Ji

(1) Trib. conflits, Parisse-Labrosse, 11 janvier 1873, Leb. 73, l"suppl. p. 27.

Au surplus, l'intérêt de la discussion que nous venons de rapporter s'atténue singulièrement si l'on veut bien réfléchir, encore une fois, que ce n'est qu'exceptionnellement que les dommages imputables à l'administration résultent de décisions et que presque toujours, au contraire, ils proviennent de faits de service.

155. Quoi qu'il en soit, on voit, d'après ce que nous venons de dire, combien est limité en étendue, dans les situations non contractuelles, le principe de la responsabilité de la puissance publique à raison d'actes administratifs proprement dits. Par contre, dans la limite ainsi tracée, ce principe doit, suivant nous, recevoir une application aussi complète que possible.

156. Dans la doctrine que nous avons combattue et qui distingue entre les actes de puissance publique et les actes de gestion, on écarte résolument, comme nous l'avons vu, toute action en responsabilité pour dommages imputés à des actes qu'on classe pêle-mêle sous la dénomination élastique d'actes de police (1). Et c'est par application de cette doctrine, aujourd'hui abandonnée par lui, que le Conseil d'Etat avait autrefois refusé toute réparation, notamment au propriétaire d'une source minérale que des arrêtés préfectoraux et des décisions ministérielles annulées par la suite pour excès de pouvoir, avaient mis dans l'impossibilité d'exercer sur sa source les droits qui lui appartenaient (2) et à un colon français, expulsé illégalement de la Nouvelle-Calédonie, par un arrêté du gouverneur, pris sans l'observation des garanties protectrices édictées dans l'intérêt des citoyens (3).

157. Mais, même dans l'opinion qui proclame l'irresponsabilité de l'Etat et de ses démembrements h

(1) V. supra, n»s 142 et suiv., p. AU et suiv..

(2) C. d*Éi. cont., Larbaud, 23 juin 1882, avec les conclusions de M. le commissaire du Gouvernement, Levavassear dePrécouct, leb. 82. p. 60i. — Millet, 3 lévrier 188*1, Leb. 83, p. 148.

(3) C. d'Ét. conl., Huech, 12 décembre 1384, Leb. 84, p. 894.

raison des actes de puissance publique, on admet que pi La décision dommageable n'a que l'apparence d'une mesure de police, si, sous couleur d'intérêt public, elle n*a d'autre but que de favoriser les intérêts financiers ou domaniaux de TEtat, Faction en responsabilité pourrait être recevable. « Dans ce cas, dit M. Laferrière, la réclamation ne viserait pas, à proprement parler, l'acte de puissance publique, mais un acte de gestion financière déguisé sous les dehors d'une mesure de police (1). » Et le Conseil d'Etat a reconnu un droit à indemnité au profit de fabricants d'allu^ mettes dont les usines avaient été fermées sous le prétexte d'application des lois sur la police des industries dangereuses, mais en réalité en vue de dispenser l'Etat de recourir à l'expropriation de leurs établissements par application de la loi du 2 août 1872 et de ménager ainsi les deniers publics, au mépris de tout droit et de toute justice (2).

(1) Laferrière. Traité de la juridiction administrative 'S* édU.}i ^* l'v p. 187.

- (î) G. d*£t. coDt., LaumoDoier-CarrioI, 26 novembre 187S, Leb. 75, p. 934 — « Considérant qu'il est établi par rinstraction que le préfet, en ordonnant la fermeture de !a fabrique d'allumettes du sieur lAumonnier- Carrio), en vertu des pouvoirs de police qu'il tenait det' lois et règlements sur les établissements dangereux, incommodes et insalubres, n'a pas eu pour but les intérêts que ces lois et règlements ont en vue de garantir: — qu'il a agi on exécution d'instructions émanées du ministre des Finances à la siile de la loi du 2 août 187i et dans l'intérêt d'uo service financier de l'Éiat; — qu'il a ainsi usé des pouvoirs de police qui lui appartenaient sur les établissements dangereux, incommodes ou insalubres pour un objet autre que celui à raison desquels ils lui étaient conférés et que le sieur Laumonnier-Carriol est fondé à demander l'anoulation de l'arrêt attaqué, par application des lois des 7 et 14 octobre 1790 et 24 mai 1872. » (Arrêté annulé.)

