Les mesures dites de police, spécialement celles

(1) C. d'Et. cont-, Silvestre et Rosazza c. ville de Digne, 29 déc. 1895. Leb. 95, p. 878.

« En ce qui concerne la restitution des surtaxes d'octroi établies sur les matériaux au cours des travaux. — Considérant que pour repousser cette demande, la ville n'est pas fondée à se prévaloir des dispositions de Farticle 22 du cahier des charges qui interdit seulement à Tentrepreneur de réclamer à raison de Taugmcntation de prix des matériaux;

« Considérant que, si les matériaux étaient, à l'époque de l'adjudication, frappés de droits d'octroi à l'entrée de la ville de Digne, il ne résulte d'aucune disposition du marché que les surtaxes établies postérieurement aient été prévues par les parties dans les calculs pour la composition des prix; que, par suite, c'est à tort que le conseil de préfecture a refusé de condamner la ville au remboursement des surtaxes d'octroi payées par les entrepreneurs et dont elle est d'accord avec eux pour fixer le montant à la somme de 1.092 francs... »

(?) C. d'Ét. Cont., sieurs Bardy c. ville de Bergerac, 29 déc. 1905.

— « Considérant qu'il résulte de l'instruction qu'à l'époque où les requérants ont conclu avec la municipalité de Bergerac un traité pour l'éclairage de la ville par le gaz, le charbon, matière première essentielle à leur industrie^ n'était frappé que d'un droit d'octroi de fr. 15

— que dès lors, en l'absence de toute clause du marché visant l'hypothèse d'une modification des droits établis sur ce produit, les parties contractantes doivent être réputées avoir tenu compte de l'état de choses alors existant, pour convenir des prix fixés tant pour l'éclairage public que pour l'éclairage privé;

« Considérant qu'au cours de l'exécution du marché, les sieurs Bardy ont été tenus d'acquitter d'abord une taxe sur le charbon supérieure à fr. 15, puis une taxe sur le gaz fabriqué et sur le coke, en remplacement de la première; qu'ainsi ils ont dû supporter un surcroît de charges qui provient du fait même de la ville et à raison duquel ils sont fondés à réclamer, à titre de compensation, une indemnité égale au montant des nouveaux droits exigés. »

V. sous cet arrêt les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Romieu.

(3) G. d'Ét. cont., ville d'Amiens, 9 juillet 1859, Leb. 59, p. 477: ville de Saint-Pierre-lès-Calais, 18 mars 1869, Leb. 69, p. 226.

relatives à la police des chemins de fer et à la domanialité publique, peuvent, avons-nous dit, constituer une violation certaine et directe d'engagements contractuels.

En matière de chemins de fer, une législation spéciale — la loi du 11 juin 1842 et la loi du 15 juillet 1845 (art. 21) à laquelle se réfère sur ce point la Ici du 11 juin 1880 pour les tramways (art. 37) — a conféré un pouvoir de réglementation à l'administration en ce qui concerne non seulement la sécurité, mais encore Tusage ou l'exploitation du service public. En conséquence, des règlements d'administration publique ont édicté ou délégué au ministre ou aux préfets le soin d'édicter de nombreuses dispositions relatives à l'exploitation des voies ferrées (1). D'autre part, les conditions de l'exploitation sont l'objet même du contrat de concession et la base des obligations contractuelles de l'Etat. Il se peut donc que l'usage dés pouvoirs réglementaires par l'administration, légal en lui-même, puisse aggraver les conditions d'exécution du contrat : aussi la jurisprudence décide-t-elle que la 'question de légalité des actes réglementaires devra être portée devant le juge de l'excès de pouvoir qui l'examinera en elle-même, indépendamment des dispositions contractuelles (2), et que la question de la modification apportée aux dispositions du contrat sera portée devant le juge du contrat, c'est-à-dire devant le conseil de préfecture en premier ressort et devant le Conseil d'Etat

(1)V. en ce qui concerne les cheirinR de fer Tordonnance du 15 dovembre 1846 et le décret du !•«■ mars 1901, et, en ce qui concerne les tramways, les décrets des 6 août 1881 et 13 février 1900.

(2) L'acte administratif, qui porte atleioie à des obligation.^ contractuelles, n'est pas, en effet, pour cela entaché de nullité, au point de vue objectif, et si un recours pour excès de pouvoir tendant à ?on annulation se fondait uniquement sur la violation don contrat, il serait nécessairement écarté (C. d'Ét. conl., Compagnie des iramways de Paris 17 juillet 1896, Leb. 95, p. 572. — Fichet, U mars 1902, Leb. 1902 p |g9. — Compagnie du secteur électrique de la Rive gauche, 16 mai 902, Leb 1902, p. 372).

en appel (1). Même quand la mesure critiquée est légale en elle-même, même quand elle a été régulièrement prise par Tautorité compétente dans la limite de? pouvoirs qui lui sont dévolus pour améliorer le service et assurer les intérêts du public, si le juge du contrat estime qu'elle est contraire aux dispositions du traité et à rintention commune des parties au point de vue de l'équilibre de leurs obligations respectives, il pourra allouer au concessionnaire une indemnité qui devra correspondre à la charge résultant pour lui de l'aggra-

(1) G. d'Ét. cont., CompagQie de Bôno-Guelraa et prolongements, 4 août 1905, Lob. 1905, p. 770. — « Considérant que la Compagnie des cfaemins de fer de Uùne-Guelma et prolongements soutient, d'une part, que, par la décision attaquée, le gouverneur général de l'Algérie a excédé sei pouvoirâ; — attendu que les mesures nécessaires pouras>urer lapolicc et la sûreté des chemins de fer ne peuvent être édictées que pur des règlements d'administration publique, et qu'en admettant même qu'il fût compétent, le gouverneur a usé, en vue de régler d'une manière générale les conditions du travail des employés, des pouvoirs qui n'ont éié conférés à l'administration que dans l'intérêt de la sécurité de l'exploitation;

— d'autre part, qu'il a violé les conventions intervenues entre l'État et la Compagnie requérante en introduisant dans les dépenses de celle-ci un élément qui n'est pas entré en com^Lte dans 1 évaluation des charges ayant servi à établir le forfait d'exploitation;

« Sur le premier point. — Considérant qu'aux termes de l'arlicle 9 de la loi du 11 juin 1842, des règlements d'administration publique déterminent les mesures et les dispositions nécessaires pour garantir la police, la sûreté, l'usage et la conservation des chemins de fer; que l'ordonnance du 15 novembre 1846 et le décret du 1«' mars 1901, rendus en exécution dudit article, disposent que les Compagnies doivent soudQettre leurs règlements relatifs au service et à l'exploitation au ministre des Travaux Publics, qui prescrit les modifications qu'il juge nécessaires;

— que les pouvoirs ainsi conférés au ministre sont, par application des articles 6 e: 11 du décret du 18 août 1897, exercés en Algérie par le gouverneur général;

« Considérant que le gouverneur général n'a statué qu'après avoir invité les Compajrnies, le 16 décembre 1899, à formuler leurs propositions et, le 3 novembre 1900, à présenter leurs observations sur la réglementation projetée; — qu'il résulte des termes mêmes des arrêtés ministériels des 4 et 23 novembre 1899, que les mesures édictées ne sont pas applicables à tous les employés; qu'elles visent seulement les mécaniciens et chauffeurs et ceux des agents soii des trains, soit des gares, stations et haltes dont le service peut intéresser la sécurité des trains ou des manœuvres; - qu'ainsi la décision aitaquée a été prise dans la limite des pouvoirs appartenant au gouverneur général et en vue de l'objet pour lequel ils lui ont été conférés;

a Sur le second point. — Considérant que si la Compagnie requérante se croit fondée à soutenir que les mesures prescrites par la décision

vation de service imposée. Il a été notamment décidé que l'arrêté d'un préfet enjoignant à une compagnie concessionnaire d'un tramway d'établir un nombre de trains supérieur à celui qui avait été prévu au cahier des charges, et en considération duquel les conditions financières de la convention avaient été arrêtées, pouvait ouvrir, au profit de ladite com[>agnie, un droit à indemnité, justifié par Ja dépense des trains supplémentaires à elle imposés en dehors des prévisions de l'acte de concession (1).

Bien entendu toute indemnité devrait être refusée,

attaquée introduisent dans les charges de Texploitation un élément qui n'a pas pu entrer dans les préiisions des parties et qu*i1 est ainsi porté atteinte aux conventions intervenues entre elles, sa prétention soulève un débat sur le sens et la portée du contrat, et c'est au conseil de préfecture qu'il appartient, en vertu de la loi du 28 pluviôse an VIM, d'en connaître sauf appel au Conseil d'État; — Rejet. »

G. d'Ét. cent. Compagnie française des tramways et omnibus de Bordeaux, 22 déc. 190o.

« Considérant que la Compagnie française des tramways et omnibus de Bordeaux, pour den:ander l'annulation de la décision du ministre des Travaux publies susvisée. soutient, d'une part, que ce dernier aurait excédé ses pouvoirs en prenant cette décision, puisqu'il s'agissait seulement d'appliquer le tarif maximum prévu au cahier des Chartres, et qu'en admettant que cette décision pût être prise, elle devrait être non provisoire, mais définitive; — d'autre part, que le ministre, en réi'nissant trois lignes en une seule^ a, non pas appliqué, mais interprété et violé le cahier dos charges qui autorise la Compagnie à percevoir une taxe de 10 centimes pour tout parcuur;i effectué sur chacune de ses lignes;

« Sur le premier point. — Considérant qu'aux termes de l'article 33 de la loi du 11 juin iSSO, le ministre homologue les taxes perçues dans les limites du maximum: que ces dernières expressions ne sauraient avoir pour eilet de restreindre le droit du ministre d'homologuer les taxes, soit à titre provisoire, soit à titre définitif; - qu*en effet, l'homologation reste nécessaire même en cas d'application du maximum, puur permettre la perception légale de la taxe et fixer le parcours auquel elle s'applique;

V Sir le xi'cihid point. — Cons'dôrant que si la Compagnie requérante se croit fniuieé à soutenir qu'en prescrivant, par la décision atta<iuée lu percopiion d'une taxe unique sur un parcours qui formerait trois li;rnes di'^linctes. le ministre a faussement interprété le cahier des charges et méconnu les droits de !a Coriipagnie, c'est, au conseil de prelectuie qu'il appartient, en vertu de la loi du 28 pluviôse an VHI, de connaître de cette con:e?iation sauf appel au Conseil d'ttat; — Uejet. «

(i) c. dÉt. cont.. Compagnie des chemins de fer économiques du Nord, 23 janv. 11)03, Lob. l'J03, p. 63.

SI la mesure administrative n'avait d autre objet que d'exiger de la compagnie Tezécution des obligations qui dérivent pour elle de son contrat, et au premier rang desquelles est celle d'assurer le trafic, conformément aux prévisions des parties. C'est au juge du con trat, en cette matière de plein contentieux, qu'il appartiendra d'apprécier en fait si les charges imposées sont ou non extra-contractuelles.

168. Ce n'est pas seulement par des mesures de po lice spéciales aux chemins de fer ou tramways qui font Tobjet de la concession que des dommages peuvent être causés à la compagnie concessionnaire ; ce peut être aussi par des actes de concession ultérieurs, réguliers et légaux en eux-mêmes, et dont l'efifet est de créer une concurrence contraire aux engagements pris. Le concessionnaire primitif qui ne peut^ en pareil cas, faire tomber la nouvelle concession, à raison de la seule violation de son contrat, par la voie du recours pour excès de pouvoir, est du moins fondé à réclamer devant le conseil de préfecture la réparation du préjudice qui lui a été ainsi causé (1).

169. Les principes que nous venons de développer reçoivent également leur application quand des atteintes sont portées par des actes administratifs aux engagements pris à l'égard de fermiers ou de concessionnaire de bacs ou de ponts à péage. Dans les con-

(1/ C. d*Êt. eont.. Compagnie des tramwajs de Paris et du département de la Seine. 17 jnii. 1896, Leb. 96. p. 5T2. — Sut le moyen tire ée ce que le décret attaqué aurait corhpnt dam la concession faite au syndicat des communes ci-dtssui désiç'ées des parties de lignes déjà antérieurement concédées à d'autres bé-ie^ciaira et de ce qu'il aurait été ainsi porté atteinte aui droits de la Compa'ianie des tramways de Paris et du département de ta Seine : •» Considérant que ce moyen fondé snr la prétendue Tiolation d'un contrat de concession ne saurait être retenu à l'appoi d*un recours pour excès de ponvoir; qu'il appartient seulement à la partie qui se croirait lésée de porter son action devant la joridiction compétente ponr statuer sur les droits et obligations ëérivant de ce contrat... »

frais de cette nature, Tadministration s'engage à ne pas établir elle-même et à ne pas concéder de passages sur le cours d'eau envisagé, dans un certain périmètre en amont et en aval du bac affermé ou du pont à construire. Si elle viole directement cet engagement, soit en construisant elle-même un pont dans la zone déterminée, soit en consentant une concession concurrente, ce qu'elle peut toujours faire quand elle estime que l'intérêt public l'exige, elle sera condamnée à des dommages-intérêts envers le fermier ou le concessionnaire initial (1). Et sa responsabilité ne sei-a pas moins engagée devant le juge du contrat, si elle s'est bornée à accorder à des particuliers des permissions de police dont le résultat serait de diminuer les recettes sur lesquelles le fermier ou le concessionnaire avait droit de compter, en affranchissant certains citoyens de l'obligation d'utiliser le service affermé ou l'ouvrage concédé (2). De môme si, au cours de la période d'exécution du traité, un décret intervient qui fixe le tarif de certains péages dans des conditions que le concessionnaire prétend être contraires aux conventions intervenues, le concessionnaire qui ne pourra se fonder sur cette violation de son traité pour faire tomber le décret dont s'agit, aura du moins la possibilité de réclamer des dommages-intérêts devant le juge du con-

fl) G. d'Ét. cont., Broussignac, 26 mai 1853, Leb. 53, p. 524, ministre des Travaux publics, fH fév. 1889, Leb. 89, p. 363; Pont de Drac, 7 août 1891, Leb. 91, p. 609. — Des indemnités ont été également allouées dansL les hypothèses suivantes : changement de tracé d'une route départementale pour le service de laquelle le pont avait été créé (C. d*Êt., Compagnie du pont de Dormans, 27 avril 1860, Leb. 50, p. 406); — Création à proximité d'an pont d'un gué artificiel permettant aux habi-' tants d^éluder le paiement des péages (G. d'Et., pont de Saint-Marcel, 27 avril 1875, Leb. 75, p. 257; Mollnary, 22 déc. 1882, Leb. 82, p. 1079).

(2) G. d'Et. cont., Lauthier, 12 nov. 1880, Leb. 80, p. 871. — Dans cette affaire, le Conseil d'Etat a estimé que le concessionnaire d*an pont à péage avait droit à indemnité à raison du préjudice que lui causait l'autorisation donnée à un usinier d'établir un bac à proximhé du pont, en vue de permettre aux ouvriers de son usine d'échapper au paiement du dreit de pdag«,

trat à raison des pertes qu'il a subies du fait de rap« plication du nouveau tarif (1).

170. De nombreuses décisions fort intéressantes sont intervenues dans Tordre d*idées qui nous occupe en ce moment à l'occasion des traités passés par des communes pour assurer la distribution. d'eaux potables a leurs habitants ou l'éclairage public ou privé par le gaz ou l'électridté (2). Les villes, on le sait, sont arrivées à constituer de véritables monopoles de ces services, en prenant, vis-à-vis de leurs concessionnaires, l'engagement de ne pas accorder à d'autres industriels les autorisations de voirie sans lesquelles de telles entreprises peuvent difficilement se concevoir.

