Bappel de PAssemblée constituante

g I. 44. — Généralités,

L'initiative une fois exercée, si la nation s'est prononcée affirmativement sur la question de revision, il s'agit de savoir à quel organe elle sera confiée. On pourrait n'employer qu'un nombre minime d'individus, une Commission restreinte ; cela s'est vu autrefois, mais il est nécessaire que dans des questions de cette importance, un certain nombre au moins d'entre les hommes les plus capables de la nation soient consultés, et concourent à rélaboration de la loi fondamentale.

On sait cependant qu'une Assemblée trop nombreuse fait de mauvais travail, et il n'est du reste pas nécessaire que l'organe constituant soit composé d'un aussi grand nombre d'individus que l'organe législatif. La fonction de faire la loi ordinaire est plus à la portée de tous que celle de faire la Constitution. Pour la première, un grand nombre de questions spéciales et techniques se présentent, et les initiés seuls peuvent y prendre

une parte active , aussi rorgane législatif doit-il être en général composé d'un plus grand nombre de compétences spéciales. Il n'en est pas de même en matière de Constitution et de revision ; ici les hommes de loi, de doctrine sont mieux à leur place que des techniciens et des ouvriers pour discuter sur les importantes questions de souveraineté, de droits politiques, d'organisation des pouvoirs, de procédure, etc.

Pour tout ce qui touche à la Constitution il faut l'avis d'hommes joignant à une certaine expérience des affaires publiques une haute dose de connaissances juridiques et politiques. Aussi la question d'éligibilité acquiert-elle de T importance.

Pour plus de clarté, dans l'étude de l'organisation constituante il est nécessaire de rappeler ici la distinction établie au chapitre du Pouvoir constituant :

1® les Etats dans lesquels la nation n'a ni initiative, ni plébiscite constituant;

2** les Etats dans lesquels la nation n'a que le plébiscite constituant;

3® ceux dans lesquels la nation possède les parties essentielles du Pouvoir constituant, savoir l'initiative et le plébiscite constituant.

La cause de ces distinctions fondamentales nous a paru résider dans le fait que, suivant que les assemblées de revision ont plus ou moins de pouvoir, sont plus ou moins souveraines, on entoure leurs opérations de plus ou moins de formalités, et que suivant que la nation possède tous les élé-

Mais rorgane constituant a pour fonction de faire la Constitution ou de la reviser, et il faut pour cela des capacités autres que celles du corps législatif: de plus Torgane législatif est le plus souvent accablé d'ouvrage, il est toujours en retard, il ne peut vouer une attention suffisamment profonde à une étude de revision totale surtout. Il est vrai que la généralité des Etats qui ont adopté ce mode ne connaissent que la revision partielle, plus facile et exigeant moins de temps. Mais même en ce cas Torgane législatif peut présenter des inconvénients ; la revision sera entreprise par des hommes encore animés par les luttes soutenues dans les assemblées ordinaires et dont les rancunes personnelles affaibliront trop souvent l'impartialité, le calme nécessaires à l'étude des questions constitutionnelles. Puis le Pouvoir législatif tombe sous le coup de certaines incompatibilités qui devraient disparaître pour la composition de l'organe constituant.

Cependant nous avons retrouvé ce système dans beaucoup de Constitutions modernes, avec certaines nuances, il est vrai. La plupart des Etats ont aussi exigé des majorités spéciales soidisant pour assurer une plus grande stabilité de la Constitution. C'est tout simplement, ou un aveu du danger qu'il y a à confier la revision à un organe décidant souverainement, en dernier ressort, ou de la crainte qu'on éprouve à voir s'opérer un changement à la Constitution, et alors on tombe dans le conservatisme arriéré. Ces for-

malités sont encore plus inutiles là où le Pouvoir législatif est composé de deux Chambres dont Taccord est nécessaire.

47. — b) Constitutions qui attribuent la revision au Pouvoir législatif renouvelé.

