DISPOSITIONS SPÉCIALES AUX EXERCICES DE TIR

Art. 54 bis. «.Des indemnités seront allouées en cas de dommages causés soit par dégâts matériels, soit par privation de jouissance, aux propriétés privées occupées par les troupes ou interdites aux habilafits à l'occasion des exercices de tir prévus par l'article 28 de la loi du 24 juillet 1873.

a L'évaluation et le mode de payement de ces indemnités auront lieu conformément aux règles posées dans les deuxième, troisième et qua-

en pareil cas, la compétence administrative. Le Conseil d*Etat ne s'y était pas trompé ; il s'était depuia longtemps reconnu compétent pour connaître de ces actions et il avait, à leur occasion, élaboré une jurisprudence extrêmement libérale, inspirée des mêmes principes que celle à laquelle il est arrivé dans la matière des dommages causés par des travaux publics (1). Encore que cette jurisprudence n'ait plus à recevoir d'application directe, nous aurons néanmoins à tenir grand

trième paragraphes de l'anicle 54 précédent et dans les condilioas qui seront déturmiuêes par uo règlement d'admlnistraiion publique.

a Toutes les fols qu'un cbemin vicinal ou rural reconnu, entretenu à rétat de vlabililé par une cominaue, sera habiiuellement ou temporairement dégradé, soit par Texécution des tirs, soit par les charrois qu'ils occasionnent, il pourra y avoir lieu à des subventions spéciales, dont la quotité sera proportionnée à la dégradation extraordinaire qui devra être attribuée aax causes sus-indiquécs. — Ces dégradations seront constatées et les subventions réglées dans les conditions prévues aux articles 14 de In loi du 21 mai 1836 et 11 de la loi du 20 août 1881. »

(1) C. d'Ét.cont., de Pins, 1«' mars 1893, Leb. 95, p. Î04. — D»* Robert, 3 mars 1895, Leb. 95, p. 370. — Lauzet, 15 novembre 1895, Leb. 95, p. 716. — V^e Delagogué, 28 janvier 1896, Leb. 96, p. 199. — V Mollat, 17 juillet 1896, Leb. 96, p. 579. — De Narbonne, 17 juillet 1896, Leb. 96, p. 579. — De Couronnel, 23 juillet 1897, Leb. 97, p. 569. — Crespel- 9 juillet 1897, Leb. 97, p. 529. — Mathieu, 3 décembre 1897, Leb. 97, p. 748. — Barthélémy et Péronoe, 21 janvier 1898, Leb. 98, p. 40. — Sempé, 1«' avril 1898, Leb. 98, p. 282. — D»i* de Rais, 20 mai 1898, Leb. ' 98, p. 404. — Nontané, 24 juin 1898, Leb. 98, p, 481. — Debar, 2 décembre 1898, Leb. 98, p. 40«. — Gourcelle, 23 décembre 1898, Leb. 98, p. 834. — Coste, 3 mars 1899, Leb. 99, p. 170. — Commune de Villey- Saint-Étieone, 17 mars 1899, Leb. 99, p. 223. — Mathieu, 24 mars 1900, Leb. 1900, p. 284; 7 février 1902, Leb. 1902, p. 89. — Leclère et D*« Orcibal, 3 août 19^K), Leb. 1900, p. 529. — Coste, 14 juin 1901, Leb.

1901, p 535. — De Couronnel, 15 février 1901, Leb. 1901, p. 185. — Debar, 29 mars 1901, Leb. 1901, p. 354. — Crespel, 7 mars 1902, Leb.

1902, p. 177. — Guyat, 28 novembre 1902, Leb. 1902, p. 708.— De Forbin des Issarts, 6 février 1903, Leb. 1903, p 100.— De Narbonne, 29 mars 1903, Leb. 1903, p. 436. — Nail-Demelette, 11 décembre 1903, Leb. 190.3, p. 778. — Frenoy, Gavignot et Spineux, 17 juillet 1903, Leb. 1903, p. 519. ~ De Divonne, 8 jaillet 1904, Leb. 568.

On remarque que parmi ces décisions, il en est un grand nombre de postérieures à la promulgation de la loi du 17 avril 1901. Le Conseil d'État, en effelr, d^une part, a dû se prononcer. depuis lors. sur toutes les instances qui étaient en cours d'instruction quand la compétence lui a été retirée en la matière. D'autre part, il a cru devoir allouer des indemnités même pour des dommages causés postérieurement à la nou- Yelle loi, toutes les fois qu'il était saisi de demandes afférentes à des années antérieures.

compte, dan$ la suite de ce travail, des décisions qui Font constituée, quand nous déterminerons les caractères que doivent présenter les préjudices qu'on impute aux services publics pour être susceptibles d'ouvrir droit à indemnité contre TEtat.

Quoi qu'il en soit, c'est aux seuls tribunaux civils qu'il appartient, dorénavant, dé statuer sur toute cette nature d'affaires.

68. Toutes les restrictions ci-dessus à la compétence administrative, en matière de responsabilité de l'Etat, étant relatives à des hypothèses où il s'agit du fonctionnement de services publics, sont tout à fait anormales ; elles ne pouvaient, par suite, résulter que d'un texte exprès. Mais il existe des cas où les principes généraux du droit exigent eux-mêmes que les actions tendant à mettre en cause la responsabilité de l'Etat soient portées devant l'autorité judiciaire.

69. Il est bien évident, par exemple, que l'intervention de la juridiction administrative ne peut plus se justiOer lorsque l'Etat est actionné, non plus à l'occasion de l'accomplissement par le pouvoir exécutif de sa mission gouvernementale et administrative, mais uniquement à raison des droits privés qu'il exerce dans les mêmes conditions que les autres personnes morales et les simples particuliers.

Pour la gestion de son domaine privé, l'Etat est soumis, sauf exception spécialement prévue par la loi, à toutes les règles du droit civil. Les conventions qu'il passe dans l'intérêt de cette gestion sont, par leur nature, de véritables conventions privées comme celles des particuliers ; elles échappent, par suite, pour les difficultés auxquelles elles sont susceptibles de donner lieu, à la compétence administrative. Les relations qui s'établissent entre l'Etat et le personnel qui administre ou exploite ses biens ne sont nullement analogues à celles qui existent entre la puissance publique et les fonctionnaires. Ce sont de pures relations de maîtres à préposés. D'où il suit quQ

l'Etat peut être poursuivi, à raison des actes et des fautes de ce personnel dans les conditions du droit commun et devant les tribunaux ordinaires (1). Il verra donc sa responsabilité engagée, en vertu de l'article 1184 du Code civil, par le régisseur d'un de ses domaines, l'architecte qui y exécute des travaux, les ouvriers qui le cultivent ou l'aménagent, comme aussi par l'administrateur d'une succession en déshérence, lorsque ceux-ci, dans l'accomplissement de leur tâche, auront causé, par leurs agissements, des préjudices à des tiers.

Sur ce point les jurisprudences tant administrative que judiciaire sont concordantes, comme elles le sont également en ce qui concerne les poursuites intentées contre l'État conformément aux dispositions des articles 1385 et 1386 à l'occasion des préjudices imputables à des animaux ou à des bâtiments lui appartenant. C'est ainsi, par exemple, que c'est devant lés tribunaux civils qu'il y a lieu de porter les demandes d'indemnités à ^raison des dégâts causés aux récoltes et aux champs des riverains par les sangliers des forêts domaniales (2). C'est ainsi également que le Tribunal des conflits a décidé que c'était à l'autorité judiciaire qu'il appartenait de connaître des instances tendçint à la condamnation de l'Etat à des dommages-intérêts à la suite d'un accident déterminé par la chute du portail d'un édifice dépendant de son domaine privé (3). Ainsi donc les dommages résultant, soit de l'écroulement, soit du mauvais entretien, soit d'un vice de construction d'un bâtiment de l'Etat, ne peuvent donner lieu à des actions en responsabilité devant les tribunaux administratifs ; c'est devant la juridiction ordinaire qu'on en doit poursuivre la réparation. Par application de

(1) V. en ce qui concerne les conséquences dommap^eables d'un incendie des forêts de TÉtat imputable à une négligence des agents forestiers, c. d'Ét. cont., Rouault, 25 février lgl64, Leb. 64, p. 193.

(2) Cass. req. 16 avril 1883, D. P. 84.1.301.

(3) Trib. conQits, Linas, 30 mai I88i, Leb. 84, p. 436.

cette doctrine, pour ainsi dire indiscutée, le tribunal civil de la Seine s*est reconnu compétent pour statuer sur l'action des victimes de Tincendie de TOpéra-Co-: mique, considérant TEtat, propriétaire du théâtre, comme responsable, dans les termes du droit commun', de Taccident occasionné par les vices de cet immeuble et par les dangers particuliers qu'il présentait pour rindustrie qu'on y pratiquait (1).

