882. et conclusions du commissaire du Gouvernement, Leb. S±, p. lîOi;.

C'est ainsi qu'il a décidé que Texpulsion d'un cituven français d*ooe colonie, encore f|ue rarrSlc d'expulsion fût entaché d'irrégularité, ne pouvait engager la responsabilité de l'État (C. d'Ét. cont., Poech, 1i décembre ISW, Leb. 84, p. 894).

C'est ainsi également que le Conseil d'Élat a écarté, comme non recevable. une demande d'indemnité introduite contre une ville par le directeur d'un théâtre roanicipal à raison de la fermeture de son établissement par un arrêté du maire agissant en vertu de ses pouvoirs de police :

< Considér.'iut, porte cette décision, qae rarrélû sasdaté pris par le maire dans l'exercice de ses pouvoirs de police ne peut donner ouverture en faveur du requérant à une action contre la vitle.. » (C. d'Et., cont. Cazeaux, \:i janvier 1893, Leb. a3, p. 4).

Enfin, c'est par application de Tidéc que les actes de police n peuvent, à raison des préjudices qu'ils cau!»ent, donner lieu à réparatiua que le Conseil d'Llat a rejeté la demande de dommages-intérêts introduite devant lui par un forain à raison du retrait d'autorisation qui lui avait été donnée par un maire d'ouvrir une boutique sur un champ de foire. La décision du Conseil d'État dans cette affaire est ainsi conçue :

i( Considérant qne pour retirer l'autorisation donnée au sieur Uaucci? d ôialilir une boutique sur le champ de foire de la commune de Ques— iioy. le maire s'est fondé sur ce qu'il résultait des renseignements recueillis en dernier lieu que celte boutique devait servir à l'installation don jeu interdit; — Cun'^idérant que la mesure prise |)ar le maire dans l'exercice des pouvoirs de police qu'il tient des articles IH et 97 de la loi du 5 avril 188i ne peut engager la responsabilité pécuniaire de la com mune ; — ...» (Rejet, {*Z d'Ét. cont., Maucci,21 décembre 19JK), Leb. 1900» p. 804).

ii) C. d'Et. cont., Lépreux, 13janveir 1899,Leb.99, p. 17. — LeConseii d'État a décidé par cet arrêt que l'État ne saurait être déclaré responsa. ble du défaut de surveillance des agents de police dans une commune suburbaine du département de la Seine, encore bien que dansées loca-

ment la responsabilité en matière d'actes dits de gestion, spécialement en cas d'accidents de service (1).

144 Pendant ce lemps-là Taulorité judiciaire qui, sauf en ce qui concerne la réclamation des fonctionnaires et agents municipaux (2), persistait à se reconnaître compétente pour statuer sur les actions tendant à mettre en cause la responsabilité communale, appliquait indistinctement à toutes ces actions les dispositions des articles 1382 et 1384 du Code civil et elle condamnait les communes dans tous les cas où, pour un particulier, elle eût reconnu les éléments d'une faute devant donner lieu à réparation, et cela sans se préoccuper du caractère de Tacte administratif ou du service incriminé. Elle ne distinguait aucunement entre les prétendus actes de puissance publique et les prétendus actes de gestion^ et elle n'hésitait pas à déclarer des villes civilement responsables, à raison des préjudices occasionnés par des arrêtés de police de leurs maires, par le mauvais fonctionnement de leurs services municipaux de police et par les fautes d'agents municipaux de la force publique (3). C'est ainsi, par exemple, qu*elle avait imposé à une commune Tobligation d'indemniser une personne blessée par un agent de police qui, dans Texercice de ses fonctions, avait tiré des coups de revolver sur la foule (4). Elle

lités la police fût exercée sous raatorité da préfet de police. Celte décisioB est ainsi conçae

« Considérant que, pour soutenir que TÉtat lui doit réparation du préjadice qui toi a été causé à la suite de l'accident doat il a été victime le 6 août 1886, dans la commuoR de Maisons-Alfort, le sieor Lépreux se fonde sar ceqae les autears de cet accidenl n'auraient p^s été l'objet d'nne snnreillance suffisante do la part de la police, laquelle est exercée dans les communes du département de la Seine sous l'autorité du préfet de police; — Mais considéraot qu'il est de principe que TEtat n*est pas, en tani que puissance publique, et notamment eu ce qui touche les mesures de police, responsable de la négligence de ses ageuls... »

(i) V. imfrtty section u, § 3, n"»» 174 et suiv., p. 217 et suiv.

