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__ Les commissions de réseau qui assurent l’exécution des transports aidées des sous-commissions.
—— Le personnel des compagnies, réquisitionné. ee Les sections de Chemins de fer de campagne : qui, à proximité de l'ennemi ou au delà de la frontière assurent la remise en état des voies ferrées et leur exploitation.
— Les compagnies de sapeurs de chemins de fer, qui, en première ligne, permettent l'avance des troupes par l'établissement de voies nouvelles ou la remise en état des voies existantes et des ouvrages d'art, ou couvrent leur repli en opérant les destructions nécessaires.
De l'étude des textes législatifs, de la connaissance des mots de la langue française, de l’organisation des chemins de fer pendant la période de guerre, nous pouvons induire, sans crainte de tomber dans l'erreur, que tout se passe comme si l'Etat avait repris la gestion du service public des transports et en assurait l'exécution. S'il est fâcheux de confier la marche d’une entreprise privée à une personne non qualifiée, il peut être désastreux de faire assumer, du jour au lendemain, l'exécution d’un service public par un organisme non préparé à cet ellet.
A tort ou à raison, l'Etat, en période normale, n’a pas crû devoir assurer lui-même le service public des transports : 1l l’a concédé à des sociétés privées qui se sont spécialisées et ont formé un nombreux personnel. Est-il possible en période de guerre, c’est-à-dire à un moment où les chemins de fer jouent un rôle primordial dans la défense du territoire, de se passer de l’expérience et de la compétence des compagnies et de leurs agents et de les remplacer, ex abrupto, par des militaires? «Un bon cheminot ne s’improvise pas », a écrit M. Peschaud (1), le patriotisme et la bonne volont des officiers, sous-officiers et soldats n'auraient pu suppléer à la compétence des ingénieurs, inspecteurs et agents spécialisés des services de l’exploitation, de la voie et du matériel et de la traction des compagnies. Leur concours s’imposait, mais il ne fallait pas, comme en 1870, conserver à celles-ci leur autonomie. Le manque d'unité dans la direction des chemins de fer contribua pour une grande part à la défaite militaire. Les lois de 1888 et de 1877, le décret de 1913 placent donc les chemins de fer sous l'autorité et la direction du Ministre de la guerre, ou du Commandant en chef, et transforment les compagnies et leurs agents en élément technique chargé seulement de conseiller et d'exécuter.
Nous retrouverons toutes ces idées dans l'étude de la juris prudence, Celle-ci a fait, à notre avis, une mauvaise application de textes, pourtant clairs, qui, à l’expérience des événements militaires se révélaient excellents.
Etudions maintenant les textes pris pendant les mois de guerre et concernant particulièrement la responsabilité des compagnies.
(4) Cité par G. Lafon, op. cit, p. 183.
IT. — Législation concernant la responsabilité des Chemins de fer.
Le 31 juillet 1914, les Ministres de la guerre et des travaux publics se basant sur la loi du 3 juillet 14877 réquisitionnaient les chemins de fer (1) :
« Article 1%. — Les compagnies de chemins de fer sont tenues de mettre immédiatement à la disposition du Gouvernement les moyens de transport nécessaires pour assurer les mouvements de troupes ordonnés par le Ministre de la guerre.
« Article 2. — Les transports commerciaux sont, jusqu’à nouvel ordre suspendus, en totalité ou en partie, selon les besoins militaires à satisfaire, tant pour les voyageurs que pour les marchandises à grande et à petite vitesse.
« Les trains en cours de route seront, s’il est nécessaire, arrêtés et garés ou déchargés.
«En conséquence, les compagnies intéressées sont exonérées de toute responsabilité en cas de retard dans le transport et la livraison des marchandises. »
Cet arrêté n'a été publié ni au Journal Officiel ni dans aucun autre recueil officiel. I] porte la mention qu'il est «exécutoire sans publication ni affichage préalables ». Il devient donc exécutoire pour les compagnies à partir de sa signification à chacune d’elles. Cet arrêté de réquisition est visé dans le décret du 29 octobre 1914.