70. Nous venons de voir les règles de compétence, en ce qui concerne la responsabilité de TEtat propriétaire; il nous faut examiner, à présent, celles relatives à TEtat industriel. C'est qu'en effet l'Etat possède des sources d'eaux minérales, dirige des fabriques de poudres et d'armes de guerre, des fonderies de canons, des établissements métallurgiques, des chantiers de constructions navales, des manufactures d'allumettes, de tabac, de monnaies, de médailles, de timbres, de tapis, de faïences ; il est imprimeur, il édite des livres, des journaux, des estampes, il exploite des chemins de fer, il assure enfin le transport des correspondances et les communications télégraphiques et téléphoniques. .

Dans l'exercice de. ces industries si diverses, l'Etat agit-il comme une personne privée ou plus exactement comme une personne morale ordinaire, cas auquel sa responsabilité pourrait être engagée dans les conditions du droit privé devant l'autorité judiciaire ? Agit-il, au contraire^ comme puissance publique, assurant des services d'intérêt général et ne pouvant, par suite, être poursuivi pour les préjudices qu'il cause, à ce titre, que devant la juridiction administrative et sous le bénéfice des restrictions résultant des règles du droit public ?

A la question ainsi posée on ne peut faire une réponse absolue, les principes généraux du droit, le législateur et la jurisprudence imposant des distinctions

(1) Trib. de la Seiue, 21 jaivior IS^ÎK Gaz. du Palais, 18S9, p. A63.

dont il nous faut, en quelques mots, dégager les grandes lignes.

Il importe, tout d'abord, de distinguer entre les réclamations émanant du personnel de ces industries et les réclamations du publip.

71. Pour la marche de ses arsenaux, de ses usines et de ses industries, l'Etat emploie deux sortes de personnel très distinctes : d'une part, des fonctionnaires, des •officiels, des ouvriers militaires ou militarisés, des ouvriers foncîionnaires ayant des traitements, des retraites, un droit à pension en cas de blessures ou d'accidents dans le service, en un mot, un état (1) et, d'autre part, des ouvriers ordinaires qui n'ont avec l'Etat aucun lien administratif et avec lescjuels il contracte dan^ les conditions du droit privé.

Les relations du personnel de la première catégorie et de l'Etat sont réglées par des lois et des règlements administratifs, d'oii il suit que les demandes d'indemnité qu'ils formulent à raison, soit de retenues disciplinaires, soit de révocations ou de licenciements pré- . tendus arbitraires, impliquant l'interprétation de ces lois et de ces règlements et l'appréciation des actes administratifs qui les ont appliqués, doivent nécessairement être portées devant la juridiction administrative ; quant aux accidents dont ils sont victimes, ils donnent lieu à des rentes forfaitairement fixées par les lois sur les pensions qui les régissent et le contentieux de ces pensions est administratif (2). C'est ce qu'a eu soin, •d'ailleurs, de rappeler expressément la loi du 9 avril • 1898 sur les accidents du travail, en stipulant, dans son article 32, qu' « il n'est point dérogé aux lois, ordon-

(1) 11 faut considérer comme tels tous les ouvriers ayant une sorte ■d'état régl«»meiité, comme c'est le cas des ouvriers civils des établissements militaires, en vertu du décret du 26 février 1897 (G. d'Ét.. cont. D-'-Picauit, 9 mai 1902, Leb. 1902. p. 360). — Sur l'état des fonctionfiaires et la nature du lien juridique existant entre eu.x et l'Administration (V. t«/>fl, chap. m, sect. m, du présent titre, p. 233eisuiv. .' (2) V. Répertoire du droit administratif, v» Retraites.

nances et règlements concernant les pensions des ou» vriers, apprentis et journaliers appartenant aux ateliers de la Marine et celles des ouvriers immatriculés des manufactures d'armes dépendant du Ministère de la Guerre i.

Quant aux ouvriers ordinaires, c'est-à-dire aux ouvriers non embrigadés, non immatriculés dans des cadres administratifs, leurs relations avec l'Etat étant régies par les règles du contrat de louage d'ouvrage, les réclamations qu'ils forment, relativement aux retenues qui leur sont imposées ou aux préjudices résultant pour eux d'un licenciement brusque et dommageable, étant des réclamations relatives à l'exécution d'un contrat de droit civil, doivent être portées devant le juge du contrat de louage d'ouvrage, c'est-à-dire devant l'autorité judiciaire (1).

Mais, pour Tes demandes d'indemnités introduites par eux contre TEtat, à la suite d'accidents et de blessures en cours de travail, la jurisprudence, estimant que ces accidents et ces blessures pouvaient être considérés comme imputables au fonctionnement d'un service public, s'était prononcée en faveur de la juridiction administrative, et nombreuses sont les décisions du Conseil d'Etat ayant alloué à des ouvriers de cette catégorie, à leurs veuves ou à leurs enfants des indemnités en capital ou plus généralement sous forme de rentes viagères (2) ; la

(1) Le Conseil d'État s'était tout d'abord reconnu compétent pour connaître des réclamations formulées par les employés des chemins d6 f9r de l'État à raison de leurs revendications (G. d'Ét. cont., CberTOt» 10juiliell885, Leb. 85, p. 664). Il avait paru revenir sur cette jurisprudence (C. d'Ét. cont., Fournie, 31 mars 1905. Leb. 19U8, p. 325). La jarisprudence judiciaire se prononçait, desoncôt^. pour la compétence administrative(Ca88. 18 novembre 181^5, Sir. 95.1. 38o). Aujourd'hui, il ne saurait plus. X avoir de doute sur son incompétence. La loi du 21 mars 1905 a, en efTet» attribué aux tribunaux ordinaires l'appréciation des difScultés qu*. peuvent s'élever entre l'administration des chemins de fer de l'État et ses employés à roccasion du contrat de travail.

(2) C. d'Ét. cont. D»« Guérin, 4 avril 1879, Leb. 70, p. 283 — Filliatraud, 7 juillet lfc93, Ltb. 93, p. 161; 1" mars 1895, Leb. 95, p. 205. — Marchai

8 mars 1895, Leb. 95, p. 231. — Cames, 21 juin 1895, leb. 95. p. 50&. — Peyré, 8 mars 1895, Leb. 95, p. 205. — Maugère, 7 février 1896, Leh. 96, p. 119. — Marchai, 28 février 1896, Leb. 96, p. 199. — V" Marchai,

iO

haute juridiction administrative s'était montrée très libérale et elle avait appliqué avant la lettre la théorie du risque professionnel (1)» Quoi qu'il en soit, ces décisions n'ont plus aujourd'hui qu'un caractère rétrospectif et, en quelque sorte, historique, la loi du 9 avril 189Ç sur la responsabilité en cas d'accidents de travail étant dorénavant applicable à tous les ouvriers dont nous nous occupons en ce moment. A la vérité, cette loi ne le dit pas expressément, mais cela résulte tout à la fçis de la généralité des termes de l'article 1®', de la disposition de l'article 32 précité par a contrario et des travaux préparatoires qui sont aussi formels que possible (2). De telle sorte qu'aujourd'hui il n'y a plus place

12 juin 1896, Leb. 96, p. 460. — Dolli, 2i décembre 189T, Leb 97, p. 839*

— Sengès, 3 décembre 1897, Leb. 97, p. 717. — VGularnet, 2.o mai 1900, Leb. 1900, p. 364. — D>i« VOilard. 21 décembre 1900, Leb. 1900, p. 805.

— Létang, 7 mars 1902, Leb. 190'2. p. 178. — Saurin, 12 février 1904, p. 117.

(1) C. d'Ét. coDt., Cames. 21 juin 1893, Leb. 93, p. 509 et conclusions •de M. le commissaire du Gouvernement Romieu.

(2) L'article l*"" du projet de loi volé par la Chambre stipulait expressément, dans un paragraphe floal, que les dispositions de la loi nouvelle «talent applicables aux entreprises et exploitations de TÉtat, des départements et des communes. Ce paragraphe, voté en première lecure au Sénat, figurait sur le texte soumis au vote de la haute Assemblée jus- <iu'au '2 mars 1896. G*est alors seulement, qu'à la suite d'observations ayant ^mené le renvoi du projet à la Commission, celle-ci le supprima et, dans le texte proj^osé an vote du Sénat le 19 mars 1896, il avait disparu. Un sénateur, M. Blavier, l'ayant repris, par voie d'amendement, retira cet amendement à la séance du 20, dans les termes suivants : a Mou amendement « n'est que la reproduction d'une rédaction adoptée parle Sénat en pre- « mière délibération. « Cette disposition est applicable aux ouvriers et « employés des entreprises et exploitations de rÉtdt, des départements, « des communes et des établissements publics ». Mais comme M. !e « président de la Commission m'a fait observer que le paragraphe l**" <tt de l'article i*' comprenait toutes les industries publiques ou privées « sans exception, je retire mon amendement ».