C. d'Êt. cont , Laumonnier-Carriol, 5 décembre 1870, Leb. 79, p. 76&

— « Considérant que le sieur Laumonnier-Carriol, ayant été privé de Texcrcice de son industrie avant le paiement de Tindemnité d'expropria* lion, en exécution de l'arrèlé préfectoral du 26 septembre 1874, a droit à une indemnité;

« Considérant que le conseil a des éléments suffisants pour évaluer •e dommage causé au sieur Laumonnier-i^rriol, et qu'en fixant à 5:^500 francs Tindemnité qui lui est due, il sera fait une juste appréciation des circonstances da l'aCfaire. »

Sur les conclusion» du sieur Laumonnier-Carriol tendant à obtenir le rembourse me ut dts impôts afférents à la propriété restée improductive

158. C*est par des considérations de même ordre, que se détermine la juridiction administrative, lorsqu'elle alloue des indemnités aux propriétaires riverains d'une voie publique à qui des décisions préfectoraleg ou inunicipales refusent arbitrairement l'alignement individuel ou n'accordent qu'un alignement non conforme au plan général, si la décision de l'Administration a été déterminée par des projets de travaux publics et par le désir de rendre l'exécution de ces travaux plus facile et moins coûteuse en empêchant d'élever des constructions qu'il faudrait par la suite exproprier (1). A la vérité, les demandes de dommages-intérêts, en pareille hypothèse, sont, d'après la jurisprudence actuelle, portées devant les conseils de préfecture en premier ressort, tout comme s'il s'agissait de réclamations pour dommages en matière de travaux publics ; mais cela ne change en rien la question de fond et il s'agit bien là, quoi qu'on puisse dire, d'une action en responsabilité à raison d'un acte administratif entaché d'illégalité. La compétence exceptionnelle qui a été admise, en pareil cas, ne s'explique que par l'incertitude qui régnait sur les attributions respectives des diverses juridictions au moment où cette jurisprudence s'est formée, et aussi parce qu'alors le Conseil d'Etat, qui s'était toujours montré très libéral, comme nous l'avons dit, dans la matière des travaux publics, n'accueillait, au contraire, que très difficile-

entre ses mains et des frais de garde et d^entretien de cette propriété. — « Considérant que le siear Laumonnier-Carriol aurait eu ces dépenses à supporter s'il avait coutinué à exploiter sa fabrique, et que, dès lors, il. n'a droit à aucune indemnité distincte de ce chef, tous les dommafices étant compris dans l'indemnité flxée par la présente décision ». (1) C. d*Ét. cont., Labille, 18 mars 1868, Leb. 68, p. 304; â6 mars 1869, Leb. 69, p. 532. — Ville d'Alger contre Aiçay, 11 juillet 1879. Leb. 79, p. 601. — Sariandie, 28 janvier 1881, Leb. 81, p. 112. — D'Uzer contre ville de Bagnère-de-Bigorre, 29 juillet 1892, Leb. 92, p. 663. — Sauton, i*^ mars 1895, Leb. 95, p. 202. — Commune de Montrejeau, 28 février 1902. l^b. 1902, p. U7. — V. également Ancoc, Conférences sur le droit administratif iZ* édit.), t. m, p. 132, n* 1066. -> Laferrière, Traité de lajuridiitioti aJmnistraitve {2* cJit.), t. 11, p. iC4 et 1G5.

ment les demandes en réparation portées directement devant lui à raison de préjudices imputables, à des actes accomplis par l'administration pour le fonctionnement des autres services publics.

Quoi qu'il en soit de cette question de compétence, (et si la question se présentait entière aujourd'hui, elle serait certainement tranchée dans le sens d'une action directe devant le Conseil d'Etat) (1), on peut af- Urmer que la doctrine et la jurisprudence admettent sans difficulté que les dommages causés par des actes, même qualifiés d'actes de police, peuvent engager la responsabilité de l'Etat et de ses démembrements lorsqu'ils sont entachés d'un détournement de pouvoir.

159. Mais qui ne voit que cette concession faite par les partisans de l'irresponsabilité de Padministration à raison des actes dits de puissance publique, dans les cas où l'application rigide de leur doctrine eût trop manifestement choqué l'équité, est tout à fait insuffisante. Les considérations qui ont fait admettre le droit à indemnité en cas de détournement de pouvoir s'imposent, en effet, avec la même énergie, toutes les fois qu'un acte administratif illégal porte une atteinte directe aux droits d'un particulier.

