RELATIONS DE L'ADMINISTRATION AVEC LES PARTIGULIEUS

§ !«'. — Dommages causés par des actes administratifs dans des situations extra-contractuelles.

149. D'après les principes généraux que nous venons d'exposer, les actes administratifs, quand ils ont été légalement pris, les décisions des autorités administratives de toute nature quand elles sont régulières en la forme et au fond, ne peuvent, à raison des dommages qu'ils causent, ni faire l'objet d'un recours en annulation, ni — tout au moins dans les situations non contractuelles — donner ouverture à des actions en responsabilité contre la puissance publique. Il faut donc, en l'état actuel de la législation, admettre, comme un principe indiscutable, qu'à défaut de texte contraire, il n'est pas d'indemnité possible à raison de préjudices imputables à un acte administratif proprement dit, si cet acte n'est pas en lui-même susceptible, soit d'être annulé par le juge des excès de

pouvoir, soit d'être déclaré inopérant à raison de son illégalité par les tribunaux chargés de l'appliquer.

150. Faut-il dire a conlrario que toutes les décisions administratives entachées d'illégalité doivent être considérées comme pouvant, par cela même, ouvrir droit à réparation ? Evidemment non et la possibilité où sont les particuliers lésés de les faire tomber ou tout au moins de les empêcher de produire effet, en ce qui les concerne, par des moyens judiciaires, fail que la situation qui nous occupe est très différente de celle qui résulte des faits et des accidents de service dont nous aurons à nous occuper tout à l'heure. Pour les actes administratifs illégaux, tout dommage, en effet, peut le plus souvent être évité avec quelque diligence-

Cela se peut même toujours quand il s*agit d'actes généraux, c'est-à-dire d'actes ou de décisions qui visent ou atteignent tous les citoyens ou du moins toute une catégorie de citoyeUvS, soit du pays tout entier, soit d'une circonscription territoriale déterminée : tels sont, par exemple, les actes réglementaires émanant du Président de la République, des ministres, des gouverneurs des colonies, des préfets et des maires ; telles sont également les délibérations des assemblées locales et spécialement des conseils municipaux votant des dépenses illégales ou établissant irrégulièrement certaines contributions et certaines taxes.

151. Ces décisions et ces délibérations qui, lorsqu'elles sont légalement prises, constituent l'exercice normal de Vimperiam et n'engagent jamais la responsabilité de l'Etat ou de ses démembrements, n'ouvrent pas davantage droit à indemnité quand elles sont illégales, parce qu'alors elles ne causent de dommages qu'à ceux qui le veulent bien.

S'il s'agit tout d'abord de délibérations établissant des dépenses illégales, toutes les parties intéressées à leur annulation ont la possibilité de les empêcher de produire effet, non seulement en ce qui les concerne personnellement, mais même erga omnes. Si

même il s'agit de délibérations d'un conseil municipal, elles ont le droit d'en faire déclarer la nullité par le préfet à toute époqvte dans les conditions prévues par les articles 63, 65 et 67 de la loi du 5 avril 1884, et le Conseil d'Etat, élargissant sa jurisprudence ancienne, considère aujourd'hui qu'à ce point de vue spécial, tous les contribuables sont des parties intéressées dans le sens des dispositions qui précèdent (1).

(1; Pendant longtemps le Coni^eil d'État n'avait point admis que les contribaables fussent au nombre de<: parties intéressées ayant droit de demander, par application des articles ^ et 65 de la loi du Savril 1884. la nullité de droit des délibérations des conseils municipaux impliquant l'inscTiption au budget de dépenses illégales. Il avait estimé que les contribuables n'avaient point à leur annulation un intérêt direct et personnel, distinct de celui de la généralité des habitants (C. d'Ét. cont.. Caslex, 22 janvier IS'^G, Leb. 86. p. 51. — Debrotonne, 4 février ISnS, Leb. 98, p. 71*;. — 11 avait, en outre, tiré argument, pour rejeter les requêtes dont il était saisi par des contribuables, de oe que rariicle 66 delà loi 18^4 relatif aux délibérations simplement annulables donne le droit d'en provoquer Tannulation toot à la fois au\ parties intéressées et aux contribuables, tandis que l'article 65 ne parle que des parties intéressées, ce qui exclurait les coutribuables. Enfin le Conseil d'État invoquait pour déclarer, en pareil eas, les requêtes de ces derniers non recevables, l'existence d'un recours parallèle devant le juge de Timpùt (<:. d*Ét. conL, Guicheux. 6 janvier 1883, Leb. 83, p. 27. — Duvigaeau. 9 avril 1886, Leb. 86, p. 314. — Chenon, 2 mars 1888, Leb. 88,p.«2M. — Bied Charreton. 10 mars 1893. — Poisson, 10 mars 1893, Leb. 93, p. 117).