Le Conseil d'État s'est très nettement prononcé sur la question et a •décidé a quUl n'était pas compétent pour apprécier le§ droits qu^un requérant pourrait tenir de la loi du d avril 1898 sur les accidents du Travail » (G. d'Ét. cent., Fournie, 31 mars 1903, Leb. 1905, p. 323). — Les tribunaux judiciaires ont, du reste, fréquemment, depuis la loi de 1898, accordé des indemnités à des ouvriers de l'État victimes d'accidents du travail (V. C.'d'Ét. cont., D°»« Fauveaux, 18 novembre 1904, p. 721). — Nous considérons donc comme abrogé l'article 20 du décret <lu 26 février 1897 relatif à la situation du personnel civil d'exploitation des établissements militaires.

pour la compétence administrative dans les relations de l'Etat et des ouvriers non fonctionnaires.

72. Si nous passons maintenant aux réclamations du public, c'est-à-dire aux demandes d'indemnité forméescontre TEtat par des particuliers ou des personnes morales ayant eu à souffrir de l'établissement et de là marche des industries qu'il exploite ou de faits imputables au personnel qui travaille dans ces usines, une distinction paraît a priori s'imposer, selon qu'il s'agit, d'une part, d'industries non monopolisées, fonctionnant dans les mêmes conditions que les industries privées similaires ou, d'autre part, dinduslries monopolisées qui, soit dans un intérêt fiscal, soit en vue de la défense

^nationale, soit pour toute autre cause, ont été converties en de véritables services publics (1).

73. Pour les industries non monopolisées, comme les Manufactures des Gobelins ou de Sèvres et comme l'Imprimerie nationale, les règles du droit commun et la compétence judiciaire découlent tout naturellement des principes généraux, et l'Etat pourrait parfaitement, suivant nous, être poursuivi, par exemple pour contrefaçon par application de la loi du 5 juillet 1844 et condamné à des dommages-intérêts envers des propriétaires de brevets (2).

74. La même règle doit être appliquée pour les chemins de fer de TEtat lesquels, s'ils constituent un monopole de fait sur la partie du territoire qu'ils desservent, ne sont pas du moins un monopole légal. « L'exploitation d'un chemin de fer, dit M. Laferrière,

(1) Dans ce sens, V. Houriou. note dans Sirey 1893.3.18. — Micboud De la responsabilité de l'État, Rev. de droit public et de acience financière

(2) Nous serions très disposé, au contraire, à critiquer l'arrêt de la Cour de cassation du l" février 1891 (Dal. 92.1.417) par lequel elle s'est déclarée compétente dans un cas où la contrefaçon reprochée à l'État émanait d'uu service public. — Voy. G. d'Ét. cont., Société la Pandas^ tite, 23 novembre 1894. Leb. 94, p. 624. — Trib. conflits, Société la Panclastite. 27 juillet 1893, Leb. 95, p. 629.

est un service d'intérêt général, elle n'est pas un service public dans le sens juridique du mot ; ce qui domine en elle, c'est une entreprise de transports, une exploitation commerciale (1). i Et cette exploitation commerciale, TEtat rassure dans les mêmes conditions que les compagnies concessionnaires. Cela a été très nettement déclaré au Parlement,, lors de la constitution du réseau d'Etat et cela résulte implicitement de l'article 32 de la loi du 15 juillet 1845 aux termes duquel a l'Etat est soumis, envers les particuliers, à la même responsabilité que les concessionnaires et fermiers, si le chemin de fer est exploité à ses frais et pour son compte ». Régi par le droit commun pour la responsabilité, TEtat doit l'être également pour la compétence, et la Cour de cassation n'a pas hésité à reconnaître que c'était à l'autorité judiciaire qu'il appartenait de statuer sur les actions intentées contre l'Etat, à raison de tautes de service, de délits ou de quasi-délits se rattachant à l'exploitation des chemins de fer de l'Etat (2).

* 75. Pour les industries monopolisées, au contraire, la compétence administrative s'impose. Lés monopoles fiscaux sont, en somme, sous leur aspect industriel, de véritables services de perception de l'impôt ; les monopoles de la fabrication des poudres et des armes de guerre sont des services se rattachant à la défense nationale, ce qui est également le cas pour toutes les industries qui se pratiquent dans nos arsenaux, lesquels ont, au premier chef, le caractère de services décentralisés des ministères de la Marine et de la Guerre. Il suit de là que les actions pour dommages causés à des particuliers par le fonctionnement de ces industries monopolisées ou de ces arsenaux ne peuvent être portées devant l'autorité judiciaire. C'est même à l'oc-

(1) Laferrière, Traité de la juridiction administrative^ t. n, p. 191.

(2) Cass., Clémeat Gendraud et Faure, 13 avril. 1885, Sir. 81.1.219. — Martinet, 25 octobre 1886i- Sir 87.1.230. — Groscœur. 9 mars 1887, Sir. 88.1.228.

casion d'une demande de dommages-intérêts, introduite devant le tribunal civil de Bordeaux, contre certains -ouvriers de l'entrepôt des tabacs et contre l'Etat, pris comme civilement responsable des suites graves d'un accident causé à un enfant qui passait sur la voie publique par un wagon poussé maladroitement hors de l'entrepôt par ces ouvriers, que le nouveau Tribunal des conflits, par sa décision célèbre du l**" février 1873 (Blanco), a affirmé, à son tour, pour la première fois, le principe de la compétence administrative en matière de responsabilité de TEtat (1).

Aussi le Conseil d'Etat n'hésite-t-il pas à statuer an fond sur toutes les réclamations dont il est saisi au sujet du fonctionnement défectueux d'un des monopoles de FEtat (2) ou d'une faute d'un des agents de ces monopoles (3). Et ce n'est pas pour les seuls dommages aux personnes et aux intérêts d'un particulier qu'il se reconnaît compétence, c'est aussi pour les dommages aux immeubles, lorsqu'il s'agit d'arbitrer la dépréciation causée à ces immeubles par les dangers ou les

(1) Trib. conflift, Blanro, 1" février 1873. Leb. 73, p. 61. — « Considérant que Taction intentée par le sieur Blanco a pour objet de faire déclarer l'État civilement responsable, par application des articles i3i$3, 1383 et 1384 du Code civil, du dommage résultant de la blessure que sa tille aurait éprouvée par le fait d'ouvriers employés par I'Adminis> tration des tabacs; que la responsabilité qui peut incomber à l'État pour les dommages causés aux particuliers par le fait des personnes qu'il emploie dans le service public, ne peut être régie par les principes qui sont établis dans le Code civil pour lA rapports de particulier à particulier; que cette responsabilité n'est ni générale, ni absolue; Qu'elle a ses règles spéciales qui varient suivan les besoins da service et la nécessité de concilier les droits de l'État avec les droits privés; que dès lors, aux termes des lois ci-dessus visées (L. 16-34 août et 16 fructidor an UI) Tautorité administrative est seule compétente pour en connaître. »

{% C'est ainsi que le Conseil d'État, tout en rejetant la requête au fond, a statué sur une demande de dommagesintérôls fondée sur le dommages causés à un entrepreneur par rinsufQsance des dép6ts des poudres qui ne pouvaient alimenter ses chantiers (C. d'Ét. cent.. Blanc. 5 mars 1875, Leb. 75, p. 213).

(3) Il s'est notamment reconnu compétent pour connaître d'une action en responsabilité contre l'État au sujet des détournements du directeur d'un hôtel des monnaies (C. d'Kt. cont., de Rothschild, 8 août 1832, Leb. p. 796).

incommodités résultant du voisinage des industries monopolisées (1) ou les détériorations matérielles consécutives à des accidents d'exploitation. Les décisions contentieuses, intervenues notamment pour allouer des indemnités en cas de dégâts causés à des bâtiments ou à des exploitations agricoles par des explosions de fabriques ou de dépôts de poudres, sont fort nombreuses et appliquent la règle que nous venons de poser (2).

