GÉNÉRALITÉS

43. Le pouvoir exécutif est investi d'une mission double : il gouverne et il administre.

Gouverner, comme nous le verrons tout à l'heure, c'est exclusivement, suivant nous, veiller au fonctionnement des pouvoirs publics dans les conditions prévues par la Constitution et assurer, comme il est dit à l'article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, les rapports de l'Etat français avec les puissances étrangères.

Administrer, c'est assurer l'application journalière des lois, veiller aux rapports des citoyens avec la puissance publique et des diverses administrations entre elles.

44. Dans un pays unitaire, comme le nôtre, le Gouvernement ne peut être attribué qu'au pouvoir central. L'administration, au contraire, peut être décentralisée plus ou moins complètement. C'est précisément ce qui a lieu en' France où des démembrements de TEtat, les départements, les colonies, les communes exercent de nombreuses attributions administratives et sont chargés de pourvoir au fonctionnement de certains services publics.

Le pouvoir exécutif accomplit sa mission gouvernementale sous le contrôle exclusif du Parlement composé des représentants de la nation. Les actes gouvernementaux échappent, par conséquent, à toute censure judiciaire et ils ne peuvent, pour les préjudices qu'ils causent, engager la responsabilité de FEtat que si le législateur y consent et le décide expressément, comme .il 1q fait parfois pour les conséquences dommageables des actes législatifs.

Pour ce qui est de l'administration, le contrôle des Chambres, encore qu'il s'exerce activement, n'est plus aussi exclusif ni aussi direct II est de moins en moins étroit à mesure que les actes administratifs émanent d'un degré moins élevé de l'administration. En outre^ l'administration, pour les nombreux services décentralisés, est très souvent exercée par des corps ou des agents électifs auxquels il y a lieu d'imposer l'observation des lois générales du pays. Par suite, à peine d'arriver à la plus complète anarchie, il a bien fallu admettre à rencontre des actes administratifs un rigoureux contrôle judiciaire. La validité de ces actes peut donc être contestée devant les tribunaux, c'est-àdire, en principe, devant le Conseil d'Etat qui peut les annuler pour excès de pouvoir et parfois, pour certains d'entre eux, devant l'autorité judiciaire qui peut refuser de prononcer les peines qui les sanctionnent ou exonérer les contribuables des taxes qu'ils établissent.

D'autre part, tandis que ce n'est que très exception* nellement que les citoyens sont plus rigoureusement

atteints les uns que les autres par les actes de Gouvernement qui intéressent tout le corps social, Tadministration, au contraire, par suite des nécessités mêmes du fonctionnement des services publics, est fréquemment amenée à porter atteinte aux droits et aux intérêts de certaines personnes d'une manière particulièrement directe et matérielle et c'est ainsi qu'apparaît la notion de la responsabilité de la puissance publique qui ne doit pas, en principe, imposer à certains des charges plus onéreuses que celles qui sont supportées par la généralité des citoyens. Dès lors, de même qu41 importe qu^l y ait un contrôle judiciaire pour apprécier la légalité des actes administratifs afin de les annuler ou de les rendre inopérants quand ils sont entachés ■d'illégalité, il importe qu'il y ait un juge pour dire dans quels cas les actes de l'administration et le fonctionnement des services sont de nature à donner lieu à réparation au profit des particuliers ou des personnes morales qui, de ce chef, ont éprouvé des dommages.

45. Il suit de là qu'avant de préciser quels sont, parmi les actes accomplis par le pouvoir exécutif, ceiix qui ont Je caractère d'actes de gouvernement, c'est-à-dire d'actes de souveraineté ne pouvant en aù- «cun cas engager judiciairement la responsabilité de l'Etat, qu'avant de chercher à déterminer les actes administratifs qui, sous certaines conditions, sont susceptibles d'engager cette responsabilité, il y a lieu de se demander quelle juridiction a qualité pour distinguer entre ces diverses natures d'actes du pouvoir exécutif et pour dire dans quels cas sont admissibles des actions en réparation.

En d'autres termes, avant d'examiner l'étendue de la responsabilité de la puissance publique il faut résoudre la question de compétence et cela non seulement en ce qui concerne la responsabilité de l'Etat, mais aussi en ce qui concerne celle des départements, des colonies et des communes qui, nous l'avons dit tout à l'heure, sont de simples démembrements de l'Etat lui-même.

SECTION II

RÈGLES DE COMPÉTENCE EM CE QUI CONCERNE LES ACTIONS EN RESPONSABILITÉ INTRODUITES CONTRE L'ÉTAT.

46. Les opinions émises en ce qui concerne l'attribution à telle ou telle juridiction de la connaissance des actions en dommages-intérêts dirigées contre la puissance publique ont été, jusqu'ici, le plus souvent déterminées, ou plus exactement dominées par l'idée que se faisaient leurs auteurs sur la nature de la responsabilité de l'Etat et sur son fondement juridique.

Partant de cette constatation de fait que, générale^ ment les demandes d'indemnité contre l'Etat sont introduites à l'occasion de dommages imputables à des actes illégaux, à des négligences, en un mot à des fautes de ses représentants ou de ses fonctionnaires, beaucoup de jurisconsultes, plus spécialement civilistes, qui, dans le courant du xix« siècle, ont étudié la question, n'ont pas hésité à appliquer à TEtat la théorie générale des fautes en matière civile et à admettre la mise en jeu de sa responsabilité devant les tribunaux ordinaires, à raison des agissements de ses agents, par application de l'article 1384 du Code civil, tout comme s'il était un commettant engagé par les fautes de ses préposés. D'après ces auteurs, l'Etat, comme un simple particulier, pourrait, ou bien être actionné directement devant l'autorité judiciaire par toute partie ayant eu à souffrir d'un acte d'un fonctionnaire, ou bien être appelé en garantie devant la même juridiction par l'un de ses agents préalablement poursuivi. Cette thèse, qui se fonde sur la généralité des termes des articles 1382 et suivants du Code civil, peut se réclamer d'autorités doctrinales considérables et notamment de MM. Marcadé, Aubry, Rau et Laurent. « Les maîtres et commettants, disait M. Marcadé, sont tenus du dommage causé par leurs domestiques et préposés. La règle, bien entendu, s'applique à l'Etat et aux diverses administra-

lions publiques par rapport à leurs agents, préposés ou employés comme aux commettants particuliers (1). » Et MM. Aubry et Rau n'étaient pas moins explicitesi « L'Etat, d'après eux, représenté par les divers ministères et administrations ou régies publiques, est, comme tout commettant, responsable des dommages causés par ses employés, agents ou serviteurs dans l'exercice de leurs fonctions ou de leurs services (2). »

47. La jurisprudence de la Cour de cassation, de son côté, était, elle aussi, très nettement fixée tout d'abord dans le sens de l'application à l'Etat des règles du droit commun sur la responsabilité, et elle en tirait, comme les auteurs que nous venons de citer, cette conséquence que les actions en réparation dirigées contre l'Etat, à raison des fautes et des négligences de ses représentants ou de ses agents, devaient être intentées devant la juridiction civile. Attendu, porte un arrêt du 1er ayj^i 1845^ ^ qug^ g'ji gg^ prescrit^ aux tribunaux de « s'abstenir de tout examen et de toute critique des <r règlements et actes administratifs, il est incontes- « table qu'il appartient à l'autorité judiciaire d'appré- « cier dans les cas prévus par les articles 1382, 1383 a et 1384 du Code civil les faits résultant de l'exécu- « tion plus ou moins intelligente, plus ou moins pru- « dente des règlements administratifs » (3). Et la Cour suprême avait encore affirmé sa doctrine avec plus de netteté dans un arrêt de la chambre civile du 19 décembre 1854 lequel affirme que « les tribunaux civils « sont compétents pour statuer sur toutes les répara- « lions de dommages causés par le fait d'autrui, par sa « négligence, par son imprudence et par l'inobserva- « tion des règlements ; que cette compétence est géné- « raie et qu'elle ne saurait être modifiée parce que les

(1) Marcadé, Explication théorique et pratique du Code Napoléon (o^éôil') t. V, p. 270.

