CHAPITRE IV

La loi du 3i mars 1929.

SECTION I

Cette loi promulguée le 30 mars 1929, votée par la Chambre le 23 mars et par le Sénat le 29, ne touche qu'incidemment la queslion des dommages de guerre puisque c’est la « loi portant ouverture et évaluations de crédits sur l’exercice de 1928 au titre du budget général et des budgets annexes ».

Les articles 80 à 85 seuls, concernent la ra des dommages de guerre et présentent une multitude de mesures accessoires pour achever la liquidation et le paiement des dossiers en souffrance et alléger nos finances.

L'article 87, de beaucoup le plus important, est la consécration légale de l’arbitrage réalisé le 24 janvier 1929 par M. Forgeot sur lequel nous nous arrêterons plus loin.

Les articles 80 à 85 sont le résultat d’une série de diverses propositions de parlementaires et en particulier de celles de M. Gonnet l'actif et distingué Président de la commission des régions libérées de la Chambre. Les soldes des indemnités, dans des conditions déterminées sur lesquelles nous ne nous étendrons pas plus longuement, seront payées avec des abattements variant de 45 à 50 % selon quil s’agit de meubles ou d'immeubles pour les demandes inférieures à 500.000 francs et selon dispense ou non du remploi. Les soldes des demandes supérieures à 500.000 francs en perte subie, n’excédant pas 50.(400 francs seront payés sous condition de remploi en obligations 5 % amortissables en 15 ans.

A. Dutilloy 6

L'article 83 dispense les petits sinistrés dont la demande ne dépasse pas 30.000 francs de justifier du remploi. Enfin l'article 85 fixe, dans certains cas déterminés, un délai de deux ans, à peine de prescription, pour justifier du remploi en malière mobilière et de trois ans en matière immobilière.

Toutes ces mesures sont des retouches de détail, portant il est vrai atteinte aux principes généraux édiciés par la charte des sinistrés, mais bien souvent le sinistré préférera subir un abatlement de sa créance plutôt que d'attendre, intenter un procès contre l'Etat, ou effectuer le remploi. Quant à l'Etat c'étaitle plus favorisé par ces mesures expéditives, il espérait ainsi éconoraiser un à deux milliards.

Avant d'étudier le fameux article 87 dans ses principales modalités, il nous paraît opportun de rappeler brièvement l'arbitrage réalisé le 24 janvier 1929 par le ministre des travaux publics M. Forgeot, qui a concilié les intérêts divers et opposés des sinistrés.

Trois principaux groupements, l’association des anciens attributaires, l'union de défense des sinistrés et l’association des nouveaux attributaires cherchaient à faire valoir leur point de vue.

L'association des anciens attributaires comprenant les sinistrés qui avaient jadis bénéficié des frais supplémentaires pour produits finis soutenait que l’on ne pouvait leur réclamer de reverser une parlie de leurs indemnités sous peine de porter atteinte à cet impératif social que constitue l'autorité de la chose jugée. En un mot l'association exigeait l’intangibilité des indemnités antérieurement allouées, elle consentait cependant à titre transactionnel à effectuer des reversements, mais désirait comme contre-parlie que le chiffre de ces reversements soit fixé ainsi que celui des nouvelles : allocations.

A l'encontre de cette thèse, l'association des nouveaux attributaires, dits non touchants,soutenait que les intérêts de ses membres étaient gravement lésés par l’inertie et la mauvaise volonté des anciens touchants pour ne pas effectuer le versement de sommes qu’ils avaient encaissées depuis plusieurs années ; que les lenteurs des opérations administratives menaçaient de s’éterniser et qu'à celte époque il n’était guère possible d'envisager des paiements avant un délai de deux ans, paiements sur l'importance desquels l'A. N. A. faisait d'ores et déjà de graves réserves.

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Au centre de ces intérêts divergents se trouvait l'Union de défense des sinistrés, ou U. D. S., qui comptait principalement parmi ses adhérents des sinistrés révisés. Elle résumait son programme en quatre points :

1° Pour les anciens attributaires, respect de la chose jugée et intangibilité des indemnités antérieurement allouées :

20 Pour les nouveaux attributaires, une définition du droit aux irais supplémentaires conforme au véritable esprit de l'article 11, et la fixation immédiate des allocations dues :

3° Le paiement rapide et non différé des indemnités aux non touchants ;

4° Pour tous les attributaires anciens et nouveaux, une attribution maxima dé frais supplémentaires pour produits finis correspondant à six mois de marche, qu'il s'agisse de produits finis da stock ou de ceux transiormés après le 1er août 1914, compte tenu des frais supplémentaires alloués par ailleurs aux matières prenières.

Enfin la simplification de la procédure trop longue et l’unification dela jurisprudence.

