Constitutions qui n'ont pas prévu leur révision

17. — Lors de sa création, on peut présumer avec quelque raison, que la Constitution est conforme aux besoins de l'Etat. Mais l'Etat se développant, la Constitution peut ne plus se trouver en harmonie avec les nouvelles tendances. Il faut donc que la Constitution puisse être modifiée dans son entier ou dans quelqu'une de ses parties. En vertu de sa souveraineté inaliénable, l'Etat a toujours le droit de modifier sa Constitution en tout temps et comme il le veut. Mais, en général, les Constitutions ont prévu le mode de revision ; il est bon d'organiser à l'avance le Pouvoir constituant comme les autres, afin qu'au

temps du besoin, l'élément turbulent de la nation n'ait aucun prétexte pour agir illégalement et qu'ainsi tout se fasse avec ordre.

La Constitution fédérale suisse, dans son article 118, dispose que la Constitution peut être revisée en tout temps. Elle Ta aussi imposé aux cantons dans son art. 6, alinéa 3, en ne leur garantissant leurs Constitutions qu'à la condition qu'elles puissent être revisées lorsque la majorité absolue des citoyens le demande.

Faut-il admettre la revision totale et partielle ou la revision totale seule? Cela a été discuté et le sera probablement encore. Quelques publiscistes ont affiché un certain dédain pour la revision partielle, vouant au contraire toutes leur sympathie à la revision totale. En cela ils ont raison, car la souveraineté veut que l'Etat puisse reviser sa Constitution dans son entier, s'il en est besoin. D'autres ne veulent que la revision partielle, ils ont raison par la même cause. En fait, la souveraineté veut que l'Etat puisse toujours reviser sa Constitution partiellement ou totalement.

Mais la re vision totale est souvent un prétexte pour agiter le pays. En effet, un projet de revision partielle est-il présenté, les adversaires de cette revision s'efforcent de l'ajourner. On le renvoie à une prochaine revision totale où l'on refondra tout, où l'on agitera beaucoup de grandes questions mises en réserve. Puis à mesure que vont s'accumulant les réformes nécessaires^ on pousse à la roue de la revision totale

avec vigueur ; à ces grandes Constituantes à galeries compactes et dans lesquelles les périodes peuvent s'étaler dans toute leur magnificence, bien mieux encore que dans une Assemblée législative ou dans une Constituante dont la tâche est bornée à une simple revision partielle. On ngite ainsi le pays, on discute à la légère une quantité de questions, qui par elles-mêmes nécessitent chacune une étude approfondie ; on présente au peuple (dans les pays où cela se fait) un projet détaillé de Constitution. Mais comme le peuple aime les lois simples, qu'il peut comprendre sans trop de peine et que dans ces Constitutions nouvelles chacun est surtout frappé des inconvénients qui en résultent pour ses intérêts particuliers, elle ont grande chance, ou d'être rejetées, ou, si elles sont acceptées, de ne l'être que selon des appréciations individuelles portant sur des points très différents.

Lors de la discussion de la Constitution de 179 i, un député à la Constituante, Frochot (1), disait : « La réformation partielle est un besoin présu- « mable dans toute Constitution; le changement « total est plus difficile à prévoir. L'acte de réforc( mer partiellement la Constitution ne suppose (( pas nécessairement l'emploi de toute la souverai- « neté nationale ; l'acte de changer entièrement (( la Constitution l'exige. Cela suggère la ques- (( tion : Le pouvoir de changer la Constitution

(l) Bûchez et Roux. Histoire parlementaire de la Révolution française. Paris, 1834, XI, p. 872.

<ic est-il absolument inséparable de celui de la ré- « former ? Le peuple distribue comme il lui plaît (( l'exercice de la souveraineté. En effet, de même (( qu'il remet au corps législatif la souveraineté (( purement législative, de même il peut donner (( à d'autres représentants la souveraineté réfor- « matrice de la Constitution, sans leur répartir de « plein droit la souveraineté constituante. Déplus (( le changement total ou partiel de la Constitution (( dépend uniquement de la volonté du peuple. (( Il faut donc non seulement qu'il sache lequel de (( ces deux pouvoirs il délègue à ses représentants, « mais de plus il doit connaître pourquoi il le leur « donne, et dans le cas de réformation partielle, (( indiquer l'objet à réformer. »

On peut conclure de tout cela que la revision totale et la revision partielle doivent être soigneusement distinguées. Cette dernière est la plus normale, elle se présente d'une façon toute naturelle : une lacune apparaît-elle ! On réforme le point en question sans attendre plus long. En outre, lors d'une revision partielle, les matières étudiées sont plus approfondies et le peuple peut facilement se prononcer en toute connaissance de cause, vu en général la simplicité très claire des réformes partielles ; enfin une revision partielle bien comprise rend la revision totale beaucoup moins nécessaire et beaucoup moins fréquente.