Logiquement donc, lorsque l'administration aura statué en dehors des cas en vue desquels le législateur lui a permis d'agir, ou encore lorsqu'elle n'aura point respecté les garanties à elle imposées dans l'intérêt des citoyens pour l'exercice de ses pouvoirs, il pourra y avoir lieu à responsabilité de l'Etat et de ses démembrements. En pareil cas, la puissance publique est sortie de sa mission légale, et le principe en vertu

(1) Le tribunal des conflits a décidé que, dans le cas où ce n*est pas dans rintérèt de travaux publics à entreprendre que l'alignement a été refusé, la compétence, pour connaître des actions en responsabilité susceptibles de naître de ce refus, ne peut plus être attribuée au Conseil de Préfecture, mais qu*elle reste administrative (Trib. ConDitu, Soufflet, 24 décembre li>04, Leb. 1904, p. SS'.)

duquel les citoyens doivent garder à leur charge les risques inhérents à l'exercice normal et régulier de rimperium n*a plus à recevoir son application. Il y a eu mauvais fonctionnement du service, c'est-à-dire faute de l'administration et, par suite, c'est le principe de l'égalité des charges entre les citoyens qui seul intervient alors pour faire décider que les conséquences de l'acte illégal, préjudiciables à tel ou tel particulier pris individuellement, doivent demeurer à la charge de la colleclivité.

160. En résumé, suivant nous, il n'y a jamais lieu d'opposer aux actions en responsabilité une fin de non recevoir tirée du prétendu caractère d'acte de puissance publique qu'on attribuerait à la décision dommageable, et il y a toujours possibilité d'introduire une action de cette nature si la décision préjudiciable à un droit est illégale. Par contre, il y a lieu d'écarter toutes les demandes de dommages-intérêts qui ne seraient pas fondées sur l'illégalité de l'acte. En conséquence l'inopportunité d'une mesure légale en soi, alors même qu'elle serait fondée sur des considérations de fait inexactes, ne serait pas susceptible d'engager la responsabilité de la puissance publique (1).

(1) Dans la plnpart^des'cas oâ le Conseil d'Etat avait autrefois déclaré non recevables des actions en responsabilité Tondées sur des préjudices causés par des acteit administratifs, en invoquant le prétendu principe de Tirresponsabililé de la puissance publique, les requérants auraient vu tout aussi bien rejeter au fond leurs demandei d'indemnité, si on avait alors appliqué les principes que nous venons d'exposer; seulement la décision eut été basée sur des motifs de fond.

]>e toute façon, étant'^donné la légalité des actes incriminés, on eât dû refuser tous^dommages^lntéréts : l" A un usinier se plaignant de ce que son usine aurait été inopportunément mise en chômage par une décision préfectorale malencontreuse, mais légale (C. d'Et. cont..Mérat-Renard, 5 février; 1892, Leb. 92, p. HT); 2» à un directeur de théâtre dont l'établissement, à la suite de troubles graves, avait été fermé dans des conditions ruineuses pour lui, mais en vertu d'un arrêté de police municipale régulier et effectivement pris dans riotérêt de la sécurité publique (C. d'Et. cent., Caze&ux, 43 janvier 1893, Leb. 93, p. 4); 3» à un forain alléguant le préjudice à lui causé par l'itrrêté d'un maire lui retirant Tautorisation d'avuir une boutique sur le champ de foire, par le

Ce n'est pas à dire que toutes les instances en réparation d'un dommage fondées sur rillégalité d*une décision administrative doivent nécessairement aboutir à la condamnation de la puissance publique. Nous disons seulement qu'elles sont possibles. Elles ne réussiront, elles ne seront reconnues fondées que si la responsabilité de l'administration n'est pas dégagée par quelque principe de droit ou par quelque disposition législative expresse et si les dommages allégués remplissent les conditions exigées par la jurisprudence, ainsi qu'il sera dit au chapitre IV ci-après.

161. Quand une action en responsabilité à raison du préjudice causécpar un acte entaché d'illégalité sera possible, quelle est la collectivité qui devra supporter la charge éventuelle des condamnations ? Quelle est la personne morale qui devra être actionnée en justice ? Ce sera, soit l'Etat, soit la colonie, soit le département, soit la commune, selon que la décision dommageable émanera d'un représentant ou d'un agent de l'Etat ou d'une autorité coloniale, départementale ou communale. Mais certains fonctionnaires agissent tantôt au nom de l'Etat, tantôt au nom d'une colonie comme les gouverneurs ; d'autres, comme les préfets, agissent au nom de l'Etat et de leurs départements respectifs. Les maires enfin sont à la fois des agents du pouvoir central et les représentants de leur commune.

Il importe, quand on est en présence de décisions administratives émanant d'un gouverneur, d'un préfet ou d'un maire, de bien se rendre compte du caractère général ou local de cette décision, pour savoir contre quel patrimoine administratif la demande de

motif qu'il y avait installé un jeu de hasard (C. d'Et. cont.,llaucci, 21 décembre 1900, Leb. 1900, p, 804). Toutes ces décisioDS, tous ces actes administratifs, fêtaient légaux et réguliers, ils n^étaient affectés d'aucun excès de pouvoir, ni d'aucun détournement de pouvoir, lis ne ponvaieot. par suite, à aucun titre, engager la responsabilité de U puissance pablique.

aommages-intérêts, formulée à son occasion, devra être dirigée.