Les partisans de ce mode de faire, estiment qu'ainsi le Pouvoir constitué pour reviser émane plus directement de la nation, est mieux l'expression de ses tendances actuelles qu'un Pouvoir légi slatif vieux peut-être de quelques années. Puis con « peut craindre que le Pouvoir législatif ne se soit « trompé, qu'il n'ait obéi à quelque passion poli- « tique, à quelque rancune ministérielle, en un « mot, qu'une telle résolution ne soit pas en har- « monie avec l'opinion publique. . . On demande « aux électeurs leur avis et ce . . . sans créer un « organe nouveau, par le seul jeu des Assemblées « législatives (1). »

Cette mesure semble avoir rarement les heureux effets qu'on lui attribue, car la nation renvoie la plupart du temps les mêmes députés, effet naturel de la répartition des circonscriptions électorales. On retombe donc dans les inconvénients déjà signalés.

En Belgique, art. 131 de la Constitution :

« après le décret de revision les deux Chambres « sont dissoutes de plein droit. Il en sera convo- « que deux nouvelles conformément à l'art, 71.

(l) De Bousquet de Florian, op. c, p. 216.

Ji^Sr-.. —4

« Ces Chambres statuent de commun accord « avec le Roi sur les points soumis à la revision. <r Dans ce cas, les Chambres ne peuvent déli- « bérer si deux tiers au moins des membres qui «c composent chacune d'elles ne sont présents, « et nul changement ne sera adopté s'il ne réunit « au moins les deux tiers des suffrages. »

Aux Pays-Bas, art. 195 de la Constitution, « les « Chambres sont dissoutes. Les Chambres nou- (( vellement élues examinent la proposition et ne « peuvent adopter qu'aux deux tiers des suffrages « exprimés la modification qui leur est proposée « conformément à la loi susmentionnée. »

« Au Danemark, article 95 de la Constitution, « lorsqu'une proposition de nouvelle disposition « constitutionnelle aura été approuvée par les deux « Chambres, si le gouvernement veut y donner « suite, le Rigsdag sera dissous et il sera procédé « à des élections générales à la fois auFolkething « et au Landsthing. Si la résolution est adoptée « sans changement par le nouveau Rigsdag et que « le Roi la sanctionne, elle aura force de loi cons- « titutionnelle. i>

En Roumanie, article 128 de la Constitution de 1884 d après la déclaration de revision, les (c Chambres sont dissoutes de plein droit et il en <t est convoqué de nouvelles. Les nouvelles Cham- « bres statuent d'accord avec le souverain sur les a: points soumis à la revision. Dans ce cas les « Chambres ne pourront délibérer si les deux tiers « des membres qui composent chacune d'elles ne

(L sont présents et nul changement ne peut être « adopté s'il ne réunit au moins les deux tiers des « suffrages. i>

En Grèce, art. 107 de la Constitution, a la re- « vision une fois résolue, la Chambre en exercice « est dissoute, et il en est convoqué une nouée velle spécialement dans ce but. Cette nouvelle « Chambre, composée d'un nombre de membres « double de celui des députés, statue sur les points « soumis à la revision. »

Enfin en Portugal (art. 142), si l'on reconnaît la nécessité de modifier un article constitutionnel, « on expédiera une loi qui sera sanctionnée et € promulguée par le Roi en la forme ordinaire et « par laquelle on ordonnera aux électeurs des dé- « pûtes pour la session suivante de conférer un « mandat spécial pour l'amendement ou la réforme <r proposée. »

48. — B) Constitutions qui attribuent la revision à une assemblée nationale formée de la réunion des deux Chambres qui constituent ordinaire^ ment le Pouvoir législatif.

Ainsi, en France, la loi du 25 février 1875, al. 2 et 3, dispose :

« Après que chacune des deux Chambres aura « pris cette résolution (de reviser), elles se réuni- « ront en Assemblée nationale pour procéder à la « revision. Les délibérations portant revision des « lois constitutioimelles, en tout ou en partie, de-

« vront être prises à la majorité absolue des mem- « bres composant l'Assemblée nationale, d

Ces dispositions ne furent, paraît-il, pas Tobjet de débats très approfondis « nulle part on ne « développa le sens et la portée de ces dispose sitions (1). i>