Basé sur la loi sur les réquisitions militaires, cet arrêté portait donc réquisition, mais emportait-il dépossession des Compagnies ?
Constatons qu’à notre avis, en ce qui concerne les transports par chemin de fer, ce point paraît nettement réglé par l’arrêté ministériel du 2 août 1914 (2). Le Ministre de la guerre décide en effet que les dispositions de l’art. 22 de la loi du 13 mars 1875, modifié par la loi du 28 décembre 1888, et de l’art. 1% $ 3 du décret du 8 décembre 1913 sont applicables à partir de l'affichage de son arrêté.
« En conséquence, dès ce jour, le service des chemins de fer relève tout entier de l’autorité militaire, et la totalité des moyens de transports de tous les réseaux de chemins de fer est affectée aux besoins militaires. »
Il suspend jusqu'à nouvel ordre les transports commerciaux. Quant aux trains en cours de route, ils pourront continuer leur trajet à moins que les commissions de réseau — et non plus les compagnies — n’en décident autrement.
L'arrêté prévoit encore que les marchandises non encore expédiées ou ayant été déchargées en cours de route où non enlevées par les destinataires pourront, si besoin est, être camionnées d'office soit à domicile, soit dans un entrepôt public ou privé. D'autre part,
(4) B. An. 15-1-42 (2) B. An. 1914-1-48.
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l'art. 5 stipule que les délais prévus pour les transports de marchandises cessent d’être obligatoires et que les frais de manutention, de séjour dans les gares ou entrepôts et ceux de camionnage sont supportés par la marchandise, conformément aux tarifs en vigueur. Les commissions de réseau sont en fonction dès le premier jour de la mobilisation. Elles prendront pendant les mois d'août et de septembre, de graves décisions : elles autoriseront la reprise des transports commerciaux, mais en exonérant les compagnies de toute responsabilité. La légalité de cette mesure a été fortement discutée : les tribunaux se sont divisés, le Conseil d'Etat et la Cour de Cassation se sont prononcés. Il est intéressant, pensons-nous, de'savoir comment se présentent ces décisions. Prenons celle de la Commission du Réseau du Nord (1) qui donnera naissance à l'affaire Vion.
Proposé par le Commissaire technique du Réseau du Nord,
Signé : A. SARTIAUX.
Vu et approuvé par le Commissaire militaire du Réseau du Nord,
Signé : G. DUMONT.
CHEMIN DE FER DU NORD Avis important
. La Commission du réseau du chemin de fer du Nord a l’honneur d'informer le public qu’à partir du 19 août 1914, le transport des voyageurs, bagages, colis postaux, marchandises de grande et de petite vitesse en provenance ou à destination des gares du réseau sera étendu dans la mesure indiquée ci-après, à l'exception toutefois des gares situées sur les lignes réservées ci-après où en transit sur ces lignes.
Ligne du Bourget, Soissons, Laon, Ternier, Busigny, Erquelines, et toutes lignes à l’est de cette ligne.
Compiègne exclu à Soissons ; Valenciennes exclu à Aulnoye.
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Bagages ...,,., Vis
Colis postaux et marchandises à G. V.
Marchandises & Rive Rs |
() B. An. 16-2-24.
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Ces différents transports seront faits aux prix ordinaires, mais sans responsabilité n1 garantie d'aucune sorte, en raison des conditions actuelles de l'exploitation des voies ferrées. L’enlèvement et la livraison à domicile ne peuvent être garantis. En cas d’empèêchement provenant de l'exécution de transports militaires ou d'ordres préfectoraux ou en cas d’encombrement, les transports de toute nature peuvent être suspendus partiellement ou en totalité.
NOTA. — En ce qui concerne les lignes réservées sont seuls ellectués les transports de voyageurs et bagages par les trains journaliers, ainsi que des transports restreints en P. V.; le public devra se renseigner aux gares sur les restrictions apportées à ces transports.