Il est bien certain qu'un engagement de cette nature ne met point obstacle au droit du maire d'accorder à des particuliers de simples permissions de voirie les autorisant à établir sur la voie publique des conduites d'eau ou des fils électriques reliant par exemple deux parties de leurs propriétés et principalement destinées à leur usage personnel. En pareille hypothèse, le concessionnaire du service d'eau ou d'éclairage ne peut point se plaindre d'une atteinte portée aux clauses de son contrat et réclamer une indemnité (3). L'inten-

(1) C. d*Et. cont., Fillet, 14 mars 1902, Leb. 1902, p. 18U.

c Considérant que pour demander rannulation pour excès de pouvoir du décret qu'elle attaque, la société requérante se fonde sur ce que ce décret aurait porté atteinte aux droits qu'elle tiendrait de son contrat d'amodiation du bac de Dinard;

«c Hais considérant que si cette prétendue violation d*UQ contrat peut servir de base à une action en dommages-intérêls contre i*Elat, elle ne peut donner ouverture à un recours pour excès de pouvoir,... » — Rejet.

(2) Pour tout ce qui touche aux dommages causés par des actes administratifs en violation des contrats communaux pour la fourniture de l'eau ou du gaz, on peut se reporter à Tétude très complète de la question faite par M. Henri Ripert (Des rapports entre les pouvoirs de police et les pouvoirs de gestion dans les situations contractuelles, Revue du droit public et de la science politique, janvier-févriermars 1905).

(3; Y. dans le sens que nous indiquons des décisions qui refusent des indeuinités :

1» En ce qui coDcerne les permissions de voirie accordées à un par-

tion des parties, en effet, a été uniquement de proscrire des autorisations à des industriels désireux d'établir une distribution d'eau ou d'éclairage pour les habi> tants de la ville, moyennant rétribution, en concurrenco avec le concessionnaire originaire lui-même.

. Mais, quand des autorisations de voirie auront été accordées à des concurrents pour leur permettre d'établir un réseau de canalisations d'eau, de gaz ou d'électricité, que les autorisations aient été octroyées par le maire seul, sous la forme d'arrêtés de permissions de voirie pures et simples, ou qu'elles l'aient été en exécution de véritables conventions concertées avec la ville, elles portent atteinte aux concessions originaires et les titulaires de ces concessions, qui ne pourront faire tom« ber, par la voie du recours pour excès de pouvoir, les décisions administratives qui leur préjudicient en alléguant la violation de leur contrat, seront du moins fondés à réclamer à la ville, devant le conseil de préfecture, la réparation de toutes les pertes que leur aura occasionnées la concurrence établie au mépris de leurs droits.

Et ce n'est pas seulement la violation directe des engagements pris envers eux qui leur ouvriront ce droit à indemnité, c'est aussi leur violation indirecte.

ticalier pour établir des conduites d'ean utiles i sou usage personnel ou à celui de ses usines ^C. d'Et. cont., commune dlvry c Compagnie générale des Eaux. 21 fév. 1890. Leb. 90, p. 187; — ville de Maobeagec. Degoix. 1i juin 1891, Leb. 91,— rille de Cauterets c. Société des eaux de Cauterets, 2& mars 1893, Leb. 93, p. 261; — Picard, Traité det ea«x, IV, p. 419 :

2« En ce qui concerne l'établissement de conduites électriqnes pri- Tées pour reclairage d'un particulier transportant la force qui lui est utile d'un point à un autre de ses propriétés en traversant une voie publique (C. d'Et. cont., ville de Lourdes^ 25 mai 1900, Leb. 1900, p. :fô9; — Compagnie française d'éclairage et de chauffage par le gaz c. ville de Bagnères-de-Bigorre, 20 nov. 1903, Leb. 1903, p. 093). A (tiion doit-on décider de même, si la permission de voirie donnée à un particulier n'avait pour but que de permettre un transport de force motrice : en pareil cas, il n'y a même pas l'apparence d'une concurrence possible à la société d éclairage (C. d'Et. cont., Compagnie française d'éclairage, 19 mai 19U5, Leb. 1905, p. 430 .

celle qui résollera, par exemple, d'une intervention de la commune en vue de faire obtenir des permissions sur la grande voirie à des entreprises destinées à concurrencer les concessionnaires originaires. Sans donte, nne autorisation de cette nature, spontanément accordée par le préfet sur une route nationale ou départementale, ne saurait aucunement engager la responsabilité d'une commune qui n'a pu concéder que le monopole des autorisations de voirie sur son propre domaine public (1). Mais si les autorités communales, le conseil municipal ou le maire, ont provoqué, sollicité ou appuyé auprès de l'administration supérieure une deinande d'autorisation de cette nature, il y aura violation des obligations de la ville qui, de ce chef, devra être condamnée à indemniser son concessionnaire (2).

171. C'est surtout depuis la vulgarisation de Féclairage par Télectricilé que les difficultés se sont multipliées. De nombreuses villes, désireuses de faire bénéficier leurs habitants des avantages du nouveau mode d'éclairage, ont, nonobstant leurs traités antérieurs avec des compagnies gazières, donné à des industriels et à des compagnies le droit de poser sur les voies publiques des fils aériens destinés à distri-

(1) C «TEt. cont.. Compagnie géoënle des Eaox «t ville de Paris e. Compagnie des Sanx de la haniieoe. 17 dot. 1882, et cooclasioDS d« M. le commissaire do gouveroement Margnerie, Leb. 9i. p. 888). — Bcs solutions en ce sens ne poairoot plus guère se produire à ToccasImi de traités de canalisations d'eau oo d'éclairage passes postérieurement à 1883. Une drculaire do 15 août iS&o. concertée entre les ministres de flntériear et des Travanx pablics, a. en effet, prescrit anx ^éfcts de ne jamais accorder d'aytorisations d'établir des caaalk. sations poor les distributions d'eau et de gaz sur les dépendances de la grande Toirie qn'aox communes sentes, sauf à celles-ci le droit de fctrocéder ces autorisations à un concessionnaire.

(2) C. d*Et. cont.« Colette. 10 juillet 1896, Leb. 96. p. 562 : — ville d'âuzerre, 30 juillet 1897. Leb. 97, p. 589; — Compagnie do gaz la Normandie c. commune de Pont-Audemer, 23 déc 1H98, Leb. 9b. p. 829; — Compagnie Gaz et Eaux, 13 mai 1896, Leb. 98, p. 377; -- tk>inpagnie do gaz de Bourg, 2 fàr. 1900, Leb. 1900, p. 81; — rille de Saumur contre consorts Stears. ^ novembre 1902, Leb. 1902. p. 7tô; « Société du gaz de Yizille, 20 mars 1903, Leb. 1903. p. £15; — Compagnie du gaz d'Orange, 7 août 1903, Leb. i90i, p. 627.

bner la lumière électrique. Le Conseil dTtat, interprétant rintention des parties au moment où étaient intervenues les concessions relatives au gaz, a admis que les autorisations des conduites électriques accordées postérieurement, les unes par le maire au moyen de simples autorisations de voirie, les autres après entente et conventions expresses acceptées par le conseil municipal, constituaient toutes une violation des engagements pris envers les compagnies gazières considérées comme titulaires du monopole exclusif de l'emploi des voies publiques pour Téclairage public ou privé et, en pareil cas, il a décidé que la responsabilité de la ville était toujours engagée (1) à moins qu'une clause du traité de concession initial n*eût expressément réservé à la ville la faculté d'autoriser tout mode d'éclairage nouveau autre que le gaz (2).

Cette jurisprudence était, comme on le voit, très absolue ; mais, à partir de 1900, il y a été apporté une notable atténuation. Dorénavant, le Conseil d'Etat, pour apprécier l'intention des parties, distingue suivant qu'au moment où est intervenu le contrat d'une ville avec une compagnie gazière, l'éclairage électrique était ou non d'une pratique courante. Dans ce dernier cas, l'ancienne jurisprudence est intégralement maintenue ; mais, dans le cas au contraire où Féclairage au moyen de l'électricité c fonctionnait déjà à cette époque dans les localités voisines >, le Conseil d'Etat estime que le concessionnaire de l'éclairage par le gaz aurait dû se faire réserver expressément un monopole absolu pour tout mode d'éclairage et que sa négligence ne peut avoir pour conséquence de priver, jusqu'à la fîn de sa concession, les habitants de la

(1) c. d'Et. cont., ville de Limoges, 11 jany. 1895, Leb. fô, p. 21; — < ▼ille de la Rochelle, 8 fév. 1895, Leb. 95, p. 1S6; — Tille de Bourg, 8 mars 1895, Leb. 95, p. 217; — ville de Cannes, 1«>- mai 1896. Leb. 94, p. 354; — ville de Moniauban, 12 Juin 1896, Leb. 96, p. 465; -^ Ville de Bar-le-Doc, 26 nor. 1897. Leb. 97, p. 719; — ville de Fécamp, 25 fév. 1898, Leb. 98, p. U9.

(2) G. d'Et. cont.. Gaz de Carcassonne, 21 janv. 1898, Leb. 98, p. 30.

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ville de tout éclairage électrique. Il admet donc que la Tille pourra, en pareil cas, autoriser valablement des industriels à occuper la voie publique pour y établir des conduites électriques, mais à la condition d'avoir préalablement mis la compagnie concessionnaire en demeure d'assurer elle-même l'éclairage électrique aux conditions offertes par les demandeurs en autorisation, et seulement après refus de la compagnie d'obtempérer à cette mise en demeure. Ce ne sers^t alors que si la compagnie gazière acceptait de se charger de l'éclairage électrique que la ville commettrait une faute en autorisant des conduites électriques et c'est dans ce cas seulement qu'elle encourrait des responsabilités financières (1).

(1) C. d'Et. coat., rommone de Maromme, ^ joio 1900, Leb. 1900, p. 415. — « Considéniit qa*il résolte de l'ensemble des dispositions contennes dans le traité da 18 jnin 1878 prorogé jusqn'en 19i0 par coaTention da 16 août 1887, qa'en donnant à la Compagnie dn gaz de Derille le droit exclusif d'établir et de conserrer des tuyaux pour la coodaite du gaz d'éclairage sous les Toies publiques de la grande et de la petite voirie, la commune de Uaromme a entendu concéder à cette compagnie le service de l'éclairage, tant public que i)anicoIier, pendant tonte la dorée du traité; — que, de son cOté, la compagnie a contracté des obligations constituant des arantages en faveur de la Tille; — que dans la commune intention des parties ces avanuges devaient trouver leur compensation dans l'exercice de tous les droits concédés; — que si le traité n'a pas prévu le cas où la commune voudrait faire proâter ses babitants de la découverte d'un autre mode d'édairage. le silence de la convention à cet égard ne suffit pas ponr permettre à la ville de paralyser les droits de son concessionnaire du service de l'édairage en accordant des autorisations de voirie nécessaires à rétablissement d'une industrie concurrente, alors qu'elle n*a pas mis le concessionnaire en demeure de fournir la lumière électrique, aux conditions offertes par reotrepreneur de ce nouvel éclairage; — qu'il résulte même d'une lettre versée an dossier que la Compagnie du gaz de Deville a proposé à la commune de Maromme de substituer l'édairage par l'électricité à celui qui a fait l'objet du traité susvi«é et que la eommune a écarté cette proposition ; — que, dans ces circonstances, les autorisations données aux sieurs Ballu et Lemoioe constituent one violation des obligations consenties par la commune à l'égard 4e son concessionnaire, et que ce dernier est fondé à demander la réparation du préjudice en résultant; — que, dès lors, c'est à bon droit que le conseil de préfecture a, par l'arrêté attaqué, ordonné une expertise à reflet d'évaluer ce préjudice ...» — Rejet.

C. d*Et. cont.. Compagnie nouvelle da gaz de DeviUe-lès-R3nen, li^janv. I90t, Leb. 19(^, p. 5 :

< Considérant que la commune de Deville-lès-Ronen soutient que si

Bien entendu des dommages-intérêts seraient toujours dus, si la ville autorisait des installations électriques sur ses voies publiques, sans mise en demeure .préalable à la compagnie gazière dans le cas où cette dernière aurait pris soin dans son traité de concession de stipuler expressément que Téclairage électrique ou tout autre ne pourrait être assuré par des tiers que si elle était elle-même dans l'impossibilité de le faire (1).

elle a concédé à la compagnie requérante le privilège exclusif de l'éclairage par le gaz, ce privilège, dans le silence des traités de 1874 et de 1887. ne s'étend pas à l'éclairage par tout autre moyen et notamment par celui de l'électricité, la comouine n'ayant pas renoncé aa droit de faire profiter ses habitants de la découverte d'un nouveau mode d'éclairage;

« Considérant qae le silence gardé sur ce point par les premières conventions de 1874 est facile à expliquer et doit être interprété en faveur de la Compagnie du gaz ; — qu'il en est autrement du défaut de toute stipulation dans le traité de prorogation intervenu en 1887, époque où l'éclairage au moyen de l'électricité fonctionnait déjà dans des localités voisines; — qu'à cet égard les parties sont en faute de n'avoir pas manifesté expressément leur volonté, ce qui met le juge dans l'obligation d'interpréter leur silence et de rechercher quelle a été en 1887 leur commune intention;

(c Considérant qu'il sera fait droit à ce qu'il y a de fondé dans leurs; prétentions contraires en reconnaissant à la Compagnie du gaz le pri-^ vilège de l'éclairage n'importe par quel moyen et a la commune de Devilie la faculté d'assurer ce service au moyen de Télectricité, en le concédant à un tiers dans le cas où la compagnie requérante dûment mise en demeure refuserait de s'en charger aux conditions acceptées par ce deruier;

« Considérant, il est vrai, que la commune allègue que les longues négociations engagées sans renultat en 1898 entre elle et la compagnie et à la suite desquelles est intervenu le traité passé en janvier 1897 avec le sieur Lemoine, constituent une mise en demeure suffisante pour rendre ce traité définitif;

« Biais considérant que ces négociations antérieures à la solution d'un litige qui porte sur l'étendue des obligations imposées à chacune des parties dans le traité de 1887 ne peuvent remplacer la mise en demeure préalable à l'exercice du droit de préférence reconnu par la présente décision en faveur de la compagnie requérante.

« Arrête annulé. — Dans le délai d'un mois à compter de la notifia* cation de la présente décision, la commune de Devilie mettra la Com^ pagnie du gaz en demeure de déclarer avant l'expiration du mois suivant si elle entend se charger du service de l'éclairage au moyen d» l'électricité dans les conditions du traité passé avec le sienr Lemoine;: — il est sursis à statuer jusqu'après l'exécution à donner à lartiole i) ci-dessus sur la demande de dommages-intérêts formée par la Compa-. gnie du gaz... »

(1) C. d'Et. cont., ville de Lille, 26 juillet 1901, Leb. 1901, p. 678; — ville de Saumur c. Stears, 28 nov. 1902, Leb. Iij02, p. 705; — Compa-

. 172. Pour échapper aux conséquences onéreuses de ■ees condamnations, les villes se sont empressées de faire rapporter par leurs maires les permissions de voirie qui avaient été accordées aux entrepreneurs d'éclairage électrique. Ceux-ci ont résisté, ils ont refusé d^obtempérer aux ordres qui leur étaient donnés d'enlever leurs conduites et leur outillage. La Cour de cassation a estimé qu'ils étaient fondés dans leur résistance parce que, suivant elle, l'arrêté de retrait de permission de voirie était, en pareil cas, entaché de détournement de pouvoirs comme pris, non dans l'intérêt de la voirie, mais uniquement dans l'intérêt financier de la commune (1). Le Conseil d'Etat n'a pas partagé cette manière de voir ; il a estimé que le maire pouvait valablement prononcer les retraits d'autorisation, puisque, ce faisant, il se conformait purement et simplement à une décision de justice et il a refusé d'annuler pour excès de pouvoir les arrêtés de cette nature qui lui éjtaient déférés (2).

gnie française d'éclairage et de chauffage par le gaz c. ville de Caudry, 13 mars 1003, Leb. 1903, p. 206; — ville de Dôle, 17 juillet 1903, Leb.