(2) V. guprë, n«« 92 et 95, p. 100 et 103.

(3) V. rmprë^ n» 92, p. 101 note 2.

(4) C. d^Aix. 2i février 188i3, Dal. P. 1880.2.243; Cass. req 16 mars 1881. Dal. P. 1881.1.194.

BESPONSABILIEE. 22

admettait que la responsabilité d'une ville était engagée, non pas seulement en cas d'actes de police illégaux ou de fautes effectives, de fautes actives, si Ton peut dire, des autorités locales, mais même dans le cas où il y avait simplement exercice insuffisamment actif par le maire des pouvoirs dont il est investi dans l'intérêt de la sécurité publique (1) ou en cas de négligences dommageables d'agents chargés d'assurer le fonctionnement de certains services de police (2).

Cependant, certaines Cours d'appel avaient déjà refusé de condamner des communes à raison du défaut de mesures de police de la part de leurs maires, à roccasion de fêtes publiques (3), lorsqu'en 1905 la Cour de cassation posa les bases d'une importante évolution de sa jurisprudence. Distinguant de la manière la plus nette les actes administratifs en actes de puissance publique et en actes de gestion, elle rappela que, comme par le passé, les premiers pourraient toujours, en cas de préjudices causés, donner lieu à des actions en dommages-intérC^ts contre les communes devant l'autorité judiciaire par application des articles 1382 et suivants du Code civil, tandis que pour les actes de

[\) C'est ainsi qQ*iI avait été admis qu'une ville poovait être condamnée à des dommages-intérêts au profil des personnes blessées par rècroale— ment d'arènes mobiles deslinêfs ;i des courses de taureaux, le mair*» étant en faute d'avoir autoriâe la représeniation sans avoir snffisamnaent contrôle la solidité des arènes Cass. 10 juin 18Si, Dal. P. 8i.l.36o; Cass. 3 novembre 1 «y. Dal. P. Sg.l.o'OT .

De même une ville avait été déclarée responsable des ble«^sHres raosées par des feux d'artifice tirés par df> particuliers, dans des ras où le maire n'avait pas prescrit des mesures de police suffisantes (C. de Lyon. 7 décembre 1S04. Dal. P. 95.2.aW, Sir. 0:i.2.180; C de Toulcuse, 9 février 189G, Rrv. gén. d'administration. 18%. t. ni, p. oiT).

(2 C'est ainsi que des villes ont été rendues responsables de la néjrlî gence de l'inspection des comestibles sur les marchés qui avait laisse mettre en vente des champignon- vénéneux (Trib. de Carcassonne, il octobre i^J. Gaz. PaL. l^îH», II. p. 607) ou du vétérinaire municipal qui. n'avait pas exclu de la vente une vache charbonneuse (C Rouen, i6 janvier 1891, Gaz. Pal.. 1891. U, p. 644)

(3) G. d'Angers, 27 mars 1878, Dal. P. 80.2.302; C. de Douai, 5 janvier 1885. Gaz. Pal., 1885. I. p. 250; Cpr. Trib. de Saint-Nazaîr«, 31 mars 1882, Dal. 85.3.103.

puissance publique, c'est-à-dire pour les mesures de police, elle proclama, tout à la fois, Tincompétence des tribunaux ordinaires pour connaître des demandes d'indemnité formulées à Foccasion de leurs conséquences dommageables, et la non applicabilité aux communes, en pareil cas, des règles ùu droit ci\'il sûr la responsabilité .1). Nous avons dit plus haut que cette ventilation, opérée par la Cour de cassation entre les divers actes de Tadminist ration, ne constituait, de sa part, qu'une reconnaissance incomplète des principes