Ainsi la re vision, une fois résolue par chaque Chambre, les deux Chambres se réunissent en Assemblée nationale. Mais pour en arriver là il faut « que les délibérations des deux Chambres abou- « tissent à la rédaction et au vote d'une seule et « même résolution (2). y> Cette disposition semble sage en elle-même, c'est une garantie de stabilité de la Constitution, mais, d'autre part, que de délais ne doivent pas s'écouler avant que les deux Chambres se soient mises d'accord. Cette barrière de la Constitution ressemble singulièrement aux barreaux d'une prison. La Constitution semble si forte emmaillottée qu'elle ne puisse se développer. — Une autre question s'est présentée à ce sujet : L'Assemblée nationale est-elle souveraine ou ses pouvoirs sont-ils limités ? — La théorie des pouvoirs illimités de l'Assemblée nationale est séduisante ; elle peut satisfaire ceux qui tiennent, avant tout, à la séparation du Pouvoir constituant d'avec les Pouvoirs constitués. Mais elle ne paraît pas répondre au texte de la loi.

En effet l'article 8 exige a: une entente préa-

(l) De Bousquet de Florian. Op. c, page 85.

(s) De Bousquet de Florian. Op. e., page 129.

ORGAWISATIOÎÎ COl^STITUAÎîTE H7

« lable des deux Chambres, il contient donc ima plicitement le droit de régler les limites de ce <L consentement et les conditions de la réunion du ff Congrès , , , . Tentente ne pouvant se faire sur € des matières yagues et indéterminéesj il est in- «L dispensable que la formule soit limitative (1), » Puis il est à croire que si le législateur avait eu en vue de confier le Pouvoir constituant à une Assemblée constituante, c'est-à-dire, d'opérer la distinction entre le Pouvoir constituant et les Pouvoirs constitués, il eut fait appel aux électeurs, à la nation à laquelle appartient le Pouvoir constituant. Or, il institue seulement un organe composé des membres des deux Chambres, De sorte que le Pouvoir constituant est exercé en France par les Pouvoirs constitués, eux seuls ont rinltiativCj eux seuls peuvent ainsi favoriser ou empêcher la revision. Cependant, au point de vue des principes que nous soutenons, la théorie des Pouvoirs illimités de l'Assemblée nationale est la vraie. On peut dire en sa faveur que le premier alinéa de l'article 7 est rédige d'une façon obscure: cf les Chambres auront le droit de déclarer qu'il y a <i lieu de reviser les lois constitutionnelles. » On peut très bien soutenir que riniLiative des Chambres se borne à décider d'une manière générale qu^il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles. De la sorte, le Congrès ne serait pas limité ce qui vient à Fappui d'un Pouvoir constituant distinct,

(l) De Bousquet rïc FînHan, o[ï c. p. ift3. Dans le tnême sena E. L*ferrière, ftrt S de la Couatitutîoa. PuU^ lSë7.

Ce qui peut fortifier cette manière de voir, c'est que le même article dans son troisième alinéa indique parfaitement cette fois que les délibérations portant revision des lois constitutionnelles, en tout ou en partie devront être prises, etc. ...

En fait, ce dernier mode ne déroge que par de légères nuances à celui qui attribue la revision à l'organe législatif ordinaire. On l'a du reste déjà taxé, paraît-il j de a rouage aussi inutile que danff gereux ïï, on a aussi reconnu « tout ce qu'il y a c de conventionnel en théorie, à vouloir que les € mêmes représentants qui siègent séparéjnent ï sous le nom de Chambre et de Sénat pour <E exercer le Pouvoir législatif se réunissent en a Assemblée unique sous le nom de Congrès, a pour exercer le Pouvoir constituant, qu'il n'y a avait rien de changé si ce n'est la formule, a Tétiquette (!)■ »

On retombe comme précédemment dans la confusion des Pouvoirs législatif et constituant, tout cela pour établir le caractère distinct et supérieur de la Constitution (2). »

Gela semble montrer une fois de plus que, même au seul point de vue pratique, attribuer la révision au Pouvoir législatif ordinaire, c'est rabaisser la Constitution au niveau d'une loi ordinaire, c'est en affaiblir la portée.

C) Constitutions qui attribuent la revision aune Assemblée constituante à mandat déterminé.

(l) Do BouaquËt de Florlari, op. c, p. 174.