76. L'iXdministration des postes et télégraphes comprend, dans ses services, tout à la fois des industries monopolisées, celle de la transmission des correspondances et celle des communications télégraphiques et téléphoniques par exemple, et des industries non monopolisées, ce qui est le cas pour le transport des colis

(1) G. d'Ét. cont., BerDinet, * janvier 1878, Leb. 78. p. l5. — Schraith iO février 1882, Leb. 82, p. 139. — On pourrait peut-être, être tenté d'invoquer, en sens contraire, un arrêt "^u Tribunal des conflits du 24 novembre lS9i iUiiseleur) qui attribue à l'autorité judiciaire la connaissance d'une demande en dommages-intérêts réclamé à raison de la pollution des eaux d'une mare, par suite de récouiemenl des eaux résiduaires d'une fabrique d'allumettes. Cet arrêt est ainsi conçu :

« Considérant que de la double déclaration d'incompétence opposée à Loiselear par le tribunal civil d'Angers, d'une part, et d'autre part,par le Conseil de prérecture du département de Maine-et-Loire, il résulte un conGit négatif et qu'il y a lieu de régler la compétence;

« Considérant que la demande dirigée contre l'État, devenu propriétaire de l'usine de Trelazé, du chef de la Compagnie générale des allumettes chimiques, a pour objet de le faire condamner à des dommagesintérêts et de lui faire défense de se .servir a l'avenir, comra« dépotoir, pour les eaux résiduaires de fabrication des allumettes chimiques, de l'ancienne carrière dont Loiseleur est copropriétaire avec l'État;

« Considérant qu'il ne peut appartenir qu'à l'autorité judiciaire d'apprécier le droit des parties au sujet de cette chose commune et que le litige ne se rattache ni au fonctionnement d'un service public, ni à des dommages causés par un travail public; et qu'à tort, par suite, le tribunal civil d'Angers s'est déclaré incompétent pour en connaître. ».

Il nous semble que cette décision ne prouve rien à rencontre de la thèse que nous exposons et qu'ont coni^acrée de nombreuses décisions de jurisprudence, car, comme on peut s'en rendre compte, il y avait dans l'affaire, débat sur les droits respectifs des copropriétaires de la mare, débat quHl n'appartenait qu'à l'autorité judiciaire de trancher. — V. au surplus la théorie de la voie de fait, supra^ p. 55 et suiv.

(2) C. d'Ét. cont., de Plazanet, mars 1877, Leb. 77, p. 261. — Blondel-Laporte, 13 juillet, 1802, Leb. 92. p. 617; 15 mars 1895, Leb. 05. p. 617. — Joseph Pirremond. 20 mai 1904, Leb. lOOi, p. kii.

postaux et pour le recouvrement des effets de commerce, etc. (1).

Le principe que nous avons exposé tout à Theure, n'impliquerait logiquement la compétence administrative que pour les seules actions en responsabilité relatives au fonctionnement des services monopolisés. Cependant, la jurisprudence, considérant sans doute que les services non monopolisés étaient assurés par les mêmes agents et soumis à des réglementations administratives identiques quant à leur nature, a rapidement admis la même compétence pour les uns et pour les autres. Cette compétence unique, l'autorité judiciaire l'avait tout d'abord revendiquée pour elle (2), mais le premier Tribunal des conflits avait, en 1850, très nettemont posé en règle que, s'agissant de véritables services publics, la compétence, sauf exception formelle dans les lois, devait appartenir à la juridiction administrative pour connaître de toutes demandes d'indemnité relatives aux dommages imputés à Tadministration des postes ^r télégraphes (3). Depuis 1873, toutes les juridictions s'étaient inclinées devant l'autorité de ses décisions et s'étaient mises d'accord pour reconnsître que c'était devant le Conseil d'Etat que ces demandes devaient être portées (4).

(1) V. fiépcrtoire du dmit ndminiatraiif, v» Postes et Télégraphes. — Sanlaville. Responsabilité de TEiat en malière de postes et télégraphes, n" ^4 et suiv.. — Rev. yen. d'fulministraiion^ t. XXI. p. 12.

(2) Pendant longtemp»?. en effet, la Cour de cassation, a admis la cotnpéience judiciaire et l'applicaliou du droit commun, suit pour les actions basées sur les accidents occasloonés par des commis de malles-postes (Cass. 1" avril 18-4o, Dil. P. 45.1.261; il) décembre 1854, Dal. P. 55. l.ltô). soit de celles qui naissaient des détournements commis par les eniployès de rAdminislration (Cass. 1-2 janvier 1849, Dal. P. 49.39).

(3) Trib. conllils, Manoury. 20 mai 1830. Leb. .^0, p. 477. — V. éKale- Dient Asnif-Loutsyan, 20 juin 1850, Leb. 50, p. 693. — Letellier, 17 juillet 1850, Leb. 50, p. 603. — Leclerc, 28 novembre 1850, Leb, SO, p. 871. — Coiilan. 7 av^i^ 1851. Leb. 51, p. 255. — De Merlhiac, 29 mars 1853, Leb. 53, p .998. — Uotscbild, 6 décembre 1855, Leb. 55, p. 705

(4) Ainsi d<'cidé notamment en ce qui concerne des réclamations relatives : !• à la perle d'objets confiés à la poste, en l'espèce d'une parti-

Maiè pendant que toutes les juridictions confiacraient ainsi Textension de la compétence a^dministrative, le législateur tendait, au contraire, de plus en plus, à attribuer compétence, en ce,tte matière, aux tribunaux judiciaires, sans d'ailleurs, faire aucune, différence ni aucune ventilation entre les services monopolisés et les services non monopolisés.

Cette compétence peut se justifier, d'ailleurs, assez naturellement pour les actions en responsabilité ayant leur fondement dans l'inexécution du contrat de correspondance qui intervient entre l'Etat et le public.

Déjà la loi du 4 juin 1859 avait édicté la compétence judiciaire en ce qui concerne la perte des valeurs déclarées insérées dans les lettres, au sujet desquelles les réclamations doivent être portées devant les tribunaux civils (1). La loi du 20 juillet 1892 avait étendu la même règle aux envois à livrer contre remboursement (2). Le Tribunal des conflits avait limité la portée d'application de ces lois aux cas précis qu'elles prévoyaient, refusant d'admettre la compétence judiciaire dans des espèces très voisines, comme, par exemple, au cas- de

tion de musique (C. d'Ét. sur conflit, préfet de la Seine contre Blangini, 9 août 1870, Leb. 70, p. 1013. — V. également Trib. conflits, Marchioni, 4 iuill^'t 1874, Leb. 74, p. 6.^); — â« au paiement d'un mandat postal ou d*un mandit télégraphique à une personne autre que le véritable destinataire {C. d'Ét.. Lefèvre, 24 juin 1868, Leb. 68, p. 727. — Trib. conflits, Maillé, 20 décembre 1884. Leb. 84, p. 748. — Trib. de la Seine, 1^ décembre 1873, Ddl. P. 74.3.120); — S" à l'applicaiion erronée des règlements par un commis des. postes et télégraphes lois de la transmission d'un télégramme (C. d'Ét.. Rothschild, 6 décembre 1855, Leb. 55, p, 705. — Trib. conflits, Deyres contre Gros, 9 décembre 1899, Leb. 99, p. 729). — En cslte maiière, comme en toutes autres, la responsabilité de l'agent est toujour. engagée, s'il s'est rendu coupable d'une faute personnelle dont la réparation peut lui éiie demandée devant l'autorité .judiciaire (Trib. conflits, Lalanne, l""- août 1885, Lel). 85, p. 748).

(1) L. 4 juin 1859 sur le transport par la poste des valeurs déclarées. — Art. 3.

L. 25 janvier 1873 relative aux lettres, cartes postales, échantillons^ papier de commerce et d^affaires^ journaux, imorimés et tous objets recommandés circulant par la poste. — Art. 10. Voy. C. d'iil., Compagnie .d'assurance lAbeille, 6 avril 1906.

(2). L. 20 juillet 1892. - Art. 2.

RESPONSABILITÉ. lî

perte de valeurs insérées dans une lettre simplement recommandée (1).

Mais la loi du 12 juillet 1905 sur la conipétence des juges dé paix semble bien, dans son article 2 § 4, avoir voulu poser le principe de la compétence judiciaire d'une manière très, étendue en matière postale (2). Malheureusement, son énumération fort incomplète est de nature à donner lieu à de graves difficultés dUnterprétation. Si elle vise, en effet, les correspondances et les olDJets recommandés et les envois de valeurs déclarées grevées ou non de remboursement, peut-on comprendre sous cette rubrique les valeurs à recouvrer qui ne constituent pas des envois de valeurs, telles que les efîets de commerce, les factures et les cotisations? D'autre part, elle ne s'applique certainement pas aux contestations sur les envois d'argent par mandats et par bons, ni aux litiges sur les opérations de la caisse d'épargne postale. Il en résultera une grande incohérence dans l'attribution des compétences et la nécessité de distinctions arbitraires ne se rattachant à aucun principe directeur.