(% Aubry et Rau. Cours de Code civil {4« édit.), t. IV, p. 761. (3) G. Cass., Depeyre. 1" avril 1845. S. 4a,1.363.

a fails de négligence ou d'imprudence constitueraient t en même temps des infractions, de la part des em- « ployés des administrations publiques, aux règlements Œ de ces administrations ; qu'à l'égard de ces employés, î VacLion exercée contre eux a son principe dans le

< droit commun et doit être jugée par les principes de

< ce droit ; que si cette action par sa nature réagit € contre l'administration elle-même et peut amener des a contloranations envers elle, comme responsable du « fait âe ses agents, cette responsabilité n'est aussi que tt la conséquence du droit commun ; que les adminisa trations publiques, comme représentant l'Etat, ne ff sont pas à Tabri des poursuites judiciaires qui ont € pfïur objet de faire établir et déclarer cette respo usait bilîté et de faire reconnaître les conséquences légales Œ qui en découlent » (1).

48. Cette doctrine des civilistes et cette jurisprudence initiale de la Cour de cassation, même en se tenant sur le terrain exclusif de la responsabilité pour faute, étaient absolument inadmissibles ; elles étaient condamnées tout à la fois par les textes mêmes du Code civil, et par les travaux préparatoires des articles invoqués ; elles ne tenaient aucun compte des idées juridiques en cours lors de la rédaction du Code ; enfin elles étaient en contradiction flagrante avec les principes les plus certains et les plus élémentaires de notre droit public.

49. Sans insister sur ce qu'il y a de singulier à aller chercher dans un Code civil, fait pour régler des rapports de droit privé, des rapports de particuliers à particuliers, les principes de responsabilité et de compétence applicables en cas de dommages attribués aux actes de la puissance publique et des agents qui l'exercent au nom de l'Etat, il faut bien reconnaître que les termes mêmes employés par les articles 1382 et suivants

(1) C.Cass.civ., Administration des postes,19 décembre 1854, S. 55. 1.266.

répugnent singulièrement à l'extension qu'on leur veut donner : « L'article 1384, dit M. Laferrière, ne doit pas a être séparé de ceux qui le précèdent et notamment « de l'article 1382 d'après lequel « tout fait quelconque « de rhomme qui cause à autrui un dommage oblige a celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer », « Thomme, c'est le citoyen, la personne privée indivi- « duelle ou collective que régit le droit civil, ce n'est « pas l'administration et la puissance publique. Quand « l'article 1384 dit que les maîtres et commettants sont « responsables du dommage causé par leurs dômes- « tiques ou préposés, il prévoit les rapports'de droit « civil qui s'établissent entre des personnes privées, « dont l'une emprunte le concours de l'autre pour son « service personnel ou pour ses affaires^ et non les rap- « ports très différents qui s'établissent entre l'Etat et « ceux qui sont investis d'une partie de la puissance « publique afin de concourir à l'intérêt général. Si les « rédacteurs du Code civil avaient entendu soumettre « l'Etat, les diverses administrations publiques et les « fonctionnaires aux règles des articles 1382 et 1384, il « est probable qu'ils auraient employé, pour exprimer « cette idée, d'autres expressions, que celles d'homme, « de commettant, de préposé (1). »

50. D'autre part, les idées qui dominaient au moment oti étaient élaborés les articles 1382 et 1384 n'éta:ient guère dirigées dans le sens de la responsabilité de la puissance publique et de l'extension de la compétence de l'autorité judiciaire. La compétence administrative était alors plus extensive qu'elle ne le fut jamais ; elle était de règle, il ne faut pas l'oublier, même en cas d'expropriation, et le principe de la séparation des pouvoirs venait d'être sinon accentué, du moins itérativement affirmé, par toutes les grandes lois administratives du Consulat. Si donc, les auteurs du Code civil

(1) Laferri^re, Traité de la juridiction adnnnistralive (2«» édit.}, t. p. 677.

avaient voulu étendre à l'Etat la tJiéorie des fautes et des quasi-délits qu'ils édictaient pour les particuliers, ils n'eussent pas manqué de souligner une aussi importante innovation, soit dans les rapports présentés au nom du Conseil d'Etat et au nom du Tribunat, soit au cours des discussions qui ont eu lieu devant ces deux assemblées : or, ils n'en ont rien fait. D'où il faut induire qu'ils n'ont bien entendu légiférer que pour régler des rapports de droit privé.

51. Au surplus, quoi qu'on dise, la corrélation qu'on prétend établir, dans l'opinion que nous discutons en ce moment, entre l'application intégrale à l'Etat des articles 1382 et suivants du Code civil et la compétence judiciaire n'est nullement nécessaire. Les tribunaux administratifs appliquent tous les jours les articles du Code civil relatifs aux obligations contractuelles et quasi-contractuelles et on ne voit pas pourquoi ils ne pourraient pas appliquer les articles de ce même Code relatifs aux obligations nées de délits et de quasi-délits, si, par ailleurs, le principe de la séparation des pouvoirs impose que l'appréciation des fautes de l'administration et de ses agents soit attribuée à la seule juridiction administrative. C'est ce qu'a fort bien vu M. Michoud qui, tout en donnant pour base juridique à la responsabilité de l'Etat les articles 1382 et 1384 du Code civil, n'admet pas néanmoins qu'il appartienne aux tribunaux judiciaires d'en faire l'application toutes les fois que la puissance publique en est cause (1). Les règles de compétence sont, en effet, absolument indépendantes des règles de fond sur l'étendue et la nature de la responsabilité.

52. La question de savoir si les articles 1382 et suivants sont applicables à l'Etat n'a d'ailleurs, ainsi qu'il sera dit plus tard, qu'un intérêt très relatif et presque

(1) Michoud. De la responsabilité de l'État (Revue de droit public et de la science poLiii'iue, 1895, t. III, p. 101 e suiv.).

exclusivement théorique. Car, d'une part, ceux qui les veulent appliquer sont bien obligés de reconnaître que, dans des cas nombreux, l'irresponsabilité de TEtat s'impose à raison du caractère gouvernemental et souverain des actes qu'il accomplit, et, d'autre part, ceux qui estiment que ces articles doivent demeurer étrangers aux matières du droit public et administratif admettent tous que l'Etat est obligé à la réparation de certains dommages causés par ses agents.

C'est qu'en effet les articles 1382 et suivants ne sont pas de ces dispositions arbitraires de la loi écrite qui n'existent que par la seule volonté du législateur ; ce sont des conséquences directes et nécessaires du principe supérieur d'équité qui domine tout le droit, qui est la base, on peut le dire, de toute société organisée, et en vertu duquel tout dommage causé oblige son auteur à le réparer. Ce principe fondamental du droit privé, qui, nous l'avons dit, a pénétré également dans le droit public moderne (1), ne permet pas, à moins qu'un principe supérieur ne fasse obstacle à son application, qu'un citoyen souffre plus que les autres des actes de la puissance publique réputés accomplis dans l'intérêt de tous.