On a cependant fait des objections. On a dit que les revisions partielles avaient l'inconvénient d'entraver la concordance entre les améliorations

partielles et le reste de la Constitution; c'est un motif puéril, étant parfaitement compréhensible qu'il est possible de mettre la Constitution en harmonie avec les amendements que Ton y apportCj sans pour cela effectuer une revision totale. La revision partielle est donc de beaucoup la plus désirable, elle effectue sans secousse des changements importants. En résumé la revision totale et la revision partielle doivent toujours être possibles, mais la première doit être soumise à des conditions plus sévères et la seconde particulièrement facilitée. Dans la plupart des cantons suisses, la revision totale ou partielle est toujours possible.

18. — La Constitution de Zurich de 18695 ^^~ ticle 65, dispose: «La revision de la Constitution « dans sa totalité ou dans quelques-unes de ses « parties est toujours possible. »

Celle d'Uri de 1850, art. 42, dispose : k que la (( Landsgemeinde a en tout temps le droit de « reviser sa Constitution totalement ou partiel- « lement. »

Celle de Fribourg, 1857, art. 78 : a La Constî- (( tution peut toujours être revisée en totalité ou (( en partie. »

Celle de Schaffouse 1876, art. 106: «La Consti- « tution peut en tout temps être revisée en tota- « lité ou dans quelques-unes de ses parties» i>

Celle d'Argovie 1852, art. 84 : « La Constitution « peut être revisée totalement ou partiellement. »

Celle de Thurgovie 1869, art. 59 : « La Consii-

ft lution peut en tout temps être revisée totalement ^ ou partiellement. »

En un mot, les cantons suisses pour la plupart ont inscrit ce principe dans leur Constitution.

19. Mais en général dans presque tous les autres Etats modernes, la revision partielle est ou exclusivement possible ou spécialement favorisée.

Ainsi en France une loi constitutionnelle du 25 février 1875 veut l'accord des deux Chambres pour décider la revision de la Constitution, et quoique ce ne soit pas impossible, il semble cependant assez difficile qu'elle puisse se faire sur une re vision totale.

La Constitution de TEmpire allemand de 1871 ne connaît que la revision partielle. La Constitution des Pays-Bas de 1848, art. 196 dispose : (t Toute proposition de modification à la Constituée tion indique expressément la modification proa posée, La loi déclare qu'il y a lieu de prendre (f la proposition en considération telle qu'elle te Tarrète. »

La Constitution de Luxembourg de 1868 art. 114 dispose ; <c Le pouvoir législatif a le droit de déo: clarer qu'il y a lieu de procéder à la revision a de telle disposition constitutionnelle qu'il décï signe, »

Celle de Prusse de 1850, art. 107, ne parle que de modifications.

Celle de Bavière de 1818, tit. X,'art. 7, dispose: <t Des modifications ou additions ne peuvent être

« apportées aux dispositions de la Constitution œ sans le consentement des Etats, b

La Constitution do Saxe de 1831, art. 152 dispose: « Les propositions tendant à modifier ou € éclaircir la Constitution ou à y faire des addi- ^ tions peuvent être présentées par le Roi aux a Etats et par les Etats au Roi. y>

En un mot, la majorité des Etats modernes ne connaissent guère jusqu'à présent que la revision partielle.

20. — D'autres Etats ont adopté la revision totale périodique. Dans les premiers se trouve le canton de Bàle-Campagne dont la Constitution (de 1863) art. 87, ah 3, déclare que tous les douze ans on posera,au peuple la question de revision; puis le canton de Genève, dont la Constitution de 1847, artj 153 dispose: € tous les quinze ans, la question « de revision totale sera posée au Conseil Général. » 11 est vrai que ces deux cantons ont à côté de cette voie celle de la réforme partielle toujours possible.