1903, p. 517; — Compagnie genevoise de l'industrie du gaz c. ville de Menton, 22 janv. 1904, Leb. 1904, p. 37; — ville de Perpignan, 6 mai

1904, Leb. 1904, p. 370.

(1) Cass., Goret, 25 octobre 1900, Dal. 1901.1.206; — Pesclouz, 31 décembre 1903.

(2) C. d'Et. cont., Pécard, 27 déc. 1901, Leb. 1901, p. 925; — Goret, 6 juin 1902, Leb. 1902, p. 420.

a Considérant que si, en règle générale, les permissions de voirie, bien que précaires et révocables, ne peuvent être retirées lorsque l'intérêt de la sécurité ou de la circulation n'en font pas une obligation, il doit en être autrement lorsqu'au lieu de concerner de simples particuliers ces permissions sont accordées en vue de favoriser des entreprises dont le maintien aurait pour effet d'engager la responsabilité pécuniaire des communes ou de consacrer une situation inconciliable avec l'autorité de la chose jugée;

« Considérant que l'arrêté du 21 septembre 1889, qui avait accordé au requérant l'autorisation de placer des fils sur les voies publiques municipales pour la distribution de la lumière électrique aux particuliers, a donné lieu de la part de la dame veuve Jeanmaire et des héritiers du sieur Jeanmaire, concessionnaire à Bar-le-Duc, de l'éclairage par le gaz, à une action en dommages-intérêts contre la ville; — que, par une décision, en date du 26 novembre 1897, le Conseil d'Etat a reconnu que cette autorisation constituait une atteinte au droit exclusif

Mais alors va se poser la question de savoir si les entrepreneurs d'éclairage électrique, dont les installations sont devenues inutilisables, ne vont pas pouvoir, à leur tour, se retourner contre la ville et réclamer des indemnités pour les dommages que leur auront causés les arrêtés portant retrait de leurs autorisations» Dans le cas, aujourd'hui fréquent, où les permissionnaires auront passé avec la ville de véritables traités comportant pour les parties contractantes des engagements réciproques, il nous paraît évident qu'ils seront fondés à réclamer devant le juge du contrat, c'est-àdire devant le conseil de préfecture (1), des dommagesintérêts à raison de la violation, du fait de Pacte administratif incriminé, des engagements pris envers eux (2).

173. Pour en terminer avec la question dé la responsabilité à raison d'actes administratifs dans des situations contractuelles, remarquons que les tribunaux judiciaires, à propos des contestations relatives à l'exécution des contrats qui rentrent dans leur compétence, ont eu à faire application des mêmes principes que la jurisprudence administrative. C'est ainsi, par exemple» que le tribunal de la Seine a octroyé à la Compagnie des omnibus des dommages-intérêts, à la suite de concessions accordées par la ville de Paris, au mépris de son contrat, à des compagnies concurrentes (3).

concédé aux consorts Jeanmaire. et a déclaré la ville de Bar-le-Diic passible de dommages-intérêts tant qu'elle n'aurait pas fait cesser la cause du préjudice éprouvé par les concessionnaires du gaz; — que, dans ces circonstances, il était du devoir du maire de se conformer aux injonctions de la justice, et qu'il a pu, <:ans excéder ses pouvoirs, rapporter, par Tarrété attaqué, la permission accordée au requérant... v — RejeL

(1) C. dEt. cont., Collette (2« espèce). 10 juillet 1896, Leb. 96. p. 565; — Compagnie du secteur de la rive gauche de Paris. 16 mai 1902, Leb. 1902, p. 372.

(2) V. dans ce sens : Henri Ripert. Des rapports entre Un poupoirs de police et les pouvoirs de gestion dans les situations contractuelles^ et le» conclusions de M. ie commissaire du gouvernement Romieu dans Taf* faire Goret précitée (Leb. 19<j2. p. i^\).

^3' Trib. c»v. Seine, 17 juin l*Ai3. Cazette des Tribunaux, n»» des 22 et 2:5 juin ll*»H.

Enfin des jugements de tribunaux et des arrêts de cours ont accueilli des demandes d'indemnité formées contre l'Etat par des adjudicataires du droit de pêche qui alléguaient un préjudice à eux causé par des arrêtés préfectoraux autorisant le déversement, par des tiers, d*immondices ou d'eaux résiduaires dans le^ cours d'eau dont ils avaient loué la pêche (1).

§ 3. — Dommages causés par des faits ou des accidents de service.

174. Nous avons dit que la plupart des dommages imputables à l'administration étaient causés, non par des actes d'agents ou d'autorités administratives prenant des décisions susceptibles de recours en annulation, mais par le fonctionnement même des services publics, c'est-à-dire par des faits ou des accidents de seryice.

Les faits de service — il n'est point besoin d'en donner une définition savante tant la notion en est claire et simple — ce sont les actes matériels d'exécution, accomplis par les innombrables agents de l'Etat et de ses démembrements, pour assurer l'application des lois et la marche des rouages multiples dont l'ensemble constitue l'administration du pays. Tels sont, par exemple, les ordres des officiers de port pour l'entrée et la place des navires dans les ports, les visites des agents de la police sanitaire, l'internement dans des lazarets de voyageurs suspects d'être atteints de maladies épidémiques, les investigations, les mesures d'ordre et les actes de répression de la police proprement dite, le transport et la distribution des correspondances, l'expédition et la remise des dépêches télégraphiques par le personnel des postes et télégraphes, les vérifications et les agissements des agents des douanes, des contributions indirectes et des octrois, les inspections nom-

(1) Paris, l** mai 1891, Gazette du Palais^ 91.1.775.

RSSPONSABILITK. 2S

breuses édictées par la législation dans l'intérêt de la sécurité du travail, la démolition par les agents de la voirie de la besogne que les tribunaux compétents ont déclarée mal plantée, etc., etc. Et la multiplicité des faits de service s'accroît tous les jours par le développement même, en nombre et en étendue, des différents services publics nationaux, coloniaux, départementaux et communaux.

175. Les principes généraux que nous ayons rappelés à la section !'• ci-dessus et dont nous avons déjà vu l'application en cas de dommages imputables à des actes administratifs, nous amènent ici à poser en règle que : Les citoyens doivent supporter, sans in" demnité, toutes les gênes et tous les risques qui rëêultent du fonctionnement régulier des divers services publics créés dans l'intérêt de tous et dont chacun pro^ fite partiellement, tandis qu^au contraire tous les dom^ mages exceptionnels, tous ceux qui ne découlent pas de la marche normale de ces services, mais proviennent, soit de leur mauvaise organisation, soit de leur fonctionnement défectueux, c'est-à-dire en somme d'une faute plus ou moins lointaine de Vadministralion, doivent demeurer à la charge de la collectivité.

176. Disons tout de suite que cette règle comporte des exceptions en sens inverse, c'est-à-dire que le fonctionnement même légal, même régulier, de certains services est susceptible de donner lieu à des réparations financières, tandis que le fonctionnement fautif de certains autres services n'engage pas la responsabilité de la puissance publique ou du moins ne rengage que partiellement et dans une mesure forfaitairement arbitrée d'avance. Mais des exceptions de cette nature ne peuvent pas plus se présumer dans un sens que dans l'autre et on ne doit les admettre que si elles ont été expressément édictées par le législateur.

177. Le droit à réparation des dommages, en cas de fonctionnement légal et régulier d'un service public, a été tout d'abord largement admis en ce qui concerne

les travaux publics, à raison de la protection toute spéciale que le législateur a voulu assurer de tout temps ù la propriété immobilière (1), à raison aussi des pouvoirs exceptionnels dévolus à l'administration en cette matière et de l'importance souvent considérable! des préjudices soufferts. Obliger, en pareil cas, les riverains d'un ouvrage public à supporter sans indemnité toutes les gênes, toutes les charges et toutes les pertes résultant pour eux de la construction, de l'existence et de Tutilisation dudit ouvrage eût constitué, nonobstant la légalité de l'opération administrative entreprise, une violation trop manifeste du principe diaprés lequel les charges publiques doivent être réparties exlictement entre les citoyens d'après leurs facultés. La collectivité bénéficiaire du travail eût, en semblable hypothèse, profité gratuitement d'un sacrifice parfois ruineux imposé à quelques-uns (2).

(1) V. supra^ n«s 12 et suiv. En ce qui concerne les dommages causés pour travaux publics qui, noas Tavons dit, ne rentrent pas dans le cadre de notre travail. Y. Aucoc Conférences sur le droit administratif <3« édit.), t. II, n«» 722 et suiv. Laferrière, Traité de la juridiction administrative (2« édit.), t. II, p. 456.

(2) La jurisprudence libérale du Conseil d'Etat en matière de dommages causés par travaux publics qui admet fréquemment la responsabilité de TEtat ou de ses démembrements dans des cas où le service <les travaux a régulièrement fonctionné, c'est-à-dire dans des cas où la notion de faute n'apparaît pas à première vue, ne saurait, croyonsnous, être invoquée à rencontre rie la doctrine générale que nous avons essayé de formuler sur la responsabilité de la puissance publique.

De nombreuses décisions semblent, il est vrai, se justifier plutôt par la notion de risque que par la notion de faute. Mais ce n'est là qu'une apparence qui ne tient pas un compte suffisant des règles spéciales qui régissent le voisinage d^un ouvrage public et de propriétés privées. L'ouvrage public jouit, en effet, dans ses rapports avec les propriétés voisines, d'un privilège absolument exceptionnel, puisque même dans le cas de dommages causés par une faute nettement caractérisée des agents qui l'ont construit, ou qui en assurent le fonctionnement ou l'entretien, le particulier lésé n'est pas en droit d'obtenir sa suppression ou sa modification, du moiu-^ s'il n'y a pa^ emprise sur son fonds. C'est par réciprocité, et par compensation en quelque sorte, qu'on admet que l'ouvrage public peut Oire pécuniairement déclaré responsable, dans des cas où l'absence de faute semblerait, a priori devoir entraîner l'irre.sponsabilité. Mais qui ne voit que cela revient en somme à déplacer, pour les travaux publics, la limite dds

178. Ce sont également des considérations d'équité qui ont fait admettre Tallocation d'indemnités aux propriétaires d'animaux abattus en cas d'épizooties constatées (1). Mais il ne peut être attribué de dommagesintérêts que dans les cas expressément énumérés par la loi du 21 juin 1898. En dehors de ces cas, le principe de l'irresponsabilité de la puissance publique, à raison des préjudices imputables au fonctionnement légal et régulier des services publics, reparaît et Ton devrait notamment rejeter toute action par laquelle des importateurs réclameraient des indemnités à l'occasion soit de l'interdiction d'entrée, soit de l'abatage à la fron-, tière d'animaux malades ou suspects (2).

179. Notons également que l'Etat et ses démembrements peuvent se voir tenus d'indemniser certains particuliers, même en cas de fonctionnement normal et régulier d'un service quelconque, lorsqu'à l'occasion d'un contrat ils ont pris l'engagement d'afïranchir leur co-contractant de toutes les conséquences dommageables du service en question. La demande de

pouvoirs du constructeur et par là même la limite de la faute, en reconnaissant que rimportance de ces travaux et leur caractère exorbilaut du droit commun, excède les rapports de droit privé entre héritages voisiivs et aboutit en quelque sorte à constituer celui qui les exécute en faute vis-à-vis de celui qui en subit les conséquences.

(1) !.. '21 juin 1898 sur le Code rural, art. 46: « Il est alloué aux propriétaires des animaux abattus pour cause de peste bovine, en vertu de farticle 34, uce indemnité de^ trois quarts de leur valeur avant la maladie. — Il est alloué aux propriétaires des animaux abattus pour cause de péripneumonie contagieuse, ou morts par suite de Tinoculation daus les conditions prévues par l'article 37, une indemnité ainsi reliée: la moitié de la valeur avant la maladie, s'ils en sont reconnus ai.leiuts; — les trois quarts s'ils ont seulement été contaminés; — la lutalité s'ils sont morts des suites de l'inoculation ; — L'indemnité à ac corder ne peut dépasser la somme de 400 francs pour la moitié de la \alcurde l'animal, celle de 600 francs pour les trois quarts, et celle de tw francs pour la totalité de sa valeur. «

(i) L. 21 juin 1898, chap. II. section nr, Importation et exportation des animaux (art. 55 et suiv.).

Sur la portée de cette loi et sur les diverses hypothèses qu'elle prévoit ol réglemente, y. Répertoire du drmt administrait/., v» Salucrité pu- Ki.iyiE et infra^ n" 181, p. i'i'S.

réparation doit alors être portée devant le juge du contrat.

Il en serait de même dans l'hypothèse où, sans clause expresse de garantie, l'installation ou le fonctionnement d'un service public nouveau porterait atteinte à des obligations contractuelles et empêcherait l'exécution d'un contrat passé par la puissance publique dans des conditions conformes à la commune intention des parties (1).

180. Nous avons dit que le législateur avait formellement dénié, ou tout au moins limité, la responsabilité de l'Etat à raison du mauvais fonctionnement de certains services. Cette réserve vise tout particulièrement les services assurés par l'administration des postes et télégraphes.

En principe, la législation postale exclut toute responsabilité à la charge de TEtat transporteur nécessaire des correspondances sur toute l'étendu© du territoire. Si donc des lettres sont perdues, si des retards injustifiés sont apportés à leur distribution, quelque dommageables que ces pertes ou ces retards puissent être pour les expéditeurs ou les destinataires, ceux-ci sont sans droit à réclamer des indemnités (2). A la vérité des conventions expresses, des contrats de transports postaux impliquant, dans une certaine mesure, assurance des correspondances, des sommes ou des objets expédiés peuvent être passés entre les particuliers et l'administration qui, moyennant le paiement de surtaxes dites de chargement (3) ou de recommanda-

(i) V. supra^ no» 25 et 26, et spécialement n«" 163 et suiv, p. 196 et suiv.

(2) Sur la nature et l'étendue delà responsabilité postale. V. Répertoire ^ du droit administratif, y<> VosTE^ S.T Télégraphes; — SailaviUe, nés-

ponsabilité de l'Etat en matière de postess et télcgraphes ; — H. Berthelemy, Traité élémentaire de droit administratif i^^i'^ édit.), p. 674 et suiv.

(3) L. 24 juillet 1793, art. 37. « Toutes sommes et valeurs en assignats, en or et argent, monnayés ou non, seront désormais chargées à vue; la régie sera responsable delà totalité de la somme ou valeur chargée, et non de celles qui ne l'auront pas «Jié. ->

L. 5 nivôse an V, art. 14. Le port sera double et payé d'avance pour les lettres et paquets chargés ; en cas de i erte, il ne sera accorde

tion (1), consent à encourir une responsabilité déterminée. Mais cette responsabilité, qui, d'ailleurs, est d'ordre purement contractuel et qui, nous l'avons vu, doit être débattue devant l'autorité judiciaire (2), est ellemême étroitement limitée, quant à son chiffre, par le législateur.

En matière de correspondance télégraphique le principe de rirresponsabilité de l'Etat a été posé avec une absolue généralité par la loi du 29 novembre 1850 (3).