53. Quand donc on se préoccupe des questions relatives à .la responsabilité de l'Etat, comme nous le verrons par la suite de cette étude, c'est surtout à l'idée du dommage subi par les particuliers ou les collectivités du droit privé qu'il faut s'attacher beaucoup plutôt qu'à l'idée de faute des représentants ou des agents de la puissance publique. Ce n'est pas, en effet, seulement l'erreur, l'acte illégal, la négligence, la faute en un mot d'un fonctionnaire de tel ou tel service qui peut causer un dommage, ce peut être la mauvaise organisation de ce service, son fonctionnement défectueux, sans qu'on allègue la moindre faute à rencontre d'un agent. C'est le service public, c'est la machine

(1) V. supra, n» 12 et suiv,, p. iO.

gouvernementale ou administrative elle-même qui, dans ces divers cas, est la cause du dommage.

On aboutit ainsi à une conception analogue à celle qu*a élaborée de toutes pièces le Conseil d'Etat à propos des dommages causés par les travaux publics. Que ces dommages proviennent de rétablissement même d'un ouvrage, qu'ils résultent d'un vice de son plan, de sa mauvaise exécution, de son entretien défectueux, de sa démolition, de sa disparition, qu'ils aient été causés par des fautes de service des fonctionnaires ou des agents qui l'ont exécuté ou qui ont la charge de son fonctionnement et de sa conservation, c'est toujours le travail public qui est réputé les avoir causés et c'est la responsabilité du maître de l'ouvrage qui seule se trouve engagée.

Il en doit être de même pour les services autres que celui des travaux publics ; la personnalité du fonctionnaire se confond dans celle du service et c'est ainsi que l'on a pu dire, non sans exagération cependant, comme nous l'établirons en étudiant les règles de fond, qu'en droit public, la notion de faute et de quasi-délit ne se conçoit môme pas.

54. Sans doute il peut y avoir et il y a de très nombreux dommages qui sont exclusivement imputables à des fautes, à des quasi-délits, à des délits même de fonctionnaires ou d'agents de l'Etat. Mais alors il s'agit de fautes personnelles, de fautes indépendantes de l'exercice de la mission de ces fonctionnaires et de ces agents, « distinctes de la fonction » , comme dit le Tribunal des conflits dans ses arrêts. En pareille hypothèse, il n'y a place que pour des actions en réparation contre l'agent lui-même qui, n'ayant pas agi au nom de la puissance publique, n'a pu l'engager; et ces actions en réparation, par application des règles du droit commun, doivent être portées devant les tribunaux ordinaires (1).

(1) V. sar la responsabilité des fonctionnaires, Répertoire du droit administratifs v» FoMCTionnAiREs, b« 184 ei sulv., et spécialement 269 et

55. Mais, encore une fois, dès qu*on n'est plus en présence d'une faute personnelle de l'agent, la notion même de faute devient secondaire, c'est la notion de dommage par fonctionnement du service public qui prédomine et alors se pose la question de savoir si ce fonctionnement du service incriminé peut ou non engager la responsabilité de l'Etat.

La réponse à cette question nécessite, on le voit tout de suite, la détermination de la nature gouvernementale ou administrative d'actes du pouvoir exécutif, l'appréciation de règlements, de décisions et d'ordres d'autorités administratives, toutes choses que les tribunaux ordinaires ne peuvent pas faire sans violer le principe même de la séparation des pouvoirs, car si les lois des 16-24 août 1790 et 16 fructidor de l'an III ne leur permettent pas de connaître des actes administratifs pour en prononcer l'annulation, elles ne leur donnent pas davantage le droit de les apprécier pour en arbitrer les conséquences dommageables.

Il suit de là que, sans aucune espèce de doute, toute les actions tendant à engager la responsabilité de l'Etat; à raison du fonctionnement de ses services et des actes de ses agents, doivent nécessairement être portées de- .vant la juridiction administrative. C'est ce qu'ont parfaitement compris la plupart des auteurs qui ont écrit sur le droit administratif, lesquels, sauf de très rares exceptions, dénient toute compétence à l'autorité judiciaire pour connaître des actions en responsabilité intentées contre l'Etat (1).

En est-il de même de Ja jurisprudence qui, sur ce

suiv. — Chante'Grellet et Pichat, Des fonctionnaires publics,' Tp.[31i et suiv. — Laferriôre, Traite' de la juridiction^ administrative (2« édit.),lt. I, p. 637 et SUIT.

(1) Voy. Aucoc, Conférences de droit administratif t. I, n» 525. — Ducrocq, Cours de droit administratif. — L9fen'\eve/Traité jie la jvridiction administrative (2» édit.), t. I, p. 675 et suiv. — Houriou, Précis de droit administratif {A'' édit.), p. 8^6 et suiv. — Michoud, De la responsabilité de l'État à raison de faits de ses agents {Rev. de pubL, 1895, t. ni, p. i02 et suiv. — Jèze, Principes généraux du droit administratif.

point de droit relatif à une question de compétence, a nécessairement une triple source : le Conseil d'Etat, la Cour de cassation, dont nous avons déjà indiqué les tendances primitives, et le Tribunal des conflits chargé de les mettre d'accord ?

56. De tout temps, le Conseil d'Etat a affirmé sa compétence pour connaître des actions relatives à la responsabilité de l'Etat. Dans une décision sur conflit du 6 décembre 1855 (Rothschild) il avait très iclairement déduit les raisons qui ne permettent pas a

['autorité judiciaire de connaître de ces actions (1). « A 'Administration seule, lit-on dans cette décision, il jappartient, sous l'autorité de la loi, de régler les conditions des services publics dont elle est chargée d'aissu- !rer le cours, de déterminer les rapports qui s'établissent entre l'Etat, les nombreux agents qui agissent en son nom et les particuliers qui profitent de ces services, ■ 5t dès lors de connaître et d'apprécier Je caractère et ['étendue des droits et des obligations réciproques qui en doivent naître ; ces rapports, ces droits et ces obligations ne peuvent être réglés selon les principes et les dispositions du seul droit civil et comme ils le sont de particulier à particulier, notamment en ce qui touche la responsabilité en cas de faute, de négligence ou d'erreurs commises par un agent de l'Administration ; — cette responsabilité n'est ni générale, ni absolue ; elle se modifie suivant la nature et la nécessité de chaque service ; dès lors, l'Administration seule peut en apprécier les conditions et la nature. •!>

En même temps qu'il invoquait ces considérations, conséquences logiques et nécessaires du principe de la séparation des pouvoirs, le Conseil d'Etat fondait également sa compétence sur les lois des 8 août 1790 et 26 septembre 1793 d'après lesquelles les tribunaux judiciaires n'ont pas qualité pour connaître des réclama-

(1) G. d'Ét. sur conflit, Rothschild, 6 décembre 1855, Leb. 55. p. 707.

— salions, tendant à faire déclarer l'Etat débiteur (1). Mais cet argument complémentaire et qui n'était applicable qu'à l'Etat seul et non à ses démembrements, était bien plutôt de nature à affaiblir qu'à renforcer le précédent motif qui se suffisait à lui-même et s'imposait par sa seule force (2). Aussi le premier Tribunal des conflits qui, dans sa courte durée, eut à trancher le désaccord existant entre la jurisprudence du Conseil d'Etat et celle de la Cour de cassation et qui donna raison au Conseil d'Etat, prit-il grand soin de ne point rattacher à la doctrine de l'Etat débiteur la compétence admi^ nistrative qu'il consacrait pour les actions en responsabilité formées contre TEtat (3).