(1} Cass. Till^ de Boulogne. 3 aTTiL1905, Bull. c<us. eu., 19(J5, p. 61. — « Attendo qoe si une commune a. dao^ la personne de soa maire. OB repréâe&Unt le^i doai les acies régui:eieuiem faiis l'obligent par r^et ds mandaU et dont les faules commises d«iis rexercice de ce mèmt mandat la rendent responsable envers .e> tiers* conformément an droit oommon et par ap{«i. cation de Farticle l:iK^ du i:A>àe ciril, c'es daas le cas ou la faute du maire se rattache à un acte de gesùon commonale. c'est-à-dire à un acte où il est réputé avoir agi comme mâo la taire char^ de cette qaenioa; — Mais qm'iniependanimenl de sa qua l;té de représentant de la commnnanté des habitants, le maire es: un Bagistral de Tordre adn.:Qi^:ra:if inresli d'une a^^îegaii jii directe de la puissanee publique, et que c'est en cette dernitre quai, e ju'ii es» anptJé. ie cas écbéaat. à exercer les pua%-oirs de ^•olicc que lui confère l'article 97 de la loi du 'o avril i^^*; qu'il suit de la '^ue si la faute à i-ji reprochée consiste uniquement a n'avoir pas fait un usa^c sufr^aut des pouToirs susdits, cette faute prétendue, qui coDbtiiueraii d'aiiieurs un par acte d*adminis;rd':on échappant a l'auio^ite jujic:a;re. ne ^auraii dcMioer ourertnre c-utic ceLe-ci à uLe action en ieS|.onsabi..té iiaaee sur les disposition^ ôudit article:

• Attendu, dans l'espèce, que l'arrêt attaqiié airaei !c recours exercé contre la ville de Booiog^ne -par la Compa"iie La Co'i, tance, assureur d'an certain nombre de tfaraques q<j «ji> iiicenaie a détruites scr le cnamp de foire où elies étaient insta-le*--: — que l'arrêt ne fonde pas sa décision sor une faoSe. contractuel.e ou autre, -j:.** .e '^aire aurait o^rrmise comme gérant les affaires de la couimine. mais qu il se for.de s^rulemeat sur ce que. parmi ies mes'ires re olives à H yorze de la fajre. le maire aurait omis â tort. :luoe part, de prenire un arrêté proùibant 1 usaçe du fea pour la c.::?:ne a^' s i'inter'eu' ce- t-ar^^je.-. et. d'autre part, l'ms.iiuer pre? de «ajiie :jre î:ri service jernianenl de pompiers: — (»ue î'arptt en déd'ji: que la vi e. agissact ps.z lorgane de son maire, a Dja^qc- aux devoirs lue l-i i:i.j:G5a.i: idriicie VT n* 6 de la loi du 5 avril Issi. et a cyiLis tar ia une 'i .te jcn: e.ie est responsable envers les C •mpa^nie> t:\i>=':rir:ce5: — L:. zzf.i j'arrt-i a viole U loi par fausse a: p ,c-;ion «le ; artic.e IS^i ci-:e^s«^ v.se: — Par ces motiis- cc^te. e!c .. • — v etalcîr.enî Ca?5. lo janvier l>>i, C«i. /rt*. ±1 janvier 19i*.i — A rapporter de ces arrtîs ceiui du i i:.a lî?ijli précité «n- î«-s p i'.ïs en noieî. ^m ne se conci.ie guère avec ©nx

généraux du droit public, et des véritables règles sur la compétence qui ne permettent pas à Tautorité judiciaire de juger les réclamations introduites contre les communes à raison d'actes administratifs quels qu'ils soient II faut reconnaître cependant qu'il y a là un premier pas dans le sens d'une adhésion à la doctrine du Tribunal des conflits et du Conseil d'Etat (1).

