CHAPITRE PREMIER

L'indemnité pour perte de droit au bail.

SECTION I

Cette délicate et importante question, bien que prévue par le législateur de 1919 ne fut envisagée par l'administration et la juridiction que d'une façon toute arbitraire et fantaisiste pour le plus grand dommage d’une foule de petits commerçants sinistrés. La loi récente du 30 avril 1930 est venue bien tardivement rétablir l'égalité entre les sinistrés, réparer les erreurs et combler les lacunes. Avant d’en aborder l'examen nous brosserons rapidement l'historique du problème et la manière dont il fut résolu avant le vote de la loi.

La loi organique du 17 avril 1919 dans son article 64 spécifiait «une loi spéciale règlera les droits et obligations résultant des baux concernant les immeubles atteints par les faits de la guerre, ainsi que ceux des places fortes ou localisées dont les habitants ont été évacués par l'autorité militaire. Dans l’article 65 elle ajoutait qu’une loi spéciale réglerait les conditions dans lesquelles serait ouvert le droit à réparation des dommages causés aux fonds de commerce. Par ces deux articles elle reconnaissait formellement un droit à réparation aux commerçants pour les dommages que la guerre avait pu causer à leur fonds de commerce.

Malgré ces promesses” une seule loi régla la question, ce fut celle du 23 octobre 1919.

Cette loi se divise en quatre parties, le premier titre vise les

IVe

dispositions générales, le titre IT baux d'immeubles à destination industrielle ou commerciale, le titre IT concerne les baux à ferme, enfin le titre IV règle la procédure et la juridiction; nous nous bornerons à rappeler le texte des articles 5 à 9 du titre IT qui seuls intéressent la question.

Art. 5.— «Dès la promulgation de la loi, chacune des parties au bail peut appeler l'autre devant le Président de la commission arbitrale des loyers en vue de lui faire préciser ses intentions au sujet soit de la résiliation soit de l’usage des droits qu’elle tient de la présente loi.

Dans le délai de quinzaine, le président fixe, après audition des parties, en tenant compte de la situation de chacune d’elles et des obstacles de fait qui peuvent l’empêcher le délai dans lequel elles seront tenues de se notifier réciproquement leurs intentions sans que ce délai puisse excéder six mois pour les baux de loyers et trois mois pour les baux à ferme.

Art. 6. — Le preneur d'un immeuble bâti à destination commerciale ou industrielle atteint par un fait de guerre peut demander que l'effet du bail soit reporté sur cet immeuble reconstitué à l'aide de l'indemnité versée par l'Etat. Il ne peut exercer ce droit que s’il reste au moins trois années à courir sur le bail au jour de la détérioration ou de la destruction de l'immeuble. Le bail reprend son effet sur l'immeuble reconstitué à dater du jour de l'achèvement des travaux et pour la durée qui restait à courir sur le bail au moment où s'est produit le fait donnant lieu à sa résiliation.

Art 7,— Si de l’état de l'immeuble à la suite de la reconstitution il résulte pour le preneur une diminution de jouissance, par rapport à l’état antérieur de la chose louée, il peut demander une réduction proportionnelle du prix du bail. Si après la reconstitution, la valeur locative de l'immeuble est augmentée par suite de dépenses effectuées par le propriétaire en sus des indemnités de dommages de guerre, le preneur en demandant le report du bail doit s'engager à payer un supplément de loyer proportionnel à cette augmentation de valeur. Ce supplément ne peut être inférieur à l'intérêt légal des sommes déboursées par le propriétaire en sus de l'indemnité de dommages de guerre.

Art. 8. — Si le propriétaire n'effectue pas le remploi, le pre-

neur peut néanmoins réclamer le maintien ou le report du bail Sur ce qui subsiste de la chose louée pour la durée restant à Courir au jour de la destruction avec une réduction proportionnelle à la diminution de jouissance résultant de l'état actuel de l'immeuble.