162. C'est en ce qui concerne les actes des maires que la question se pose le plus fréquemment. Il n'y a pas de difficulté pour les décisions qu'ils prennent, sous le contrôle du conseil municipal et la simple surveillance de l'administration supérieure, en vue de la gestion des intérêts communaux et du fonctionnement des services municipaux proprement dits, par application de l'article 90 de la loi du 5 avril 1884. Il ne saurait être question, en pareil cas, que de responsabilité de la commune. Il n'y a pas de difficulté non plus, en sens inverse, pour les actes accomplis par le maire, en vertu de Tarticle 92 de la même loi, pour assurer, sous l'autorité exclusive de l'administration supérieure, Texécution des lois et règlements et des mesures de sûreté générale. Le maire agit alors uniqyement comme délégué du pouvoir central et l'Etat seul peut être rendu responsable des conséquences des actes de cette nature.

Mais la question peut paraître plus délicate a priori, s'il s'agit d'actes pris par le maire dans l'exercice des pouvoirs de police municipale et rurale qui lui sont dévolus par l'article 91 de la loi de 1884. Doit-on considérer l'acte comme fait au nom de l'Etat ou comme fait au nom de la commune ? La question est controversée en doctrine et certains auteurs enseignent que le maire, en pareille matière, agit comme agent du pouvoir central et qu'il ne peut jamais, conséquemment, engager, par ses arrêtés de police, la responsabilité de la communauté qu'il administre (1). Cette opinion nous paraît contredite par la tradition la plus certaine de notre organisation communale, par les travaux préparatoires de la loi du 5 avril 1884 et par le texte même de cette loi.

Il n'est point douteux, tout d'abord, que depuis la

(1) V. Répertoire du droit administratif, »» commune, n» 2152.

loi du 14 décembre 1789 dont, au point de vue qui nous occupe, la loi du 18 juillet 1837 avait conservé Tesprit, les maires, en tant qu'ils assuraient la police municipale et rurale, avaient toujours, jusqu'en 1884, été considérés comme exerçant des attributions exclusivement communales (1). Mais, on soutient que cette notion primitive n'a point été conservée par la loi municipale actuelle et on se fonde pour cela sur le rapport fait à la Chambre des députés par M. de Marcère qui considère expressément la police municipale comme une attribution mixte intéressant autant TE-

(1) La question, dit M. Michoad {De la retpontabiliU d^s communes, Rev. du droit publie, 1897, n* I, p. 35) n'était pas douteuse soas la législation de l'Assemblée Constitoanie : c'était, en effet, la loi elle-même qui classait la police manicipale parmi les fonctions propres au pouvoir municipal (Loi dn 14 décembre 1789, art. 50). Si celte notion s'obscnrcit dans les lois de Tan III et de Tan VIU, il ne semble pas cependant qu'elle s'y efface entièrement, et. en tout cas, elle reparait très nette dans la loi municipale de 1837. L'article 10 de cette loi groupe dans une même énumération, comme étant exercés sous la surreillance de l'administration supérieure, la police municipale, la police rurale et les divers actes de gestion du patrimoine communal; et ce groupement est d'autant plus significatif qu'il ne se trouvait pas dans la première rédaction de projet de loi et qu'il y a été introduit par la commission de la Chambre des députés, précisément pour écarter la solution contraire admise parle gouvernement: « 11 est une attribution à l'égard de la quelle la commiçsion s'est trouvée en dissentiment avec le gouvernement, dit M. Vivien dans son rapport, nous voulons parler de la police rouaicipale et rurale, que le projet place parmi les pouvoirs délégués au maire et qu'il soumet à l'autorité du pouvoir central. Cette proposition ne tend à rien moins qu'à détruire un principe reconnu depuis 1789 et conservé par tous les monuments de la législation... La réunion des citoyens en bourgade n'a pas eu seulement pour objet, lorsqu'elle s'est formée, l'administration du patrimoine commun : le besoin de leur conservation leur commandait de prendre les mesures les plus propres à écarter de Thabitation commune tout ce qui pourrait la rendre peu sûre, incommode et malsaine. Le droit de police locale n'est pas une concession de la puissance publique; il a sa source dans cette règle du droit naturel qui autorise tous les individus, et par conséquent, les corporations d'habitants qui, relativement à la grande famille, ne sont eux-mêmes que des individus, à veiller à leur conservation. Ces principes ont décidé la commission à rétablir les pouvoirs de police dn maire dans la catégorie des actes propres à l'autorité municipale, et qui sont placés sous la simple surveillance de l'administration supérieure. »