Quoi qu'il en soit, la Cour suprême a très expressément adopté la division des actes administratifs en actes de puissance publique et en actes de gestion, si longtemps consacrée par la jurisprudence administrative, au moment même où le Conseil d'Etat venait de l'abandonner.

145. Cette division, en effet, qui paraît séduisante a priori parce que l'esprit la conçoit bien en théorie, s'obscurcit et s'efface, par la force même des choses, quand on en veut faire l'application au contact des réalités administratives. Sans compter que les auteurs qui acceptent cette distinction ne sont plus d'accord quand il s'agit de préciser la nature de tels ou tels actes et de tels ou tels faits de service, il faut reconnaître que la décomposition de l'Etat, des colonies, des départements et des communes en puissance publique et en personnes morales agissant dans les conditions du droit privé est une pure conception philosophique, une pure opération de l'esprit qui ne correspond pas à une vérité juridique. Jamais, peut-on dire, . sauf en ce qui concerne la gestion de leur domaine, l'Etat et ses démembrements n'opèrent dans des conditions analogues à celles des particuliers. A tous leurs actes, quels qu'ils soient, se mêle une notion d'intérêt public, une idée de puissance publique impliquant l'exercice de pouvoirs exceptionnels et exorbitants du droit commun et l'on doit, suivant nous, considérer comme actes de puissance publique tous les actes par

1) V. supra^ tit. H, chap. I, sect. IV et spécialement n« 96, p. 107 •

lesquels Tadininistration assure, d'après les moyens et suivant les règles à elle propres, l'application des lois et le fonctionnement des services dont elle a la charge (1).

Quand on examine, les uns après les autres, les actes que les divers auteurs classent dans les deux catégories qu'ils établissent, on se rend compte que très fréquemment on pourrait aussi bien les comprendre dans l'une que dans l'autre. Pour ne parler que des actes dits de police, on voit tout de suite combien vague et élastique est la notion de police, et comment sous cette même étiquette on vise des choses différentes. « Dans la police, a dit M. le commissaire du gouvernement Romieu, on peut* faire rentrer tout le droit administratif ; il y a la police des cours d'eau, de la voirie, des ports, de la défense nationale, des cultes, des établissements insalubres, de l'industrie, de la sécurité, de la santé publique, etc.. (2) » En droit public, peut-on dire tout fonctionnement d'un service public implique l'exercice de pouvoirs de police.

La notion de police et la notion de gestion se pénètrent et se confondent continuellement. Il est de nombreux .actes ayant principalement pour objet le fonctionnement d'un service, qui se manifestent sous forme d'arrêtés réglementaires ; de nombreuses mesures dites de police ne sont, en dernière analyse, que

(1) C'est dins ce sens que la jurispnidencc administrative avait toujours pris l'expression « piiissîince publique » jusqu'en 18S2; elle oppo^ciit la nolion de puissance publique à lanoHon domaniale. (V. los conclurions de M. le commissHJrc du Gouvernement David, devant le Tphonal des conflits dans l'affaire HIanco, Leb. 1873, l""" supp]., p. 61. De même la Cour do cassation avant 1005.)

(2) V. conclusions de M. le commi?*saire du Gouvernement Piomieu dans l'affaire Tomaso Grecco (Leb. lOOîi, p. 139).

Voici d'après le célèbre Traité de la police, de Delamarre (Paris, 170">, in-fol. p. 4), quel est r..bjet de la police :