Il a droit dans ce cas à l'attribution de la partie de l'indemnité de dommages de querre que le propriétaire ne touche pas par suite du défaut de remploi, à charge de l'employer en travaux de reconstruction sur le fonds loué.

Art. 9. — Lorsque l'interdiction de remploi dans l'intérét public ou dans le mode de remploi adopté par le propriétaire rendent impossible pour le preneur le report des effets du bail dans les conditions prévues aux articles précédents, il peut être alloué une indemnité de dommages de querre pour le préjudice subi du fait de La perte du droit au bail. »

Cette loi assez explicite en elle-même accorde donc par son article 6 au preneur du bail un droit de report sur le bail à la condition expresse que l’immeuble ait été détruit par la guerre et qu’en outre le bail ait encore une durée d'au moins 3 ans au jour de la détérioration ou de la destruction de l'immeuble.

Comme le remploi d’après la loi organique est facultatif, si le bailleur n’en use pas, le preneur d’après l’article 8 peut toucher l'indemnité à charge par lui d'employer l'indemnité en travaux de reconstitution sur le fonds loué ; mais en vertu de l'article 16 c’est la commission arbitrale des loyers qui est compétente.

Il importe de remarquer dès à présent que dans le cas de report du bail, le dit bail est suspendu pendant la durée de la non utilisation de l'immeuble et ne reprend son effet qu'à partir du jour de l’achèvement des travaux de reconstitution ; comme la reconstitution n'était pas limitée dans le temps, pas plus que le remploi, on s'aperçoit de suite combien était précaire la situation du commerçant sinistré qui devait attendre la fin de la reconstruction. : L'article 9 très important limite à deux cas le refus du report, ce sont nous l'avons vu lorsque le remploi est interdit pour des raisons d'ordre public et lorsque le remploi-adopté par le bailleur le rend impossible.

Dès leurs premières applications ces dispositions ne soulevèrent pas de difficultés pratiques, et bon nombre de sinistrés commer-

cants obtinrent des indemnités. Cependant la situation se modifia brusquement par suite du revirement subit de la jurisprudence de la commission supérieure. L'arrêt Fatoux du 26 octobre 1926, semblable en la matière à l'arrêt Abbadie pour les produits finis, refusa le bénéfice de l’article 9 de la loi du 25 octobre 1929.

La commission supérieure sans toucher à la nature même du droit enretirait l'exercice par un argument de procédure : la forclusion. Pour cela elle se basait sur la loi du 7 mai 1921 qui imposait sous peine de déchéance le dépôt de toutes les demandes d'indemnités avant le 4eï août 1921, comme la loi du 25 octobre 1919 se rattache à la loi organique par son article 64 qui la mentionne, toute demande fondée sur l'article 9 de la loi du 25 octobre 1919 déposée postérieurement au 1e août 1921 était irrecevable en la forme parce que forclose.

La baute juridiction avait compris ce que la portée d’une telle argumentation pouvait présenter de fâcheuses conséquences à toute une série de commerçants sinistrés, car elle avait soin d’ajouter dans l'arrêt précité, que si le sinistré se trouvait forclos il n’avait qu’à se reprocher sa propre négligence, puisque l’article 5 de la loi du 25 octobre 1919 permettait au locataire commerçant d'appeler son propriétaire devant le président de la commission arbitrale, des loyers pour lui indiquer ses intentions sur le remploi et par suite son droit de report du bail.

A cet argument de la Commission supérieure on a répondu que si en effet l’article 5 stipule que les parties sont tenues de se notifier leurs intentions, il n'a pas prévu de sanctions contre le refus par exemple du propriétaire de se rendre devant la commission arbitrale qui n’a pas dans le silence du texte compétence pour interpréter le défaut du propriétaire comme un refus.

On a fait valoir en outre que même ayant appelé son propriétaire quelques jours avant le 1er août 1921, lecommerçant pouvait se trouver forclos pour bénéficier de l’article 9, si le président ayant la faculté d'accorder un délai de 6 mois au propriétaire pour notifier ses intentions, lui avait laissé un laps de temps dépassant la date de forclusion du 1‘ août 1921.