181. Sous le bénéfice de ces réserves et de ces exceptions, on peut dire que la règle générale ci-dessus

d*aotre iodemnité que celle de 50 livies pour chaque lettre. — Cette indemnité sera due de préférence à celui auquel la lettre aura été adressée, et, à défaut de réclamation de sa part dans le mois, elle sera payée à la personne qui justifiera en avoir fait le chargement. — Les iettres affranchies et non chargées pour lesquelles il n*est point déliv^ré de bulletin, ni paye double port, et leur délivrance ayant eu lieu sans en exiger de reçu, ne sont susceptibles d'aucune indemnité en cas de perte. »

L. 4 juin 1859 sur U transport par la poxte des valeurs déelaréet. — Art. 3 : a L'Administration des postes est responsable jusqu'à concurrence de i.iJlK) francs et sauf le cas de perte par force majeure des valeurs insérées dans las lettres et déclarées condor mément aux dispositions des articles 1 et i de la présente loi. — Elle est déchargée de cette responsabilité par la remise des lettres dont le destinataire on son fondé de pouvoir a donné reçu. — En cas de contestation, Tactioa en responsabilité est portée devant les tribunaux civils. »

L. 25 janvier 187.3. — Art. 10: «r La limite de garantie de^ valeurs déclarées contenues dans une même lettre ou dans une même boîte est portée à 10,<JOO francs. »

L. 20 juillet ld9â. :^ Art. 2: « Chaque envoi est passible de ia taxe progressive du droit fixe et du droit proportionuel applicable aux boîtes avec valeur déclarée en vertu de l'article 5 de la loi du 13 avril 1893. II donne lieu aux mêmes garanties d» responsabilité que les objets de valeur déclarée (L. 4 juin 1859, art. 5\ T Administration n'étant toutefois tenue à aucune indemnité en cas de détérioration. »

{1)L. ;25 janvier 1873 relative aux lettres^ cartes postaleSf échantillons^ papiers de commerce et d'affaires, journaux^ imprimés et tous objets recommandés c-rculanl par la poste : Art 4 : a L'administration des postes n'est tenue à aucune indemnité, soit pour détérioration, soit pour spoliation' des objets recommandés. La perte, sanf le cas de force majeure, donnera seule le droit, au profit du destinataire, à une indemnité de vingtcinq francs, r

{i) V. éiipra. n"> 70.

(3) L. 3 juillef,-lS et i9 novembre 1850 : Art. 6 : « L*État n'est soumis à aucune re<«pon*;abilité à raison du service de la correspondance privée par voie léléy:raphi.iue. »

posée (175), reçoit aujourd'hui une application aussi absolue que possible en jurisprudence. Jamais le fonctionnement régulier des services publics n'ouvre droit à indenmité au profit des particuliers qui en souffrent. Toujours, au contraire, le fonctionnement fautif, irrégulier ou même simplement anormal de ces services — ' nous ne disons pas ouvre droit nécessairement en cas de dommages à des indemnités — mais du moins rend possibles des actions en responsabilité contre la puissance publique. Les applications de ces principes sont extrêmement nombreuses et nous devons relater ici tout au moins les principales.

Un des rouages administratifs, pour lequel les considérations de solidarité entre les citoyens d'un même pays militent le plus énergiquement, dans le sens de rirresponsabilité de l'Etat à raison des faits de service normaux, est, sans aucun doute possible, celui de la police sanitaire en cas d'épidémies, les mesures des agents et des autorités sanitaires étant manifestement accomplies dans l'intérêt de la collectivité tout entière. La loi du 3 mars IS22 prévoit la possibilité pour le chef de l'Etat de prescrire, aux frontières de terre et de mer, des mesures rigoureuses, des quarantaines, des observations dans les lazarets, des désinfections de navires, des destructions de marchandises, des abatages d'animaux susceptibles de transmettre la contagion. L'exécution de ces diverses mesures par les agents sanitaires^ si préjudiciable qu'elle puisse être aux particuliers qui en sont lobjel, n'est pas de nature à ouvrir à leur profit un droit à réparation, quand les agissements de ces agents ont été légaux et réguliers (1). . Mais, au contraire, si le service a mal fonc-

er, L. 3 mars 18S, rrlatire à la ptlire saKilairc. — Arl. :»: « Eq cas d'im possibilité de puriGer, de ccDscrver ou de traDSpor'.er sans dansrer de< aniinaox oo des objets matériels su<cep'ibles de transme tre la contagion, ils pooirontèlre. sans obligattco d'en remr^ourser la valeur. lesanimaax loés et eofoois. les objets roaleneis détruits et br:::é«. — l.a nécessité de ees mesares sera constatée par de* prùce> ver:^aa\ qui seront fui jusqu'à inscription de faux. •

*','*^**''V^ft^

tionné, si les faits de service dommageables n'ont pas été accomplis en conformité des dispositions des lois et des règlements administratifs sur la matière, la responsabilité de la puissance publique peut être encourue. Le Conseil d'Etat l'a implicitement décidé par une décision du 26 février 1863 à laquelle nous avons déjà eu roccasion de faire ^allusion (1). Cette décision, tout en rappelant que les dommages qui sont causés à des particuliers par des mesures sanitaires ne peuvent donner lieu à aucun recours contre l'Etat, examine au fond la question de savoir si Tordre de saborder et d'échouer un navire contaminé par des malades atteints de fièvre jaune, afin de le désinfecter, a été régulièrement donné et notifié, et c si son exécution a eu lieu avec toutes les précautions que comportaient les circonstances » (2). De même si les autorités sanitaires, contrairement aux prescriptions de l'article 5 de la loi de 1822 qui ne veut point d'atteintes inutiles à la propriété privée, prescrivaient la destruction d'objets mobiliers et de marchandises sans avoir fait constater, par les procès-verbaux réglementaires, l'impossibilité de les purifier, la responsabilité de l'Etat pourrait être valablement mise en cause.

182. De bonne heure, nous l'avons vu, la jurisprudence a admis que toutes les fautes de service, toutes les fausses manœuvres des officiers de ports, ayant entraîné des avaries de navires, étaient susceptibles d'ouvrir droit à indemnité, au profit des propriétaires, des armateurs ou des chargeurs de ces navires (3). « Un des services pour lesquels la responsabilité pécuniaire de l'Etat est le plus largement admise, dit M. Laferrière, est celui des ports maritimes : il y a là ime hospitalité offerte au commerce, à la marine et cette hos-

(1) V. supra, n- 143, p. 466.

(2) Cons. d'Et. conf., Guiibaud, 26 février 1863, Leb. 63, p. 183.

(3) V. supra, n« 146, p. 174, ei infra, n- 208 cl 209^ p. 259 et suiv. notes.

pitalité doit être sûre (1). d Nombreuses sont les décisions allouant des dommages-intérêts en cas d'avaries survenues à des navires dans nos ports. Mais il faut bien remarquer que, très fréquemment, ce sont les conseils de préfecture qui ont été appelés en premier ressort à connaître des réclamations qui ont abouti à ces condamnations de TEtat. C'est qu'en effet, quand la manœuvre ou les indications du service ont eu pour effet de faire échouer le navire sur un enrochement, sur un ouvrage non apparent ou sur un bas-fond non dragué, on répute que c'est le travail public défectueux qui a causé l'accident et, nonobstant la faute qu'ont pu commettre les agents du service du port, c'est devant le juge des dommages par travaux publics que le litige doit être porté (2). Si, au contraire, il y a eu exclusivement ordre défectueux, mesure irrégulière, en un mot faute des officiers du port qui, par exemple, n'ont pas effectué l'allumage des feux réglementaires, ont négligé d'enlever une épave échouée dans la passe, ont imposé au bâtiment un lieu d'amarrage ou des manœuvres impraticables, etc., il y a mauvais fonctionnement du service ; c'est alors devant le Conseil d'Etat que la responsabilité de la puissance publique doit être poursuivie et cette responsabilité, nous le répétons, est, en pareille hypothèse, largement admise (3):

183. Ce sont tout naturellement les services de la défense nationale qui, à raison de letir puissante organi-

(i) Laferrière. Traité de la juridiction administrative (â« édit.), t. H, p. 189.

(2) C- d'Él. com., ministre des Travaux publics c. S""* Morel, 25 juillet 1902, Leb. 1902, p. 573. — €»• anonyme de navigation de Bilbao 15 mai 1903, Leb. 1903. p. 361.

(3) C. d'Et. cont., Tysack, 6 mai 1881, Leb. 81. p. 469. — Turnbell, 21 juillet 1882, Leb. 82, p. 70o. — New Quay mutual Ship insurance.

1 décembre 1883, Leb. 8x p. 932. — Chedu et Craquelin, 27 juin 1890, Leb. 90, p. 619. — Saffrey, 17 janvier 1902, Leb. 1VK)2, p. 29. — Brugalais, 18 avril 1902, Leb. 1902, p. 282. — S" des produits céramiques et réfractaires de BouIogne-surMer, 13 janvier 1899, Leb. 99, p. 19etll décembrel903, Leb. 19Û3, p. 777. — .\nquetil, 22 janvier 1904, Leb. 1904, p. 42.

RBSPONS.\BILIT£. 29

satioa et des moyens d'action exceptionnels dont ils disposent, causent aux particuliers les dommages sinon les plus considérables, du moins les plus fréquents.

Nous avons vu, en étudiant la compétence, qu'avant la loi du 17 avril 1901 qui l'a dessaisi, le Conseil d'Etat avait alloué, dans un très grand nombre de cas, des indemnités aux riverains des champs de tirs et des polygones, lésés dans la jouissance de leur droit de propriété par ce voisinage dangereux et insolite (1). Nous avons vu, qu'avant la loi du 9 avril 1898 sur les accidents du travail, la jurisprudence administrative accordait très libéralement des sommes d'argent ou des rentes viagères aux ouvriers blessés au cours de leur travail dans les manufactures d'armes (2). Nous avons vu également que les dégâts causés à la propriété mobilière et immobilière ou aux personnes par les explosions des fabriques de poudres ou des poudrières peuvent légitimer des actions en responsabilité souvent fort onéreuses pour l'Etat (3). Mais ce ne sont pas là, tant s'en faut, les seuls dommages qui soient imputables au fonctionnement des différents services de l'armée.

Le déplacement des troupes en masses, les exercices de cavalerie, les manœuvres du service en campagne déterminent souvent de graves accidents. Les tirs et les sonneries sur les voies publiques, ou àjaroximité de ces voies, effrayent les montures des cavaliers ou les équipages des voituriers qui sont renversés ou blessés (4) ; des balles atteignent des gens qui travaillent paisiblement dans leurs champs ou se promènent (5) :

(1) V. supra, n* 67, p. 69 et note.

(2) V. supra, n* 74, p. 74 et note iJi/ra, n« 218., p. 271.

(3) V. supra, n* 75. p. 79 et note.

H'. C. d'Ét. coDt., Falguière, 16 mars 1902. Leb. 1902, p. 383.

(5; C. d*Éi. cont. Desvoyes, 25 février 1881, Leb. 81, p. 231. — Dusart, il mai 188.3. Leb. 83. p. 450. — Larboulelte. 29 juin 1888, Leb. 88. p. 584. — D— Robert, 29 janvier 1892. Leb. 92. p. 78; 48 novembre 4892, Leb. 92. p. 775; 3 mai 1895, Leb. 95, p. 370. — Belin 30 mars 1906.

Il est bien évident que si ia balle était tirée par un soldat n'étant point en service commandé, il ne saurait être qoestion de responsabilité à la charge de TLUt (C. d*Ét. cont., Grancher, 15 mars 1378, Leb. 78, p. 297).

les chevaux d*armes montés par des officiers, oxt conduits par des soldats en service commandé, s^emballent ou ruent, ils blessent ou tuent d'inoffensifs passants (1); des chariots du train ou des prolonges d'artillerie écrasent des piétons qui, étant donné leur allure, n'ont pas le temps de se garer (2). Dans tous ces cas, il y a place pour des actions en réparation contre la puissance publique dont les ser\'ices ont fonctionné d'une façon défectueuse (3).

Il va sans dire que dans le cas oh les hommes de troupe ont fait un usage normal des routes, et lorsqu'il n'y a point eu imprudence de leur part, au cours de leurs opérations, la responsabilité de l'Etat ne saurait être engagée, s'il se produit des accidents lors de leur passage, que dans la même mesure où le serait, en pareille hypothèse, celle des particuliers se livrant aux mêmes actes (4).

(i) C. d*Et. conf.. Mnrcel. 21 mars 1879, Leb. 79, p. 241. — Chenal, 7 décembre 1895, Leb. 95, p. 795; 17 juin 1898, Leb. 98, p. 450. — Le Mayec, 12 décembre 1902. Leb. 1902. p. 752 ; 22 mai 1903, Leb. 1903, p. 388. — Archambault-Parragut. 17 juin 190i, Leb. 1904, p. 486.

(2) C. d'Ét. cent., de Suremain. 27 juillet 1883, Leb 83, p. 696. — Vacher, 16 juillet 1897, Leb. 97, p. 546. — D— Gillet, 3 août 1900, Leb. 1900. p. 528; 21 novembre 1902, Leb. 1902, p. 685. — Brouillet, 24 mai 1901, Leb. 1901, p. 502.

(3) La responsabilité de TÉtat a encore été déclarée engagée par les agissements des services de Tarmée dans bien d'autres hypothèses.

C'est ainsi, par exemple, qoe l'État a été condamné à payer une indemnité aa père d'un enfant, grièvement blessé aux yeux par l'explosion d'un détonnateur an fulminate de mercare laissé par un militaire sur la voie publique, et à assurer à cet enfant une rente viagère de 300 francs (C. d*Ét. cont., Mignon, 22 janvier 1904, Leb. 1904, p. 42).

C'est ainsi également qu'il a dû indemniser le propriétains d'une entreprise de bains en rivière, dont l'établissement avait été détérioré par les épaves d'un bateau servant à l'usage de natation militaire (C. d'Ét. cont.. Parât, 20 juin 1902. Leb. 1902, p. 460).

(4) c. d'Ét. cont., mineurs Baulet, 7 juillet 1899, Leb. 99, p. 507. — « Considérant qu'appui de sa demande d'indemnité à raison de l'accident qui a causé la mort du S** Baalet, le Si* Meunier ès-qaalité qu'il agit soutient que les bœufs conduits le 23 juin 1897 par le S** Baulet sur la route de Marenne à QaiuQey, se sont emportés et jetés sur lui parce qu'ils ont été brasquement effrayés par Tarrivée derrière eux d'un sous-ofûcier de chasseurs, montant à une très vive allure un cheval qu'il était chargé de dresser, et par l'écart que le cheval avait fait de leur côté en les dépassant. Mais considérant qu'il résulte de Tiostruction et notamment

184. Ce n*est pas seulement Tannée de terre qui, par son fonctionnement, peut occasionner des accidents aux particuliers. L*armée de mer en cause de plus redoutables encore et les abordages de bâtiments de commerce par des navires de guerre ont parfois des conséquences extrêmement graves. II est admis, sans contestation que, s*il y a eu faute des officiers de la flotte, fausse manœuvre, négligence ou imprudence de leur part, la responsabilité de l'Etat est engagée.

Les conséquences des abordages entre navires ordinaires sont réglées par le Code de commerce. Encore que cette législation ne soit pas textuellement applicable en cas d'abordage imputable à des navires de guerre, la jurisprudence s'empare de ses dispositions essentielles pour régler les indemnités dues en pareil cas (1).

de Tenquète à laquelle il a été procédé par la gendarmerie après l'accident qu'aucune imprudence ne pput éire relevée à la charge de ce sourofficier, qu'en effet, il n'a rejoint à aucun moment Tattelage du S' Baulet, et par suite n'a pu le dépasser ; que son cheval marchait à une allure modérée et qu'il avait été mis au pas en .approchant de l'attelage ; qu'ainsi le cavalier n'a commis aucune faute pouvant engager la responsabilité de l'État. »

Le Conseil d'État a également refusé Pindemnité réclamée pour un accident de voiture, causé par un cheval effrayé du bruit d'une batterie d'artillerie qui passait dans son voisinage, alors qu'il était établi que celte batterie marchait au petit trot et faisait un usage absolument normal de la voie publique (G. d'Ét. cont., Therry, 30 décembre 1904, Leb. 1904, p. 872).