« La police, selon nous, est donc toute renfermée dans ces onze parties que l'on vient de parcourir : la religion, la discipline des mœurs, la Fanté, les vivres, la sùieté et la tranquillité publique, la voirie, les sciences et les arts libéraux, le commerce, les manuTactures et les arts mécaDiques, les serviteurs domestiques, les manouvriers et les pauvres. »

des actes de gestion. Par contre, d*importantes pres^ criptions de police se trouvent dans de simples actes contractuels, par exemple dans des conventions de chemins de fer ou dans les cahiewî des charges des concessions de toute nature (1). Fréquemment, la puissance publique réglemente la police et organise la gestion d'un service public par un seul, et même acte administratif f2)- Par contre, Texercice même des pouvoirs de police ne nécessite pas seulement Taccomplissement d actes de commandement. Sans doute les règlements de police, eux, sont bien des actes de commandement ; mais l'exécution matérielle de ces arrêtés, les inspections des préposés dç la police sanitaire, les mesures d'ordre des agents de la force publique constituent, c'est l'évidence même, le pur et simple fonctionnement d'un service public ; elles concourent à la gestion de ce service et ainsi, comme l'a fait observer M. Houriou, « la gestion se glisse même dans la police (3) v.

146. Pénétré de cette vérité, le Conseil d'Etat n'oppose plus, depuis quelque temps, d'une manière quasiautomatique, comme il le faisait autrefois, la fin de non recevoir tirée du prétendu principe de l'irresponsabilité (le la puissance publique aux demandes d'indemnité dont il est saisi par des citoyens ayant à se plaindre d'actes ou de mesures de police, ou par des fonctionnaires allé^ruant des peines disciplinaires ou des révocations illégales. Dans toutes les hypothèses (le cette nature, il déclare dorénavant les requêtes recevables. Parfois il les accueille et alloue des indemnités ; souvent il les rejette, mais c'est toujours pour des motifs de fond.

Cet heureux retour de la jurisprudence administra-

(1) V. nos coiiclusiuus ilaus i^ftaire Le Berre (Leb. 1903, p. 414) ei dans J'afTaire Blanchard (I.eb. 1905, p. 4%).

(2; Cest ainsi, notammeiil, que les règles relatives à la police et à la gestion des marchés el des cimelières sont le plus souvent concentrées dans un seul et même arrête municipal.

(3) Houriou, Précis de droit administratif (-i"» édit.), p. 264.

tive au point où elle en était arrivée à la fin du Second Empire, s'est tout d'abord manifesté à propos d'actions en dommages-intérêts pour avaries causées à des navires par le mauvais fonctionnement de la police des ports. L'intérêt supérieur du commerce et des relations internationales ont de bonne heure déterminé le Conseil d*Etat à accueillir les dericandes de cette nature (1). Puis, dans une instance en réparation introduite par un tripier à qui un arrêté de police d'un maire avait interdit l'entrée de Tabaltoir municipal, le Conseil d'Etat n'a pas, il est vrai, condamné la ville poursuivie au paiement de l'indemnité réclamée, parce qu'il a estimé qu'il y avait eu faute personnelle du maire, mais il n'accueillit pas la fin de non recevoir tirée de l'irresponsabilité de la puissance publique qui était opposée par la ville (2). A partir de ce moment, cette" fin de non recevoir n'a plus jamais reparu dans les arrêts relatifs à des demandes de dommages-intérêts formulées à l'occasion des mesures de police dommageables. Lors d'une affaire récente qu'il a jugée le 10 février 1905, le Con-

(1)0. d'Ét. cont.. Saffrey, 17 janvier 1902, Leb. 190?, p. 29). — « Considérant qu'il résulte de l'instruction que les bateaux Caxtor^ Lamancnr, et la drague appartenant au sieur Saffrey, qui se trouvaient dans le bassin du centre du port de Honfleur ont été conduits par ordre des officiers du port dans le bassin de Touest où ils occupaient l'emplarenient qai eur avait été assigné; qu^on n'a pu les en faire sortir avant de procéder aux chasses d'eau, l'envasement de ces bassins ayant rendu inapossible l'ouverture des portes de l'écluse et que les avaries survenues à ces trois bateaux ont été causées par les chasses d^ean effectuées pour le dévasement du bassin; — qu'il suit de là que les avaries «sont imputables au fait des agents de Tadministration, et .que TËtat en est responsable. . . »