Le Conseil d'Etat n'en persista pas moins, pendant

toute la durée du second Empire, et jusqu'en 1873, à

viser les lois des 8 août 1790 et 26 septembre 1793 dans

, ses arrêts relatifs à des requêtes tendant à Tallocation

de dommages-intérêts à la charge de l'Etat

La Cour de cassation, de son côté, affirmait toujours la compétence de l'autorité judiciaire pour juger ces mêmes affaires.

57. A peine le Tribunal des conflits eût-il été rétabli en 1872 qu'il eut à se prononcer à nouveau sur cette question qui divisait toujours nos deux grandes juridictions. La discussion fut vive devant ce tribunal, un partage de voix s'y produisit qui fut vidé par M. le garde des sceaux Dufaure dans le sens de la compétence administrative (4). Mais le Tribunal des conflits

(1) C. d'Ét. cont., Bâudijt, 1" juin 1861, Leb. 61, p. 478. — Vincent. 7 mai 1862, Leb. 62, p. 377. — Saenz, 20 février 1868, Leb. 68, p. 191./ — Bourdet, 15 avril 1868, heïyrWri^rm. — C. d*Ét. sur conflit. Préfetf du V« arrondissement maritime contre Valéry, 11 mai 1870, Leb. TOJ p. 562. J

(2) Laferrière, Traité de la Juridiction administrative (2« édit.), t. I, p. 432 et suiv., et p. 68Q.

(3) Trib. conflits, Manoury, 20 mai 1850, Leb. SO, p. 477. — Letellier, 17 juillet 1850, Leb. 50, p. 693. — CaiUiau, 7 avril 1851, Leb. 51, p. 255.

(4) Trib. ifonflits, Blanco, i^' février 1873, Leb. 73, 1" suppl. p. 51.— Voy. au surplus le texte de C9t arrêt célèbre, infra n» 75 en note, p. 78.

en 1873, comme en 1850, faisait totalement abstraction, pour appuyer sa thèse, des lois des 8 août 1790 et 26 septembre 1793 que le Conseil d*£tat cessa, lui aussi, dorénavant, de mentionner dans les visas de ses arrêts en matière de responsabilité, pour y substituer Tarticle 9 de la loi du 24 mai 1872 qui lui donne compétence pour statuer souverainement sur les recours en matière contentieuse administrative.

Depuis TafTaire Blanco, le Tribunal des conflits a maintes fois confirmé la doctrine de cet arrêt C'est ainsi notamment qu'il a proclamé la compétence exclusive de la juridiction administrative pour connaître : 1*^ d'une demande tendant à faire déclarer TEtat responsable solidairement avec la ville de Lyon des troubles de cette ville (1) ; 2° d'une demande d'indemnité formée par un ouvrier blessé par une grue à vapeur à l'Exposition universelle de 1889 (2) ; 3<» des actions en réparation intentées à raison de dommages imputés aux actes d'un gouverneur des colonies (3), d'agents des douanes (4), des contributions directes (5), des contributions indirectes (6), d'agents forestiers (7), des maires ou adjoints agissant comme délégués du pouvoir central (8) ; 4° des réclamations formulées à l'oc-

(l).Trib. conflits, Planque et Papelard, ^ janvier 1873, Leb. 73, p. 44.

(2) Trib. conflits, Hourot, 8 août 1891, Leb. 91, p. 621.

(3) Trib. conflits. Auge, 5 juin 1886, Leb. 86, p. 503.

(4) Trib. conflits, Rénaux, 31 juillet 1875, Leb. 75, p. 759.

(5) Trib. conflits, Lorenzi, 9 novembre 1895, Leb. 95, p. 695.

(6) Trib. conflits, Ramel, 20 mai 1875, Leb. 75, p. 516. — de Divonne, 20 mai 1882, Leb. S% p. 532. — Fargèrp, 27 juin 1903, Leb. 1903, p. 481.

(7) Trib. conflits, commune d'Dvernet, 10 mai 1890, Leb. 90, p. 486.

(8) Décidé que le maire avait agi comme agent du pouvoir central et qu*il n*y avait pas de poursuite possible contre lui devant l'autorité judiciaire :

1» Dans le cas où il a refusé de délivrer k un de ses concitoyens un certificat de bonnes vie et mœurs (Trib. conflits, Préfet de l'Aisne, 26 juin 1897, Leb. 97, p. 498). — Voyez également dans même ordre d'idée (Trib. conflits, Fournier, 2 mars 1901, Leb. 1901, p. 252);

2» Dans le cas où comme président du bureau électoral il a dénié à un électeur le droit de siéger à ce bureau et refusé dMnscrire au procès-verbal la protestation de cet électeur (Trib. conflits, Boyer, 29 novembre 1890, Leb. 90. p. 894;

3*> Dans le cas où il a indique dans le tableau rectificatif affiché des

casion de blessures causées par des soldats ou des gendarmes, soit au cours de manœuvres ou d'exercices {!}, soit au cours d'un service d'ordre ou de police (2) ou par des chevaux de l'armée échappés ou emballés (3) ; 5® de demandes de dommages-intérêts pour dégâts causés aux champs et aux récoltes par des troupes d'artillerie se livrant à des exercices d'école à feu (4).

Cette dernière décision implique, on le voit, que le Tribunal des conflits admet la compétence administrative pour connaître des actions en indemnité dirigées contre TEtat aussi bien si elles sont fondées sur des dommages aux immeubles que si elles ont pour cause des dommages aux personnes ou à la propriété mobilière.

58. Mais il nous faut, tout de suite, indiquer une importante restriction à cette règle dans le cas où le préjudice causé provient d'opérations faites par la puissance publique sur le sol même de la propriété immobilière d'un particulier. Cette restriction, le Tribunal des conflits la considère comme une conséquence nécessaire de la législation sur l'expropriation et plus généralement

listes électorales le motif du retranchement du nom d'un électeur en exécution de la loi ou d'instructions de l'administration (Trib. conflits, Gounouilhoa, ^ novembre 1877, Leb. 77, p. 931. — Camoin,28 décembre 1877^ Leb. 77, p, 1079. — Hétard, 12 janvier 1878, Leb. 78, p. 46. — Requilé, 1.3 décembre 1879, Leb. 79, p. 863. — Gorry, 10 avril 1880, Leb. 80, p. 357. — Marty, 11 décembre 1880, Leb. 80, p. 1002. — Gunéo d'Ornano, 21 mai 1881, Leb. 81, p. 5^. — Soleillet, 22 avril 1882, Leb. 82, p. 373. — Berault, 22 mars 1884, Leb. 84, p. 241. — Boyer, 29 novembre 1890, Leb. 90, p. 894. — Mohamed ben Belkassem, 11 juillet 1891, Leb, 91, p. 542. — Préfet de la Haute-Garonne contre Loumagne et contre Estèbe, 26 juin 1897, Leb. 97, p. 497.

Mais il y aurait faute personnelle, distincte de Tacte administratif, si le maire avait, par une nouvelle affiche, répondu à la protestation d'un électeur contre sa radiation (Trib. eonflits, Préfet de la Gironde contre Lalande, 4 décembre 1897, Leb. 97, p. 758.