Sous l'empire de la loi de 18.37, la question n'était donc point douteuse et la jurisprudence admettait sans hésitation la responsabilité de la commune à raison des actes de police des maires.

tat que la commune (1) et sur ce que, conséquence logique, dit-on, de l'idée nouvelle, Tarticle 99 a singulièrement accru le droit d*intervention de l'administration préfectorale en pareille matière. — L*argument ne serait pas sans valeur si le texte que commentait le rapport de M. de Marcère avait passé dans la rédaction définitive de l'article 91, mais il n'en est rien. L'article de la commission, relatif aux attributions de police municipale du maire, portait qu'elles étaient exercées, tout comme celles de l'article 92, sous Vauioriîé de l'administration supérieure, et cet article était placé dans un chapitre intitulé « Aîîributions exercées par le maire comme agent du pouvoir cen^ irai >. Si donc il n'avait point été apporté de modification à ce projet, la thèse que nous combattons en ce moment serait fondée. Mais, entre les deux lectures qui eurent lieu à la Chambre, la commission ellemême, en présence des critiques qu'avait soulevées son innovation sur ce point, modifia sa première rédaction, et remplaça les mots sous Vauforité par les mots sous la surveillance de l'administration supérieure, c'estrà-dire par les mots mêmes dont elle se servait pour qualifier les attributions d'ordre exclusivement communal. — Puis au Sénat, sur les observations de M. Oudot, la division du titre en deux chapitres fut supprimée (2). On conserva bien, il est

(1) Après avoir exposé les attributions purement municipales, et les attributions de police générale des maires, M. de Marcère, dans son rapport, s'exprime ainsi : « Le maire est encore investi d'antres attributions qui ont un caractère mixte: la police municipale, la police rurale, la voirie municipale. S'il doit assurer Tordre, la salubrité, la viabilité pour remplir le but principal que, dans l'origine, les habitants se sont proposé en se réunissant sur un même lien, cette sécurité locale, cette facilité de communications sont réclamées non seulement par l'intérêt des habitants, en tant qu'habitants de la cité, mais encore par Tintérôt général et pour la sécurité de tous les citoyens... Ici le maire est tout à la fois, et sans qu'on puisse distinguer, le mandataire de la communauté et le délégué de la nation. »

(2) Sur les diverses phases des travaux préparatoires de l'article 1 voyez le résumé qu'en a présenté M. Morgand (Loi municipale. 6* édit. t. I, p. 587, n* 793. — V. également Michoud, De la responsabilité de» cornmnnei^ Loc. cit.).

vrai, quelque chose de l'idée primitive de la commission de la Chambre des députés qui attribuait un caractère mixte aux attributions de police municipale et rurale, en ce sens qu'on admit Taccroissement du droit d'intervention du préfet dans les affaires relatives à la police locale, à raison de la solidarité qui unit toutes les parties du territoire national et de l'intérêt général du pays qui exige que la salubrité, la sécurité et la viabilité publiques soient assurées dans toutes les communes ; mais, l'intérêt local dominant notablement en la matière, on conserva à ces services le caractère! exclusivement communal qu'ils avaient avant 1884 (î).

II suit de là que c'est uniquement la responsabilité de la convnune qui peut être mise en jeu à raison des actes de police des maires, et la jurisprudence, tant administrative que judiciaire, n'a jamais eu le moindre doute sur ce point ; il suffit pour s'en convaincre de se reporter aux nombreuses décisions que nous avons citées et qui sont intervenues dans des instances oiîi des communes étaient poursuivies en dommages-intérêts à raison de mesures de police reprochées à leur maire (2).

§ 2. — Dommages causés par des actes administratifs dans des situations contractuelles.

163. Nous avons vu que, si général que soit le principe de rirresponsabilité de la puissance publique à raison d'actes législatifs, l'Etat pouvait cependant en-

(i) La circulaire du ministre de l'Intérieur du 15 mai 1884 {Bull. Min. Int.^ 1884, p. 357) le reconnaît expressément en commentant en même temps les dispositions des articles 90 et 91 sons la rubrique : Attributions que le maire exerce comme chef de Passociation communale; — et ensuite séparément celles de Tarlicle 92 sous la rabriqne : Attributions que le maire exerce comme délégué de l'administration supérieure.