Dans un grand nombre d'autres affaires à l'occasion desquelles les requérants allt^guaient des fautes des agents chargés de la police des ports, le Conseil d'État a rejeté les d<>mandes dont il était saisi, mais il a toujours statué au fond et décidé qu'il n'y avait pas faute de ces agents. Jamais il n'a invoqué la fin de non recevoir tirée de l'irrespouRabilité de l'Étnt à raison des actes de police. — V. notamment C. d'Ét., Société du Lloyd anglais et sieurs Walkers, Wimser et Ham, 30 juillet 1897, Leb. 1897, p. 591. — Gourdin et Patfoort, 22 mars 1902, Ueb. 1902, p. 252.

(2) C. (i'£t. cont., Grossan, 31 janvier 1902, Leb. 1902, p. £i6*

seil d'Etat a refusé d'accorder une indemnité à un citoyen blessé par un gendarme qui avait tiré un coup de feu sur un taureau échappé, parce que, dans les circonstances de Taffaire, on se trouvait en présence d'un véritable cas de force majeure et qu'il ne résultait pas de l'instruction € que Faccident dont le requérant avait été victime pût être attribué à une faute du service public dont l'administration serait responsable (1) î. C'était traiter implicitement le service de la police comme tous les autres services publics et admettre qu'il pouvait, en cas de mauvais fonctionnement, entraîner la responsabilité de l'Etat ou de la commune chargée de l'assurer. Au surplus, une décision du 27 février 1903 avait condamné l'Etat au paiement d'une indemnité pour le dommage résultant d'actes de police ayant le caractère de mesures abusives (2). Entre temps enfin, le Conseil avait cessé de déclarer non recevables les requêtes des fonctionnaires

(1) C. d'Ét cont., Tomaso Grecco, 10 février 1905, Leb. 1905, p. 439.

(i) C. d*Ét.coDt., sieur et dame Zimmermannet demoiselle Olivier, 27 février 1903, Leb. 1903, p. 178. — Sur les conclu&ions des requérants ten. daat à l'allocation d'une indemnité de 6^500 francs à raison du préjudice que leur aurait causé V administration en faisant enlever la clôture de leur propriété : Considérant que le« requérants se plaignent d'un ensemble de mesures abusives et prises dans le but d'arriver à rincorporation dans le domaine public d'une sablière leur appartenant; — qu^en effet, il résulte de Tinstruction que, pour faire dresser un procès-verbal de contravention de grande voirie contre les consorts Olivier-Zimmermann, l'administration a dû commencer par procéder à une délimitation jugée illégale de la Nive au droit de leur propriété et, qu'après avoir obtenu contre eux du Conseil de préfecture un arrêté de condamnation, le préfet en a ordonné Immédiatement Texécution avant qu'il eût été statué sur le pourvoi contre ce même arrêté; — que, dans ces circonstances, les agents de l'administration ne se trouvaient pas dans le cas prévu par l'article 3 de la loi du ^ floréal an X et que si, en mettant à exécution l'arrêté dont il s'agit, le préfet a usé d'un droit qui lui est conféré par l'article 49 de la loi du 22 juillet 1889, il n'a pu l'exercer qu'aux risques et périls de l'administration ;

Considérant que, par décision du Conseil d'État, en date du 11 mars 1898 l'arrêté préfectoral du 20 mai 1895 et l'arrêté du Conseil de préfecture du 24 juin 1896 ont été annulés; qu'ainsi, les requérants sont fondés à demander la réparation du préjudice qui a été pour eux la conséquence de l'ordre que le préfet a donné aux agents de l'administration de procéder à l'exécution de l'arrêté du Conseil de préfecture avant qu'il n'eût été statué par le Conseil d'État sur le pourvoi dont ils l'avaient saisi.

tendant à la réparation des préjudices imputables à des pénalités disciplinaires ou à des révocations irrégulièrement prononcées (1).

On peut donc affîrm'er qu'il ne saurait plus être question aujourd'hui d'irrecevabilité ralione maleriae des demandes tendant à engager la responsabilité de l'Etat, des colonies, des départements et des communes à raison de leur fonction purement administrative.