Si, au contraire, l'administration — plus généralement l'administration de la guerre — fait des voies publiques un usage anormal, dangereux, susceptible de rendre la circulation périlleuse, la responsabilité de l'État doit ôire considérée comme encourue dans tous les accidents qui se seront produits. Kt il a été jugé qu'on ne saurait considérer comme usant normalement d'une route, des troupes qui s'y livrent à des exorcices de service en campagne (G. d'Ét. cont., Falguière, 16 mars 1902. Leb. 1902, p. 383).

(1^ C. d'Et. cont, Glas« Elliot, 15 août 1861, Leb. 61, p. 424; — Maurel, 14 mars 1873, Leb. 73. p. 254; — Valéry, 16 janvier 1875, Leb. 75, p. 234; 7 juil. 1876, Leb. 7G, p. 651; — Thue Johnsen, 25 avril 1890, Leb. 90. p. 442; — Dixon et fils, 27 juil. 1894, Leb. 94, p. 514; - Brown Corblet et autres, 16 mars 1900, Leb. 1900, p. 213.

Dans de nombreux cas, la responsabilité de l'Etat n'a pas été admise, soit à raison de circonstances de force majeure (C. d'Et. cont., Brewer et Cî% l*"- mai 1903, Leb. 1903, p. 329), soit à raison de fautes, impu-

^fPCT'???^^

185. Ainsi ^onc le Conseil d*Etat admet aussi largement que possible la responsabilité de la puissance publique en cas de dommages résultant du fonctionnement défectueux de ses différents services (1), mais à raison des vieux errements sur lesquels nous nous somnaes longuement expliqué déjà, il rejetait comme non recevables toutes les demandes en réparation de dommages imputables à des mesures de police. La notion d'acte de puissance publique, opposée à celle d'actes de gestion, n'avait point, en effet, été spécialisée aux seules décisions prises en vertu de pouvoirs dits de police, elle avait été étendue aux opérations matérielles destinées à assurer Tordre public. Quelque mal conçues que fussent ces opérations, quelles qu'eussent été leurs conséquences dommageables pour certains particuliers, le Conseil d'Etat estimait que ces derniers étaient sans droit à réclamer des indemnités

parce que, disait-il « il est de principe que l'Etat

n'est pas, en tant que puissance publique, et notamment en ce qui concerne les mesures de police, responsable de la négligence (ou des fautes) de ses agents (2). »

On en arrivait alors à ce singulier résultat qu'une blessure, causée par le coup de feu d'un gendarme ou d'un soldat, était ou non susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat, selon que ce gendarme ou ce soldat participait à un exercice de tir ou à une opération

tablés au capitaine du uavlre abordé (G. d'Et. coDt., Compagnie générale transatlantique et sieur Dor, 19 mars 1897, p. 234). — V. infra, chap. IV, n« 208, p. 259 et note et n» 209, p. 261 et note.

(1) C'est ainsi, par exemple, qu'il a prononcé des condamnations à la charge de l'Etat : à raison de blessures imputables à l'imprudence d'ouvriers d'un entrepôt de tabacs (C.d'Kt. cont., Blanco, 8 mai 1874, Leb 74, p. il6); à raison de la perte par radncip^stration d'un, dossier conte-' nant les titres de créance d'un particulier C. d'Et. vont. Moutte, juin 1884' Leb. 8i, p. 489): à raison de la perte d'un objet envoyé à une exposition (C. d'Et cont. D« Miraraont, 24 avril 18SS, Leb 85, p. 421) ; à raison de l'asphyxie d'un homme de service par suite de la mauvaise iustallalion du gaz dans un laboratoire (C. d'Et., D« veuve Petraz, 1«»- lév. tOOl, Leb. 1901, p. 118).

(2) C. d'Et. cont., Lépreux, 13 janv. 1899, Leb. 09, p. 17.

de police sur la voie publique. — Et la même distinction était faite, en ce qui concerne les accidents déterminés par les chevaux de troupe. Il y avait ou non possibilité de demander la réparation des blessures causées par les accidents, selon que les hommes qui montaient les chevaux assuraient ou non un service d'ordre.

Nous avons vu que la jurisprudence avait complètement évolué dans ces derniers temps et que, dorénavant, lorsque le Conseil d'Etat est saisi de demandes de dommages-intérêts à raison de blessures causées par les agissements de la force publique ou de la police, il ne les écarte plus a priopi par une fln de non recevoir, mais il statue toujours au fond reconnaissant ainsi que les services de police sont, comme tous autres, susceptibles d'engager, quand ils ont mal fonctionné, la responsabilité de la puissance publique, c'est-à-dire la responsabilité de TEtat ou des communes, suivant les cas (1).

Ce n'est pas à dire que cette responsabilité de l'Etat et des communes doive, en pareille matière, être admise aisément Bien au contraire, et, le plus souvent, les dommages soufferts par des particuliers au cours d'opérations de police, entreprises dans l'intérêt du bon ordre et de la circulation sur les voies publiques, devront être considérés comme imputables à des circonstances de force majeure ainsi que nous le verrons ci-après (2). La portée de la nouvelle jurisprudence consiste donc uniquement en ceci : c'est à savoir qu'il n'y a pas irresponsabilité de la puissance publique ra-

il) V. supra^ n» 146, p. 174 et suiv , et'C. d*Et. cont., Tomaso Crecco, lOfév. lOffi, Leb.1905, p. i:î9. — « ... Considérant'qu'il ne résulte pas de l'infîlruction que le coup de fea^qui a atteint le; sieur Grecco ait été tiré par le gendarmeXMayrigue, ni que J'acci dent dont le requérant a été vfrtime puisse être attribué à uDeTaate'du service 'public dont l'administration serait responsable; — que, dès' lors, le ^ieur Grecco n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision par laquelle le ministre de \\ Guerre a refusé de lui allouer une indemnité. > — Rejet.

(2) V. infra, n* 208, p ^9 et suiv.

— 2âi —

lione mcderias, lorsqu'il s*agit des mesures de police , mais cette responsabilité ne peut être engagée que dans les cas d'incurie notoire, de fonctionnement manifestement et grossièrement défectueux, en cas de faute par conséquent du service incriminé, c'est-à-dire en fait, très sensiblement dans les cas où l'autorité judiciaire, qui nous l'avons vu se reconnaissait compétence pour connaître des demandes de cette nature, n^hésitait pas à condamner les communes (1).

186. Il demeure bien entendu, et cette remarque n*est que la reproduction de celle que nous avons formulée plus haut à propos des actes administratifs (2), que les défauts d'organisation et le mauvais fonctionnement des différents services n'entraînent pas nécessairement la responsabilité de la puissance publique à raison de tous les accidents imputés à ces défauts d'organisation ou à ce mauvais fonctionnement. Ils rendent seulement celte responsabilité possible. Mais l'administration peut en être relevée, soit complètement, soit tout au moins partiellement, ainsi qull sera dit au chapitre suivant^ non seulement dans les cas de force majeure auxquels nous venons de faire allusion, mais encore aux cas de faute des victimes elles-mêmes, de fauté de tiers, de faute personnelle d'un fonctionnaire public, d'exonération législative expresse ou de limitation forfaitaire résultant d'un texte précis (3).

187. Mais quand la responsabilité sera possible, qui faudra-t-il poursuivre ? La réponse à cette question est aisée. Les règles que nous avons indiquées à propos des actes administratifs, en ce qui concerne la détermination de la personne morale qui doit être actionnée et du patrimoine administratif qui doit supporter la charge des condamnations, s'appliquent, en effet, com-

(1) V. sMpra. n** 9S et, 14i, p. 100 et 169.

(2) V. #«rr«, n» 160, p' 1^.

{3) V. n/rc, chap. IV du présent titre, n«* S06 et saiT. et p. £d et suiv.

plètement en cas de dommages causés par des faits ou des accidents de service. La responsabilité incombera donc à TËtal, à la colonie, au département du à la commune selon que le fait ou Taccident, susceptible de donner lieu à indemnité, sera imputable à un agent ou à un service national, colonial, départemental ou communal.

Parmi les agents qui collaborent aux services municipaux il en est qui ne sont pas nommés par le maire : tels sont, par exemple, les préposés de Toctroi, tel est aussi le commissaire de police. Les agissements de ces fonctionnaires imposés à la commune engageront néanmoins sa responsabilité, tout comme le maire engageait cette responsabilité à Tépoque où il était nommé par le pouvoir central et non point élu par le conseil municipal. Le plus souvent les agents qui ne sont point à la nomination du maire sont des agents mixtes, c'est-à-dire des agents qui assurent à la fois des services généraux et des services municipaux : c'est le cas précisément des préposés de Toctroi qui perçoivent des droits d'entrée pour l'Etat et du commissaire de police qui a des attributions de police générale. Comme pour les actes administratifs, en pareil cas, il faudra rechercher si les faits et accidents dommageables se rapportent ou non à un service municipal, pour savoir si c'est la responsabilité de la commune ou celle de l'Etat qui doit être engagée à leur occasion. Si — et ce sera souvent le cas pour le personnel de l'octroi — les agissements des fonclionnaire'i mixtes ont été accomplis dans l'intérêt commun des deux personnes morales pour le compte desquelles ils opèrent, il y aura, vis-à-vis des parties lésées, responsabilité solidaire de l'Etat et de la commune (1) et la

(1) A répoque où la Cour de cassation s'attribuait compétence pour

connaître de toutes les actions en responsabilité dirigées tant contre

TEtat que contre les coramanes, elle s'était très nettement prononcée

dans ce sen«. Elle avait décid». en conséquence, qne radmin'strnfî'^n

,des coniriuuiious iDdirectes et la ville de Clermont-Ferrand étaient soii-

charge des comiamnaUons, s*îl en est prononcé, devra se partager oltérieurement au prorata des intérêts de chacun d*eux dans le service fautif ^1)-

SEGTION III.

■ELATI03IS VE L*ADM1NIST1tATI03l ATEC SES FO?(CnOiniAIRES ET SES AGE?(TS.

188. L'Etat, les colonies, les départements et les conununes, pour remplir la mission administrative qui leur est dévolue, doivent déléguer Texercice de la puissance publique à des fonctionnaires qui agissent en leur nom dans telles on telles circonstances déterminées. Ils doivent, pour assurer le fonctionnement des services publics qui leur incombent, recourir h la collaboration d'agents de toutes sortes.

Sur ces fonctionnaires et sur ces agents, tous plus ou moins hiérarchisés, ils ont des pouvoirs de nomination, de surveillance, de contrôle et de discipline, en même temps qu'un droit de licenciement s'ils sont devenus inutiles, ou de révocation s'ils sont incapables ou indignes. Ces pouvoirs et ce droit que l'Etat et ses démembrements exercent, par Tintermédiaire de leurs représentants légaux, peuvent donner lieu à des mesures extrêmement préjudiciables pour les fonctionnaires et les agents qui en sont TobjeL La ques-

dairement responsables de l'hoinicide commis par un employé de roctroi sar une personne qa il soupçonnait de fraade noctarne. en coostauot que. dans l'espèce, l'empcyé avait agi Unt dans l'inlérel de la^m^irie lue dans celui de la ré^'ic «Cass., 3ij janv. isti, Dali., Rép., t* ee*- PO^>AanjTC. n* 6a'j .

il' Celte décision decuule de la pratique consuute et d'une jurisprudence bien établie en cas de déficit dans les cais'^es commuDes, spécialement dans les caisses «les préposés des of trois, ta pareil cas, il ♦•«l admis, en effet, que le Trésor et la ville supportent la perte au prorata des sommes que le service en queslioo perç.it pour le compte de chacun. —V. aussi, par analogie : C. d'Ll.conl., communes de Fresnes etd'Anionj. H dec. 1>s:>). Leb. 36, p. 4*îî>;— Preîet de ia Seine c. Itui, 87 juin VJOt, Leb. 1902, p. 476.

tion se pose alors de savoir si ces derniers sont recevables, en cas d'usage abusif de ces pouvoirs et de ce droit, à demander la réparation des dommages qu'ils ont soufferts. La solution de cette question varie suivant l'opinion qu'on se fait relativement à la nature juridique du lien existant entre la puissance publique et le personnel qu'elle emploie et selon qu'on estime ou non que ce lien comporte un élément contractuel. Mai3 il y a plus, même dans la doctrine qui soutient que la situation du personnel administratif est d'ordre exclusivement législatif et réglementaire, les auteurs ne s'accordent pas sur le caractère des actes pris par la puissance publique à l'encontre de ses fonctionnaires et agents (1).

189. Pour M. Laferrière qui, nous l'avons vu, divise les actes administratifs en actes de puissance publique ne pouvant pas, en principe, engager la responsabilité de l'Etat et de ses démembrements et en actes de gestion, pouvant engager cette responsabilité, les décisions relatives aux rapports de l'administration avec les fonctionnaires sont, au premier chef, des actes de puissance publique et il tire immédiatement de son affirmation cette conséquence que : « Les erreurs ou les fautes commises par le supérieur hiérarchique à l'égard de l'inférieur ne donnent lieu à aucune action en indemnité contre l'Etat : et cela non seulement quand le supérieur abuse de ses pouvoirs discrétionnaires de discipline ou de révocation, mais encore lorsqu'il porte illégalement atteinte à un droit

(i) Sur la nature juridique des fonctions publiques, V. Répertoire du droit administratif, v» fonctio?inaires publics; — Laferrière, Traité de la Juridiction administratire (2^ édit.), t. I*"", p. 618, et t. H, p. 186; — ■ Chante-Grellet et Pichat. Dr-i foncUonnaires publics ; — Henri ou, Pr^'cw de droit administratif, 4* édit., p. 26i, et spécialement p. 585 et suiv. ; — Berthéleray, Trot lé élémentaire de droit administratif. 3* édit., p. 47 et suiv.: — DAveste, La inridiction administrative, 2«> édit., p. 3*^8 et suiv. ; — Perriquel. Contrats de l'Etat, p. 435 et suiv ; — Jèze, Principes de droit administratif , p. 36 et suiv.; — Nézard, Théorie juridique de la fonction publique.

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acquis. Dans ce dernier cas, Tagent lésé peut le plus souvent poursuivre l'annulation de la décision illégale par la voie du recours pour excès de pouvoir ; il peut aussi, dans certains cas, obtenir un rappel de solde ou de traitement ; il peut enfin, s*il a été frappé d'une destitution illégale, se faire relever par la voie contentieuse de la déchéance du droit à pension qui serait résultée de cette mesure, mais il ne peut réclamer aucune indemnité à TEtat (1). »

190. D'autres auteurs, comme M. Houriou par exemple, enseignent que les fonctionnaires, étant des collaborateurs constants de l'administration dans l'exécution des services publics, doivent être considérés comme se trouvant dans une situation de gestion, ce qui explique leur droit à un traitement, leur droit a pension, leur droit acquis sur la fonction et d'où il faut déduire leur droit à indemnité dans le cas où ils sont illégalement privés pour un temps ou pour toujours de cette fonction. « Ne pourrait-on pas admettre, dit M. Houriou, qu'il y a pour régir la situation personnelle des fonctionnaires un véritable service organisé ; n'y a-t-il pas, dans tous les ministères, une direction du personnel, des règles pour le classement et l'avancement, etc.? Dès lors, les erreurs que l'on commet fréquemment au détriment des fonctionnaires ne peuvent-elles pas être rapportées, non pas aux décisions de révocation ou de mise à la retraite qui sont incontestablement des actes d'autorité, mais au mauvais fonctionnement de la direction du personnel (2). »

191. Pour nous qui estimons que toutes les décisions prises par le pouvoir exécutif pour assurer l'application des lois et le fonctionnement des services publics sont des actes de puissance publique, et que la distinction entre, d'une part, les actes de commandement

(1) Laferrière, Trailé de la îuriiiction administrative^ 3« édit.. t. Il, p. 186.