Enfin cet arrêt était contraire à l'interprétation qui avait été faite de l’article 9, quelques années auparavant, par la Cour de cassation dans l’arrêt Malin du 29 avril 4922. Cette décision de la

cour suprême en l'espèce visait la déclaration d'un propriétaire désireux d’effectuér le remploi en un immeuble ayant une destination non identique sans autre explication ; le juge était tenu selon la volonté du propriétaire de résilier le bail mais « avec réserve, pour le cas ou contrairement à ce qu'il déclare il revenait plus tard à reconstituer son immeuble à destination commerciale ». Ajoutant que dans ce cas « l’article 9 ne permet au preneur que de faire valoir ses droits à une indemnité pour la perte du droit au bail » et qu’il suffit pour appliquer le dit article 9 « que le mode de remploi adopté par la propriétaire ne permette pas de faire produire effet au bail ». Ainsi donc d'après l’arrêt Malin de la Cour de cassation le sinistré était ea droit en 1922 et même après de bénéficier des modalités de l’article 9 de la loi du 25 octobre 1919, il n’était nullement question de lui appliquer la forclusion du 1e' août 1921.

Le résultat de la sévère jurisprudence inaugurée par l'arrêt Fatoux fut de créer deux classes de sinistrés, qui comme l'ont écrit MM. Cocquez, avocat à la Cour de cassation et au Conseil d'Etat et M. Labes, ancien député, avaient tous les mêmes droits consacrés par la loi ; mais dont les uns avaient pu les exercer tandis que les autres avaient été paralysés.

Le cas du boucher Fatoux n’ayant connu la don de son propriétaire qu’en février 1922 et n’ayant pu formuler sa demande, n’était malheureusement pas isolé; nous en citerons quelques-uns particulièrement choquants et iniques.

L’impossibilité du report du droit au bail n'a pu se produire dans l'hypothèse oùle propriétaire, pour des raisons personnelles, n’a pas effectué le remploi sur place ou en identique, on a même constaté l’abus suivant, dit du chassé croisé, où deux propriétaires voisins échangeaient leur propriété pour tourner la loi et se libérer de façon élégante de leurs obligations envers leurs locataires.

Un autre cas non moins regrettable provient de la loi elle-même : il résulte en effet de la loi du 47 avril 1921 qui se borne à préciser les modalités de rachat des propriétés privées dans l'intérêt des plans d'aménagement des communes ; en la circonstance les arrêté municipaux concernant les immeubles frappés d’alignement n’ont été souvent rendus que postérieurement au 12r août 1921, le locataire conservait l'espoir avant l’arrêté municipal de

se réinstailer, et le propriétaire ne répondait d’ailleurs souvent pas à l'obligation facultative de lui notifier ses desseins. De même Ja loi du 20 avril 1922 organisant une procédure rapide d'évaluation et de paiement des immeubles expropriés par l'Etat, a oublié de régler la situation pourtant digne d'intérêt des commerçants victimes de l'expropriation. Tout au plus cette loi admet-elle le Litulaire d’un droit d'usage ou d'habitation à présenter ses observations devant la commission cantonale chargée de l'évaluation de l'indemnité à allouer au propriétaire mais non qualifiée pour évaluer l'indemnité particulière pour expropriation du droit au bail.