147. Est-ce à dire que cette responsabilité de la puissance publique pourra être mise en jeu toutes les fois qu'un dommage aura été causé à un particulier par un acte administratif quelconque ou par le fonctionnement d'un service public ? Evidemment non, et il faut affirmer comme par le passé, avec les décisions précitées du Tribunal des conflits et du Conseil d'Etat, que « cette responsabilité n'est ni générale ni absolue, qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins du service et la nécessité de concilier le droit de l'Etat avec les droits privés (2) ».

Mais alors quels principes vont pouvoir guider la jurisprudence pour la détermination des cas dans lesquels la responsabilité de TEtat et de ses démembrements sera susceptible d'être engagée ? Ces principes, suivant nous, peuvent se ramener à deux.

Le premier imposé, tout comme l'article 1382 du Code civil par les notions les plus certaines de Téquité et qui, dans la matière du droit public, trouve sa base juridique dans l'article 13 de la déclaration des droits de 1789, c'est que les citoyens ne doivent pas souffrir plus les uns que les autres des charges imposées par Vintérêt de tous (3). Les dommages exceptionnels, les accidents que la puissance publique, dans Texôrcice de sa fonction administrative, cause parfois à certains particuliers doivent, par suite, être

(1) V. les décisions citées, infra^ section III rki ]»résent chapitre, p. 251 et suiv.

(2) V. supra, n» 141» p. 163.

(3) V. supra, w 12, p. 10.

consiûérés comme imputables au compte des trais généraux des services publics payés par Timpôt et supportés conséquemment « en raison de leurs facultés p, par tous ceux qui constituent la collectivité bénéficiaire de ces services.

Le second de ces principes, qui tempère le premier et le limite, c'est que les nécessilés de la oie en société el Vexislence même de VEîal imposent à tous les citoyens, parce que tous profilent de son organisation et de ses services, Vobligation de supporter sans indemnité, à moins que le législateur en ait décidé autrement, toutes les conséquences dommageables dérivant de V exercice légai et régulier de la puissance publique el du fontctionnement normal des services d'intérêt général.

De la combinaison de ces deux principes primordiaux, il résulte que le droit à réparation pour dommages n'est ouvert au profit des particuliers que lorsque ces dommages sont imputables à un exercice illégal de la puissance publique ou à une marche défectueuse d'un service public. En d'autres termes, et à moins de textes exprès, il ne peut être question de responsabilité à la charge de TEtat et de ses démembrements que lorsque la puissance publique a excédé ses pouvoirs légaux ou lorsque le service public, fonctionnant à faux, a causé aux citoyens un préjudice exceptionnel dépassant les risques normaux que le législateur a entendu laisser à leur charge. Et c'est ainsi qu'on se rapproche de la notion de faute du droit civil, sauf que la faute ici est imputable, le plus souvent, non à une individualité, mais à une entité : le service public, et que cette faute peut consister uniquement, soit dans la mauvaise organisation, soit dans le mauvais fonctionnement dudit service, sans qu'aucun fait puisse être reproché spécialement à l'un quelconque de ses agents.

148. Pour bien préciser, dans l'application, la portée de ces principes qui, disons-le tout de suite, concernent uniquement les relations de l'administration avec

le public et non celles qu'elle entretient avec ses agents, il importe, suivant nous, de faire une distinction très nette entre, d'une part, les actes administratifs proprement dits, c'est-à-dire entre les décisions des diverses autorités susceptibles de faire l'objet de recours en annulation, et, d'autre part, les faits matériels de service à l'occasion desquels on ne peut concevoir que des actions tendant à la réparation de leurs conséquences dommageables.

Nous examinerons ensuite, dans une section spéciale, les relations de l'administration avec ses fonctionnaires et ses agents, lesquelles, nous le verrons, se rapportent, malgré les confusions qu'on a fréquemment faites, à un ordre d'idées tout à fait différent.

SECTION II