(1) Trib. conflits, Pieri, 15 février 1890, Leb. 90, p. 185. — Gresler, 8 décembre 1894, Leb. 94, p. 682.

(2) Trib. conflits, Grecco Tammaso contre Meyrigue, 16 novembre 1901. Leb. 1901, p. 811.

(3) Trib. conflits. Tronc, 2 juillet 1904, Leb. 1904, p, 539 — Cf. Trib. conflits, Tubeuf, 18 février 1893, Leb. 93, p. 155.

(4) Trib. conflits, Boutes, 29 novembre 1890, Leb. 90, p. 890.

sur les contrats relatifs aux immeubles. Du moment où la dépossession régulière par expropriation ou par vente amiable relève de l'autorité judiciaire, il était logique qu'il en fût de même de la déposses&ion irrégulière. On exigea tout d*abord, pour qu'il y eût lieu à compétence judiciaire, qu'on fût en face d'une véritable expropriation déguisée avec prise de possession complète et appropriation par Tadministràtion de l'immeuble envisagé. Mais, peu à peu, le Tribunal des conflits, suivi dans cette évolution par le Conseil d'Etat, a étendu le champ de la compétence judiciaire dans cet ordre d'idées. C'est ainsi qu'il a décidé que c'était aux tribunaux ordinaires qu'il appartenait de statuer sur une action en responsabilité intentée contre l'Etat à raison dfe l'occupation par des corps réguliers de l'armée d'une propriété privée transformée en dépôt d'armes et de munitions, occupation qu'il a assimilée à une sorte de location forcée (1) et sur des demandes d'indemnités afférentes à des dommages causés par l'apposition, avant la loi du 28 juillet 1885, de consoles télégraphioues (2) ou par l'introduction d'ouvriers de l'administration des postes et des télégraphes à l'intérieur d'une maison pour y exécuter des travaux dans des éonditions non prévues par la loi précitée (3).

La doctrine actuelle est maintenant très nettement formulée par les arrêts récents du Tribunal des conflits.

(1) Trib. conflits, Planque contre Papelard, 2S janvier 1873, Lflb. 73, 1M suppl., p. 44.

(2) Trib. conflits, Neveux et autres, 13 décembre 1884, Leb. 84, p. 910.

(3) Trib. conflits, Lhospitallier, 25 février 1893, Leb. 93, p. 182. — Cf. dans les motifs Trib. conflits, frères des écoles chrétiennes contre ville de Noyon, 13 avril 1889, Leb. 89, p. 538.

C'est par application de la même idée que le Conseil d'État a décidé que la juridiction administrative était incompétente pour connaître des demandes de dommages intérêts formées à raison : !<> du dérasement d'une maison pour assurer le mouvement de la volée d'un pont (C. d*Ét. cent., Letessier-Delaunay, 27 décembre 1860, Leb. 60, p. 824*, 9 février 1865, Leb. 65, p. 181); — 2» de l'occupation temporaire irrégulière de terrains (C. d'Ét. cent., Armelin, 31 juillet 1903, Leb. 1C03, p. 607); — 3» de la démolition d'une maison menaçant ruine (C. d'Ét. coût., Caillot, 10 décembre 1904, Leb. 1901, p. 814).

Les dommages causés à la propriété privée par le fonctionnement d*un service public qui se renferme, pour ses opérations, sur le domaine public ou sur le domaine privé de PEtat, sont toujours de la compétence administrative. Mais, au contraire, il y a atteinte à la propriété privée dans le véritable sens du mot, et, par suite, compétence des tribunaux civils, toutes les fois qu'il y a voie de fait de la part 'de la puissance publique, c'est-à-dire emprise, main-mise ou entreprise sur* cette propriété privée (1) ; et une dépossession temporaire ou partielle suffît pour qu'il y ait voie de fait, dans le sens que nous venons d'indiquer.

Il pourra d'ailleurs se faire, dans certains cas, que leg mesures prises pour l'exécution d'actes administratifs impliquent l'expulsion d'habitants, l'apposition de scellés pour les empêcher de rentrer, sans que cette mesure exclusivement dirigée contre les personnes constitue une entreprise contre la propriété immobilière (2).

59. Donc, et sous réserve de sa théorie de la voie de fait, le Tribunal des conflits admet actuellement la compétence administrative même pour les dommages aux immeubles.

(f) Trib. conflits, Dubois et Saint-Père, 18 février 1893, Leb. 93, p. 155. — D"« Larinier, 3 avril 1897, Leb. 97, p. 291. — D»« Olivier et époux Zimmermann, 16 novembre 1901, Leb. 1901, p. 812. — Maudière, 19 mars 1904, Leb. 1904, P. 252. — D»» Lascostes. 16 mai 1904, p. 387. — Consorts Hontlaur, Mary contre Balmigère, 24 décembre 1904, avec les conclusions de M. le commissaire du gouvernement Romieu, Leb. 1904, p. 888.

y. dans le même sens : C. Cass. civ., Exbrayat, 5 août i9ùi, Bull, civ.y n» 116. — C, Cass. crim., Voisin, 14 février 1902, Bult.crim.^ n» 71. — On ne saurait considérer comme constituant emprise sur une propriété privée la privation du droit aux eaux (Trib. conflits, de Gasté, 26 mai 1894, Leb. 94, p. 371. — Cf. C. d'Ét., Estable, 28 novembre 1891, Leb. 91, p. 761. — Ville de Lure, 19 février 1904, Leb. 1904, p. 141), non plus que l'interdiction prononcée par le Ministre des Travaux publics d'exploiter, jusqu'à ce qu'il en soit autrement ordonné, une mine dans sa partie avoisinant la voie ferrée (Trib. conflits, Coste et Clavel, 7 avril 1884, Leb. 84, p. 321).

(2) Trib. conflits, société.immobilière de Saiot-Just, 2 décembre 1902, et conclusions de M. le commissaire du gouverDement Romieu, Leb. 190â p. 712.

BESPONSABILITÉ. g

Le Conseil d'Etat, sons le bénéfice de la même restriction, s'est toujours, de son côté, reconnu qualité pour juger les actions en indemnité formulées à raison de dcHumages à la propriété immobilière, el résultant, soit de dégâts matériels, soit de troubles de jouissance. Il s'est notamment déclaré compétent pour. statuer sur une demande de dommages-intérêts introduite devant lui à l'occasion de la fermeture illégale d'une fabrique d'allumettes (1) et sur des actions en jesponsabilité dirigées contre FEtat.à roccasion de dégradations causées par le voisinage des champs de tir et des polygones, avant la loi du 17 avril 1901 (2), et actuellement encore, par les explosions des fabriques de poudres et des poudrières (3).

La compétence du Conseil d*Etat, en notre matière, s'applique donc à toutes sortes de dommages, comme celle du conseil de préfecture dans la matière des travaux publics. Nous ne pouvons analyser ici, tant elles sont nombreuses, les décisions qui consacrent le principe que c'est à la seule juridiction administrative qu'il appartient de décider si les faits dommageables imputés aux divers services publics sont de nature à engager la responsabilité de l'Etat et, en cas d'affirmative, d'arbitrer les indemnités dues aux particuliers qui en ont été les victimes. Au surplus, les décisions que nous aurons à citer, quand nous étudierons par la suite l'étendue de la responsabilité de l'Etat, impliquent toutes la reconnaissance de la compétence administrative.

