V. supra. n^B 2i et suiv., p

aux particuliers, c'est uniquement à raison de ces mesures d'exécution qui résulteront, suivant les cas, soit d'actes administratifs individuels, soit de faits de service, que des actions en indemnité pourront se concevoir. La circonstance qu'un arrêté général, entaché d'irrégularité, n'aurait pas été attaqué dans le délai légal ou que le recours pour excès de pouvoir n'aurait pas été déclaré recevable, ne saurait, en effet, d'après une jurisprudence aujourd'hui bien établie, avoir pour conséquence de rendre inattaquables et indiscutables devant les tribunaux les mesures d'exécution subséquentes. La partie lésée aura toujours la possibilité que réservent expressément certaines décisions du Conseil d'Etat a de contester, si elle s'y croit fondée » devant la juridiction compétente la légalité de l'arrêté dont s'agit, à l'occasion soit de mesures d'exécution prises contre elle, soit de poursuites dont elle serait l'objet (1).

153. D'où il suit qu'on ne peut concevoir d'action directe en responsabilité de la puissance publique à l'occasion d'actes administratifs généraux. C'est donc exclusivement à l'occasion de décisions individuelles qu'il pourra s'en produire, c'est-à-dire à propos d'actes ayant pour but d'assurer l'application à des personnes déterminées des lois et des règlements généraux.

Même en cas de décision individuelle illégale, le recours en annulation suffira le plus souvent pour assurer une satisfaction complète à la partie qui l'incrimine et il en sera notamment toujours ainsi, lorsque la prescription ou la mesure édictée par ladite décision n'aura pas reçu d'exécution matérielle au moment oii interviendra son annulation. En somme, la question de «avoir si des dommages-intérêts peuvent être dus, à raison d'un acte administratif individuel, ne se posera que dans le cas oii cet acte argué d'illé-

(1) C. dit. eoat., Avezard, 24 janvier 1903, Leb. 190^, p. 4Î.

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galité aura reçu une exécution dommageable ou aura, par la menace de sanctions pénales, empêché le particulier qu'il vise d'exercer un droit qui lui appartient.

154. Faut-il aller plus loin et dire qu'il n'y aura jamais d'action en indemnité possible, si une demande en annulation de la décision incriminée n'a pas été formée dans le délai de deux mois imparti par l'article 24 de la loi du 13 avril 1900, et si Ion n'a pas abouti à l'annulation de cette décision ? On voit tout de suite l'intérêt de cette question, étant donné la brièveté du délai. Certains auteurs n'hésitent pas à la trancher par l'affirmative (1), encore que la jurisprudence ne se soit pas nettement prononcée jusqu'ici (2). Dans cette opinion, en faveur de laquelle militent des arguments très sérieux, on allègue que le point de vue qui domine ici est celui de la légalité de l'acte, puisque, comme nous l'avons dit, l'action en réparation ne peut se concevoir que si cet acte est illégal. Or, dit-on, son illégalité qui, pour des raisons d'ordre public, ne peut pas être indéfiniment invoquée par la voie du recours direct en annulation, ne doit pas pouvoir l'être davantage indirectement, après l'expiration des mêmes délais ; sans quoi la négligence d'une partie à intenter un recours pour excès de pouvoir ou

(1) Houriou, note dans Si'rey. 1î^L3. 12i et suiv.

(2) Dans l'affaire Laumonnier-Carriul, sur la portée de laquelle nous reviendrons tout à l'heure, Pacte administratif illégal avait été annulé par une d<*cision du 26 novembre 187;J (Leb. 75, p. 0:U) et c'est après que le recours en annulation eut abouti que fut formulée une demande à fin de «iommages-intérèts qui fut acceuillie par décision du 5 déci-mbre 1879 (Leb. 79. p. 76S).

La' demande d'indemnité du sieur Grossun dont nous avons déjà parlé et qui a été jugée par le Conseil d'État le 31 janvier 1902 (Leb. 1902, p. 56) avait, elle aussi, été précédée de l'annulation de l'acie administratif illégal qui portait préjudice au irquérant par un arrêt antérieur du 2 juillet 1898 (Leb. 98, p. 507). .