(â) Houriou, Précis de droit administratifs 4* édit., p. 264.

et, d'autre part, les acles de gestion qui se conçoit en théorie est contraire à la réalité des faits et à la législation positive, le débat entre la thèse de M. Laferrière et celle de M. Houriou n'a que l'intérêt d'une querelle d'école. A notre avis, quelle que soit la dénomination qu'on donne aux décisions prononçant à rencontre d'un fonctionnaire une peine disciplinaire portant atteinte à ses intérêts matériels (comme une suspension de fonctions et de traitement, ou une révocation directe ou indirecte), ces mesures, prises par la puissance publique, en vertu de Vimperium qui lui appartient, seraient de nature, d'après les principes que nous avons développés ci-dessus, à engager la responsabilité de la puissance publique, toutes les fois qu'elles seraient intervenues en violation des garanties tutélaires reconnues aux fonctionnaires, c'est-àdire en violation des formes extrinsèques établies pour l'exercice de l'impérium, toutes les fois aussi qu'elles auraient porté atteinte aux droits du fonctionnaire, toutes les fois enfin qu'elles seraient entachées d'un détournement de pouvoir.

Mais ce n'est point, suivant nous, sur ce terrain qui est propre aux relations de l'Administration et du public qu'il y a lieu de se placer pour décider si oui ou non les actes dommageables, dont les fonctionnaires ont à se plaindre, sont susceptibles de leur donner droit à réparation, parce que nous pensons que la responsabilité de l'Etat, des colonies, des départements et des communes, à rencontre de leurs agents, prend son origine dans de véritables obligations contractuelles.

192. De tout temps, des jurisconsultes ont cherché à établir qu'il intervenait entre la puissance publique et le personnel qu'elle emploie de véritables contrats d'employeur à employés, sans toutefois que ces jurisconsultes se soient mis d'accord sur la nature de ce contrat qui, pour les uns, est un pur et simple contrat de droit privé, tandis qu'il est pour les «utfcs iin contrat administratif d'une nature toute spéciale.

Les auteurs qui tiennent pour un contrat de droit privé se divisent, à leur tour, pour qualifier ce contrat. Certains y voient une sorte de mandat salarié, les autres un pur louage de services (1).

Il est bien exact que de véritables contrats (\e louage d'ouvrage peuvent intervenir entre la puissance publique et des citoyens à qui elle confère des missions temporaires ou qu'elle utilise, dans les conditions du droit commun, comme agents auxiliaires en temps de presse dans un ministère par exemple, ou comme gens de service, en dehors de toute collation de fonction, sans introduction dans un des cadres de son personnel et sans délégation d'aucun pouvoir administratif. Mais ce caractère de contrat de louage de services ou d'ouvrage ne pouvait être raisonnablement étendu aux relations juridiques existant entre l'Etat ou ses démembrements et la généralité rfe leurs agents. Il était notamment difficile de voir de simples serviteurs à gages dans les hauts fonctionnaires qui agissent et commandent au nom de la puissance publique, au pouvoir souverain de laquelle ils sont directement associés.

193. C'est alors qu'on a proposé une distinction entre, d'une part, les fonctionnaires exerçant des attributions d'autorité et, d'autre part, les fonctionnaires exerçant des fonctions de gestion ou, par abréviation entre les fonctionnaires d'autorité et les fonctionnaires de gestion, a II y a, dit M. Berthélemy, des fonctions qui sont la participation au pouvoir de commander ; elles sont conférées dans des conditions légales, soit par le chef de l'Etat, soit par d'autres fonctionnaires, soit même par l'élection ; elles n'ont aucune base contractuelle ; il n'y a pas plus contrat entre

(4) Dareste, La Juridiction administrative^ 2» édit. — Perriquel, Contrats de l'Etat, p. 43î> et suiv.

le chef de TEtat el le fouclionnaire qu'entre l'Etat personne morale et le fonctionnaire. Et il y a d'autres fonctions qui, constituant un lien entre les personnes morales administratives et ceux qui travaillent pour leur compte, sont de véritables louages de services, contrats de pur droit civil. » Et, ajoute l'auteur dont nous analysons ici l'opinion, ce n'est pas l'importance de la fonction qui détermine son caractère , il y a des agents subalternes comme les gardes champêtres dont le caractère n'est de faire que des actes d'autorité ; il y a, au contraire, des fonctionnaires d'un ordre élevé, comme les inspecteurs généraux et les ingénieurs en chef des mines et des ponts et chaussées, dont le rôle est exclusivement d'accomplir des actes d'exécution, c'est-à-dire de gestion. Que la mission de faire des actes d'autorité soit conférée à quelqu'un par l'élection ou par une désignation, cet acte, encore qu'il suppose l'acceptation du fonctionnaire, est lui-même un pur acte d'autorité. De celte distinction, entre les agents d'autorité qui n'ont avec la puissance publique aucun lien contractuel et les agents de gestion qui ont passé avec la personne morale administrative un contrat de louage de services dans les conditions du droit commun, il résulte que ces dernijers seuls congédiables seulement dans le cas où un louage de services ordinaire serait résiliable, peuvent réclamer devant le juge du contrat une indemnité pour les suspensions de traitement arbitraires et pour les révocations illégales ou injustifiées. Les premiers, au contraire, nommés, censurés ou révoqués par des actes d'autorité qui ne sont jamais susceptibles d'engager la responsabilité de la puissance publique, sont sans droit à demander réparation du préjudice qu'ils peuvent avoir à souffrir du fait des mesures disciplinaires ou des décisions de révocation dont ils sont l'objet.

i94. Pas plus que la division des actes administratifs en actes d'autorité et en actes de gestion, la distinction entre les fonctionnaires d'autorité et les fonctionnaires de gestion, très séduisante au premier abord,

ne nous paraît correspondre à la réalité des faits et à fa vérité juridique. Ce sont, en effet, le plus souvent les mêmes agents qui assurent Tapplication des lois, qui commandent et qui gèrent la chose publique. Les ministres, les préfets, les maires qui ne sont pas seulement des fonctionnaires d'autorité, qui sont les délégués directs de la puissance publique, ses représentants légaux, qui sont,» si Ton peut dire, la puissance publique elle-même agissant et commandant, font cependant des actes de gestion en vue des intérêts nationaux, départementaux et communaux dont ils ont la garde. Tout au contraire, des agents plus particulièrement chargés d'assurer le fonctionnement de tels ou tels services publics, de les gérer sont investis, en dehors même des pouvoirs hiérarchiques qu'ils ont sur leurs subordonnés, de certaines attributions ayant un caractère très net de commandement. C'est ainsi, par exemple, que les ingénieurs, en qui Ton a voulu voir le prototype des fonctionnaires de gestion, font tous des procès-verbaux de contravention tout comme le garde champêtre que Ton classe lui, malgré la modestie de sa situation, parmi les agents d'autorité. Spécialement les ingénieurs des mines, aux termes de l'article 5 du décret du 3 janvier 1813, font, en cas de péril imminent pour la sûreté des personnes et celle des propriétés, les réquisitions nécessaires pour qu'il y soit pourvu sur-le-champ, et c'est bien là, ce nous semble, une mission d'autorité au premier chef.

Dès lors, quel sera le critérium auquel il faudra s'attacher pour déterminer le caractère de tel ou tel agent? Quelle dose d'autorité le fera ranger dans l'une des deux catégories qu'on veut établir plutôt que dans l'autre? Quand dira-t-on que l'Etat ou ses aémembrements sont liés envers lui par un contrat de louage de services? Quand, au contraire, devra-t-on dire qu'il n'y a aucun lien contractuel entre la puissance publique et le fonctionnaire ? Un pareil système, il est aisé de s'en rendre compte, aboutirait fatalement,

s'il devait jamais triompher en jurisprudence, à des difficultés de compétence et de fond insolubles, toutes les fois qu'un fonctionnaire intenterait une action en responsabilité contre l'Etat, une colonie, un département ou une commune.

195. Nous croyons, nous, qu'il n'y a pas de distinction à faire entre les fonctionnaires et les agents de toute sorte qui collaborent à l'administration du pays et au fonctionnement des divers services publics. Nous ne parlons pas, bien entendu, au point de vue spécial qui nous occupe, des représenlanis mêmes de la puissance publique, c'est-à-dire du Président de la République, des ministres, des maires qui, dans notre organisation constitutionnelle et administrative, tiennent directement leurs pouvoirs de la souveraineté nationale, en vertu d'une délégation temporaire. Ils sont, en quelque sorte, pendant la durée de leur mandat, et dans la limite de leurs attributions respectives, la puissance executive elle-même. Mais les agents qu'ils nomment pour les aider dans leur tâche, que ces agents appartiennent à l'ordre administratif ou judiciaire, qu'ils soient civils ou militaires, qu'ils assurent des services généraux ou des services locaux, sont tous, à l'égard de l'Etat et de ses démembrements, dans une véritable situation contractuelle.

M. Laferrière a bien vu que la fonction publique suppose, entre l'autorité qui nomme et l'agent qui est nommé, un accord de volontés qui doit également se produire dans le cas de démission volontaire. Il a bien reconnu également que la fonction comporte des obligations réciproques du fonctionnaire et de l'Etat. « Mais, dit-il, ces obligations dérivent de la loi et non de contrats. Ni l'administration, ni le fonctionnaire ne peuvent, en général, les modifier par des conventions particulières : l'amovibilité ou la perpétuité du titre, la nature des services à rendre, le taux des traitements, les conditions du droit à pension sont fixés, pour tous les emplois de l'Etat, par des actes

législatifs et réglementaires auxquels il ne pourrait être suppléé ni dérogé par des contrats (1). »

Mais, qui ne voit que ces objections se pourraient tout aussi bien appliquer à la plupart des contrats administratifs dont les bases sont le plus souvent arrêtées une fois pour toutes par des lois (2), par des règlements d'administration publique ou par des décrets simples édictant des cahiers des charges types (3), par des arrêtés ministériels (4), préfectoraux ou municipaux, ou encore par des délibérations des assemblées départementales ou communales (5), sans que les parties aient jamais à discuter ensemble les conditions de ces contrats.

Le lien qui unit la puissance publique et ses agents, lien qui naît d'un concours de volontés, a donc son origine dans un contrat de droit public qui intervient suivant des formes sensiblement analogues à celles des autres contrats administratifs (6).

(1) Laferrière, Traité de la juridiction administrative, 2" «';ilit., t. I^»", p. 619.

(^2) C'est ainsi, par exemple, que des lois déterminent les conditions d'émission des emprunts et celles des conversions, fixant ainsi les bases obligatoires des contrats qui interviendront entre l'Etat et les rentiers par le seul fait de Tadhésion de ces derniers aux conditions ainsi législativement posées.

(3) V., notamment, les décrets du 6 août 1881 approuvant les cahiers des charges types pour la concession des chemins de fer d'intérêt local .

(4) V., notamment, les divers arrêtés ministériels fixant les clauses et conditions générales des marchés de travaux publics et des marchés de fournitures; l'arrêté du 8 mai 1901 fixant les conditions des abonnements téléphoniques, elc.

(5) Comme exemple de délibérations des corps locaux posant les bases d'un contrat administratif, nous citerons : 1° celles qui déterminent les cas dans lesquels certaines primes pourront être allouées, par exemple pour la destruction d'animaux nuisibles (V. C. d'Et. cont., Terrier, 6 fév. 1903, Leb. 1903, p. 9ii et suiv.); 2» les délibérations des conseils municipaux fixant les conditions des concessions dans les cimetières, etc.

(6) La. notion de contrat de service publie est assez généralement adiuise aujourd'hui en Allemagne, où il existe une loi organique uu 31 n»ars 1873 sur les fonctionnaires (V. Kauimerer, La fonction publique tf rprfx la juridiciinn allemande; — contra: Meyer, Deutches Staatsreclit (4« édit.).

ny.cpOiNSAniL'.ii^. 31

Les règles de ce contrat sui generis se trouvent, le plus souvent, dans les différents textes organiques qui régissent les corps auxquels appartiennent les divers fonctionnaires et agents de la puissance publique, c'est-à-dire, suivant les cas, dans la Constitution (1), dans des lois (2), dans des décrets en Conseil d'Etat (3), dans des décrets simples (4) et même dans de simples arrêtés ministériels (5), préfectoraux ou municipaux.

Ces textes, si variés dans leur nature et dans leur origine, posent les bases de ce qu'on appelle Vélal des fonctionnaires. On a souvent cru que les fonctionnaires et agents ayant un état étaient ceux-là seuls dont le statut était établi législativement, ce qui est le cas pour les officiers (6), les magistrats (7) et les professeurs de l'enseignement supérieur (8). C'est là une erreur absolue. Tout fonctionnaire a un état ;

(1) Les conditions de révocation des conseillers d'Etat sont édictées par Tarticle 4 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875.

li) Vo les lois énumërées aux notes 7, 8 et 9 ci-dossous.

(3) C'est ainsi notamment qn'en exécution de la loi du 2d décembre 1882 (art. 16) et de la loi du 13 avril 1900 (art. 35), la situation des fonctionnaires des administrations centrales, dans les divers ministères, est réglée par des décrets eo conseil d^Etat. Une loi du 5 juillet 1850 avait d^ailleurs déjà porté que : « Des règlements d^administration publique déterniinent les conditions d'admission et d'avancement pour ous les services publics où ces conditions ne sont pas réglées par une loi. »

El exécution de cette disposition la situation des ingénieurs et agents des ponts ei chaussées a été réglée par des décrets en conseil d'Etat des 13 octobre ISdI. 11 décembre 1861, 27 décembre 1903; celle des ingénieurs des mines par des décrets en conseil d'Etat des 24 décembre . 1851 et 2 janvier 1883; celle du personnel d'inspection du service des enfants assistés par un décret en conseil d'Etat du 8 mai 1887. modifié par un décret ultérieur du 7 mai 1904 (V. G. d'Ét. cont., Savary, 18 mars 1904, Leb. 1904, p. 232, etc..)

(4; V. par exemple le décret du 12 mars 1906, relatif aux commissaire de police.

(5) V. par exemple les arrêtés ministériels des 20 mars 1890 et 19 mars 1900 sur l'avancement des sous-ingénieurs des ponts et chaussées. (C. d'Ét. coQt.. Warnier, 7 juillet 1905, Leb. 1905, p.. 635.)

(6) L. \d mdi\ iSU sur t\'l lit d's nfflciera.

(7) L. 20 avril 1810. — IK l»' mars 1852. — L. 30 août 1883. — L. 7 avriî 190f>. an. 3S. - D. IS août 19iH>.

(8^ 1.. 1.) iniP' IS.">n. ~ II. 11» ma«-8 1873. — L. 27 février 1880. — L. 2s (l^ceiiiir»' ISSo.

seulement les conditions de cet état ont un caractère de permanence et de fixité d'autant plus pro^ nonce, elles constituent des garanties d'autant plus efficaces, qu'elles sont consacrées par un texte émanant d'un pouvoir plus élevé, ce qui les rend plus difficilement modifiables.

En dehors du cas où le législateur a cru devoir régler lui-même l'état de telle ou telle catégorie de fonctionnaires à laquelle il a tenu à assurer des garanties particulièrement sérieuses, en dehors des cas où cet état (et c'est ce qui existe pour la plupart des grands services nationaux) a été organisé par le Président de la République investi par Tarticle 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 des pouvoirs les plus étendus en matière de fonctions publiques, ce sont les ministres, les préfets et les maires qui, par des arrêtés, déterminent les conditions de recrutement, d'avancement, de contrôle disciplinaire, de licenciement, de révocation et d'admission à la retraite des fonctionnaires à leur nomination. Ce faisant, tout comme le législateur et le Président de la République dans les autres cas, les ministres, les préfets et les maires fixent ainsi, à l'avance, les bases du contrat qui interviendra entre l'Etat, le département ou la commune et le fonctionnaire, lorsque celui-ci sera appelé à exercer une des fonctions visées par ces textes, de la même manière qu'ils fixent à l'avance, par des arrêtés généraux, les clauses et conventions des marchés qu'ils seront appelés à passer.