[%) De Bousquet dq Flf>rian, op. c, p. 176.

49. — Cette sorte d'organe n'est pas ce que Ton entend ordinairement par Constituante. Ce n'est pas une Assemblée souveraine ayant compé* tence indéfinie pour réviser la Constitution. — L'étendue de sa tâche est déterminée préalablement par le Pouvoir législatif qui, de la sorte, exerce en fait le Pouvoir constituant ; la Constituante n'a qu'un projet très limité à élaborer et à voter. Le seul avantage de ce système sur les précédents c'est que cet organe n'ayant à étudier que des points spéciaux, sans rarement, sauf quelques exceptions, avoir d'autre fonction à exercer, pourra mieux approfondir les matières qui lui sont soumises ; la question des incompatibilités peut aussi être facilement résolue.

Ce mode de revision est en vigueur en Bulgarie, Constitution de 1879, art. 169: (cLespropo- « sitions de revision doivent d'abord pour être (( acceptées réunir une majorité de plus des deux « tiers des membres de l'Assemblée nationale. « Ces mêmes propositions sont ensuite soumises (c à l'examen de la Haute Assemblée nationale <r convoquée à cet effet ; la majorité des deux tiers « est également nécessaire pour leur adoption. >

En Serbie la Grande Skoupchtina nationale pourra statuer seulement sur les amendements et additions à introduire dans la Constitution, renfermées dans la proposition en vertu de laquelle elle a été convoquée.

— D) Constitutions qui attribuent la revî

sien à une Assemblée constituante souveraine sans appel.

Aucune Constitution de ce groupe, à notre connaissance, n'établit ce mode de procéder. C'est souvent celui des nations qui n'ont pas prévu la revision ou qui établissent un ordre de choses nouveau à la suite d'une révolution. Ainsi l'Assemblée constituante de France de 1791. Balbo(l) distingue entre les Constituantes générales qui réunissent tout le Pouvoir constituant et les spéciales qui n'ont le Pouvoir constituant que pour un changement spécial et déterminé. Il trouve les premières « inopportunes, inutiles, périlleuses, nui- « sibles dans tous les cas, dans toutes les formes € imaginables. :d A son avis la plupart des exemples de l'histoire nous le prouvent. Mais il oublie que les Constitutions dont il parle, celle d'Angleterre au XVir^ siècle, de France à la fin du XVIIP% sont apparues à des époques critiques auxquelles des peuples ont dû réagir contre un Pouvoir despotique, ont dû secouer un joug monarchique intolérable

La revision, dans ces temps-là, n'était guère à l'ordre du jour, les rois n'auraient pas voulu qu'on pût changer le régime qui les faisait vivre et quand la nation voulut modifier sa Constitution, elle dut avoir recours à la violence. Ainsi en 1789, lorsque une quantité de réformes trop longtemps comprimées se firent jour enfin, si les Assemblées cons-

(l) Balbo. Op. c. pag. 197.

tituantes vécurent aussi orageusement, la cause en fut moins au moyen employé qu'à l'époque et aux diverses dynasties qui avaient paralysé tout essai de réforme partielle. Des questions souvent pénibles durent se débattre à la fois ; on les eût probablement évitées en ne comprimant pas toutes les tendances d'améliorations successives. Balbo trouve encore que dans les Constituantes les questions théoriques sont fréquentes, inévitables, et le plus souvent mal résolues (sciolte). a Même dans ce le silence de l'étude, dans le recueillement de a: la solitude, dans la sincérité de la raison pure « loin des passions de la pratique, de telles ques- « tions sont difficiles à éclaircir, il faut pour cela « de subtiles distinctions de paroles, même de « syllabes. y> A plus forte raison, comment les résoudre dans une assemblée passionnée, nombreuse, omnipotente.

Ces arguments ont du juste. Mais ne pourrait-on pas, en se débarrassant des inconvénients majeurs de cette forme de revision, la conserver cependant ? Car la revision totale peut être nécessaire, et le grand nombre des questions à réviser, l'importance du remaniement nécessitent une Constituante spéciale.