(2) V. Supra, n«« iii et suiv., p. 169 et suiv.

courir, du fait de la promulgation de certaines lois, des responsabilités financières, lorsque ces lois faisaient obstacle à l'exécution d'engagements contractuels ou portaient tout au moins de graves atteintes à ces engagements (1). Il faut décider de même, lorsque ces obstacles ou ces atteintes aux obligations conventionnelles de l'Etat et de ses démembrements sont imputables à des actes administratifs, quelque légaux et ré guliers qu'ils puissent être, et encore qu'ils ne puissent pas faire l'objet d'un recours en annulation. — L'action en réparation étant, en pareille hypothèse, exclusivement fondée sur la violation d'un contrat, doit être portée devant le juge du contrai

164. Ce n'est pas à dire que tout acte administratif, que toute décision d'une autorité administrative qui préjudicie à un des co-contractants de l'Etat, d'une colonie, d^nn département ou d'une commune soit susceptible d'entraîner la résiliation du contrat ou d'ouvrir un droit à des dommages-intérêts. Comme nous l'avons dit, à propos des actes législatifs, pour que de semblables solutions soient admissibles, il ne suffit pas que la mesure en question se borne à imposer à la partie qui a contracté avec l'administration une de ces charges générales qui frappent, soit tous les citoyens, soit toute la catégorie d'industriels ou de commerçants à laquelle appartient cette partie. Il ne suffit pas davantage qu'on soit en présence d'un de ces actes dont le but exclusif est d'assurer l'exécution d'une loi de police générale dont l'application, en cas de besoin, a toujours dû, lors de la passation du contrat, être considérée comme probable ou tout au moins comme possible. En ce qui concerne des décisions de cette nature, il ne pourrait être alloué d'indemnités aux co-contractants de l'administration qui ont eu à en souffrir que si une clause conventionnelle

(1) V. supra, tit. I, ehap. I, N*« 25 et K, p. 21 et saiv.

avait expressément prévu leur éventualité et reconnu droit à la résiliation du contrat ou à une réparation, dans le cas où cette éventualité viendrait à se produire.

C'est par application de cette idée que, dans une espèce où Tadministration, usant des pouvoirs à elle dévolus par la loi des 22 décembre 1789 et 8 janvier 1790, avait, pour empêcher le renouvellement d'émeutes sanglantes, prohibé l'entrée d'ouvriers étrangers sur les chantiers d'une entreprise, le Conseil d'Etat a décidé que cette mesure de police, à défaut de clause expresse du marché garantissant à l'adjudicataire des travaux l'emploi de la main-d'œuvre étrangère qu'il utilisait, ne mettait pas ce dernier en droit de demander la résiliation de son marché. Il a estimé que l'entrepreneur devait savoir que si l'emploi de cette maind'œuvre étrangère était autorisé, il demeurait, du moins, subordonné à l'exécution possible des mesures légales qui pourraient être, un jour ou l'autre, imposées dans l'intérêt de la sûreté publique (1).

Mais, au contraire, un acte administratif, même légal, même régulier, peut entraîner à la charge de la

(1) G. d'Ét. cont.. S" Gille et Bellet, 29 avril 1888, Leb. <«, p. 341.

«r CoDsidéraot qu'à la suite de Témeute à laquelle avait donné lieu, le 9 mars 1895, l'arrivée d'ouvriers italiens venant travailler au fort de Port- Saint-Vincent, les commissaires spéciaux de police, agissant sur les instructions du ministre de tlntérieur et du préfet, ont empêché les ouvriers italiens de se diriger sur le fort ; que ces mesures, destinées à prévenir le retour des désordres graves qui venaient de se produire, ont été prises par rAdministration dans un but de sécurité publique en verti» des pouvoirs qu'elle tient de la loi du ââ décembre 1789 et 8 janvier 1790;

« Considérant que les Sr> Gille et Bellet ne sont pas fondés à soutenir que lAS articles 11 et 16 du cahier des clauses et conditions générales ci-dessud visé leur garantissaient l'emploi de la main-d'œuvre étrangère ; que, si cet emploi ne leur était pas interdit, il restait en tout cas suboi» donné à l'exécution des mesures nécessitées par la sûreté publique;

« Considérant que les faits sur lesquels est fondé le pourvoi ne rentrent dans aucun cas de résiliation prévu par le cahier des clauses et oonditioos générales ci-dessus visé ; qu'il résulte de ce qui précède que c'est avec raison que le Conseil de préfecture a rejeté les demandes des S" Gille et Bellet tendant à faire prononcer la résiliation de leur entreprise et k obtenir une indemnité ; rejet. »

puissance publique de sérieuses responsabilités financières, toijites les fois qu'il modifie les bases mêmes d'un contrat, c'est-à-dire les conditions en considération desquelles il a été passé et dont le maintien pouvait être légitimement escompté par les parties. La jurisprudence a fait de multiples applications de ce principe, tantôt à propos de délibérations d'assemblées locales en matière financière, tantôt à propos d'actes dits de police et, plus spécialement, en matière de chemins de fer ou de domanialité publique. C'est cette jurisprudence que nous voulons analyser ici, dans ses grandes lignes tout au moins.