77. Malgré la condition d'industrie non monopolisée du service des colis postaux, assuré aux lieu et place de l'administration des postes et télégraphes par les compagnies de chemins de fer, malgré la nature nettement contractuelle des opérations qui interviennent entre ce service et les expéditeurs, le Conseil d'Etat, se

(1) Trib. conflits, Bory, 18 mars 1876, Leb. 76, p. 296. — Gaillardon, A août 1877, Leb. 77, p. 830.— Il a été décidé, cependant, que l'action en dommages-intérêts contre TAdministration de» postes à raison du préjudice causé par le retard.apporté à la remise des valeurs déclarées insérées dans une lettre, devait être, comme l'action en cas de perte, portée devant les tribunaux civils et non devant la juridiction administrative (Trib. conflits, Laurent, 23 mars 1870, Leb. 70, p. 336).

(2) L. 11 juillet 1905. — Art. 2. « Les juges de paix prononcent sans appel jusqu'à la valeur de 300 francs et, à charge d'appel, jusqu'aux taux de la compétence en dernier ressort des tribunaux de première instance Sur les coutestations...

40 « A l'occasion des correspondances et objets recommandés et des envois de valeurs déclarées, grevées ou non de remboursement. »

fondant à la fois sur le caractère public du service des colis postaux et sur l'article 10 de la convention du 2 novembre 1880 approuvée par une loi, s'était attribué le jugement de toutes les demandes d'indemnité formulées au sujet du fonctionnement dudit service (1).

Cette extension de compétence que les principes, n'imposaient pas, avait été très vivement critiquée en doctrine (2). Dans la pratique, elle n'allait pas, d'ailleurs, sans de graves inconvénients, étant donné la multiplicité des affaires de cette nature et l'hésitation, bien naturelle, où se trouvait le public de recourir à une procédure coûteuse et lointaine pour des réclamations d'une minime importance. La loi du 12 juillet 1905 sur la compétence des juges de paix a voulu, par son article 6, mettre fin à cet état de choses et restituer à l'autorité judiciaire, du moins dans la plupart des cas, la connaissance des contestations relatives aux colis postaux (3). Dorénavant, la juridiction civile sera compétente pour tous les colis postaux du service in-

(1) G. d'Ét. cont, 20 février 1891, Leb. 91, p. 145. — Bourgeois, % décembre 1894, Leb. 94, p. 731. — Gaillarde et Massot, âO mai 1898, Leb. 98. p. 410. — Compagnie générale transatlantique, 13 mars 1903, Leb. 1903, p. 340. •* La Gour de cassation s*éuit prononcée dans le même sens que le Conseil d'État (Cass. civ., Gerbaud, 11 février 1884. D. P. 1884.1.97.

(3) Michoud, De la responsabilité de TÉtat, Rep. du droit public et de la science politique^ 1895, t. IV, p. 13. — Houriou, note dans Sirey 1893.3.18. ^

(3) L. 12 juillet 1905. — Art. 6. « Les juges de paix connaissent encore, sans appel, jusqu'à la valeur de 300 francs et, à charge d'appel, à quelque valeur que la demande puisse s'élever : 1*. . . — 5* des contestations entre les compagnies ou administrations de chemins de fer ou tons autres transporteurs et les expéditeurs ou les destinataires, relatives à rindemnité afférente à la perte, à l'avarie, au détournement d'un colis postal du service continental intérieur, ainsi qu'aux retards apportés à la livraison. Ces indemnités ne pourront excéder les tarifs prévus aux conventions intervenues entre les compagnies ou autres transporteurs concessionnaires de l'État. — Seront considérés, à ce point de vue^ comme appartenant au service continental intérieur, les colis postaux échangés entre la France continentale, la Corse, la Tunisie et l'Algérie. -^ « Dans le cas du paragraphe 5, la demanle pourra être portée soit devant le juge de paix du domicile de l'expéditeur, soit devant le juge de paix du domicile du destinataire, au choix de la partie la plus diligente ».

térieur qui, à ce point de vue, comprend les colis postaux échangés entrera France continentale, la Corse, la Tunisie et TAlgérie. Mais, par une inconséquence assez difficilement jusfifiable, la juridiction administrative (c'est-à-dire, en Tespèce, le Conseil d'Etat), restera compétente pour les colis postaux du service international, ainsi qu'il résulte formellement des travaux préparatoires.

77 bis. Disons, pour en terminer, avec les industries gérées par Tadministration des postes et télégraphes que les actions aux fins d'indemnité formées par les abonnés au téléphone, à raison du mauvais fonctionnement des services téléphoniques, sont considérées par la jurisprudence comme ayant leur cause dans la violation du contrat d'abonnement et, le contentieux de ce contrat qui sert de base à la perception de taxes assimilables aux contributions indirectes étant un contentieux judiciaire, le Conseil d'Etat se déclare incompétent pour connaître des réclamations de cette nature (1).

SECTION III

RÈGLES DE COMPÉTENCE EN CE QUI CONCERNE LES ACTIONS EN RES- PONSABILITÉ INTRODUITES CONTRE LES DÉPARTEMENTS, L'aLGÉRIE < ET LES COLONIES.

78. Toutes les raisons juridiques que nous ayons développées et qui imposent, en principe, la compétence de la juridiction administrative pour connaître des demandes d'indemnité formées contre l'Etat s'appliquent aux actions en responsabilité introduites contre les départements dont la mission est, en somme, dans notre législation, d'assurer la marche de certains ser-. vices d'intérêt général décentralisés. Les tribunaux judiciaires doivent donc être considérés comme àbso-

(1) C. d'Et. corn., d"« Chauvin dite m»»» Sylviac, 23 mars 1906.

lument incompétents pour connaître des réclamations dirigées contre un département, à raison de dommages provenant, soit du fonctionnement de ses services, soit de- fautes imputées au préfet, au conseil générai, à la commission départementale ou aux employés et agents dudit département (1).

71>. L'Algérie qui, depuis la loi du 19 décembre 1900, est investie de la personnalité civile et constitue une entité administrative et financière distincte des trois départements qui la composent, pourra, elle aussi, être actionnée en dommages-intérêts pour les préjudices causés, soit par ses services, soit par des actes du gouverneur général qui la représente ou des fonctionnaires qu'elle emploie. Comme il n'existe aucufte juridiction administrative locale compétente pour connaître de ces actions, elles devront, comme aussi celles dirigées contre l'un des départements ou l'une des communes d'Algérie, être 'portées directement devant le Conseil d'Etat.

80. Aux colonies, le principe de la séparation des pouvoirs impose, tout comme dans la métropole, la compétence administrative pour toutes les actions tendant à engager la responsabilité de la puissance publique. Mais celles qui sont dirigées contre la colonie elle-même ou contre les communes coloniales ne sont point portées directement devant le Conseil d'Etat. Aux termes de l'article 160 de Tordonnancfe du 21 ai3Ût 1825 spéciale à la Réunion, et de l'article 76 de l'ordonnance du 9 février 1827 spéciale à la Guadeloupe et à la Martinique, de Tarticle 3 du décret du 5 août 1881, rendu applicable à toutes nos possessions d'outre-mer par le décret du 7 septembre de la même année, le conseil du contentieux administratif, dans chaque colonie, connaît « en général du contentieux administratif ». De telle sorte que c'est ce tribunal, juge ordinaire tout au

(1) Laferriëre, Traité [de la juridiclion administrative {%• édit.^, t. I, p. 686.

-'l».iPI!|fU:l

moins pour le contentieux administratif local, qui doit être saisi des diverses réclamations pécuniaires concernant la colonie ou les communes situées sur spn territoire (1). C'est devant lui que les fonctionnaires qui émargent au budget local ou à celui d'une commune coloniale doivent former leurs demandes d'indemnité pour révocation ou licenciement arbitraire (2) ; c'est devant lui, également, que doivent agir les citoyens qui se prétendent lésés par le fonctionnement d'un des services de la colonie ou d'un service municipal, ou par la faute d'un agent local ou communal (3).

Mais les conseils du contentieux administratif ne sont juges administratifs du droit commun que pour le contentieux local. « On ne doit pas, dit M. Laferrière, perdre de vue que le contentieux administratif sur lequel s'exerce leur juridiction générale est exclusivement le contentieux colonial et ne s'étend pas au contentieux d'Etat, c'est-à-dire aux. contestations dirigées contre l'administration centrale, à moins qu'elles ne soient formellement attribuées à ces conseils, comme elles le sont en matière de travaux publics et de fournitures. En effet, les ordonnances de 1825 et de 1827 n'ont pu avoir en vue que les affaires contentieuses intéressant la colonie, celles sur lesquelles le gouverneur statuait administrativement avant l'institution d'une juridiction contentieuse locale ; or ce fonctioa-

(1) Répertoire du droit administratif, v» Colonies, n» 777 et suiv. — Paul Dislère, Traité de la législation coloniale (3« édit.), 1. 1, n" 777 et suiv. — Laferrière, Traité de la Juridiction administrative (2« édit.), t. I, p. 384 et suiv. — Pi I lias. Traité de la juridiction administrative aux colonies {2« édit.), p. 101 et suiv. — Houriou, Précis de droit administratif (4« édit.), p. 265, note 2.