60. Cette compétence, la Cour de cassation, revenant sur sa première jurisprudence et s'inclinant devant les décisions du Tribunal des conflits, la proclame enfin h son tour. Par deux arrêts de la chambre civile du 4 avril 1875, elle a, pour la première fois, reconnu qu'« à l'autorité administrative seule appartient le pouvoir de rechercher si l'administration ou ses agents ont agi

(1) C. d'Ét. cent., Lauraonnier-Carriol, 5 décembre 1879, Leb. 79, p. 768. (3) V. les décisions du C. d'Ét. citées infra, n* 67 et note 1;, p. 69. (3) V. les décisions du G. d*Ét. citées tn/ra, n* 75, p. 79, note 2.

dans la Ilïnite des instructions qu'ils ont reçues «( quelle peut être la responsabilité qui incomberait à l'Etat à raison des fautes prétendues commises dans un service public » (1).

Par arrêt du 19 novembre 1883, la Cour de cassation décida que les tribunaux judiciaires sont incompétents pour connaître d'une demande tendant à faire déclarer TEtat civilement responsable de la perte d'une embarcation imputée à la négligence des agents de l'Etat chargés de la surveillance d'un port» a; attendu qu'il n'appartient qu'à l'autorité administrative de connaître des actions tendant à faire condamner l'Etat, puissance publique, comme responsable du fait ou de la négligence de ses agents dans l'exécution d'un service public » (2).

Depuis lors, la Cour de cassation n*a jamais varié dans le sens de cette nouvelle jurisprudence qu'elle a confirmée par de nombreux arrêts. Elle a notamment reconnu l'incompétence des tribunaux ordinaires pour statuer : P sur les actions en dommages-intérêts introduites contre l'Etat par les propriétaires voisins de la Sorbonne se plaignant de la dépréciation que causait à leurs immeubles les cris des animaux soumis aux expériences de vivisection (3) ; 2® sur des demandes d'indemnité pour préjudices attribués à la négligence des agents de l'administration pénitentiaire à la Guyane (4), ou à des fautes du secrétaire général et du gouverneur général de l'Algérie (5), des agents de l'administration des domaines (6), des agents du service des douanes (7).

(1) C. Cass. civ.f (Contributions indirectes contre Larre-Brusset et contre Vigoureux, 4 avril 1876, Sir. 77.1.62.

(2) Cass., Ministère de la marine, 19 novembre 1883, D. P. 84.1.246.

(3) Cass., Gelyot, 17 mars 1884, D. P.Si.1.327.

(4) Cass., Administration pénitentiaire de la Guyane, 26 août 1884, Sir. 85.1.128.

(5) Cass., Compagnie franco-algérienne, 27 octobre 1897, Sir. 98.1 .144.

(6) Cass., Direction des domaines d'Algérie, 26 décembre 1899, Sir. 1900.1.504.

(7) Cass., Administration des douanes, 3 juillet 1905, BuU, Cou, civ. , 1905, p. 124.

Ce dernier arrêt est particulièrement typique : c Attendu, y ent-il dit

Bl. Le Tribunal des conflits, le Conseil d'Etat et la Cour de cassation sont donc aujourd'hui absolument d'accord pour reconnaître que c'est à la juridiction administrative et, plus exactement au Conseil d'Etat, juge ordinaire du contentieux administratif, qu'il appartient, en principe, de statuer sur toutes les demandes d'indemnité dirigées contre l'Etat à roccasion du fonctionnement des services publics ou à raison des imprudences, des négligences et des fautes de toutç sorte imputables au personnel qu'il emploie pour assurer ce fonctionnement. Les tribunaux civils, porte une décision du Tribunal des conflits du l^ mai 1875, « ne peuvent connaître des actions en responsabilité formées contre l'Etat à raison du fait de ses agents, que dans le cas oiî la connaissance leur en aurait été spécialement attribuée par la loi » (1).

62. Ce sont ces exceptions conflrmatives de la règle (2) et découlant de textes formels qu'il nous faut maintenant indiquer rapidement

On rencontre tout d'abord deux de ces exceptions dans la législation des douanes et dans celle des contributions indirectes (3).

que la responsabilité qui peut incomber à l'État pour la réparation du dommage causé par ses agents n'est point régie par les priacipes du droit commun, établie pour les rapports des particuliers entre eux, et dont l'application appartient à Tautorité judiciaire, que cette responsabilité a ses règles spéciales qui varient suivant les besoins desdivers services publics et la nécessité de concilier les droits de TÉtat avec les droits privés, et qu'ainsi elle est du ressort de la juridiction administrative, que si, en matière de douanes particulièrement, Tautorité judiciaire peut être valablement saisie, ce n'est qu'autant qu'il s^agit de dommages-intérêts réclamés accessoirement à des contestations relatives à Timpôt, pour lesquelles compétence a été attribuée à cette autorité par les lois des 6-22 août 1791 et U fructidor an III... »

(1) Trib. conflits. Colin, 1" mai 1875, Leb. 75, p. i12.

(2) Trib. conflits, de Divonne, 20 mai 1882, Leb. 82, p. 532 — « Considérant, que si quelques lois spéciales très peu nombreuses, ont, pour des cas particuliers et à l'égard de certains services publics nommément désignés, édicté, en termes exprès, la responsabilité civile de rÉtàt et la compétence des tribunaux ordinaires, ces dispositions légales ne se comprendraient pas si cette responsabilité était engagée dans les termes du droit commun... »

(3) V. Répertoire du droit administratifs v« Douanes et v« Impôts indirects.

— Blés. Pour ce qui est des douanes, la loi du 22 août 1791 (titre XIII, art. 19) porte que « la régie sera responsable du fait de ses préposés et pour Texercice de leurs fonctions seulement sauf son recours contre eux ou leurs cautions ». Ce texte ne dit pas quelle juridiction a qualité pour prononcer sur ces actions en responsabilité. M. Laferrière incline expressément dans le sens de la compétence judiciaire (1). Le Tribunal des conflits ne partage pas sa manière de voir. Il a toujours admis, en cette matière, la compétence administrative ; il a notamment décidé qu'on ne pouvait réclamer devant les tribunaux ordinaires une indemnité à raison des fautes ou des imprudences des agents et préposés des douanes^ dans l'exercice de leurs fonctions (2) ; le Conseil d'Etat, tout en rejetant le pourvoi au fond, s'est reconnu compétent pour connaître d'une demande en dommages-intérêts formée contre l'Etat par des consignataires en douane à raison de la mauvaise organisation des services de la douane (3) ; et la Cour de cassation s'est rangée à l'opinion du Tribunal des conflits (4).

Mais les articles 1, 2 et 3 du titre XI de la loi du 22 août 1791 ont expressément donné compétence à la juridiction civile pour connaître des réclamations formées en cas de refus d'acquit-à-caution, congé ou passavant (5). Cette compétence exceptionnelle doit, d'a-

(1) Laferrière, Traité de la juridiction administrative (2* édit.), t. I. p. 684.

(3) Trib. conflits, Rénaux, 31 juillet 1875, Leb. 75, p. 758, Auge, 5 juin 1886, Leb. 86, p. 503.

(3) C. d'Ét. cont., Vinyes, Reste et C^*, 21 mai 1897, Leb. 97, p. 395. Conf. de Léontieff, 26 Juin 1906.

ii) Gass. Administration des douanes, 3 juillet 1905, Bull. Cass. civ. 19(fâ, p. 124. — V. tupra^ n» 60, p. 59, note 7.