Cependant, quand les contribuables devant le Conseil de préfecture fondaient Stiur demande en décharge ou en réduction sur l'illégalité d'une dépense, on écartait leur réclamation par le motif que le juge de rimpôl n'avait qualité que pour juger la légalité et la régularité substantielle des actes par lesquels les recettes communales sout votées, autorisées, réparties ou mises en recouvrement, mais non la légalité des actes déterminant TafTectation de ces ressources <.C. d'Ét. cont., Lafosse, 17 mars 1890, Leb. 90, p. 516). — On n'avait admis d'exception que pour certains centimes dont la légalité est subordonnée à Tinsoffisance de recettes ordinaires, re qui permettait de rechercher si toutes les dépenses imputées sur les recettes ordinaires étaient légales (C. d'Ét. cont., Merlin. 29 juin 1900, Leb. 1900, p 438). - Mais c'était là une satisfaction très limitée et très e.\ceptionnelle donnée aux contribuables. Aussi le Conseil d'État a-t il depuis lors, très nettement abandonné sa jurisprudence et admis les contribuables à demander l'annulation des délibérations des conseils municipaux votant des dépenses illégales, délibérations à lu suppres<:ion desquelles ils ont manifestement un intérêt aussi direct et aussi persminel que possible. Le Conseil a ainsi reconnu que. si l'article 66 avait expressément visé les coniriliuable?. ce que n'avaii pas fait l'article 65, c'e^t précisément, parce qu'en ce '^ui concerne les délibérations simplement annulables, les contribuables n'étant pas très souvent parties intéressées à leur annulation, ils n'auraient

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Ces mêmes contribuables, d'autre part, si des délibérations d*assemblées locales ont établi irrégulièrement certaines contributions ou certaines taxes, peuvent demander au juge de Timpôt, c'est-à-dire, suivant leur nature directe ou indirecte, au conseil de préfecture ou au tribunal civil, l'exonération desdites taxes. L'annulation des dépenses illégales dans le premier cas, l'exonération des impositions irrégulières dans le second, constituent la complète réparation du préjudice que « les parties intéressées > sont, en pareille occurrence, susceptibles d'éprouver et elles sont, par suite, exclusives de toute action en responsabilité.

152. Il en est de même en ce qui concerne les actes réglementaires, à la condition bien entendu que, sous l'apparence d'une mesure générale, ils ne constituent pas, en réalité, une mesure individuelle déguisée (1).

Les actes réglementaires peuvent, comme tous autres, être attaqués par la voie du recours pour excès de pouvoir et annulés erga omnes en cas d'illégalité (2). Mais, comme ce sont uniquement les mesures prises pour leur exécution qui causent des dommages

pas eu sans cela qualité poar la provoqner (C. d'Ét. cont., Casanova, 29 mars 1901, Leb. 1901, p. 332). — Sur la portée de cette décision qui ouvre aux contribuables les pouvoirs de contrôle les plus étendus sur les finances municipales, V. la note de H. Houriou (S. 1901.3.73;.

(1) Tel serait, par exemple, un arrêté municipal prescrivant la fermeture, dans un intérêt d'hygiène, de tous les établissements d*nne nature déterminée, alors qu'il n*en existe qu'un seul dans toute la ville (C. d'Ét.cont., Demoiselle Noualhier, 18 mars 1898, Leb. 98, p. 235 et 15 février 1901, Leb. 1901, p. 176). — Dans la première de ces affaires le Conseil d'État avait prononcé l'annulation d'un arrêté du maire de Limoges spécial à la requérante, et lui interdisant de recevoir des malades dans sa maison. Cet arrêt individuel ayant été annulé, le maire avait pris un arrêté général prohibant les maisons de santé affectées à la catégorie de malades auxquelles la demoiselle Nonalhier était seule, dans la ville, à donner des soin.s. C'était bien encore là, sous Taspect d'un arrêté réglementaire, une mesure nettement individuelle.

(2) Bien entendu nous ne parlons pas ici des règlements d'administration publique faits par délégation d'une loi. La responsabilité de la puissance publique ne peut d'ailleurs pas, nous le savons, être engagée

à Toccasion des conséquences dommageables de ces règlements.