(2) C. d'Ét. coût., Gamier, 20 juillet 1877, Leb. 77, p. 715. — Rampant, 28 juillet 1882, Leb. 82, p. 713. — C. d'Ét. cont., Jacquemont, 1" juiu 1906.

(3) C. d'Ét. cont., Onemarck, 11 juillet, 1902, Leb. 1902, p. 523. — PigaDiol,16 février 1906. Il demeure bien entendu qu'aux colonies, comme en France, la compètencejudiciaires'imposepour toute action, en indemnité fondée sur une faute personnelle d'un fonctionnaire (C. d'Ét., sieur et dame Tommasini, 2a juillet 1902, Leb. 1902, p. 566.

naire n'avait évidemment aucun pouvoir ni sur les actes du chef de l'Etat, ni sur les décisions ministérielles ; il ne pouvait pas non plus engager les finances de la métropole en statuant sur des réclamations dirigées contre le Trésor. Les mêmes bornes s'imposent à la juridiction des conseils du contentieux (1). »

Il suit de là que, tout demandeur en indemnité contre TEtat devra nécessairement, après avoir provoqué une décision du ministre des Colonies, porter directement sa requête devant le Conseil d'Etat. Toute instance de sa part, devant le conseil du contentieux de la colonie où il réside, serait entachée de nullité et Tarrêté de ce tribunal qui se reconnaîtrait qualité pour en connaître devrait être annulé pour incompétence. C'est un point sur lequel la jurisprudence est aujourd'hui absolument fixée et que le Conseil d'Etat a tranché d'une manière particulièrement explicite à propos d'une réclamation tendant à la réparation de dommages causés à une jonque de commerce par un torpilleur dans la rivière de Saïgon. Malgré la décision de refus d'indemnité prise par le Ministre de la Marine, le conseil du contentieux administratif de la Cochinchine avait cru pouvoir statuer sur la demande d'indemnité formée par. les propriétaire de la jonque. Le Conseil d'Etat a annulé son arrêté par une décision du 17 mai 1889 ; il a estimé, « que si l'article 60 de l'ordonnance du 21 août 1825 auquel se réfère le décret du 5 août 1881, a donné au conseil du contentieux administratif des colonies certaines attributions autres que celles dont sont investis les conseils de préfecture dans la métropole, le § 13 dudit article, en disposant que le conseil du contentieux connaît du contentieux en général, n'a eu, ni pour but, ni pour effet, de déroger aux règles fondamentales de compétence, et de conférer à ce tribunal la connais-

(1) Laferrière, Traité de la juridiciion administrative (2" édit.), t. I, p. 388. — V. également Pillias, Traité de la juridiction conteniieuse administrative aux colonies i^'* édil.)i p. 106.

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sance des actions tendant à faire déclarer PEtat pécuniairement responsable des fautes de ses agents...» (1).

81. Dans ces dernières années ont été créées pour nos possessions d'Asie et d'Afrique de vastes unions, des puissants organismes administratifs, englobant plusieurs colonies, ayant une personnalité civile et une individualité financière distincte de la personnalité civile et de rindividualilé financière des colonies auxquelles ils ont été en quelque sorte superposés : ce sont, d'une part, le gouvernement général de Tlndo- Chine (2) et d'autre part le gouvernement général de l'Afrique occidentale (3).

Ces gouvernements généraux, qui disposent de gros budgets et dirigent les services fondamentaux, les services impériaux, si l'on peut dire, des colonies qui en font partie, peuvent évidemment, comme toutes autres branches, comme tous autres démembrements de la puissance publique, voir leur responsabilité engagée par le fonctionnement de leurs services et par les fautes de leurs agents.

(1) C. d'Ét. cont, Ban-Soon-Ann et C", 17 mai 1889, Leb. i<9, p. 596.— V. dans le môme sens : Pueeh, 12 décembre 1884, I.eb. 84, p. 894. — Miaistre de la Marine contre î*.ompagnie du Sénégal, 27 décembre 1889, Leb. 89, p. Iil2.— Admiiiislralion pénitenliaire do li Guyane. 25 avril 18W, Leb. 00, p 410. — Carassus et Migallon Craineaii, 13 décembie 1893, Léo. 95, p. 817. — Cotreau, 3 mai 1901, Leb. 1901, p. 419.

Celte derniëie décision décide que le service de Pinscription maritime dans une culonie, n'ayant pas de personnalité disMncledecelle de l'Éiat, el toute action en justice dirigf^e contre lui IVtant en réalité eonire rÉut, c'est à bon droit qu'un conseil de contentieux s'est déclaré incom|iélent pour connaître de l'action en dommages-intérêts dirigée contre ce service par un capitaine de navire, à raison du préjudice que lui aurait causé la faute du chef de ce service, lors de la saisie et de ' la vente de son navire.— V. également Circulaire du ministre desCuloaies, 24 février 1390, Bull. off. dea roloniea, 1890, p. 429.

(2) D. 31 juillet 1898 portant création d'un budget général de l'indo- Chine. — Sur la personnalité du Gouvernement général de rindoChioe voyez notamment les déUals qui se «^ont engagés lors du vote de son réseau de chemins de fer et les déclarations très précises et très formelles du minisire des Colonies «l'alors, M. Guillain {Journ. off, débats parlementaires du Sénat, 24 décembre 1898, p. 1082).

(.3) D. 18 octobre 1904 portant réoryaiiisalion du Gouvernentent général de l'Afrique occidentale française.

Mais devant quelle juridiction ces grands organismes administratifs, qtii constituent une émanation directe de TEtat qui leur a délégué la presque totalité de ses pouvoirs administratifs, devront-ils être poursuivis? Sera-ce, comme pour TEtat lui-même, devant le Conseil d'Etat qu'on devra porter les demandes dUndemnité formulées contre eux? Sera-ce au contraire, devant les conseils du contentieux établis dans l'étendue de leur territoire? Et si Ton se prononce dans ce dernier sens, devant quel conseil de contentieux faudra-t-il aller, étant donné qu'il en existe plusieurs, propres chacun à une ou à quelques-unes des colonies de l'Union ?

82. En ce qui concerne l'Afrique occidentale, la situation a été récemment réglée par un texte formel qui a créé, pour juger le contentieux concernant les services du gouvernement général, une juridiction nouvelle, un conseil du contentieux administratif distinct des conseils du contentieux des diverses colonies africaines. C'est aux termes de l'article 9 du décret du 18 octobre 1904, la commission permanente du conseil du gouvernement qui, en s'adjoignant deux conseillers à la Cour d'appel, remplira ce rôle (1). C'est donc devant ce tribunal spécialisé aux seules affaires du gouvernement général que

(1) D. 48 octobre 1904 réorganisant le Conseil du GovverneMent de l'Afrique occidentale française. — Art. 7. « l\ est créé une Commission pprmanenie du Conseil du Gouvernement,

... «La CoTnmi«8ion permanente e«t présidée par le gouverneur général et convoquée par lui; elle comprend : le gouverneur général, président; le commandant supérieur des troupes; le secrétaire général du Gouvernement général; le lieutenant gouverneur de la colonie où se réunit la Commission; le procureur gén'^ral; les chefs des services gêné, taux; les membres notables de la colonie où ^e réunit la Commission; le chef du cabinet, secrétaire, avec voix délibérative. »

Art. 9. <r La Commission permanente du Conseil du Gouvernement remplit, en ce qui concerne les services dépendant du Gouvernement général, les attributions dévolues aux con5:eiIs d'administration des colonies de l'Afrique occidentale française. Elle est constituée en Conseil de contentieux par Tadjonction de deux conseillers à la Cour d^appel, nommés au commencement de chaque année et pour sa durée, par le gouverneur général. — Le Conseil du contentieux de l'Afrique occidentale française ainsi constitué fonctionne conformément aux décrets des 5 août et 7 septembre 1881. »

celui-ci devra, du moins en première instance, être poursuivi, quand on voudra mettre eh jeu sa responsabilité.

83. Pour rindo-Chine, au contraire, aucun texte n'est intervenu, jusqu'ici, pour régler ce point de compétence et les questions ^que nous indiquions tout à l'heure ne pcnvent manquer de se poser avant longtemps devant le Conseil d'Etat, si le Gouvernement ne se décide pas à promulguer un décret, soit pour instituer, comme il Ta fait en Afrique, un conseil du contentieux administratif nouveau, soit pour attribuer la connaissance de tout le contentieux du gouvernement général à Tun des deux conseils existant sur le territoire de l'Union indo-chinoise, c'est-à-dire à celui de Hanoï compétent pour les protectorats du Tonkin et de TAnnam, ou à celui de Saigon qui juge actuellement les affaires administratives contentieuses de la Cochinchine, du Cambodge et du Laos (1).