Peut-être pourrait-on :

i® réduire le nombre de membres ;

2® enlever à cette Assemblée son omnipotence, c'est-à-dire n'en faire qu'un organe chargé uniquement d'élaborer un projet que la nation accepte ou rejette?

Enfin, favoriser et faciliter la revision partielle afin de rendre aussi rare que possible la réunion d'une telle assemblée.

g III. — Etats dans lesquels la nation na que la ratification du projet élaboré par V organe cons-tituant.

Nous y trouvons le plus souvent la revision confiée à Torgane législatif. La plupart des Etats particuliers de TAmérique du Nord rentrent dans ce groupe.

L'art. 13 de la Constitution de New- York est ainsi conçu : « Tous amendements à cette Cons- « titution peuvent être présentés au Sénat et à cr l'Assemblée, et s'ils sont acceptés par la majo- <r rite des membres élus dans chacune des deux « Chambres, ils seront enregistrés dans leurs « procès-verbaux, puis renvoyés à la législature « qui doit être choisie à la prochaine élection gé- « nérale et publiés trois mois avant le moment « fixé pour l'élection de la dite législature, et si « dans la législature ainsi élue les amendements c( proposés sont acceptés par la majorité de la to- (L talité des membres élus dans chaque Chambre, « ils seront alors soumis au peuple »

Un autre mode y est aussi en vigueur (art. 13, al. 2) : « Au moment de l'élection générale qui « doit avoir lieu (tous les vingt ans) comme aussi « à tel moment que la législature peut fixer, par « une loi, la question : Doit-on réunir une con-

« vention pour reviser et amender la Constitution? (( sera soumise à la décision des électeurs ayant « droit de voter pour les membres de la législa- « ture et dans le cas où la majorité des électeurs « déciderait la réunion d'une convention dans ce « but, la législature, en sa prochaine session, pour- « voirait, par une loi, à l'élection de délégués en « vue de cette convention. »

Ces clauses de la Constitution de New- York se répètent en substance dans la Constitution de presque tous les Etats anglo-américains (1). € On « avertit ainsi le Corps électoral qu'un amende- (( ment à la Constitution sera porté devant la pro- « chaine législature qu'il va être appelé à élire. « Il est donc parfaitement clair que les représen- « tants choisis au moment de cette élection recèle vront ce que l'on peut appeler un mandat (2). ^

Réclamer des électeurs un mandat spécial pour la votation de tel amendement qu'on leur a fait connaître, est un système qui peut avoir certains avantages, comme de bien distinguer les lois constitutionnelles des lois ordinaires et d'en référer à la nation. Mais, c'est n'attribuer à celle-ci qu'un Pouvoir constituant bien diminué. Les citoyens n'ont pas d'initiative et la question de revision ne leur est soumise que d'une manière bien indirecte. En fait le seul pouvoir qui reste à la nation c'est celui d'accepter ou de rejeter.

(1) Sumner-MaiDe, op. c, p. 176.

(2) Sumoer-Maine, op. c, p. 177.

§ IV. 52. — Etats dans lesquels la nation exerce directement le Pouvoir constituant, cest^-à^dire possède V initiative et le plébiscite constituant.

Dans ces Etats, le Pouvoir constituant étant bien distinct du Pouvoir législatif, on peut tout au moins en matière de revision partielle confier l'élaboration du projet à l'organe législatif qui ne joue plus ici que le rôle de conseiller. Mais comme la nation peut s'être trouvée en désaccord avec lui, il faudrait qu'elle pût choisir, entre cet organe ou un organe législatif renouvelé, ou enfin une Assemblée constituante spéciale. — Quant aux revisions totales le travail doit toujours en être confié à une Assemblée constituante. Les diverses Constitutions diffèrent encore ici.

53. — A) Constitutions qui confient le travail de la revision au Pouvoir législatif ordinaire.

Ainsi la Constitution de Claris, art. 96 : « Le a: Landrath doit entreprendre la revision dans le (C courant de l'année. i> — Puis la Constitution de Zug, g 33, al. 1 : « Si la majorité absolue des ci- (( toyen actifs s'est prononcée pour la revision (to- « taie) de la Constitution, le Kantonsrath doit aussice tôt en entreprendre le délibération. 3>

Il résulte du § 35 que la revision partielle lui est toujours confiée.