Dès avant l'arrêt Fatoux de 1926 M. Inghels avait déposé une proposition de loi en 1923 pour réprimer l'abus signalé plus haut du chassé croisé qui par le jeu des cessions de dommages de guerre permettait de priver le locataire du droit de report du bail. Selon lui l'indemnité du locataire devait être égale au préjudice subi par lui et supportée parle propriétaire. Lerapporteur qui combattit cette proposition répondit qu’il n’y avait pas lieu de faire payer une indemnité par le propriétaire puisque le commerçant évincé avait déjà une indemnité en vertu de l'article 9 ; la pensée du législateur de 1919 était clairement rappelée dans les débats parlementaires postérieurs et aurait dû inspirer et guider les magistrats de la commission supérieure qui rendirent l’arrêt Fatoux dont les tristes conséquences se poursuivirent jusqu’en

Le gouvernement s'inspirant de l'esprit de la proposition Inghels déposait à son tour un projet en décembre 1923 tendant à faire supporter l'indemnité du locataire par le propriétaire s’il était prouvé que l'impossibilité du report provenait de son fait. Après discussion à la chambre, ce texte avait été modifié en ne faisant supporter par le propriétaire que la plus value immobilière qu'il avait pu réaliser du fait du mode de remploi choisi, plus-value qu’il aurait dû verser au locataire. Ce texte ne vint pas en discussion devant le Sénat, grâce à l'intervention de M. Lubersac qui, prévoyant les difficultés sans nombre qu’il pourrait amener dans son application, demanda à son rapporteur d’en faire subir l’examen préalable par la commission des régions libérées du Sénat.

Pendant ce temps les quelques trois cents sinistrés forclos

attendaient avec impatience la réforme de cette inégalité flagrante. Leur refuser plus longtemps l'indemnité à laquelle ils avaient droit équivalait à les acculer parfois à la ruine, puisque leur seul gagne-pain était constitué par le fonds de commerce où ils travaillaient avant la guerre, lés quelques indemnités mobilières qu'ils avaient pu déjà obtenir étant insuffisantes pour rétablir leur situation.

D'autre part l'administration avait aussitôt partagé la thèse de la commission supérieure et s’empressait d'inlerjeier appel des nombreux jugements rendus par les tribunaux de dommages de guerre qui plus libéraux et plus respectueux de la loi ne voulaient pas se ranger à l'avis de la cour suprême.

M. Baudoux dans un article qu’il écrivit sur la question dans la Revue politique et parlementaire en 1929 a clairement résumé les injustices causées par la violation formelle de la loi du 25 octobre 1919 ; allant plus loin il critique le fond même du droit àindemnisation qu’il trouve trop restreint puisqu'il ne prend naissance que du jour où le propriétaire a manifesté ses intentions au preneur.

La question ne fut reprise au Parlement qu’en 1927, date à laquelle M. le sénateur Lubersac se faisant l'écho des revendications de l'association des commerçants sinistrés, déposa sur le bureau du Sénat une proposition de loi.

Cette proposition tendant à relever de la forclusion les commerçants sinistrés fut aussitôt mal accueillie par l'administration et le ministre des Régions libérées qui y voyaient l'octroi d'un droit nouveau. Lors de la discussion du budget des régions libérées le ministre des Finances déclara, saus doute pour ajouruer la solution du problème, que la question serait reprise lors de la discussion de la loi de finances.

Finalement, après de longues tergiversations, la proposition Lubersac vint devant la commission sénatoriale de législation civile où elle fut vivement critiquée tant par l'influence du ministre que par le rapporteur M. Morand.

‘On lui reprochait d’autoriser tous les locataires sans distinction àaformer des actions en indemnité pour dommages prévus par l’article 9 de la loi du 25 octobre 1919.

Le gouvernement et la dite commission proposèrent un texte

rectificatif limitant le privilège d’être relevé de la forclusion aux seuls cas où le sinistré avait été empêché de faire valoir ses droits du fait de l'Etat.

Cette rectification écartait les dossiers ayant déjà été réglés et restreignait le principe posé par M. Lubersac sans toutefois le modifier.

Après discussion, ce projet rectificatif qui constituait une sorte de transaction entre les désirs des intéressés et les résistances de l'administration fut voté par le Sénat le 13 février, il passa ensuite sur le bureau de la chambre où il fit l’objet d’un rapport favorable de M. Taton-Vassal.

Enfin le 20 avril 1930 la Chambre adopta sans débat le texte du projet voté par le Sénat qui devait devenir loi après promulgation. Nous en examinerons les principales modalités dans la section Il.