84. Pour les départements, l'Algérie, l'Indo-Chine, l'Afrique occidentale et les colonies, le princ?pe de la compétence administrative en matière d'action en responsabilité cesse de recevoir son application, comme XfOur l'Etat, lorsque ces actions sont relatives à la gestion de leur domaine privé (2).

(I) Jusqu*ici le Conseil d'État n'a pas eu à se prononcer catégoriquement sur ces questions. Des litiges relatifs à des marchés pour le compte de services passés, en 1898, dans les attributions du Gouvernement général, ont bien été portés directement devant lui par le motif qu'au cune juridiction coloniale n'étant plus désignée pour en connaître, c'était le juge ordinaire du contentieui administratif qui devait en être saisi. — Mais les marchés en question, étant antérieurs à l'époque de la création du Gouvernement général, avaient été contractés par une des colonies ou Tun des protectorats de l'Union, et le Conseil a estimé que la circonstance, que (es charges découlant de ces contrats avaient éié transférées du budget de ces colonies ou protectorats au budget du Gouvernement général n'avait pu modifier la compétence initiale. Il a en conséquence, renvoyé les parties devant le conseil du contentieux administratif qui avait qualité pour connaître de ces contestations au moment deHa passation des marchés (C. d'£t. cent., Compagnie des messageries fluviales de Cochinchine, 15 janvier 1904, Leb. 1904, p. 17; 18 mai 1904, Leb. 1904, p. 221; 22 avril 1904, Leb. 1904, p. 322; 17 juin 1904, Leb. 1904, p. 475).

^2) V. svpraj n« 69, p. 70 et suiv.

SECTION IV

RÈGLES DE COMPÉTENCE EN CE QUI CONCERNE LES ACTIONS EN RE$*- PONSABILITÉ INTRODUITES CONTRE LES COMMUNES.

85. Les commune», en ce qui concerne les actions en responsabilité intentées contre elles, à raison des dommages résultant du mauvais fonctionnement de leurs services, des actes de leurs représentants ou des fautes de leurs agents sont-elles soumises aux règles de compétence très généralement admises maintenant pour TEtat?

n est bien évident que les civilistes qui, comme M. Marcadé, MM. Aubry et Rau, M. Laurent, admettent la compétence judiciaire pour connaître de toutes les demandes d'indemnité dirigées contre l'Etat à qui ils appliquent intégralement les règles du droit privé sur la responsabilité, sont, a foriiori, amenés à attribuer aux tribunaux civils la connaissance des instances tendant à mettre en cause la responsabilité communale. Nous avons montré que cette doctrine n'était plus guère défendue aujourd'hui et nous ne la discuterons pas à nouveau (1).

Mais parmi les auteurs qui se prononcent sans hésitation pour la compétence administrative, quand il s'agit de l'Etat, il en est un certain nombre qui, au contraire, considèrent comme un dogme indiscutable que c'est par les tribunaux ordinaires que doivent être jugés tous les procès, ayant pour objet la condamnation des communes à des dommages-intérêts et leur thèse, nous le verrons bientôt, a été acceptée, jusqu'en ces dernières années, par toutes les juridictions de ce pays.

86. Son succès, il faut le reconnaître tout de suite, a bien moins tenu à sa valeur juridique même qu'au

(1) V. supra, n» 46 et suiv., p., 44 et infra^ chap. ni, sest. I. N»» 13S et suiv., p. 150.

désir d'échapper à la jurisprudence singulièrement élroile, adoptée à l'origine par le Conseil d'Etat, relativement à la responsabilité de l'Etat qu'il n'admettait que dans des cas très rares. Juristes et tribunaux s'étaient rendu compte que la vie locale deviendrait intolérable, si la responsabilité des administrations communales n'était pas très largement assurée. C'est ainsi que l'application aux communes des règles du droit commun des articles 1382 et suivants est apparue comme une sauvegarde de la liberté, de l'honneur et de la fortune des citoyens, contre les entreprises illégales et les actes, dommageables pour eux, des conseils municipaux, des maires et des agents coipmunaux lesquels ne présentent pas les mêmes conditions d'indé- I pendance et de contrôle que les représentants de l'Etat et avec qui, pourtant, ils sont obligés d'entretenir des relations beaucoup plus fréquentes et beaucoup plus directes.

C'est pour assurer cette application des règles du droit commun que tant d'auteurs et tant de décisions de jurisprudence se sont prononcés, en matière de responsabilité communale, pour le maintien de la compétence judiciaire qu'ils avaient déjà depuis longtemps abandonnée en ce qui concerne l'Etat. La question du fond a ainsi réagi, pour l'obscurcir, sur la question de compétence dont elle est cependant absolument distincte et dont, à peine de violer les principes les mieux établis du droit public, il importe de la dégager.

87. L^ dévolution à l'autorité judiciaire des questions de responsabilité communale implique, en effet, — et c'est ce dont certains des auteurs dont nous exposons l'opinion ne se sont pas aperçus, — que les services municipaux ne sont pas des services publics et que les actes des représentants et des agents des communes ne sont pas des actes administratifs, au même titre que ceux des fonctionnaires de l'Etat ; car s'il en était autrement, le principe de la séparation des pouvoirs imposerait, pour les communes comme pour l'Etat, Ik compétence administrative.

Pour soumettre les communes aux mêmes règles de compétence que les particuliers, il faut les considérer comme de simples collectivités, de pures associations privées d'individus demeurant dans le voisinage les uns des autres et ayant des droits et des intérêts communs. C'était bien là, sous l'ancien régime, quoi qu'on ait dit, \o caractère, sinon exclusif, du moins essentiel, des communautés d'habitants. Elles n'avaient, pour la plupart, d'autre objet que d'assurer la gestion du patrimoine commun (1). Elles devaient, par suite, tout naturellement être soumises aux diverses responsabilités incombant à toutes autres personnes du droit privé, et cela devant les mêmes juridictions ; elles étaient même susceptibles d'encourir certaines condamnations pénales (2).

Au début de la Révolution les communes conservèrent ce même caractère (3). Les décrets de la Constituante ne considérèrent jamais, en effet, les municipalités comme faisant partie intégrante de l'administration du royaume, et la Constitution de 1791 ne les comprenait pas parmi les pouvoirs publics qu'elle organisait. Si cette conception avait persisté dans nos lois, la doctrine qui applique aux communes les règles de responsabilité qui régissent les particuliers serait inattaquable. Et c'est parce qu'ils étaient demeurés plus ou moins imbus de cette idée qu'ils trouvaient d'ailleurs développée dans les ouvrages des vieux juristes que les auteurs et les diverses juridictions se sont, tout d'abord, prononcés si unanimement en faveur de la compétence de l'autorité judiciaire pour connaître des demandes d'indemnité dirigées contre les communes. C'est cette même idée, d'ailleurs, qui explique leurs

(1) V. Rabeau, Le villaye sous Vancien régime, — Michoud, De la responsabiliè des communes, Revue de droit public et de la science politique^ 1897, p. 10 et suiv.

(2) Merlin, Bépertoire^ v» Commuraiité d'habitants.

(H) Les lois des IG août 1790 et 22 juillet 1791 atiribiiërent, Il e<t rrai, certains pouvoirs de police aux corps municipaux ; mais ceux-ci talent sans lien avec les organes de la Dation.

longues hésitations à reconnaître aux travaux communaux le caractère 4e travaux publics (1) et les solutions di\ergentes en matière d'affectation selon qu'il s'agissait d'immeubles de TEtat ou de propriétés communales.

88. Mais cette notion, en quelque sorte purement domaniale et privée, de là commune est aujourd'hui absolument archaïque; elle ne correspond nullement à la réalité juridique, telle ^qu'elle résulte de notre organisation politique moderne. Dès le début du siècle dernier, la commune cessa d'être une simple association de copropriétaires voisins pour devenir une personne morale administrative. Quand, en effet, après la courte tentative des municipalités de canton imaginée par la Constitution de Tan III, la loi du 28 pluviôse an VIII vint réorganiser les diverses administrations de la France, la commune rétablie apparut, de suite, tout à la fois comme une division territoriale bien définie et comme un organisme administratif nettement caractérisé, chargé par l'Etat d'assurer, dans les limites de sa circonscription, le fonctionnement de certains services d'intérêt général ou collectif et investi, pour ce faire, d'une délégation de la puissance publique. La gestion du patrimoine commun n'est plus, dorénavant, qu'une mission accessoire, en quelque sorte, parmi celles qui lui sont dévolues, et toutes les lois qui, depuis l'an VIII, ont augmenté les attributions des conseils municipaux et des maires, ont accentué chaque jour davantage ce caractère des communes qui sont devenues un des rouages les plus essentiels et les plus importants de l'administration du pays.