Vu et approuvé.
Le Directeur des Chemins de fer, Signé : RAGUENEAU.
La Commission de réseau, organe collectif, prend une décision, nous en parlerons longuement, mais il convient, dès à présent, de noter le rôle que jouent les différentes parties, le Commissaire technique fait des propositions, conseille des mesures, le Commissaire militaire les entérine, il les revêt d’un caractère obligatoire. La décision est ensuite soumise à l'approbation du Commandant en chef, au Directeur des Chemins de fer agissant par délégation qui «dispose des chemins de fer dans la partie du territoire assignée à ses opérations» (loi du 28 décembre 1888) el «peut autoriser l'ouverture de certaines lignes du réseau des armées » (décret du 43 décembre 1913).
Lorsqu'on se refuse à donner à des textes explicites le sens qu'ils renferment, on est amené par les circonstances à tirer partie de lois qui n'étaient pas destinées à l'usage auquel on les emploie. C'est ainsi que les tribunaux ont fait état, en ce qui concerne la responsabilité du transporteur, de l'art. 2 de la loi du 5 août 1914 qui suspendait les effets des obligations commerciales ou civiles « pendant la durée de la mobilisation et jusqu'à la cessation des hostilités, le Gouvernement est autorisé à prendre dans l'intérêt général, par décret en Conseil des Ministres, toutes les mesures nécessaires pour faciliter l'exécution ou suspendre les effets des obligations commerciales ou civiles. »
Le Ministre de la guerre n’a pas eu conscience de la volonté du législateur, il n’a pas été certain de la légalité de ses décisions et de celles des commissions de réseau. Impressionné par une puissante campagne de presse et par les protestations des Chambres de Commerce, il fait signer par le Président de la République, le décret du 29 octobre 1914 (1). Les visas de ce décret sont nombreux : articles 1 à 29 de la loi du 3 juillet 1877 sur les réquisitions militaires ;
(4) J. 0. 3 novembre 1914, p. 8533,
la loi du 28 décembre 1888 et notamment l’article 22, ainsi conçu : «en temps de guerre, le service des chemins de fer relève tout entier de l’autorité militaire » ; le règlement sur les transports stratégiques approuvé par le décret du 8 décembre 1913, et notamment l’art. 19 ; l’arrêté ministériel du 31 juillet 1914 portant réqui sition de tous les moyens de transport et suspension totale ou partielle des transports commerciaux selon les besoins militaires à satisfaire ; enfin l’art. 2 de la loi du 5 août 1914 relative à la proro gation des échéances des valeurs négociables (1). Le chef de l'Etat. ayant entendu le Conseil des Ministres décrète alors : « les condi tions de délai et de responsabilité dans lesquelles sont effectués les transports commerciaux (y compris le transport des colis postaux), autorisés en vertu de l’article 19 du règlement susvisé sur les transports stratégiques sont arrêtées par le Ministre de la guerre, pour chaque réseau, sur la proposition de la Commission du réseau. »
Le Chef de l'Etat confirme donc la procédure suivie jusqu'alors. Son décret était-il indispensable? Les lois de 1877 et 1888, le décret de 1913 donnaient au Ministre de la guerre tous pouvoirs. Par contre il n’est pas question dans ces lois de ceux du Président de la République. Mais si on vise la loi du 5 août 1914 sur les échéances des valeurs négociables, celui-ci pourra légiférer par décret et autoriser le Ministre de la guerre à prendre les mesures jusqu'ici discutées.
On se demande en droit constitutionnel si le Parlement peut déléguer ses pouvoirs, aucun article de la constitution ne semble permettre cette délégation. Laissons de côté cette discussion, trop théorique puisque le droit positif l’admet. Soulignons simplement l'illogisme qui a été commis : en s'appuyant sur une loi qui ne concernait pas les transports, le décret du Chef de l'Etat a rendu indiscutables des mesures décriées alors qu’elles trouvaient leurs sources dans des textes formels qui, eux, avaient été édictés pour réglementer les chemins de fer pendant la guerre.