2L — Quelques Etats adoptent la revision partielle périodique, ainsi la Grèce, dont la Constitution dispose dans son article 107 qu^elIe ne peut être revisée en entier ; toutefois certaines de ses dispositions non fondamentales et limitativenient désignées peuvent, dix ans après sa promulgation, être revisées si la nécessité en est dûment constatée ; puis le Portugal, Constitution de 1826, ar-

ticle 140 : « Si quatre ans après que la Gonstitu- « tion du royaume aura été jurée on reconnaît que € quelqu'un de ses articles doit être modifié, la « proposition en sera faite par écrit. y>

Ces systèmes sont peu conséquents, c'est, comme le disait Malouet à la Constituante de 1791 (1), « supposer que pendant l'intervalle de € temps qui s'écoulera jusqu'à cette époque, il « ne s'y développera aucun vice essentiel ou altéc rant sa solidité. ï>

22. — Certaines Constitutions se sont déclarées perpétuelles et irrévocables. Ainsi le Statut Italien du 4 mars 1848. Ce système appartient au passé.

23. — Enfin une Constitution est perpétuellement changeante : c'est la Constitution anglaise. Dans son Etude sur le régime constitutionnel (2), Ilello distingue deux modes suivant lesquels la nation peut se donner une Constitution libérale. D'abord le mode expérimental « quand, à mesure <L que chaque époque manifeste son besoin, il a: y est répondu, quand, à mesure que la civili- « sation avance, les institutions viennent se place cer à la suite. » Puis le mode rationnel « quand « des causes puissantes ont empêché cette juxta- € position spontanée, quand, vaincues par une « crise sociale, ces causes ont enfin cessé d'agir,

(l) Bûchez et Roux, op. c, p. 856.

(ï) Hello. Bégime constitutionnel. Bruxelles, 1849, p. 237 et suiv.

REVISION TOTALE OU PARTIELLE 7i

« qu'on s'assemble, qu'on délibère, qu'on pio- (( mulgue une Constitution. » La première a été celle de l'Angleterre, la seconde celle de la France, « La méthode expérimentale anglaise a été suc-

« cessive , tout procédant du Parlement et

« le Parlement ne procédant de rien. Quand les « Anglais ont proclamé son omnipotence, ils ont (( fait un principe de la nécessité et traduit leur (( histoire en axiome. (1) Il ne faut donc pas s'é- « tonner si la première Constitution (celle deTAn- (( gleterre), ayant son origine dans l'empirisme, (( et l'esprit d'analyse, de critique et de système c( ayant au contraire présidé à la seconde^ il a été (( donné à celle-ci d'apercevoir ce qui est resté (( caché à celle-là : la distinction des deux pouce voirs constituant et législatif, et la génération (( de l'un par l'autre. »

En effet, la Constitution anglaise n'est pas une Constitution faite d'un seul jet comme la plupart des Constitutions modernes, elle s'est formée par morceaux et à différentes époques, et selon l'expression si juste de M. Boutmy (2), « les Anglais (( ont laissé les morceaux de leur Constitution à « l'endroit où le flot de l'histoire les avait déposés ; (( ils ont évité de les rapprocher, de les compléterj (( d'en faire un tout consistant et saisissabic, »

On ne trouve en Angleterre aucune disposition concernant la revision de la Constitution, tout changement s'y fait selon la procédure usitée en

(1) Hello, op. c, p. 238.

(2) Boutmy. Etudes de droit constitutionnel. Paris, 1«315, p. 6.

matière de lois ordinaires et par le pouvoir législatif a rorganisation, les attributions, les rapports a réciproques et le jeu des grands pouvoirs pud blics, sont réglés par de simples usages. Les a Anglais ont maintenu les attributions et le jeu G des grands pouvoirs publics dans cet état d'indé- « termination et de fluidité pour que leur Constipe tution pût se prêter sans bruit à des dépossestt sions considérables, à de gros déplacements a d'influence, à des résurrections inattendues; « il y a telle modification qui, en France, aurait a exigé qu'on portât la main sur le texte consti- « tutionnel .... et qui, en Angleterre, n'ont pas € coûté le souffle d'une parole (1). »

