Diverses formes d'Etats fédératifa

69. ^~- Etablissement de quatre clasâSB d'Etatâ en ce qui concerne la révision*

67. — Dans TEtat souverain unitaire toutes les parties, tous les membres sont soumis au Pouvoir suprême de l'Etat; à l'extérieur leur représentation politique n'a lieu que par lui (1). Mais il est des buts élevés qu'un seul Etat ne saurait toujours atteindre. Aussi s'associe-t-il quelquefois à d'autres Etats. Il le peut de plusieurs façons; d'abord par voie d'alliance temporaire, chaque Etat traitant sur la base de sa souveraineté ; le lien qui les unit est alors purement contractuel. Mais l'union peut être plus intime, perpétuelle, 'ainsi, il peut y avoir un organe central, jouissant d'une compétence plus ou moins étendue.

Nous rencontrons d'abord la Confédération, Une communauté distincte des Etats particuliers prend naissance. En effet, la formation de la volonté de la communauté, ne nous apparaît plus toujours

(l) Kaltenborn, op. c, p. 155.

SOUS la forme d'un accord des volontés des Etats particuliers, mais de décrets émanés de majorités, majorités du Congrès, de la Diète, de l'Assemblée fédérale. C'est bien le contrat qui a donné naissance à la Confédération. Mais par ce contrat les Etats particuliers ont abandonné certaines matières à la volonté de la majorité. C'est dans cette mesure, qu'une communauté distincte des Etats particuliers a pris naissance, et en fait ce n'est que par là que la Confédération d'Etats se distingue d'une alliance perpétuelle ou d'un contrat de société (1). En ce qui concerne la Confédération, les dispositions qui fixent son organisation et sa compétence ne sont pas des dispositions contractuelles, mais une Constitution et des lois, car ce sont des règles de droit pour Tordonnement et l'activité d'un tout organique (2). En un mot, la Confédération d'Etats est une personne juridique. Comme telle, elle peut agir partout où elle apparaît comme personnalité internationale, sans aucun rapport immédiat avec les Etats particuliers. Elle y agit comme unité politique. Mais dans la Confédération : i"" l'Etat particulier demeure souverain ; 2"" il n'est soumis au Pouvoir fédéral que pour les relations que le contrat de Confédération a mises dans la compétence de la Confédération (3); 3** les sujets des Etats particuliers ne sont pas soumis directement

(l) Haenel. Das Vertragsmassige Elément der deutschen Reicbsverfassung Leipzig, 1873,1, p. 41.

(2} Haenel. op. c, p. 42.

(s) Kaltenborn, op. c, p. 155.

LA REVISION DANS l'ÉTAT FÉDÉRATIF 139

à l'organe central, toute relation directe entre la Confédération et les sujets, autorités et fonctionnaires de l'Etat particulier étant exclue (1).

68. — La transition entre la Confédération d'Etat et l'Etat unitaire est formée par TEtat fédératif qui peut se présenter sous diverses formes. L'Etat fédératif est une unité organique et non contractuelle, et le Pouvoir central se rapproche assez de celui de l'Etat unitaire. L'Etat fédératif brise la souveraineté des Etats particuliers en entrant en relation immédiate avec leurs membres. Ses ordonnances lient les citoyens des Etats particuliers sans qu'intervienne un acte quelconque de souveraineté de l'Etat particulier. L'Etat fédératif s'attribue le droit et possède le pouvoir d'exécuter directement ses volontés en se servant dans ce but, soit d'organes propres, soit des organes des Etats particuliers ; dans le système constitutionnel enfin il fait participer tous les citoyens des Etats particuliers directement à la formation de sa volonté.

Il importe donc que les sphères de droit de l'Etat fédératif et des Etats particuliers soient nettement distinguées et que soient fixés les droits des Etats particuliers à prendre part à la formation des organes et de la volonté de l'Etat fédératif; ces fixations appartiennent aux points les plus essentiels de toute Constitution fédérale. 11 est certain que si l'on n'accorde aux Etats particuliers

(i) Kaltenborn, op. o.> p. 165. — Haenel, op.e.,P| 43.