165. Ainsi que nous l'avons rappelé tout à l'heure, les citoyens ne peuvent, en règle générale, intenter une action directe en indemnité à raison des préjudices qu'ils allégueraient du fait de délibérations d'assemblées locales intervenues dans l'ordre financier. Mais il est possible que certaines de ces délibérations détruisent ou bouleversent l'économie de conventions antérieures : la partie qui a contracté avec la colonie, le département ou la commune dont l'assemblée a pris cette mesure a, en pareille hypothèse, le droit de s'adresser au juge du contrat pour demander à être indemnisée des conséquences dommageables de l'inexécution totale ou partielle des conventions dont s'agit. Des réclamations de cette nature se présentent assez fréquemment dans nos colonies, lorsque, suivant les colonies, des délibérations de conseils généraux ou des décisions de l'administration supérieure ont établi des taxes nouvelles ou modifié, soit l'assiette, soit le mode de perception de taxes existantes dans des conditions préjudiciables à des particuliers ayant contracté avec la colonie. C'est ainsi, par exemple, que l'adjudicataire du monopole des droits sur l'introduction et la fabrication des spiritueux à Pondichéry s'est vu déclarer fondé à demander une indemnité à raison de modifications apportées, en violation de son marché, aux conditions de délivrance des licences pour la vente de l'alcool au détail, modifications jugées par le

.Conseil d'Etat susceptibles de nuire au développement de la consommation (1).

166. Les délibérations des conseils municipaux en matière d'octrois ont donné lieu à de très nombreuses instances provoquées, tantôt par des entrepreneurs de travaux des villes, tantôt par des concessionnaires de leurs services municipaux, lésés dans leurs intérêts par des créations ou des majorations de droits d'octroi au cours de lours travaux ou pendant la période d'exécution de leur contrat. Il est bien évident que ces entrepreneurs et ces concessionnaires ne peuvent prétendre à une situation privilégiée qui les affranchirait de toi;te contribution aux charges communales établies postérieurement à leur traité, ce qui créerait une différence de traitement entre eux et les autres industriels de la ville. Mais, lorsqu'il s'agit de l'établissement ou de la majoration de taxes frappant précisément les matières premières essentielles de leurs opérations, il faut bien reconnaître qu'en pareil cas il y a modification des bases du contrat et qu*il n'est pas admissible qu'une ville puisse ainsi retirer indirectement à ses

(i) C. d'Ét. cont., S--» Parry et €*«, 28 mai 18'^7, Leb., 97, p. 415.

« Considérant que le cahier des charges qui a servi de base à l'adjudication tranchée au profit des S""» Parry disposait que les licences pour la vente au détaildes spiritueux seraient adjugées par lots séparés et pour hi durée d'une année seulement; que la convention du 3 février i887, prorogeant pour une durée de deux années le monopole des S*"* Parry, maintenait sur ce point les conditions qui avaient servi de base au contrat primitif; que l'établissement de ce régime intéressait directement l'exploitation du monopole des spiritueux en favorisant la concurrence entre les différents débitants, et, par suite, le développement de la consommation;

«Considérant qu'au cours des marchés passés parles Sr» Parry, l'administration de la colonie a affermé l'exploitation des licences à un fermier unique et pour une durée égale à celle du monopole des S" Parry ; — que ce fait a été de nature à causer aux S""* Parry un préjudice en supprimant toute concurrence entre les différents débitants ; que ce point a été reconnu par le Conseil général de la colonie qui a déjà alloué aux requérants pour l'année 1888 une indemnité transactionnelle de 23,000 roupies et que l'administration n'est pas fondée a se prévaloir d'aucune disposition du cahier des charges, ni des termes de la convention du 3 février 1887 pour soutenir que cette modification au régime établi par contrat rentrait dans les pouvoirs qui lui appartenaient. »

co-contraclants les avantages qu'elle leur avait reconnus.

Il n'y a pas de difficulté lorsqu'une clause expresse du contrat a déchargé l'entrepreneur ou le concessionnaire de tout droit sur des matières premières déterminées. Des clauses de cette nature se trouvent fréquemment dans les traités avec les compagnies gazières en ce qui concerne les charbons nécessaires à la fabrication du gaz. En pareille hypothèse, il n'y a qu'à appliquer ces clauses et la jurisprudence admet, s'il est intervenu un renouvellement d'une concession ancienne sans rappel exprès de la disposition stipulant l'exonération des droits sur les charbons, que celle-ci doit être considérée comme tacitement maintenue (1).