Ce qui est particulier au droit anglais, « c'est <jf qu'il n'admet pas d'ordre constitutionnel opposé « et supérieur à l'ordre législatif .... les Anglais <i ne connaissent pas les Assemblées constituantes « en tant que distinctes des Assemblée législa- « tives. Chaque Parlement se considère comme a qualifié pour agir indifféremment dans les deux c capacités. Aucune précaution n'a été prise pour a rendre plus lente et plus mûre la délibéra- « tion (2). ]&

Cette absence totale de formes spéciales, cette confusion des pouvoirs constituant et législatif, cette omnipotence parlementaire ne renferment-ils pas un sérieux danger ? C'est l'opinion d'un pen-

[i] BoatiDj. op. c p. 32 et suiv.

(*J Boutmyj op. c. p. 73.

seur anglais, M. Suinner-Maine(l). La démocratie se développe d'une façon intense en Angleterre comme ailleurs et selon Sumner-Maine (2), « il faut (( prendre garde de ne pas l'introduire dans un (T récipient de terre meuble et sable, et se deman- € der à quelle sorte de Constitution il faut recou- « rir pour limiter le pouvoir et neutraliser les (( faiblesses des deux ou trois millons de votants (( qui viennent d'être admis à la jouissance du « droit de suffrage i>. Sumner-Maine indique à ce propos les diverses opinions ayant cours au sujet du rôle que chaque dépositaire doit jouer dans la législature destinée à altérer la structure de la Constitution.

a Le cabinet est devenu la seule source de lé- « gislation sérieuse, d'où, par la seule force des (( choses, il est la seule source de législation cons- (( titutionnelle. Et comme un amendement à la or Constitution doit franchir au passage la Chambre (( des Communes, le maintien ou la modification € de ses détails dépend entièrement du premier « ministre du jour (3). La Chambre des Lords, en (( droit strict a la faculté de rejeter ou d'amender € toute mesure qui lui est soumise. Mais dans ces (( derniers temps, il est devenu évident que lorsque « ce droit doit s'exercer sur des mesures destinées « à amender la Constitution, on se heurte à

(i) Sumner-Maine. Essai sur le Gouvernement populaire. Paris, 1«&T, page 161.

(2) Sumner-Maine, op. c. p. 165.

(s) Sumner-Maine, op. c. p. 167-168.

« des divergences d'opinion quant au mode et «f aux conditions de cet exercice. » — «Quant à la tt Chambre des Communes, le Pouvoir législatif, d y compris la législation constitutionnelle, pour- Œ rait sembler à première vue complet et sans <L réserve. Néanmoins, elle a depuis quelque temps a abandonné son initiative en matière de législaci tion, et quant à la discussion même, elle en (st abandonne de plus en plus la conduite aux soic* disant ministres de la couronne. En outre une a nouvelle théorie est apparue en ce qui concerne a Fautorité de la Chambre des Communes au « point de vue de la législation constitutionnelle, <( c'est la théorie du Mandat. Il semble acquis dé- « sormais que le corps électoral doit pourvoir la « Chambre des Communes d'un mandat spécial ce pour altérer la Constitution (1). »

Cette théorie a soulevé un grand nombre de questions embarrassantes, qui ne sont autres que les questions de toute revision constitutionnelle. Sumner-Maine jette un regard inquiet sur l'avenir. au cas où les Anglais laisseraient sans solution toutes ces questions : ce le courant nous emporte, a; dit-il, vers un type de gouvernement qui s'asso- <ï cie aux souvenirs d'événements terribles, vers ^ une assemblée unique, armée contre la Consti- € Lution de pleins pouvoirs qu'elle peut exercer

4 selon son bon plaisir convention toute-

(K puissante en théorie, mais gouvernée par un

(i) Sumner-Maine, op. c, p. 170.

« comité secret de salut public tout-puissant en « réalité (1). y> Pour lui, il ne voit aucune difficulté insurmontable, d'abord à établir une distinction entre la législation ordinaire et la législation constitutionnelle, puis à exiger pour cette dernière une procédure spéciale destinée à garantir la maturité et la liberté de discussion.

28. — Enfin quelques Constitutions imprudentes, entre autre celle d'Espagne, n'ont prévu aucun mode de revision.

(l) Sumner-Malne, op. c, p. 181.