Malgré ces divergences de vue les sinistrés intéressés étaient unanimes sur un point : celui de la nécessité d’une réforme pour mettre un terme à des controverses stériles.

Les diverses associations firent part de leurs doléances à leurs parlementaires qui les exposèrent au ministre, M. Forgeot. Le guuvernement ne pouvait plus se dérober etse devait de prendre en mains la question pour remplir sa mission d’arbitre et de directeur. M. Forgeot à écrit d’ailleurs à ce propos les lignes suivantes. « Je ne pouvais, ni ne désirais me dérober à une tâche dont l'urgence et l'intérêt étaient évidents. J’étudiai donc attentivement le problème, j’entendis les représentants de tous les intéressés, j’eus recours à la collaboration des parlementaires les plus compétents. C’est de toutes ces consultations que s’est dégagée peu à peu une formule que je crois simple et qui a eu le mérite de rallier unanimement le suffrage des intéressés. »

Cette conciliation fut réalisée te 24 janvier 1929 ; elle exprima lies transactions et les concessions réciproques des intéressés, où la solution de justice absolue était écartée pour faire place à une formule d’équité forfaitaire.

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On ne pouvait songer à une révision générale des anciennes indemnités, ce travail eut d'abord demandé trop de temps, il fallait donc maintenir les anciennes évaluations ; de l’ensemble de ces dernières serait dégagé le chiffre des frais supplémentaires accordé pour produits finis qui devait supporter la charge des indemnités à allouer aux non louchants.

D'autre part, comme certains attributaires avaient été lésés dans les évaluations restrictives de leurs frais supplémentaires et protestaient contre la définition trop large du droit des nouveaux bénéficiaires. On ne pouvait en équité leur imposer le reversement total : le ministre leur proposa un forfait de 50 % à supporter au marc le franc entre eux. Par mesure de réciprocité les nouveaux attributaires consentaient à subir un abattement de 50 ° également sur la part qui leur revenait.

Enfin pour caimer les craintes des anciens attributaires qui redoutaient d’être dépouillés sans aucune garantie, il leur fut accordé un plafond de 50 ©, suivant lequel ils étaient assurés de n'avoir jamais à reverser plus de 50 % de leurs anciennes indemnités.

L'esprit de cet arbitrage ingénieux se traduisait par la formule heureuse d’une compensation forfaitaire.

Restait à traduire cet accord de principe en un texte clair et concis ; ce fut l'œuvre du ministre qui élabora le projet de loi auquel le Parlement donna ensuite la consécration légale.

Nous avons rappelé au début de ce chapitre les principales modalités des articles 80 à 85 de la loi du 30 mars 1929, il ne nous reste plus qu'à parcourir les dispositions de l’article 87 de ce texte légisiatif consacrées à l'arbitrage Forgeot et qui ne comportent pas moins de 19 paragraphes.

Bien que cet article 87 présente de nombreuses imperfections que nous aurons l’occasion de voir dans la section suivante consacrée à l'application de la loi du 30 mars 1929, il a néanmoins le mérite d’avoir résolu les principales difficultés d'interprétation soulevées par les paragraphes 1 et 2 de Particle 2 de la loi du 23 mars 1928. Il s’écarte il est vrai des principes édictés par la charte des sinistrés à laquelle il ne fait aucune allusion.

L'Etat se désintéresse du problème et si la loi organique tendait à établir l'égalité et la sulidarilé de tous les Frauçais devant les

charges de la guerre, la loi Forgeot ne vise qu’à la suppression partielle des inégalités de traitement constatées entre les sinistrés bénéficiaires de frais supplémentaires sur produits finis et les produits fabriqués après le {er août 1914.

Le préambule de l’article 87 spécifie que le premier alinéa et les paragraphes 14, 2, 3, 4, 5, 9, 10, 13, 14, 15, 16, 17, 18 de l’article 11 de la loi du 23 mars 1929 sont abrogés ; nous avons vu quel avait été l'embarras dans lequel s'était trouvé l’administration pour appliquer ces paragraphes et en particulier les quatre premiers (Voir supra, p. 75 et suiv.).

Le paragraphe 1 rappelle le principe de la compensation forfaitaire admis par l’arbitrage Forgeot.

Le paragraphe 2 stipule que les sinistrés qui n’ont obtenu aucune allocation de frais supplémentaires pour produits finis et qui ont introduit une réclamation dans le délai de trois mois prévu par l’article 14 $ 8 de la loi du 23 mars 1928 pourront obtenir cette allocation sous certaines conditions édictées dans les paragraphes suivants.

Le paragraphe 3 maintient le bénéfice des frais supplémentaires reconnu aux produits finis fabriqués par une exploitation industrielle pour constituer son stock normal et habituel nécessaire à assurer pendant trois mois au maximum la marche commerciale de l’entreprise. Le législateur a entendu maintenir le paragraphe 1 de l’article 41 de la loi de 1928 ; l'heureuse idée de M. Sérol du stock normal et habituel, variable selon la nature de l’entreprise est donc conservée.