54. — B) Constitutions qui distinguent suivant que l'initiative émane de la nation ou du Pouvoir législatif :

Les unes, comme celle de Zurich, attribuent dans le premier cas la revision au Pouvoir législatif renouvelé : art. 65 « Au cas où, sur initiative « populaire, la revision totale de la Constitution a est décidée, de nouvelles élections du Grand « Conseil ont lieu et ce dernier doit entreprendre « la revision. — Les propositions sont soumises (( à une double délibération à deux mois au moins « Tune de l'autre. i> Dans le même cas, d'autres Constitutions, comme celle du Valais laissent à la nation le choix entre le Pouvoir législatif ordinaire et une Assemblée constituante. Constitution, art. 87, alin. 2 et 3 : (c Les Assemblées pri- « maires devront en même temps décider si elle « doit être faite par le Grand Conseil ou une « Constituante. »

Si l'initiative émane du Pouvoir législatif ces deux Constitutions (Zurich et Valais) lui confient le travail de revision.

Il est à croire que si on a laissé le choix à la nation lorsque l'initiative émane d'elle, c'est dans la supposition que le Pouvoir législatif a dû se montrer récalcitrant à ses vœux.

55. — C) Constitutions qui distinguent suivant que la question de revision est posée ou non à la nation.

Au cas où elle ne l'est pas, la révision est en général, confiée au Pouvoir législatif ordinaire; au cas contraire, les unes , comme celle de Soleure, la confient à une Constituante : | 60. —

La Constitution peut être revisée en tout temps : a) en vertu d'un décret du peuple par une Constituante ; b) en vertu d'un décret du Kantonsrath par cette autorité même ; les autres laissent à la nation le choix entre une Constituante et le Grand Conseil. — Ex: Saint-Gall.

56. — D) Constitutions qui laissent toujours à la nation le choix entre l'organe législatif ordinaire et l'organe législatif renouvelé.

Ainsi un projet de Constitution pour le* canton des Grisons, art. 58, al. 4, dispose : « Avec la « question de revision de la Constitution le peuple « doit, pour le cas où elle serait tranchée affirma- « tivemcnt, décider si l'élaboration en aura lieu « par le Grand Conseil en charge ou par un (( nouveau Grand Conseil. »

57. — E) Constitutions qui laissent toujours à la nation le choix entre le Pouvoir législatif ordinaire et une Assemblée constituante.

Ex : La Constitution de Berne, celles d'Unterwald et du Tessin.

58. — F) Constitutions qui confient toujours la re vision à une constituante. Ainsi celle de Bâle- Campagne.

59. — G) Constitutions qui distinguent entre la revision totale et partielle et qui attribuent la dernière à l'organe législatif, la première à une Constituante.

Ex : La Constitution de Fribourg, art. 80 : « La

« revision totale se fait par une Constituante, qui « est élue de la même manière que le Grand Con- « seil. — Art. 82: La revision partielle se fait par « le Grand Conseil. »

Les Constitutions d'Argovie et de Lucarne pré* sentent des dispositions semblables.

En résumé nous croyons qu'il faut distinguer entre la revision totale et la revision partielle, attribuer la première à une Assemblée constituante et la seconde au Pouvoir législatif ordinaire ou renouvelé, ou à une Assemblée constituante au choix de la nation.

Quant aux diverses formalités déjà mentionnées elles apparaissent comme plus inutiles encore lorsque la nation est nantie du Pouvoir constituant tel que nous l'avons vu.

60. — Il existe certains cantons chez lesquels l'Assemblée constituante peut être dissoute en tout temps (abberufung). Nous mentionnerons la Constitution de SchafFouse, art. 108, dernier alinéa : « L'Assemblée constituante peut être rappelée en « tout temps. 1^ On applique à ces dis})Ositions les mêmes règles qu'on applique en paieil cas au Grand Conseil. C'est-à-dire que lorsque 1000 citoyens actifs, au moins, présentent une telle demande au Conseil d'Etat, ce dernier doit organiser une votation populaire. Ce mode ne peut guère être employé que dans de petits Etats.