Mais que faut-il décider quand rien n'a été prévu dans le contrat ? De bonne heure, la jurisprudence a estimé que lorsqu'il n'existait pas d'octroi au moment où le traité a été passé, ou plus exactement lorsqu'il n'y avait pas alors de droit sur les matières premières utilisées par le co-contractant d'une ville, il fallait présumer que les parties avaient pris pour base de leurs conventions et des prix unitaires par elles fixés, les faits existants au moment où ces conventions ont été passées et les prix fixés. Aussi le Conseil d'Etat a-t-il toujours admis qu'en pareil cas les entrepreneurs et les concessionnaires pouvaient prétendre à Texonération des taxes établies au cours de leurs marchés ou à une indemnité compensatoire. Sur ce point, sa doctrine est bien établie et elle s'est manifestée, tant à propos d'entreprises de travaux publics en cas d'établissement de droits sur les matériaux de construction (2), qu'à propos de concessions à des compagnies d'éclai-

(1) C. d'Ét., cont., ville d'Amiens. juillet IftoO, Leb. 59, p. 477. — ville de Saint-Pierre-Iës-Calais, 18 mars 1869, Leb. 69, p. 226. — Commune de NamerR, 28 décembre 1894, Leb. 94, p. 722.

^2) C. d'Et. cont., Jacquot et Cordillot, 17 janv. 1873, Leb. 7.3. p. 7:i; — ville de Lyon c. Compagnie des Asphaltes, 6 fév. 1891, Leb. 91, p. 82.

rage par le gaz en cas de création de droits sur les charbons (1).

La jurisprudence a été plus hésitante lorsqu'au moment de la passassion du contrat il existait déjà des taxes sur les matières premières essentielles au fonctionnement de Tentreprise ; des décisions anciennes, estimant que Téventualité de majorations ultérieures de ces droits avaient dû être envisagée par les parties contractantes, refusaient toute allocation d'indemnités lorsque ces majorations venaient à se produire eu cours de marché (2). Cette distinction, difficilement justifiable, entre le cas d'établissement et le cas de majoration de droits d'octroi est aujourd'hui complètement abandonnée. Les parties sont réputées avoir fixé les prix unitaires, dans tous les cas, d'après le taux des droits établis au moment où sont intervenues leurs conventions, et les co-contractants des communes doivent être déchargés de toutes lés conséquences onéreuses dérivant pour eux des majorations ultérieures de ces droits. Le Conseil d'Etat la expressément décidé en 1895 pour un entrepreneur de travaux pu-

(1) G. d'Ét. cont., Gaz de Monlluçon, 9 avril 1897, avec les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Arrivière, Leb. 97, p. 305. — « Considérant quM résulte de rinstruction qu'à l'époque où la Compagnie requérante a conclu avec la municipalité de Uontluçon un traité pour l'éclairage de la ville par un gaz extrait de la houille, aucune taxe d'octroi n'était établie sur le charbon; que c'est en tenant compte de cet état de choses que les parties contractantes sont convenues des prix fixés par le traité tant pour l'éclairage public que pour Téclairage privé; que, dans ces conditions, la ville de Montluçon n'a pu, sans porter atteinte au traité qu'elle avait passé, exiger de la Compagnie du gaz le paiement d'une taxe d'octroi frappant une matière première employée à la fabrication du gaz et que, dès lors, la société requérante est fondée à demander la restitution des droits exigés d'elle; que. par suite, il y a lieu, d'annuler l'arrêté attaqué et de condamner la ville à rembourser à la compagnie une somme de 24.095 fr. 65 c. représentant le montant non contesté des droits d'octroi perçus sur les charbons servant à la fabrication du gaz. — Conf. C. d'Et. cont., ville de Tarascon c. Jourdan, 1*2 août 1854, Leb, 54, p. 789; — Seive et consorts. 27 nov. 1856, Leb. 56, p. 667.

i'2) C. d'Ei. cont., Compagnie du gaz de Vaxemmes c. ville de Lille, 17 avril 1874, Leb. 74, p. 339. — Union des gai, 7 août 1883, Leb. 83, p. 749.

blics (1) et il vient d'adopter la même solution en ce qui concerne une compagnie concessionnaire de Téclairage par le gaz (2).

Il va de soi que tout ce que nous venons de dire de§ délibérations des conseils municipaux, majorant des droits d'octroi, s'appliquerait de piano au cas oii ces délibérations auraient supprimé la faculté d'entrepôt à domicile, reconnue au profit d'un concessionnaire et sur le maintien de laquelle ce dernier était en droit de compter pendant toute la durée de son traité (3).