Le paragraphe 4 déclare que les frais supplémentaires sont également reconnus aux produits finis fabriqués postérieurement au 4er août 1914 sur l’ordre des autorités compétentes. :

Par ce texte clair et limpide toutes les difficultés résuliées de l'interprétation du fameux paragraphe 2 de l’ancien article 11 sont écartées, les mots ambigus et équivoques « dans les mêmes conditions » ont disparu. Aucune confusion n’est plus possible, la notion du stock normal et habituel ne concerne pas les produits finis fabriqués après le 1°r août 1914. En outre en ne parlant uniquement que des « produits finis fabriqués » la loi écarte de son bénéfice les produits mi-finis et ceux en cours de fabrication.

Le même paragraphe ajoute que le cumul et la limitation à six

mois au maximum, compte tenu des allocations antérieures, pourropt avoir lieu, les anciens paragraphes 3 el 4 pourront se combiner : un nouvel attributaire ayant déjà obtenu 3 mois de matières premières aura la faculté d'obtenir 3 mois de produits finis au compte des produits fabriqués après le 1er août 4914 sans justification de l’existence d'un stock normal même si son exploitation travaille sur commande.

Le paragraphe 5 dans un sens restricüif stipule que le droit neuveau recounu pour les produits fabriqués après le 1e7 août 1914 ne jouera que pour les sinistrés qui n’ont pas obtenu de frais supplémeutaires sur produits finis et qui ont introduit une réclamation dans les délais prévus par le paragraphe 8 de l’article 11 (1928) ; ceux-là seuls seront appelés à bénéficier de la combinaison des anciens paragraphes 3 et 4 de l’article 11. Le champ de la révision prévu par l’article 11 se restreint puisqu'à l'avenir seules les décisions rendues du 23 mars 1928 au 30 mars 1929 et contraires aux dispositions de l’article 87 S 3, 4 et 5 seront révisées.

Les paragraphes 6 à 11 envisagent les délais et la compétence des commissions départementales qui complètent les divers paragraphes 6, 7, 8, 11, 12 et 19 de l’ancien article de la loi du 23 mars 1928. La loi en maintenant l’intangibilité des attributions de frais supplémentaires antérieures à la loi du 23 mars 1928 a voulu limiter la compétence des commissions départementales pour éviter l'arbitraire et borner la révision aux décisions rendues après le 23 mars 1928. Nous dégageons de la loi divers points importants pour les reprendre brièvement.

Premier point. — Les dossiers ont fait l’objet d’une réclamation dans les délais prévus par le paragraphe 8 de l’article 11 ; en l'espèce trois éventualités peuvent se produire:

A. La première concerne les dossiers inférieurs à 100.000 fr. évalués avant l’arrêt Abbadie et Agguirre du 24 novembre 1924 et ayant fait l'objet de frais supplémentaires pour produits finis. Sur ce point l'instruction ministérielle n° 1215 du 15 mai 1929 dévide que les sinistrés de cette catégorie ne peuvent bénéficier da paragraphe 5 de l’article. 87 et réclamer la revision de leur ancienne attribution de frais supplémentaires pour obteuir une augmentation ; n'étant pas en effet appelés au reversement ils ne peuvent participer à la répartition.

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Des auteurs ont critiqué celte interprétation restrictive qui n'est pas prévue par la loi et ont fait valoir à juste raison que le texte parle d’une allocation de frais sapplémentaires, c'est-à-dire une attribution quelconque, non limitée ; qu'en outre le même paragraphe 5 de l'article 87 dispose que les « anciens attributaires ne seront recevabies à demander le relèvement de cette allocation que si, ayant introduit à cet effet une demande dans les délais, ils invoquaient le droit nouveau créé par le paragraphe 2 de l'article 11. » L'examen de ces dossiers serait donc de la compétence de la commission départementale.

B. La deuxième éventualité concerne les dossiers des attributaires de frais supplémentaires sur produits finis qui ont été évalués depuis le 23 mars 1928 et ceux qui étaient en instance d'évaluation devant les diverses juridictions, ou devant la section spéciale de revision.

Rien ue s'oppose à ce que le sinistré ne fasse sa réclamation devant la commission départementale s’il estime que la décision rendue par les juridictions saisies ne luiest pas favorable. Nous verrons lors de l'application de la loi du 30 mars 1929 que l'on s’est posé la question de savoir si la juridiction ordinaire et la section spéciale de revision étaient compétentes pour statuer et majorer les demandes d’indemnités pour produits finis au titre du stock normal ou des produits fabriqués après le 4e août 1914.