196. Mais le contrat qui nous occupe — et c'est là son caractère tout particulier, celui qui lui a précisément fait dénier sa qualité de contrat — ne crée pas/ au profit du fonctionnaire, un droit au maintien des garanties qui constituent son état ; il ne lui confère que le droit d'exiger le respect de ces garanties et l'observation des règles protectrices édictées en sa faveur, tant qu'elles n'auront pas été régulièrement modifiées ou rapportées par l'autorité compétente. C'est donc un contrat qui comporte, et c'est la nature même des

^ 2ii —

choses qui l'exige, certaines conditions potestatives destinées à sauvegarder les prérogatives de la puissance publique.

D'autre pari, les conditions des contrats qui interviennent ainsi entre l'Etat, les colonies, les départements, les communes et leurs fonctionnaires, les garanties reconnues à ces derniers, varient à Tinfini, suivant la catégorie des fonctionnaires envisagés, suivant la nature des services qu'ils ont mission d'assurer, et aussi suivant les époques et les tendances politiques des différents régimes. Elles sont nécessairement d'autant plus élastiques que les agents participent plus directement à l'action politique du Gouvernement, lequel conserve, et doit nécessairement conserver, sur le personnel de cet ordre, une faculté de licenciement pour ainsi dire sans limites.

Par contre, les fonctionnaires ont un droit absolu au bénéfice des dispositions protectrices qui règlent leur avancement ou fixent les conditions à l'accomplissement desquelles est subordonné, quant à eux, l'exercice du pouvoir disciplinaire et de la faculté de révocation ; ils ont un droit non moins absolu à réclamer l'application de la législation des pensions. Toute violation d'un de ces droits leur ouvre un recours contentieux devant la juridiction administrative, seule compétente pour connaître des conséquences dommageables des actes administratifs et de l'inexécution des contrats de pur droit public.

Ce recours, étant fondé sur la violation d'un droit, constitue, en réalité, un recours de plein contentieux. Il est bien vrai que si le fonctionnaire, l'officier ou le sous-officier lésé ne conclut qu'à l'annulation de la décision qui l'a frappé, d'une mesure disciplinaire, d'une mise à la retraite d'office, d'une révocation irrégulière en la forme ou prononcée en dehors de cas prévus, une jurisprudence bienveillante déclare sa requête recevable, même lorsqu'elle est rédigée dans la forme des recours pour excès de pouvoir. Mais, si ce fonotionnaire, cet officier ou ce sous-officier ne poursuit

pas seulement l'annulation de Tacte arbitraire dont il a eu à se plaindre, s'il demande, en même temps, la réparation du préjudice matériel qu'elle lui a causé, il devra, ainsi qu'il sera dit ci-après, provoquer une décision de rejet de ses prétentions par l'autorité compétente et sa requête au Conseil d'Etat devra nécei?sairement être introduite par ministère d'avocat dans les formes prévues par le décret du 22 juillet 1806 (1). Ces conclusions à fin de réparation du dommage souffert tendront, le plus souvent, à faire, reconnaître au requérant lésé, droit au paiement de son traitement ou de sa solde indûment retenus et à se faire attribuer ce traitement ou cette solde pour la période de temps qui s'est écoulée entre la décision de révocation illégale et la décision qui l'annule. Le fonctionnaire, l'officier ou le sous-officier lésé par un acte illégal est, en effet, fondé à prétendre qu'il doit être très exactement remis dans la situation qu'il aurait eue si la mesure prise en violation de son état n'était pas intervenue : il a, en d'autres termes, le droit d'obtenir une véritable restiîuîio in inîegrum.

Les décisions de jurisprudence, que nous citerons tout à l'heure se bornent, presque touteç, après que la mesure dommageable a été annulée, ce qui implique le maintien en fonction de l'agent révoqué illégalement, à allouer à ce dernier le remboursement de ses traitements supprimés à tort dans le passé, parce que, le plus souvent, c'est là le seul dommage direct et matériel qu'il a subi (2). Mais, s'il s'en était produit d'autres, si l'acte incriminé avait entraîné pour lui des pertes d'argent, ou même une déconsidération grave, il pourrait, suivant nous, prétendre à la réparation intégrale de ces dommages et nous verrons que les der-

(1) V. infra^ chap. v du présent titre, p. 272 et suiv.

(2) Y.infra, n»» 202 et suiv.. p. 251, et chap. IV du présent tilre, p. ^ et SOIT., pour la déiermindtioa des dominages susceptibles de donner lieu à réparation.

niers arrêts du Conseil d^Etat paraissent s orienter en. ce sens ;1).

197. Mais il est bien évident que les conclusions qui dominent les litiges de c«tte nature sont celles à fin d'annulation de Taçte illégal, conclusions au bien fondé desquelles toutes autres sont subordonnées. Il faut donc, avant tout, quand on réclame de la puissance publique l'allocation d'une indemnité pour préjudice imputable à une mesure disciplinaire ou à une révocation irrégulière, faire tomber cette mesure qui, sans cela, doit être tenue pour légale, à moins qu'elle n'ait été spontanément rapportée par l'autorité hiérarchique elle-même qui aurait reconnu son erreur ou ses torts i2).

Cette possibilité d'obtenir l'annulation des mesures prises en violation des garanties qui constituent l'état des fonclionnaires civils et militaires est l'un des principaux arguments qu'on invoque, pour contester l'exis-

(1) V- infi-a. chap. v da présent titre. n«* 202 et suiv., p. fôl et saiv.

(2) Dans nos conclusions sur laffaire Villenave (G. d*£t. cent.. 11 décembre 1903. Leb. 1903, p. T67), à propos d'unedeoiande d'indemnité introduite par un fonctionnaire municipal qui se prétendait lésé par une révocation irréguliëre, nous avons en l'occasion de dégager cette règle qu'imposent les principes frénéraux du droit administratif: « Il ne saurait être question, disions-nous, d'allouer une indemnité à un agent qui se plaint d'une mesure de révocation, si cette mesure n'a pas été annulée ellemême, soii par Taotoriié même qui Ta prise et qui en reconnaît plus tard rillégalité, soit par le conseil d'Etat saisi par la voie de recours pour excès de pouvoir. »

Dans l'affaire Le Berre (G. d'Et. cont., 29 mai 1903, Leb. 1903, p. 414), la décision dommageable avait été rapportée par l'autorité militaire elle-niéme qui avait reconnu Tillégalité et l'injustice de la mesure disciplinaire dont le requérant avait été vrctime.

Conf. C. d'Ét. cont.. Morton, 27 décembre 1891, Leb. 91, p. 702. — Abbé Marin. 7 novembre 1897, Leb. 97, p. 707. — Toutain, 2 décembre 1898, Leb. 98. p. 7i>t>, et 9 juin 1899, Leb. 99, p. 421. — Adda, 15 décembre 1899, Leb. 99, p. 734. — Viaud, dit Pierre Loti, 24 février 1899, Leb. 99, p. 153. — 30 novembre 1900, Leb. p. 6S1.

V. également Laferrière : Traité de la juridiction admivi si ralire^^^éàxt.^ t. II, p. 119. — Houriou, note dans Sirey, 1904-3-121 et suiv.

Sur la question du préalable d'annulation en ce qui concerne les décisions adminis^lratives dommageables pour les administrés, v. supra^ n« 154, p. 184.

tence de tout lien contractuel entre TEtat ou ses démembrements et leurs agents. Les jurisconsultes, particulièrement imbus des notions du droit civil, d'après lequel l'inexécution des obligations ne peuvent jamais donner lieu qu'à Tallocation de sommes d'argent, ne Teulent pas admettre que cette annulation se i^uissc concevoir comme une conséquence de la violation d'un contrat. Ils oublient que nous ne sommes pas ici en présence d'un contrat de droit civil, mais bien en présence d'un contrat administratif d'une nature spéciale, et qu'en droit public la nature même des choses impose Tannulation d*actes administratifs, mâme dans des litiges survenus à l'occasion des contrats. C'est ainsi, par exemple^ qu'en ce qui concerne le contrat de concession de travaux publics, dans lequel la déctiéance peut être prévue pour des cas aussi nombreux que Tadministration l'estime utile, le jage peut, quand elle est prononcée irrégulièrement, en dehors de ces cas, annuler la décision de déchéance et maintenir le contrat. Il s'agit ici de quelque chose de tout à fait analogue (1).

198. Nous n'avons jusqu'ici envisagé que Thypothèse où le fonctionnaire a été robjet de décisions dommageables irrégulières et contraires aux règles prutectrices de son statut Mais il peut se faire qu'il ait à souiïrir de mesures de licenciement parfaitement légales et inattaquables, Poïir les agents de TEtat le cas est généralement réglé par les textes qui les régissent ; des pensions pour suppression d'emploi leur sont accordées quand ils remplissent certaines conditions d'âge et de service (2) ; de nombreux textes.

(Ij C. d'Et. coot,. Parquet, 8 février 1878, Leb. 78, p. 127.— besliayes. i\ avrU mB tSol impliii.). Leh. !Pj, p. îlii. — C^^ lîep-irLciiicnUie des Eaux c. viltÉ* 'te Ungin?, 20 jnuïSer- l!^Oi, ci I?* ooriclui^loiia du commis* saire du i^uiivif rnem?ni IHoniteuH l-e]> ]dO'^. p, 'Si. — CF. tîii maïirMb de concesaioiiîi colDnJile^ C.d'tlu cûiiL, VerJîer, îi mar^ 1SÏ*7, Lnh. 97, p. tU4

{i) L. lî jujii lft:>:^. oru 11.

concernant des agents coloniaux, prévoient expressé* ment des indemnités de licenciement (1). Dans ces divers cas, il n'y aura Heu qu*à Tattribution des allocations ainsi forfailairement arbitrées. Il en sera de même, en ce qui concerne les fonctionnaires locaux, lorsque leur situation, en cas de brusque congédiement, aura fait Fobjet d'une disposition formelle dans un règlement municipal ou dans les arrêtés de nomination. On n'aura alors qu'à s'y conformer.

Par contre, s'il n'a rien été prévu — et cela est très fréquent pour les employés et les agents municipaux dont l'état est le plus souvent très rudimentaire, — serat-il loisible aux municipalités de les congédier ad nulum, sans indemnité, lorsqu'ils auront cessé de plaire ? Une conséquence aussi inique est difficilement évitable dans la doctrine qui refuse d'admettre l'existence d'un contrat de fonction publique ; elle ne pourra pas, au contraire, être défendue un seul instant, si on

(1) D. 23 décembre 1897 »ur la solde et accftsoire* de solde du personnel colomal, art. 17, § 3: « Le fonctionnaire, l'employé ou l'agent qui n'est pas susceptible d'être mis en non-activiiè, peut recevoir, pardécU sioD spéciale du ministre, s'il a été licencié pour toute autre cause que pour un acte d'indiscipline, une indemnité une fois payée, éerale à sa solde nette d'Europe pendant un mois au moins et six mois au plus. »

En ce qui concerne les fonctionnaires et agents européens des différents services locaux de l'Indo-Chine, un décret du 24 juin 1893 a prévu l'exi^lence d'un compte d'assistance dont le montant est acquis à son bénéficiaire en Cds de licenciement ou de démission pour raison de santé. (V. spécialement l'art. 3 de ce décret.)

Pour le personnel des travaux publics coloniaux, le décret du 18 janvier 190U contient, de son côté,, un article 15, § 3, ainsi conçu: « Les fonctionnaires et agents des cadres généraux locaux ou auxiliaires n'appartenant ni à l'armée active, ni au cadre métropolitain des ponis <-t chaussées et des mines, el auxquels les décrets, arrêtés et règlements en vigueur ne permettent d'acquérir aucun droit à pension de retraite, ne font aucun versement pcir la retraite et n'ont aucun droit à une pension de retrait-. — Il est opéré sur la solde qu'ils toucbent, à partir de leur nomination définitive, un prélèvement de 5 0/0 qui, augmenté «1»? la majoration prévue par l'article 1î^, § 5- ci dessus, est versé àlacai.'Sn des dépôts et consignalious. Jusqu'au moment où ils cessent d'apparf'?nir au service des travaux publics ou des miues des colonies. A •.<> moment, le montant cumulé de cps versements leur p?f rostitué à euv ou' à leurs ayants droit, avec les intérêts servis par la caisse des dépôts et consignations, »

admet, comme nous, qu'il y a un lien contractuel entre la puissance publique et ses agents. Ce contrat, comme tous autres, dbit être interprété de bonne foi et conformément h rintention présumée des parties, lesquelles, à moins de clause implicite ou explicite de non-indemnité en cas de licenciement, ont manifestement sous-entendu, dans leurs accords, soit que îe fonctionnaire congédié devrait être prévenu suffisamment à l'avance pour pouvoir trouver un nouvel emploi avant la cessation de ses fonctions administratives, soit qu'il recevrait une allocation en argent en cas de brusque renvoi. Comme nous le disions, dans nos conclusions relatives à une affaire de cette nature : « Il faut, pour employer une expression vulgaire, que les agents congédiés aient le temps de se retourner. » Et il semble bien que le Conseil d'Etat ait partagé cette manière de voir (1).

199. On voit quelles sont les conséquences heureuses et profondément équitables qui découlent de la théorie contractuelle à laquelle nous croyons devoir nous rallier. Non seulement elle nous semble la seule vraiment juridique, mais elle est, en même temps, la seule qui permette de consacrer rationnellement certaines solutions qu'impose la plus élémentaire équité et vers et dont il nous faut maintenant préciser la très intébérément.

C'est cette jurisprudence qu'il nous reste à analyser et dont il nous faut maintenant préciser la très intéressante évolution.

200. Le Conseil d'Etat, nous l'avons vu, ne se reconnaissait originairement compétent que pour connaître des actions en réparation introduites par les seuls fonctionnaires de l'Etat (2) et, quand il était saisi par eux de requêtes aux fins d'indemnité, à raison d'un

(1) C. d'Ét.^ont., Villeaave, i l dé c embre 1908, Leb. 1903, p. 767. ' (2) V. suprâ^ n'»* 9\ et smv.^p. iOÔ'jal suiv.

préjudice imputable à une mesure disciplinaire arbitraire ou d'une révocation illégale, il ne manquait pa^ de les déclarer non recevables ^1). PendsTnt ce temps-là, Tautorité judiciaire qui s'était attribué la connaissance des demandes en dommages-intérêts formées par les agents départementaux et communaux avait, au contraire, admis qu'il existait entre les communes et les «gents un véritable contrat de louage d'ouvrage soumis aux règles du Code civil et pouvant donner lieu à Tallocation d'indemnités en cas de violation, par Tune des parties, des conventions expresses ou tacites de ce contrat. Spécialement les cours et tribunaux n'hésitaient pas à condamner les communes à indemniser les employés des services locaux brusquement congédiés, quand aucune faute de service ne leur était reprochée (2).

201. Lorsque le tribunal des conflits, le Conseil d'Etat et la Cour de cassation eurent reconnu que la condition des fonctionnaires des départements et des communes était juridiquement de même nature que celle des fonctionnaires de l'Etat ; quand ces trois grandes juridictions eurent proclamé que la compétence administrative s'imposait pour les réclamations formulées par les uns et par les autres (3) on put se demander si le Conseil d'Etat allait étendre sa rigoureuse jurisprudence aux requêtes des agents locaux et si, après avoir revendiqué compétence pour connaître de ces requêtes, il allait les déclarer toutes irrecevables ou bien si, au contraire, la doctrine plus libérale et plus juste dans ses conséquences, de Tauto-

(1) C. d'Él. cont., fléritte, 13 avril 1842, Leb. 42, p. 235; — Chervet, 10 janvier 1885, Leb. 85, p. 663.

, (2) Xîmes, 23 mai 1865, ville d'Avignon contre Darde, Sir. 1867-2-85.