En ce qui concerne la, nécessité d'un recours préalable, ou tout au moins de conclusions concoroitantfs à fin d'annulation formulées dans le^ délais du recours pour excès de pouvoir. V. ce qui concerne les réclamations des fonctionnaires, infra^ sect. ui. p. 245 et 2i6.

même simplement son désir d'obtenir une indemnité plutôt que l'annulation de l'acte illégal, suffirait pour permettre de discuter, sinon indéfiniment, du moins pendant cinq exercices pour l'Etat et pendant trente ans pour les départements et les communes, les conséquences d'actes administratifs devenus inattaquables directement et par suite définitifs. Une telle solution, ajoule-t-on, rendrait tout à fait inutile, si elle était admise, le soin qu'a pris le législateur de fixer des délais pour critiquer les actes administratifs et pour les faire tomber par la voie directe. <r La demande d'indemnité, dit M. Houriou, ne peut pas être introduite obliquement par un recours contentieux ordinaire directement formé à raison du préjudice, et, en conséquence, si l'on a passé les délais du recours pour ' excès de pouvoir pour faire annuler l'acte, la question d'indemnité ne petit plus être soulevée. »

Cette thèse a paru à de bons esprits trop rigoureuse et trop absolue dans sa généralité. Ils ont estimé qu'elle pouvait conduire à une limitation excessive des droits des particuliers lésés. Il n'est pas admissible, dit-on dans cette opinion, que le développement du recours pour excès de pouvoir et la faculté d'obtenir l'annulation d'actes administratifs illégaux qui est une faveur créée au profit des citoyens, victimes de l'administration, ait pour conséquence de restreindre la faculté qui leur appartient de demander la réparalion des préjudices imputables à ces actes.

S'il s'agissait de faits de service qui constituent de beaucoup la source la plus abondante des. dommages cai|sés par l'administration, l'action en indemnité pourrait être intentée pendant cinq ans contre l'Etat et pendant trente ans contre les départements et les communes ; pourquoi, dès lors, en serait-il autrement lorsqu'on est en présence d'un dommage causé par une décision administrative individuelle ? Une concordance entre les deux hypothèses s'impose. L'action en annulation est une chose, l'action en répara-^

tion on est une autre et la première ne commande nullement la seconde. Est-ce que, par exemple, la circonstance qu'un arrêté de délimitation, argué d'irrégularité, n'aurait pas été .attaqué dans les délais légaux devant le juge des excès de pouvoir fait obstacle à ce qu'une demande en indemnité pour dépossession soit formée devant l'autorité judiciaire? Evidemment non (1), et il n'y a pas de bonne raison pour décider autrement lorsque l'action en réparation rentre, ce qui est le cas normal, dans la compétence de la juridiction administrative. Et qu'on ne dise pas que la légalité d'une décision administrative ne peut plus être valablement discutée quand une demande en annulation n'a pas été formée dans le délai de deux mois à partir de sa notification, car si le citoyen que vise cette décision n'y obéit pas, ou y contrevient et s'il est poursuivi devant le juge des contraventions, il pourra toujours, et 5 toute époque, discuter la légalité de l'acte à raison duquel il est poursuivi et obtenir, avec la reconnaissance de son illégalité, sa propre relaxe des fins de la poursuite. Donc, conclut-on, l'action en responsabilité contre la puissance publique n'est point subordonnée au succès d'un recours préalable et nécessaire en annulation de l'acte incriminé. Ce que concèdent les partisans de cette doctrine, c'est que l'action en indemnité ne devra jamais être admise quand il y aura eu acquiescement exprès ou tacite à l'acte administratif dommageable et que, souvent, à raison de la nature des droits lésés et des faits de la cause, l'acquiescement pourra s'induire de cette circonstance que celui qui se plaint de l'acte en question n'a pas demandé son annulation. C'est par cette restriction que la doctrine, par nous exposée en ce moment, et vers laquelle nous inclinons, se rapproche de la précédente.