(5) L. 22 août 1791, litre XI. — Art. 1". a Les tribunaux de district seront seuls compétents pour connaître des fraudes et contraventions aux droits de douanes nationales et de tout ce qui peut y avoir rapport.

Art. 2. « Les juges des dits tribunaux et leurs greffiers ne pourront cependant expédier des acquits de payement ou à caution, congés, passavants, réceptions on décharges de soumissions, ni rendre aussi jugement poar tenir lieu des dites expéditions; mais, en cas de difficultés entre les marchands ou voituriers et les préposés de la régie, les juges

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près ce que nous venons de dire, être limitée aux hypothèses précises pour lesquelles elle a été expressément édictée (!}•

64. En matière de contributions indirectes, la compétence administrative est également la règle pour toutes les actions en responsabilité de TËtat au sujet des dommages causés par le fonctionnement de ce service. Le Tribunal des conflits Ta maintes fois proclamé : c'est ainsi qu'il a reconnu que c'était devant le Conseil d*Etat qu'on devait porter une demande d'indemnité introduite à raison de l'agression violente par les agents des contributions indirectes contre des voyageurs pris à tort pour des fraudeurs (2). Il a de même validé un conflit soulevé à l'occasion d'une instance en dommages-intérêts dont avait été saisi un tribunal civilj à propos d'une faute de service commise par un directeur départemental des contributions indirectes (3). C'est également devant la juridiction administrative, contrairement à ce que nous venons de voir pour les douanes, que doivent être portées les réclamations fondées sur le refus de délivrance d'un acquità-caution (4).

régleront les dommageS'iatéréts que les dits marchands ou voituriers pourraient prétendre, à raison du refus qu'ils auraient éprouvé de la part des dits préposés, de leur délivrer les acquits de payement ou à caution, congés ou passavants.

Art. 3. a Les actions civiles relatives à la perception des droits de douanes seront instruites et jugées dans la forme prescrite par l'article â du titre XIV du décret du 7 septembre dernier; — et on se conformera, pour celles concernant tous autres objets que la perception des droits et notamment les saisies, ainsi que pour les procédures extraordinaires à ce qui est ou sera prescrit par les lois générales du royaume. »

(1) Cass., Administration des douanes,- 3 juillet 1905, précité. V. Supra n« 60, p. 59, Pote 7.

(2) Trib. conflits, de Divonne et du Roure, 20 mai 1882. Leb. 82 p. 532. — Conflit Ramel, 29 mai 1875, Leb. 75, p. 516.

(3) Trib. conflits, Fargère contre Guy, 27 juin 1903, Leb. 1903, p. 481

(4) Trib. conflits, Cbabrand, 3 décembre 1892, I^eb. 92, p. 864. — Lfe Conseil d'État a, de son côté, statué au fond au sujet d une demande de payement introduite par la ville de Paris contre TÉtat au sujet des détournements de fonds imputables à un agent des contributions indirectes chargé de percevoir l'octroi de banlieue (C. d'Ét. cont., Préfet de la Seine, 27 juin 19U2, Leb. 1902, p. 476).

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Mais, ici encore, le législateur a apporté une exception à cette règle générale de compétence dans la loi du 5 ventôse an XII et dans l'article 29 du décret du 1" germinal an XIII, en ce qui concerne les saisies injustifiées. D'après ce texte, a si le tribunal juge la saisie mal fondée, il pourra condamner la régie non seulement aux frais, mais encore à une indemnité proportionnelle à la valeur des objets, dont le saisi aura été privé pendant le temps de la saisie jusqu'à leur remise ou Tofîre qui en aura été faite... »

La Cour de cassation a reconnu elle-même que cette attribution de compétence à Tautorité judiciaire était exceptionnelle. Par deux arrêts de la chambre civile du 4 avril 1876 elle a distingué avec soin entre, d'une part, les demandes d'indemnité formées contre TEtat à raison de poursuites de la régie déclarées nulles et vexatoires, demandes devant être portées devant les tribunaux civils conformément aux textes précités, et, d'autre part, les instances en dommages-intérêts fondées sur des fautes commises par les agents des contributions indirectes dans l'exercice de leurs fonctions. Dans cette dernière hypothèse, la Cour de cassation a reconnu la compétence administrative « attendu, portent ces deux arrêts, que la demande motivée, non sur une contestation du fond de l'impôt ou sur une nullité de la contrainte, mais sur un fait reproché à l'Etat puissance publique, ne rentrait pas dans les termes de la loi du 5 ventôse an XII, mais devait être déférée à l'autorité administrative » (1).

Les deux restrictions à la compétence administrative que nous venons d'indiquer apparaissent, on peut aisément s'en rendre compte, comme des conséquences de l'attribution à l'autorité judiciaire, dans notre législation, de tout le contentieux des impôts dont la perception est confiée aux deux services des douanes et des contributions indirectes.

(1) Cass. civ.,- Larre-Brussel et Vigoureux, \i avril 1876, Sir. 77.1.62.

^oies. Mais d^Qutres dévolutions de compétence sont moins explicables. Cest ainsi notamment que les articles 3 et 4 de la loi du 15 avril 1829 ont attribué à Taulorité judiciaire la connaissance des actions en indemnité exercées par les propriétaires riverains des rivières non navigables, à raison de la privation de leur droit de pêche résultant de la. déclaration de navigabilité de ces cours d'eau (1), et le Tribunal des conflits a décidé que ces dispositions étaient applicables au cas où la perte du droit de pêche était la conséquence d'un décret qui avait modifié les limites de l'inscription maritime et produit, à l'égard des riverains, les mêmes effets (2).

66. Dans ces derniers temps, le législateur a apporté au principe de la compétence administrative, en matière d'actions en responsabilité contre l'Etat, des exceptions nouvelles qui ne peuvent se justifier que par le désir d'assurer au public des moyens d'obtenir réparation qui lui fussent familiers et qui fussent, en quelque sorte, plus à sa portée.

L'une de ces exceptions résulte de la loi du 20 juillet 1899 qui a modifié l'article 1384 du Code civil lequel, comme on sait, édicté que « les instituteurs sont responsables des dommages causés par leurs élèves pendant le temps qu'ils sont sous leur surveillance ».

Ce texte qui met à la charge des maîtres, en ce qui concerne les élèves à eux confiés, la responsabilité qui incombe naturellement aux parents, du fait de leurs enfants, avait reçu une très large application de la part des cours et tribunaux et cette présomption de faute des directeurs d'établissements d'instruction avait été entendue par la jurisprudence civile, et spécialement par la Cour de cassation, avec une extrême rigueur.

De nombreuses décisions avaient prononcé des condamnations contre des instituteurs et des chefs d'éta-

(1) V. Répertoire du droit administratif, vo Pêche fluviale.

(2) Trib. conflits, commane de Mimizan, 11 novembre 1905, Leb. 1905.

blissements. C'était, en effet, presque exclusivement de^ vant l'autorité judiciaire que les actions de cette nature avaient été portées, même dans les cas où les élèves, auteurs des dommages, appartenaient à l'enseignement pubRc. C'étaient les directeurs d'écoles ou de collèges et les proviseurs des lycées qui avaient été poursuivis et condamnés, et l'Etat n'avait pas été, dans ces diverses hypothèses, actionné à raison de la faute prétendue de ses agents. Le Conseil d'Etat pourtant n'avait point écarté par une fin de non-recevoir les quelques actions de cette nature dont il avait été saisi, et s'ij les avait rejetées, c'était par des motifs de fond, ce qui impliquait qu'il se reconnaissait compétent pour en connaître (1).