— Lyon, 3 février 1872, maire de Roanne contre Lépreux,' D. P. 1873-2-34.

— Lyon, 10 juillet 1874, commune de Villefranche, D. P. 74-2-272. — Trii). Marseille, 2 août 1878, dô Bovis, Cayol, Teissier et Verse, D. P. 1879:^163.

(3) V. svpra n»» 95 et suiv.,'p. 103 et suiv.

rite judiciaire allait influer sur ses décisions dans l'avenir.

Les premiers arrêts par lesquels le Conseil d'Etat affirma sa compétence en la matière, pouvaient faire espérer que sa jurisprudence s'orienterait dans ce dernier sens, mais il n'en fut rien. Il repoussa, en effet, tout d'abord, indistinctement toutes les demandes d'indemnité dont il fut saisi par des agents communaux, aussi bien à l'occasion de révocations prétendues injustifiées qu'à l'occasion de brusques licenciements (1). Pour les révocations, il se montra particulièrement net. Adoptant pleinement la thèse exposée par M. Laferrière, il estima qu'une mesure de révocation cons-> tituait, au premier chef, un acte de puissance publique et, par sa décision du 15 décembre 1899 (Adda), il affirma catégoriquement que « l'arrêté de révocation d'un fonctionnaire communal ne peut, môme s'il es! . irrégulier, engager la responsabilité de la commune (2) j>.

202. De semblables solutions s'accordaient mal avec les grands principes d'équité qui avaient de plus en plus pénétré dans la jurisprudence administrative. Le Conseil d'Etat devait être fatalement amené à abandonner, peu à peu, le prétendu principe de l'irresponsabilité de l'administration, à raison des actes de puissance publique, et à ne plus opposer, aux demandes d'indemnité des fonctionnaires lésés par des mesures arbitraires, l'inflexible fin de non recevoir qu'il fondait sur ce principe.

Depuis quelque temps déjà, le Conseil admettait que les officiers de toutes armes, illégalement placés dans la situation de réforme (3), et les officiers de marine,

(1) C. d'Ét. c-mt.. Cadof, 1:^ décembre l«^80. I.eb.S9. p. H î<^ - x^nUling. ^ avril !«:«. I.f»'. *»2, p. 412. - Lecocq. 3 février 18;>0, Leh. ÎI9, p. S<>. — «ar^at, 8 août 18tV.», Leb. 1>9, p. 593.

(-2) C H'i:r. ront.. 4d1a. V.i décembre 183!), Leb. 9",', p. T^i.

(3) C- d\ti. coni.. Le Cadre, 2i mai 1889, Leb. 89, p. t)4.3.

— 2,:ri —

mis à la retraite d'office sans Tacconi plissement des formalités protectrices de leur éîat (1), pouvaient, après avoir obtenu l'annulation de ees mesures^ se faire octroyer la solde qu'ils auraient touchée, s'ils étaient demeurés en activité entre la date de la décision entachée de nullité qui les avait frappés et l'annulation de cette décision, en tenant compte des avancements à l'ancienneté qu'ils devaient légalement obtenir pendant cette période. De même des fonctionnaires civils irrégulièrement suspendus ou révoqués avaient obtenu le rappel de leur traitement à partir du jour de !a privation de leur emploi (2)'.

Qu'était-ce donc que cette aîlocafion rétroactive d*une solde ou d'un traitement à des officiers ou à des fonctionnaires, dans des cas où il n'y avait pas eu, de leur part, service fait, et alors qu'ils avaient été remplacés dans les cadres? N'était-ce pas la condamnation de l'Etat au paiement d'une indemnité en vue de réparer le dommage causé à ces officiers et à ces fonctionnaires ? Et ce droit à réparation qui leur était ainsi judiciairement reconnu ne devait-il pas nécessairement reposer, soit sur l'idée d'une faute de l'administration coupable d'avoir pri^ une mesure iî^ésrale, soit plutôt sur l'idée d'une violation des engagements contractuels pris par la puissance publique vis-à-vis des réclamants à qui satisfaction était donnée ?

(1) C dÈt. cont.. ViaU'I dit Pio-re l.nti, '>i février 1809, Lvl>. 99. p. 1*;:^. - :W novembre 1900, Leb. I90O, p. 6S1.

it) C. iVÉt. coni., Morton, 27 novembre 1^01. L'^b. 9t. p. 'OV — « 'onsi iérant qu'à la date do 22 juillet 1881, il a été iusé pa*- 'e r^nnseii d*État que «e requérant avait été illégalemeni privé de son emptoi. à partir du jour où prenait fin la suspension dont il aurait pu être frappé pour une nnnée, à Texpiration du congé qui Ini avait été accordé sur sa demande : — qu'il suit de là qu'il est fon-ié à léclamer à l'Kiat le p-iiement du traitement d'activité dont \\ a «ift illégalement prive, depuis ledit jour j- squau 26 sepl**mbre ISSi, è'o^iie à Uiiur-Ile il a été rappelé à l'a^livité. »

V. dans le même sens, C. d'Ét. cont., abbé Marin, 17 nov. 1897, Leb. 9T. n. -07. — Tomain, 2 décembre 189S. Leb. 08, p. 756 et 9 juin 1899. Leb. 99, p. 4-21 - Foniin. 6 août IH'sS, L-l.. OS. p. 645 et 8 «où» 180:). Leb. 99, p. (.00

Le Conseil d'Etat s'en rendit compte et il cessa d'invoquer, dans la matière qui nous occupe, le prétendu principe de l'irresponsabilité à raison des actes de puissance publique. Ce changement de jurisprudence s'est manifesté discrètement tout d'abord, à l'occasion d'une requête introduite par un sous-directeur du ministère de la marine qui avait fait annuler, par la voie du recours pour excès de pouvoir, une décision de révocation illégale dont il avait été l'objet. Le requérant demandait au Conseil d'Etat de prescrire sa réintégration dans son emploi, de lui reconnaître droit au traitement qu'il touchait lors de sa révocation, depuis cette date jusqu'à sa réintégration, et enfin de lui octroyer des dommages-intérêts à raison du préjudice dont il avait souffert par le fait de la mesure irrégulière qui l'avait frappé. Le Conseil d'Etat, après avoir proclamé qu'il n'avait pas qualité pour ordonner les mesures administratives propres à assurer la réintégration effective du fonctionnaire requérant, n'a point, ainsi qu'il l'eût fait jadis, écarté sa demande de dommages-intérêts comme non recevable ; il l'a rejetée au fond, mais seulement parce que, dans l'espèce, le seul dommage certain, causé au fonctionnaire, consistait dans la perte de son traitement ; le Conseil lui a, en conséquence, attribué une indemnité égale à ce traitement et a décidé qu'il pourrait prétendre à cette indemnité tant qu'il n'aurait pas été pourvu d'un emploi de son grade ou tant qu'il n'aurait pas cessé régulièrement de faire partie de l'administration de la marine (1).

(1) C.rf'Ét oont., Toutain. 9 juin 4899. Leb.Oî\ p. ^20.— •« Cnnsidf^rant que la décision prise par le Président de la Rf^pubilque le 2 août 1896, à regard du sieur Toutain, sous-directeur chorçré «lu bureau de la navigation comraerc'ale au ministère d« la marine, avant été annulée le 2 décembre 4898, par le conseil d*État statuant au conrenlieux, le requérant était fondé à réclamer au ministère le rappel d'i traitement dont il avait é'é illégaletient privé à partir du 15 septembre lS9o et sa réintégration effectuée dans des fonctions de son prarie an ministère de la marine ;

«Considérant que si le conseil d'Êiat est comoétent. pour condamner rttar, au refus du ministre, à p ver au sieur Touinin le traitement

Une décision plus récente, sur laquelle nous aurons à revenir (1), a plus nettement accentué le changement de jurisprudence que nous analysons en ce moment (2). Un sous-officier d'infanterie de marine, le sieur Le Berre, qui avait obtenu l'annulation, par le ministre de la Marine, de la décision qui l'avait illégalement et injustement cassé de son grade et à qui l'administration avait fait payer les diverses allocations qu'il eût dû toucher, s'il fût demeuré sous-officier, réclama, en outre, des dommages-intérêts à raison des préjudices matériels et moraux qu'il avait soufferts, du fait de la mesure dont il avait été victime. Cette requête n'ayant pas été accueillie par le ministre, le sieur Le Berre porta sa demande devant le Conseil d'Etat. Le ministre de la Guerre, sous l'autorité duquel étaient passées entre temps les troupes coloniales, conclut au rejet de ce pourvoi, en invoquant le principe de la nonresponsabilité de l'Etat en ce qui concerne les dommages causés par des actes de puissance publique. Le commissaire du Gouvernement combattit très nette-

dont ce fonctionnaire joaissait antérieurement au 15 septembre 1896, à partir de cette date jusqu'au jour où il sera pourvu de nouveau d'ua emploi de son grade à l'administraiion centrale du ministère de la marine ou jusqu'à Pépoque où il cessera régulièrement de faire partie de cette administration, il ne lui appartient pas d*ordonner les mesures administratives propres à assurer la réintégration effective de ce fonctionnaire.

« Sur la demande de dommages-intcrêtK : Considérant que l'a'locatiou au sieur Toutain de son traitement constitue la seule réparation à laquelle celui-ci soit fondé à prétendre... »

(1) V. ««/ra, chap- lY du présent titre, n 2U, p. 366 et suiv.

(2) G. d'Ét. cont., l.e Berre. 29 mai 1903, Leb. 19U3, p. AU. — « Considérant que, par une décision du 22 mai 1900, le ministre de la marine a annulé comme ayani été irrégulièrement prises les mesures disciplinaires dont le sieur Le Berre avait été l'objet et que, sans vouloir recourir à une nouvelle instruction, il a, comme conséquence de cette annulation, prescrit le rappel des diverses allocations que le requérant aurait dû loucher comme sergent-major en activité de service ; — que les réparation:^ qui précèdent sont les seules auxquelles le sieur Le Berre ^taitea drou de prétendre; — que, d'ailleurs, il a été ultérieurement relevé de l'atteinte perlée à sa considération par Tattribution de la médaille railitairu et sa nominati:)n co:nme officier de réserve... (K«jet.) »

ment cette traditionnelle fin de non recevoir (1) et le conseil, se rangeant à sa manière de voir, statua au fond. A la vérité il n'accorda pas au sous-officier requérant l'indemnité qu'il demandait, en sus des soldes et suppléments de solde qu'il avait déjà touchés, mais c'est uniquement, parce que, suivant lui, ces réparations étaient les seules auxquelles il pût prétendre, les seules qui correspondissent à des dommages certains, étant donné surtout que Le Berre avait été « relevé dô c l'atteinte portée à sa considération par l'attribution a de la médaille militaire et sa nomination comme offi- « cier de réserve d.

Le Conseil d'Etat reconnaissait donc, implicitement, que les fonctionnaires civils et militaires pouvaient obtenir réparation de toutes les conséquences dommageables résultant pour eux des mesures disciplinaires et des révocations prononcées contre eux, en violation des règles de leur état. Sans doute, le plus souvent, la réparation due consistera uniquement dans l'allocation des soldes et des traitements indûment retenus et dans l'attribution des avancements auxquels l'officier ou le fonctionnaire avait légalement droit, parce que ce seront les seuls préjudices directs qu'ils auront soufiferts ; mais, dans des circonstances exceptionnelles, ils pourront obtenir davantage (2).

203. Cependant le Conseil d'Etat continuait à décider que le licenciement de fonctionnaires ou d'agents résultant, soit d'une suppression d'emploi, soit d'un renvoi pur et simple non motivé par une faute de service, ne donnait pas, en principe, droit à des dommagesintérêts. Il réservait, toutefois, formellement l'hypothèse où des stipulations réglementaires ou contractuelles auraient prévu des indemnités de licencie-

(1) V. nos conclusions dans cette affaire dan* !e Recueil de Lebon, i903, p. 414, et Gatetteden Tribunaux, H juillet 1ÎM»3.

(2) Sur les caractères que doivent présenter les dommages pnnr pcu- Toir ouvrir droit à indemnité. V. in, 'm, chao. IV. n"* il2 et saiT., p. 265 et SUIT.

ment ou des pensions pour suppression d'emploi (1). Mais ces stipulations, il ne les présumait pas, et il avait notamment décidé que la nomination d'un agent municipal après concours ne pouvait, à elle seule, engager la ville dans un lien contractuel donnant à Tagent ainsi nommé le droit d'occuper ses fonctions pendant un temps déterminé (2).

Du moment où le Conseil d'Etat admettait, par les réserves que nous venons de rappeler, la légalité de conventions expresses entre l'administration et ses agents prévoyant et réglant d'avance les conséquences dommageables d'une brusque cessation de leurs fonctioi^s, il reconnaissait, sinon l'existence dans tous les cas, du moins la possibilité d'un contrat entre le fonctionnaire et la puissance publique. Tenant compte de conventions expresses, il devait fatalement être amené à décider que des accords de cette nature pouvaient être sous-entendus. Il n'y avait plus qu'un pas à faire ; et ce pas, il l'a fait à Poccasion d'un pourvoi qu'il a jugé le 11 décembre 1903 {Villenavej. Il avait été saisi d'une demande d'indemnité par un ingénieur, directeur des travaux d'une grande ville, dont l'emploi avait été inopinément supprimé et, si le Conseil d'Etat n'a point accueilli ses conclusions, c'est uniquement parce que le requérant avait reçu une indemnité de licenciement égale à trois mois de son traitement et que cette allocation, dans les circonstances de Taffaire, devait être tenue pour suffisante (3).

204. Cette consécration implicite d'un droit à des dommages-intérêts, au profit de fonctionnaires brusquement congédiés, sans faute de service de leur part, et dans des cas où on ne se trouve- pas en présence d'une révocation irrégulière, ne peut guère se cqnce-

M)C.d'Ét. cnnt.. B«^rq:6on. 9 juin 1P90. L^b. TO, p. 415- — TAmsit, 29 juin 1900, l.eb. 19(»0, n. A^i. — Deppifife. 5 juillet I9')i, Leb. 1902, p. 501. Ci) C. d'Ét. cuni., Burgal, 8 aoQi 1899, l.eh. 99, v. 593. (.i) C.d'Et. conl., Villenave. 11 Wéco-iibie 19u3, Lob. 19(.3, p. 707.

Toir, facte d© licenciemeiiL ou de âuppression d*emploi étant lui-même légal, que si on acUnet TexisLeiice d'un lien contractuel eotr^ ta puissaoce publique et ses agents. Lin ter v en Lion de considérations d'équité et d'usages, pour la détermination d'indemnités de celte nature, implique, pr,.sque nécessaire ment^ qu'on se trouve en présence d'engagements tacites que l'administra tion n'aurait pas tenus. Le Conseil d*Etat, à la vérité, dans l'aKaire Villenave a bien, dans le considérant de sa décision^ mentionné que, dans Tespèee il n'était intervenu entre le requérant et la ville au service de laquelle il était, aucun contrat formel ; mais cette indication n'avait d'autre objet que de constater r inexistence de conventions spéciales et expresses, précisant les conditions de la cessation des fonctîonSj et prévoyant, d'une façon ferme, Fallocâtion d'une indemnité en cas de licenciement ou de suppression d'emploi.

205. On voit quels progrès considérables et rapides a accomplis la jurisprudence administrative au cours de ces dernières années. Comme ses décisions oni reçu, tout à îa fois des juristes, des intéressés et du public, une complète et générale approbation, il est à croire que le Conseil persistera dans la voie où il s'est engagé (1),

(1) V. Hoariùu, aoLe dn.m Sir«y, 19(M^'I31. — Berth^kiny, Tiaité éifmentaire du droit administratif |3» édit,), p. Sî. — JùiSt ^t principes ffénéraux du ÛToit admiuiiftraiift p» 1E>3.

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