140 I.A REVISION CONSTITUTIONNBLLE

qu'une part restreinte dans la formation de la volonté de TEtat fédératif, on compromet leur existence d'Etats particuliers; au contraire les investir d'une influence prédominante sur la formation de cette même volonté, c'est ramener TEtat fédératif vers la Confédération ou Talliance d'Etats (1). Pour tous ces motifs la question de revision a ici un rôle de la plus haute importance.

Dans la Confédération d' Etats la compétence centrale est déterminée par les Etats particuliers par voie contractuelle, et la Confédération peut de nouveau être dissoute par le contrat des intéressés (2). Quant à l'Etat fédératif, on peut concevoir des rapports divers entre lui et les Etats particuliers.

1) L'Etat fédératif peut n'être pour ainsi dire que le complément des Etats particuliers, c'est-àdire, qu'il n'agit que dans l'étroite limite où de de son propre aveu l'Etat particulier déclare ne pas suffire aux tâches qui lui incombent. Dans ce cas le centre de gravité est dans l'Etat particulier.

2) L'Etat fédératif peut avoir une tâche plus importante : non seulement il aide les Etats particuliers, mais il forme aussi une puissance indépendante, c'est-à-dire qu'on lui confie non seulement les tâches auxquelles l'Etat particulier ne suffit pas, mais encore celles qui peuvent être mieux accomplies par lui que par les Etats particuliers (3).

(1) Haenel, op. c, p. 145.

(2) Haenel, op. c, p. 45.

(3] Haenel, op. c, I, 54.

LA REVISION DANS l'ÉTAT FÉDÉRATïF 14!

— Dans le premier cas la revision est confiée sinon exclusivement au contrat des Etats particuliers, du moins à leur activité juridique. — Dans le second cas c'est l'Etat fédératif lui-même qui répartit les tâches.

69. — On peut former en ce qui concerne la revision dans ces sortes d'Etats quatre groupes (l):

I. La Constitution peut être revisée par la simple majorité des Etats particuliers. Ainsi la Constitution des Etats confédérés d'Amérique de i861 n'accordait l'initiative d'une revision qu'aux Etats particuliers comme tels; en effet elle exigeait une proposition émanant des conventions légalement assemblées d'au moins trois Etats. Une convention de tous les Etats dans laquelle on devait voter par Etat décidait ensuite de la revision. Puis la proposition acceptée devait être ratifiée parles législatures ou conventions des deux tiers des Etais particuliers.

IL — On peut exiger le concours de l'Etat fédératif et des Etats particuliers. Ainsi la Constitution des Etats-Unis de l'Amérique du Nord, entrée en vigueur le 4 mars 1789.

Aux termes de l'art. V, « le Congrès lorsque les (( deux tiers des deux Chambres le trouvent né- « cessaire, peut proposer des amendements à la (( Constitution ou, sur la demande des législatures (( des deux tiers des Etats particuliers, réunir une ce convention pour proposer des amendements qui

(l) Haenel, op. c, I, 149.

rf feront partie de la Constitution, lorsqu'ils auront « été ratifiés par les législatures des trois quarts « ties Etats particuliers ou par des conventions tf dans les trois quarts de ces mêmes Etats, selon << que Tune ou l'autre de ces formes aura été pro- « posée parle Congrès ; en outre pour perdre son a droit de suffrage égal dans le Sénat, il faut le « consentement de l'Etat que cela concerne. »

Il existe donc deux voies pour reviser la Constitution. Par la première les deux Chambres du Congrès décident, chacune à la majorité des deux tiers, d'ajouter à la Constitution tel amendement déterminé. Cela fait, les propositions sont soumises ou aux législatures des Etats particuliers ou à des conventions nommées par le peuple, des constituantes qui s'assemblent dans chacun de ces Etats pour voter sur ces amendements. C'est le Congrès qui indique la voie à suivre, dans cette dernière alternative, toujours à la majorité des deux tiers des voix; quoique ce ne soit pas expressément indiqué, cela répond à la lettre de la Constitution (1).

Dans chacune de ces conventions ou législatures c'est la simple majorité qui décide ; ces Assemblées ne peuvent pas substituer un autre projet à celui du Congrès. — Lorsque les trois quarts de ces législatures ou conventions se sont prononcées en faveur de l'amendement, il devient partie de la Constitution.