En exécution de ce décret, le Ministre de la guerre arrête le 1* novembre 1914 (B. An. 14-1-47) (2) que les réseaux n’encourent aucune responsabilité en cas de retard et ne sont responsables des pertes et avaries que dans le cas d’une faute lourde de leurs agents dont ils ne pourraient rattacher la cause à l’état de guerre. Cet arrêté entrait en vigueur le jour même.
Afin de revenir autant que le permettaient les circonstances aux règles du droit commun dont l'application était réclamée par Île commerce, un arrêté interministériel du 41% décembre suivant (B. An. 14-1-51) instituait un régime d'assurance qui devait entrer en vigueur, le 5 décembre : « pour les transports n'empruntant que les lignes des réseaux de l'Etat, du Midi, de l’Orléans et du P L. M. ces réseaux ne se prévaudront pas du régime fixé par l'arrêté du 1% novembre 1914, sauf toutefois pour le retard et ses conséquences,
(4) Dalloz, 1914, IV, 90 ; Sirey, lois annotées, 19145, 752. (2) I fut abrogé par arrêté ministériel, 9 octobre 1945 (B. An. 15-14-44).
si l’expéditeur consent à payer une prime spéciale d’assurance calculée sur la valeur déclarée.
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« En cas de perte ou d’avarie, l'ayant droit sera indemnisé du montant du dommage dûment justifié par lui et dans la limite de la valeur déclarée. »
Ce régime appliqué à titre d’essai pendant une période de trois mois pouvait être suspendu, avec autorisation ministérielle, moyennant un préavis de trois jours.
L'important arrêté qui devait avoir pour date le 31 mars 1915 étant toujours à l’étude au moment ou vint à échéance la période de trois mois prévue par l’arrêté du 1* décembre, ce dernier fût prorogé d’un mois par l'arrêté interministériel du 2 mars 1915 (1).
Le 6 avril 1945 est la date d'entrée en vigueur du régime institué par l’arrêté ministériel du 31 mars 1915 (2). C'était pour les réseaux autres que le Nord et l’Est, le retour au droit commun avec quelques modifications imposées par les circonstances :
DÉLAIS : les délais petite vitesse sont doublés avec un minimum de 5 jours en sus des délais réglementaires. Ceux de grande vitesse sont prolongés de 24 heures pour les transports à une distance inférieure à 300 kilomètres et de 48 heures pour les transports à une distance égale ou supérieure.
En cas de factage à domicile, il est alloué 24 heures de plus. Pas plus que le camionnage, le factage n’est garanti à l’arrivée, sous réserve toutefois que le public en ait été prévenu par affiches.
RESPONSABILITÉ EN CAS DE RETARD : les Administrations des chemins de fer sont responsables des nouveaux délais établis à moins qu’elles ne prouvent que le retard est dû à des difficultés de circulation ou de livraison qui seraient la conséquence de l’état de guerre. S'il y a impossibilité de livraison à domicile et si le destinataire a été avisé dans les délais de l’arrivée de l'expédition, la responsabilité des compagnies n’est pas engagée.
En ce qui concerne les voyageurs et les bagages, les administrations de chemins de fer ne sont pas responsables des retards dus aux correspondances manquées.
RESPONSABILITÉ EN CAS DE PERTE OÙ D’AVARIE : les compagnies sont dégagées de leur responsabilité lorsqu'elles peuvent démontrer que la cause des pertes où avaries est une conséquence de l’état de guerre. Bien entendu, elles demeurent irresponsables, suivant les règles du droit commun, lorsque les avaries ou les déchets sont la conséquence de la durée du transport.
INDEMNITÉ : l’article 5 limite l'indemnité due pour préjudice justifié. Elle ne peut couvrir que la valeur de la marchandise calculée
(4) B. An. 15-1-10.
(2) B. An. 15-41-11.