Personne au reste, ne le conteste plus sérieusement (2). Mais alors, s'il en est ainsi, les autorités com-

(1) V. Aucoc, conférences de droit administratif. — Chrislophle, Traité des travaux publics (2« édit.), t. I, n»» 14 et 15.

(2) \.' hépertoire du droit administratifs v« CoHiiUiiE. — Aucoc, Cattm férj.ices de droit administratif, t. U. — Ducrocq, Cours de droit adminis^

munales sont, comme telles, de véritables autorités administratives. Leurs délibérations et leurs décisions sont des actes administratifs au même titre que ceux émanés des représentants et agents de l'Etat. D'où il suit que ces actes doivent, en vertu du principe de la séparation des pouvoirs, échapper à la censure de l'autorité judiciaire qui est également incompétente pour statuer sur les conséquences dommageables qu'ils peuvent avoir et pour apprécier le fonctionnement des services municipaux qui sont de véritables services publies.

89. La doctrine, depuis quelques années, se prononce de plus en plus nettement dans ce sens. « Les actions en responsabilité dirigées contre les communes, à raison des' fautes commises par leurs agents, sont, dit M. Laferrière, soumises, en principe, aux mêmes règles de compétence que les actions dirigées contre l'Etat. Nous avons vu, en effet, que la jurisprudence du Tribunal des conflits évite de s'appuyer sur les lois de 1790 et de 1793 relatives à la liquidation des dettes de l'Etat Elle repose uniquement sur celte considération que les rapports des administrations publiques avec les fonc tionnaires qui les représentent ne sont pas des rap ports de commettant à préposé régis par l'article 138^ du Code civil, mais des rapports d'ordre administratif Cette considération se rapporte également aux administrations locales avec la plupart de leurs représentants et agents. Aussi les tribunaux judiciaires seraient-ils incompétents pour connaître d'une action en responsabilité dirigée contre une commune à raison de décisions irrégulières du maire ou du conseil municipal ou de fautes commises par les agents de la commune dans l'exercice de leurs fonctions. Là s'appliquent les distinctions si justement faites par le Tribunal des conflits et les conséquences qu'il en a tirées au point

Iratif^ Houriou, Précis de droit administratif, 266 et 267. — Michoud, De U respoDsabilité des communes, Revue de droit public et de La science poli- ■ tique, 1897, p. ^. — Ribault, Journal Le Droit, 8 et 9 décembre 1904.

de vue des compétences. L'incompétence des tribunaux judiciaires, à Tégard des communes citées comme civilement responsables, est encore plus manifeste, lorsque la réclamation se fonde, non sur la faute personnelle d'un agent, mais sur une décision dont le caractère administratif ne peut pas être contesté, par exemple, sur un arrêté du maire révoquant un agent de la commune, ou sur des mesures de police critiquées comme préjudiciable à des tiers. Les tribunaux judiciaires, incompétents pour connaître de ces actes administratifs quand un procès est directement fait aux fonctionnaires dont ils émanent, ne peuvent davantage en connaître quand le procès est fait à la commune poursuivie comme civilement responsable. Quel que soit, en effet, le défendeur mis en cause, c'est toujours l'acte administratif qui est le véritable objet du litige. Dans ces différents cas, l'application des règles de compétence aboutit nécessairement à la compétence administrative (1). »

M. Michoud, dans son étude sur la responsabilité des communes, n'est pas moins net : « L'administration municipale, d'après lui, appartient à l'autorité administralive au même titre que l'administration centrale... ; la municipalité fait donc partie de ces administrateurs dont les actes sont protégés contre l'immixtion des tribunaux judiciaires par le principe de la séparation des pouvoirs ; ce principe est unique, il est le même vis-à-vis du pouvoir central que vis-à-vis du pouvoir municipal. Il s'ensuit, tout d'abord, que, si les tribunaux judiciaires ne peuvent apprécier les fautes commises par les agents de l'Etat dans la gestion des /Services généraux, ils ne doivent pas non plus (à moins de texte en sens contraire), apprécier les fautes commises par les agents de la commune dans la gestion des services communaux. Il doit donc, sauf texte con-

(1) Laferricre, Traité de la juridiction administrative (2* édit.), t. I, p. 686.

traire, y avoir identité entre TEtat et la commune au point de vue de la compétence (1). d M. Houriou (2), M. Jèze (3) et presque tous les auteurs qui, dans ces dernières années, ont écrit sur le droit administratif, partagent cette manière de voir (4).

90. M. Berthélemy, cependant, incline pour la compétence judiciaire et critique la thèse que nous soutenons (5). La compétence administrative, suivant lui, aurait le très grand inconvénient de faire appliquer, logiquement et nécessairement, aux actions intentées contre les communes, les mêmes règles de responsabilité qu'à l'Etat. Or, dit-il, le Conseil d'Etat, si libérale que soit sa jurisprudence, n'applique pas pour l'Etat les principes généraux des articles 1382, 1383 et 1384 du Code civil. La compétence administrative priverait donc les justiciables de leur droit à réparation dans un grand nombre de cas ; elle substituerait, en outre, le droit prétorien, c'est-à-dire l'arbitraire à la loi écrite. Enfin elle aboutirait à l'impossibilité pratique de faire juger par le Conseil d'Etat, juge ordinaire et juge unique du contentieux administratif, les innombrables réclamations introduites contre les communes.

Ces critiques ne nous paraissent guère déterminantes. Rien n'empêche, en effet, la jurisprudence administrative d'être, sur le fond du droit à réparation, aussi libérale que celle des tribunaux ordinaires ; d'autant plus que la plupart des actions, tendant à mettre en cause la

(1) Hichoud, De la responsabilité des communes à raison des Tautes de leurs agents. Revue de droit public et de la science politique^ 1897, p. 22.

(2) Houriou, Précis de droit administratif (4« édit.), p. 266 et 267.

(3) Jèze, Lés principes généraux du droit administratifs p. 159 et suiv. (i) Simonnet, Droit administratifs n« 1027. — Dalloz. Rép. suppl,^

v» RESPonsABlLiTÉ, n«« 410 et 863. — Brùmond. Revue critique, t. XIX, p. 612 ei Rép. alp/iab. de droit français^ v» Compétemce admi^iistrative, n« 1174 et suiv. — V, également le discours prononcé par M. Ribault à la coDférence du stage des avocats au Conseil d'Éiat et à la Cour de cassation, à la séance du 26 novembre 1904, Journal Le Droite numéros des 8 ei 9 décembre 1904.

(5) H. Berthélemy, Traité élémentaire de droit administratif (3* édit.) p. 82.

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responsabilité communale, sont relatives à des actes de pure gestion ; d'autant plus aussi que les dispositions des articles 1382 et suivants du Code civil ne sont euxmêmes que le rappel d'un principe supérieur d'équité qui domine tout le droit et qui s'impose à tout juge, quel qu'il soit, chaque fois qu'un principe contraire ne vient pas faire obstacle à son application.

Nous verrons, d'ailleurs, par la suite, que des décisions récentes du Conseil d'Etat ont dessiné une évolution très nette dans le sens du libéralisme et d'une responsabilité de plus en plus étendue de la puissance publique à raison du fonctionnement de ses services et des fautes de ses agents. Au surplus, dans toutes les matières pour lesquelles il y a dualité de juridiction, comme, par exemple, en ce qui concerne l'appréciation de la légalité des arrêtés de police, c'est bien plutôt le Conseil d'Etat que la Cour de cassation qui s'est montré le défenseur énergique des droits individuels contre les entreprises injustifiées de l'Etat ou des municipalités. Tout donne donc à penser qu'il en sera de même pour les questions de responsabilité communale.

Quant à la prétendue impossibilité pratique pour le Conseil d'Etat de juger toutes les réclamations formées contre les communes, elle n'est pas mieux établie. Depuis qu'elle s'est déclarée compétente pour en connaître, la haute juridiction administrative n'a nullement été submergée sous le nombre des demandes de cette nature, lesquelles sont beaucoup moins innombrables qu'on ne le pense. Elles seront très certainement moins nombreuses que ne le sont les requêtes en annulation dirigées contre les délibérations des conseils municipaux et les arrêtés des maires dont elles constituent, le plus souvent, la suite toute naturelle. En tout cas, des considérations de la nature de celles qui sont invoquées par M. Berthélemy, ne nous semblent pas devoir pré\aIoir contre les principes généraux de notre droit public qui, nous croyons l'avoir démontré, imposent la compétence administrative.