( 1 ) E. Schlief. Die Verfassung der Nordamerikanischen Union. Leipzig, ISSUf p. :e^1.

LA REVISION DANS l'ÉTAT FÉDÉRATIF 143

Par la seconde voie, les législatures des Etats particuliers peuvent aussi prendre l'initiative de la revision. Il faut que les législatures des deux tiers de ces Etats demandent la revision de telle partie de la Constitution qu'ils désignent, le Congrès doit alors réunir une convention qui fera les propositions de revision. Cette convention est nommée selon les principes en vigueur pour Félection des membres de la Chambre des représentants, mais elle ne se prononce que sur les questions touchant la Constitution, c'est une Constituante,

Ainsi nulle part, dans cette Constitution, nous ne voyons apparaître une initiative populaire quelconque, soit dans les Etats, soit dans TUnion, et la question de revision n'est pas non plus posée à la nation. — On aurait cependant pu l'introduire tout en conservant les mêmes relations juridiques entre l'Etat fédératif et les Etats particuliers.

C'est ce qu'a fait la Confédération suisse, qui rentre aussi dans cette catégorie. Elle a développé ces principes sur une plus large échelle. Aux termes des nouvelles dispositions sur lesquelles la nation suisse s'est prononcée affirmativement cette année même, la revision a lieu comme suit :

Art. 120. « Lorsqu'une section de rAssemblée « fédérale décrète la revision totale de la Consti- (( tution fédérale et que l'autre section n'y consent « pas, ou bien lorsque 50,000 citoyens suisses <( ayant droit de voter demandent la revision to- « taie, la question de savoir si la Constitution fécc dérale doit être revisée est dans l'un et Tautre

« cas soumise à la votation du peuple suisse par (( oui ou non.

« Si dans l'un ou l'autre de ces cas, la majorité « des citoyens suisses prenant part à la votation (( se prononce pour Taffirmative, les deux Conseils (( seront renouvelés pour travailler à la re vision. »

Art. 121. « La revision partielle peut avoir lieu, « soit par la voie de l'initiative populaire, soit dans (c les formes statuées pour la législation fédérale.

« L'initiative populaire consiste en une demande a: présentée par 50,000 citoyens suisses ayant droit «( de vote et réclamant l'adoption d'un nouvel arec ticle constitutionnel ou l'abrogation ou la modi- « fication d'articles déterminés de la Constitution « en vigueur.

ce Si, par la voie de l'initiative populaire, plu- « sieurs dispositions différentes sont présentées (( pour être revisées ou pour être introduites dans « la Constitution fédérale, chacune d'elles doit « former l'objet d'une demande d'initiative dis- (( tincte. La demande d'initiative peut revêtir la (( forme d'une proposition conçue en termes gé- (f néraux, ou celle d'un projet rédigé de toutes « pièces.

« Lorsque la demande d'initiative est conçue en « termes généraux, les Chambres fédérales si elles (( l'approuvent, procéderont à la revision partielle (n dans le sens indiqué et en soumettront le projet c( à l'adoption ou au rejet du peuple et des can- « tons. Si, au contraire, elles ne l'approuvent pas, « la question de revision partielle sera soumise à

fc.

LA REVISION DANS L ETAT FEDERATIF lli)

(( la votation du peuple ; si la majorité des citoyens c suisses prenant part à la votation se prononce (( pour raffirmative, T Assemblée fédérale procé- « dera à la revision en se conformant à la décision « populaire.

a: Lorsque la demande revêt la forme d'un projet « rédigé de toutes pièces et que l'Assemblée fédé- € raie lui donne son approbation, le projet sera « soumis à l'adoption ou au rejet du peuple et des a: cantons. Si l'Assemblée fédérale n'est pas d'ac- « cord, elle peut élaborer un projet distinct ou <r recommander au peuple le rejet du projet pro- « posé et soumettre à la votation son contre-projet (n ou sa proposition de rejet, en même temps que c( le projet émané de l'initiative populaire. »

Art. 123. « La Constitution fédérale revisée ou « la partie revisée de la Constitution entre en vi- « gueur lorsqu'elle a été acceptée par la majorité « des citoyens suisses prenant part à la votation et « et par la majorité des Etats. -^

Dans ce nouveau mode de revision on distingue nettement entre la revision partielle et la revision totale, ce qui écarte bien des obscurités.