C. La dernière éventualité envisageait les sinistrés n'ayant pas obtenu de frais supplémentaires sur produits finis depuis l'arrêt Abbadie, tels que les négociants transformateurs qui traités comme des industriels n’avaient oblenu que la perte subie pour leurs produits finis. La nouvelle loi jouera dans ce cas son plein effet et la commission départementale sera compétente.

Deuxième point. — Toujours dans le but de préciser les frontières de la compétence de la commission départementale, la loi du 30 mars 4929, dans le”paragraphe 7 de l'article 87, stipule que la commission sera saisie d'office de tous les dossiers ayant fait l'objet de frais supplémentaires, son rôle se bornant à discriminer les dossiers dont le montant de l'allocation de frais supplémentaires est supérieure à cent mille francs.

La loi maintient le privilège des attributaires de moins de cent

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mille francs; nous verrons que cette mesure fut assez critiquée par de nombreux sinistrés.

Troisième point. — L'article 87 entraine enfin la revision des dossiers qui sous l'empire de la loi Tardieu auraient été jugés par les juridictions ordinaires ou même évalués par les commissions départementales en conformité de l'article 2 de loi du 23 mars

L'article 87 $ 9 décide que les commissions départementales devront statuer dans le délai minimum de trois mois. La loi a donc, comme on l’a vu, maintenu l'existence des commissions départementales, elle en a précisé la compétence et laissé subsister sa composition hybride de sinistrés et de fonctionnaires.

M. Duez, l’éminent doyen de la Faculté de Droit de Lille, et Président de la section des lins à la Commission départementale du Nord, estime à juste raison que l’élément administratif s'imposait dans la commission tant par l’apport de ses connaissances techniques que par le rôle de médiateur qu'il devait jouer dans son sein. IL a d’ailleurs fait ressortir le caractère juridictionnel de cette institution dont la loi Tardieu et d’aucuns ne semblaient voir qu’un simple organe administratif d'évaluation comme l’étaient les anciennes commissions cantonales d'évaluation.

Chargée de réviser des décisions juridictionnelles, il eut été illogique qu’elle n’eût pas le caractère d’une juridiction, avec toutes ses conséquences de droit. L'administration dans ses circulaires, le comité consultatif du contentieux dans ses avis, les chambres de commerce dans leurs vœux ne peuvent avoir d'effet sur les jugements à rendre par la commission qui n’est liée que par les textes législatifs. Toutes les règles de procédure admises devant les juridictions de dommages de guerre doivent y être appliquées.

Le paragraphe 10 maintient l’étrange comité d'arbitrage chargé de juger dans le mois les décisions des commissions départementales dont il est fait appel par l’administration ou les intéressés. Nous avons vu combien cet organisme avait soulevé d’objections et l’on peut s'étonner que la loi les ait conservés. M Duez l'a d’ailleurs sévèrement condamné dans les termes suivants : « l'appel au Comité. départemental d'arbitrage a été consacré par le législateur de 1928 et nous pouvons dire, sans crainte d’être contredit, que ce système

d'appel, improvisé à la Chambre au cours de la discussion en séance publique, est aussi dangereux, aussi illogique, aussi inélégant, el partant aussi critiquable que les dispositions concernant le ‘recrutement des commissions départementales nous paraissent dignes d’éloges ? Le législateur de 1929 n’aurait pas dû hésiter à jeter par terre cette partie défectueuse de l'édifice.» Toutefois, ajoutons tout de suite qu’à titre de palliatif, le même paragraphe 10 a institué un recours contre les décisions du Comité départemental d'arbitrage devant la section spéciale de la commission supérieure des dommages de guerre, dans la quinzaine de la notification ; la section spéciale devra statuer dans les deux mois. Donc à l'avenir le Comité d'arbitrage ne jugersa plus en dernier ressort et l'unité de jurisprudence ne sera plus menacée. Nous nous trouvons donc en présence de trois degrés de juridiction en matière de produits finis. La section spéciale qui, nous le savons, a été organisée par l’article 3 de la loi du 2 mai 1924 où elle joue le rdle d'organe suprême de réduction, s’est vue accroître de ce fait sa compétence (on ne pouvait charger la commission supérieure trop encombrée) mais en tant qu'organe exceptionnel de révision et d'attribution des frais supplémentaires, sa compétence est beaucoup moins étendue et n’est guère plus large que celle strictement limitée des commissions départementales et comités d'arbitrage.

Le paragraphe 11 de l’article 87, l’un de ceux, nous le verrons, qui souleva par la suite de vives objections précise que dans un but de célérité toutes les opérations édictées par la loi devront être terminées dans le délai d’un an de la promulgation.

En ce qui concerne les divers délais de procédure M. Albert Croquez, l’éminent avocat au Conseil d'Etat et à la Cour de Cassation les a clairement résumés dans le tableau suivant :