Quoi qu'il en soit, les condamnations prononcées contre certains d'entre eux avaient très vivement ému les membres de l'enseignement pour lesquels la rigoureuse responsabilité de l'article 1384 apparaissait comme difficilement justifiable, attendu que les directeurs d'établissements d'instruction appartenant à l'enseignement public ne choisissent ni le personnel qui instruit et surveille sous leurs ordres, ni les élèves,, surtout dans l'enseignement primaire depuis l'introduction du principe de l'instruction obligatoire.

Cela parut une charge vraiment excessive, et le législateur* résolut de donner satisfaction aux légitimes réclamations des membres de l'enseignement public. Tel fut le but de la loi du 20 juin 1899 dont l'article l^ est ainsi conçu : « La disposition suivante est ajoutée au dernier alinéa de l'article 1384 du Code civil : « ... Toutefois, la responsabilité civile de l'Etat est sub- « stituée à celle des maîtres de l'enseignement public. i> Et le rapporteur de cette loi au Sénat, M. Thézard, a fort nettement exposé les motifs de droit et d'équité qui avaient amené le Parlement à substituer la rèspon-

(I) C. d'Ét. cont., de Cambians, 2i févr.er 1879, l,eh. 79. p. 162. - Mir.hfl, 19 février 1897, Leb. 97, p. 149.

sabilité de TEtat à celle des instituteurs et des directeurs d'établissements dépendant de renseignement public. C'est, en effet, l'Etat, disait-il, qui a la direction suprême de tous ces établissements, c*est lui qui en nomme les maîtres et qui en surveille le fonctionnement. C'est également lui qui y appelle les élèves. Il est donc juste qu'il soit responsable des faits qui s'y passent. Il aurait pu ajouter que cette responsabilité est de règle, dans notre droit administratif, toutes les fois qu'il n'y a pas faute personnelle de l'agent

Mais la proposition de loi qui est devenue la loi du 20 juillet 18991, ne disait pas devant quelle juridictipn serait poursuivi l'Etat responsable. Cette question préoccupa un certain nombre de sénateurs. Il était évident que, d'après les principes généraux de notre droit public, c'était devant le Conseil d'Etat que l'Etat devait être poursuivi. Après une discussion fort obscure, on finit par s'en apercevoir. Mais alors, cette juridiction parut bien solennelle pour les petits accidents courants sans importance, bien lointaine aussi et trop coûteuse, et on décida de faire une exception aux règles ordinaires de la compétence. C'est dans cet esprit que fut voté l'article 2 de la loi du 20 juillet 1899 ainsi conçu : « L'action en responsabilité contre l'Etat, dans le cas prévu par la présente loi, sera portée devant le tribunal civil ou le juge de paix du lieu où le dommage aura été causé et dirigée contre le préfet du département, i

Ainsi donc, tandis que rien n'est changé à la responsabilité des maîtres de l'enseignement privé, dorénavant, c'est l'Etat qui supportera la responsabilité qui incombe normalement aux pères de familles, chaque fois que ceux-ci auront confié leurs enfants à un établissement d'enseignement public. Il sera responsable dans tous les cas où l'instituteur l'était, en vertu de la présomption de faute qu'établit à rencontre des instituteurs l'article 1384 du Code civil, et cette responsabilité sera poursuivie, contrairement aux principes généraux qui :!Tîpos?.ient !a juridiction administrative, devant le

juge de paix ou devant le tribunal civil, suivant l'importance du litige, comme cela avait lieu quand c'étaient les maîtres eux-mêmes qui étaient responsables.

Ces règles nouvelles de responsabilité et de compétence s'appliquent pour toutes les écoles, collèges et lycées constituant renseignement public, encore que ces établissements, comme par exemple les écoles d'agriculture et celles d'arts et métiers, ne dépendent pas du ministère de l'Instruction publique. Le Conseil d'Etat a décidé notamment que les diverses écoles dépendant du ministère de la Guerre, comme les écoles militaires préparatoires ou le Prytanée de La Flèche, étaient au point de vue de l'application de la loi du 20 juillet 1899, des établissements d'enseignement public et il s'est déclaré incompétent pour connaître d'une demande introduite devant lui et qui tendait à faire condamner l'Etat au paiement d'une indemnité en réparation du meurtre d'un élève, par un de ses camarades, à l'école de Saint-Hippolyte-du-Fort (1).

(1) G. d'Ét. cont., Guistiniani,? août 1905, Leb. 1905, p. 777. — « Considérant que les écoles militaires préparatoires sont des établissements d'enseigneraent public auxquels s'applique la disposition du paragraphe 6 de l'article 1384 du Gode civil modifié par la loi du 20; juillet 1899 \,— qu'en vertu de cette disposition l'État est responsable des accidents dont peuvent être victimes les enfants admis dans ces établissements et que les actions dérivant de cette responsabilité doivent, aux termes de la loi précitée, être portées devant l'autorité judiciaire; que, dès lors, le sieur Guistiniani n'est pas recevable à saisir le Conseil d'État d'une demande tendant à faire déclarer l'État responsable de l'accident dont son Als a été victime à l'École militaire préparatoire d'infanterie de Saint* Hippolyte-du-Fort. »

On ne saurait considérer comme contraire à cette décision celle du 19 février 1897 (Michel) précitée parce que, tout d'abord, dans cette précédente affaire l'élève blessé ne réclamait pas seulement des dommagesintérêts, mais aussi une pension, laquelle ne pouvait être demandée que devant le Conseil d'État et parce que, d'autre part, l'action en indemnité dirigée contre l'État était antérieure à la loi du 20 juillet 1899.

Nous devons, d'autre part, faire remarquer que la jurisprudence de l'arrêt Guistiniani ne devrait pas être étendue à l'École de Saint-Cyr et à l'École polytechnique, puisque les élèves de ces écoles ont contracté un engagement et sont des militaires. Ces écoles doivent être considérées comme des services publics et les actes dommageables qui peuvent s'y produire donnent lieu aux mêmes poursuites et aux mêmes responsai^ilités que les actes accomplis dans les casernes.

67. La loi du 17 avril 1901 a créé à son tour une dérogation à la règle générale, quand il s'agit d'actions en réparation des dommages causés par le voisinage des champs de tir (1). Les principes généraux impliquaient,

(1) Loi du 17 avril 1901 relative à VexécutUm. des exercices de tir par les troupes de toutes armes. — Art. A*^. Le texte de l'Article S8 de la loi du Ï4 juillet 1873 reUiive à Torgaiiisatioii générale 'de l'armée est femplac^e par la rédaction suivante :

Art. 28. • L*iasiractioo progressive et régaliëre des troupes de tontes armes comprend des exercices de tir, soit dans les champs de tir orga- ■isés, soit en terrains variés, et se termine, chaque année, par des marches, manœuvres et opérations d'ensemble. — « Pour l'exécntion des oiercices de tir, Tautorité militaire a le droit, soit d'occuper mopnenuuém<int les propriétés privées, soit d'en interdire l'accès pendant les tirs, à l'exception toutefois des habitations et des b&timents, cours et jardins y attenant. — « La loi sur les réquisitions militaires fixe les conditions dans lesquelles il est alloué des indemnités pour les domfnages résultant de Texécution des manœuvres ou des tirs, ainsi qae le mode d'évaluation et de payement de ces indemnités. »

Art. S. L'article 54 de la loi dn 3 juillet 1877, relative aux réquisitions militaires, est remplacé par les articles suivants :