A). — La revision totale.

Il y a trois voies suivant lesquelles la revision totale de la Constitution fédérale peut avoir lieu :

1) Une proposition de revision est faite à l'Assemblée fédérale et votée par les deux Chambres. — Les Chambres peuvent en être nanties

aj Par pétition ;

bj Par motion individuelle d'un membre de FAssemblée ;

c) Par la demande d'un gouvernement cantonal;

d) Par motion du Conseil fédéral (1).

Puis la proposition est discutée par les deux Chauibres selon les formes légales. Les Chambres élaborent ainsi un projet, sans que la question de revision ait été préalablement posée à la nation. G'ef^t de fait une entorse au principe que la nation doit exercer elle-même le Pouvoir constituant dans inh Etats démocratiques. Le projet est ensuite soumis au vote des citoyens suisses et pour faire sa part au dualisme de la nation suisse et des cantons souverains, il faut que la majorité des citoyens suisses votants et la majorité des cantons se prononcent en sa faveur (2).

2) Une proposition de revision est faite à l'Assemblée fédérale, mais une des sections de l'Assemblée n'y consent pas. Dans ce cas la question de revision est posée à la nation. Si la réponse est affirmative, les deux Conseils sont renouvelés poui travailler à la re vision. La nation est ainsi appelée à se prononcer sur la revision, comme cela devrait toujours avoir lieu. Mais la revision totale est confiée à une Assemblée chargée aussi de la législation, ce qu'il faut rejeter; la revision

(l) J. Blumer. Handbuch des Schweizerischen Staatsrechts. Bâle, 1887, T, m, p, 246.

it) Blumer, op. cit, T. III, p. 247.

LA REVISION DANS l'ÉTAT FÉDÉRATIF 147

totale ne pouvant avoir lieu que par des Assemblées exclusivement de revision.

3) La demande de revision peut être faite par 50,000 citoyens suisses actifs. L'article 120 semble dire que, dans ce cas, la question doit toujours être posée à la nation. Mais en s'éclairant d'une décision du Conseil fédéral du 17 septembre 1880,(1) on peut établir :

a) que lorsque 50,000 citoyens actifs demandent la revision et que les Chambres sont d'accord, on Jie consulte pas la nation ;

b) si les Chambres ne sont pas d'accord, la nation est consultée.

Nous devons faire ici la même observation que plus haut, à savoir que même lorsque les Chambres sont d'accord, on doit consulter la nation.

En résumé : en matière de revision totale de la Constitution fédérale suisse, la nation devrait toujours être consultée de quelque côté que Tinitiative émane, et le travail de re vision devrait être confié non aux Assemblées législatives ordinaires, mais à des Assemblées exclusivement de revision,

B). — La Révision partielle.

Il ressort des articles susmentionnés qu'elle peut avoir lieu :

1) dans les formes statuées par la législation fédérale. Il suffit de se reporter à ce qui a été dit à propos de la revision totale ;

(l) Blâmer, op. cit., T. III, p. 250.

2) par rinitiative populaire.

L'art. 121 contient plusieurs dispositions excellentes. Mais on peut faire remarquer :

1*" En ce qui concerne l'initiative par motion, soit en termes généraux, la question n'est posée à la nation que si les Chambres n'ont pas approuvé la demande.

2" Que par cela même, il s'est élevé des difficultés au sujet du système à introduire dans la loi organique appliquant le droit d'initiative populaire.

En effet, la nation n'ayant pas été préalablement consultée sur la question de savoir si la revision devait avoir lieu, cette question se pose forcément d'elle-même lors de la votation sur le ou les projets. On pourra se trouver en présence de trois catégories d'électeurs ;

a) ceux voulant le maintien an statu quo\

b) ceux appuyant le projet émané de l'initiative populaire et modifiant tel article ;

c) ceux appuyant un projet différent élaboré par l'Assemblée fédérale.

On s'est donc demandé comment on pourrait organiser la votation de manière à obtenir l'expression sincère de la volonté de la nation.

Deux projets se trouvent en présence :

I. Celui du Conseil national, aux termes duquel les deux projets sont en même temps, dans une seule votation, et sans aucune autre votation préalable soumis au vote de la nation. On a dit que ce système laissait à certaines habiletés politiques

LA REVISION DANS l'ÉTAT FKDKRAÎlF 149

un champ considérable ; que rAssemblee fédérale pourrait, par hostilité, susciter un contre-projet, et parla, divisant sur des questions plutôt accessoires un parti qui poursuivait un même but, faire échouer une réforme réclamée par la majorité de la nation.

Supposons par exemple qu'une même réforme soit désirée par les 3/5 de la nation, désapprouvée par les 2/5. Un seul projet populaire est en question. 11 s'agit de voter pour ou contre. Les 3/5 l'appuieront, il sera rejeté par les 2/5. Rien d'embarrassant. Mais un contre-projet présenté par l'Assemblée fédérale vient briser en deux fractions égales l'union des 3/5, et le premier projet se trou* vant appuyé par 3/10 des voix, le second par 3/10 aussi, le statu quo appuyé par le 2/5 Temporte. Il en résulte que la majorité de la nation qui appuyait telle mesure est en fait battue par une minoritép

II. Pour parer à ces inconvénients et obtenir l'expression sincère de la volonté nationale, le Conseil fédéral a présenté un second projet établissant le système dit de la votation éventuelle. Il institue deux votations. — Par la première, ou votation préparatoire, on demande à la notion à quel projet elle donnerait la préférence au cas où dans la votation ultérieure, une révision de la Constitution serait décidée en général.

On a relevé cet inconvénient de deux votations, mais il a été répondu avec raison qu*à propos de l'initiative en termes généraux, on n'avait pas re* culé devant la possibilité d'une double votation.

Nous pensons aussi que le projet du Conseil

lt)0 LA REVISION CONSTITUTIONNELLE

ualîonnl est mauvais. Mais il nous semble qu'on peut résoudre la question en respectant les principes que nous avons soutenus dans le cours de cette ctude, savoir que la nation doit toujours être consultée préalablement à toute revision.

Ainsi, avant toute étude de revision, on demanderait à la nation si elle veut reviser tel article danB tel sens.

Pour prendre un exemple connu, supposons que de Finitiative populaire émane un projet de revision de tel article de la Constitution qui y est relatif, clans le sens de l'élection du Conseil fédéral par le peuple.

La question préalable peut être posée aux électeurs dans ces termes : « Admettez- vous que la a revision de tel article soit entreprise dans le « sens de l'élection du Conseil fédéral par le if peuple ? jp Ici aucune hésitation, aucun doute possibles. La réponse sera oui ou non. Si oui, la révision est entreprise par l'organe compétent qui examine le projet populaire et lui en oppose un second s'il lui semble bon.

La nation est alors appelée à se prononcer de nouveau par oui ou non entre les deux projets. — La question du maintien du statu quo ayant été préalablement vidée, les éventualités signalées à projïos du premier projet ne reparaissent plus.

II L Enfin, on peut faire remarquer que TAssemblce fédérale est toujours l'unique organe de revision possible et qu'aucun choix n'est laissé à la nation.

LA REVISION DANS l'ÉTAT FÉDÉRATIF 151

IV. On peut établir, selon Tune des trois premières formes, certaines modifications constitutionnelles , et pour d'autres exiger la yoie contractuelle.

Ainsi la Constitution des Etats-Unis excepte des voies de revision ordinaire, le droit égal de vote des Etats dans le Sénat, et l'alinéa 2 de Tarticle 78 de la Constitution de l'Empire Allemand dispose « que les dispositions de la Constitution qui « établissent des droit spéciaux à Tégard de cer-^ « tains Etats vis-à-vis de l'ensemble de la Confé- « dération ne peuvent être modifiées qu'avec Tas- « sentiment des Etats en question, j

*yj IJiL REVISIOÎÎ CONSTITUTIONNELLE