SECTION II

LA or pu 30 aAvRIL 1930.

Ce n’est qu'après d’incessantes réclamations et huit années d'attente que les commerçants sinistrés devaient obtenir satisfaction d’une manière d’ailleurs encore bien imparfaite. La nouvelle loi comprend trois articles et porte le titre suivant : « loi du 29 avril 1930 modifiant l’article 9 de la loi du 26 octobre 1919, règlant les droits et obligations résultant des baux d'immeubles atteints par faits de guerre ou situés dans les localités évacuées ou envahies. »

Art. I. — « Lorsque l'impossibilité pour le preneur de reporter les effets du baïl aura résulté d’une interdiction de remploi dans l'intérêt public ou d’une mesure prise par l'administration et ayant empêché la reconstitution de l'immeuble, la demande d'’indemnité de dommages de guerre prévue par l'article 9 de la loi du 25 octobre 1919 pourra être valablement formée jusqu'à l'expiration du délai de trois mois qui suivra la promulgation de la présente loi.

Art. Il. — Les demandes formées en application de l’article 9 de la loi du 26 octobre 1919 antérieurement au 4er janvier 1930, frappées de forclusion où déjà rejetées pour ce motif, pourront être

représentées par les requérants primilifs ou leurs ayants droit, dans un délai de trois mois à partir de la promulgation de la présente loi, sans que la forclusion puisse être opposée à nouveau.

Art. 3. — Dans ce délai de trois mois le preneur devra, à peine de forclusion, déposer une demande entre les mains du greffier de l'organisme d'évaluation des dommages de guerre compétent, qui lui en délivrera récépissé.

Passé le délai de trois mois ci-dessus prévu, toute demande basée sur l'article 9 de la loi du 25 octobre1919 sera nulle comme tardive.

« Gette loi comme l’a dit son principal auteur M. Lubersac est «une loi de procédure » qui n'abroge pas l’ancien article 9 mais le complète. Désormais les abus relevés plus haut disparaîtront et pour obtenir indemnisation le sinistré n'aura plus qu’à prouver que le report du bail était impossible en raison des mesures prises par l'administration (arrêté d’expropriation, d’alignement de l’état ou des municipalités).

Donc pour cette catégorie de sinistrés il leur suffit de déposer leur demande au greffe dans les trois mois de la promulgation, soit avant le 4er août 1930. |

L'art 2 a une auire portée, au lieu de proroger et reporter le délai du 1° août 1921 comme le fait l’art.1, cette disposition relève de la déchéance encourue par la forclusion uniquement les sinistrés qui avaient vu rejeter leurs demandes fondées sur l’art. 9 entre le 1e' août 1921 et le ler janvier 1930. Ici la loi a voulu empêcher que la cupidité de certains sinistrés déjà évincés ne se don- -nât libre cours et ne vint embouteiller les tribunaux. Cet article 2 permet donc au locataire évincé du fait du non remploi de son propriétaire d'obtenir une indemnité.

La condition nécessaire et suffisante est donc d’avoir déjà formulé une demande entre les dates ci-dessus, quel que soit d'ailleurs l’issue de cette demande, en instance ou rejetée pour forclusion.

Cette loi bonne dans son principe présentait cependant encore de graves lacunes et son application risque une fois de plus d'aboutir à de fâcheuses conséquences.

Ges omissions concernent surtout l’évaluation du préjudice subi.

L'article 64 de la loi organique stipule qu’une loi spéciale règle-

rit les droits et obligations résultant des baux concernant les immeubles atteints par les faits de guerre mais l’article 9 de la loi du 25 octobre 1919 ne précise pas comment sera évalué le préjudice subi par la perte du droit au bail, if est regrettable que la nouvelle loi n'ait pas saisi l’occasion qui lui était offerte pour combler cette lacune.

Les sinistrés redoutent de voir leurs indemnités singulièrement réduites du fait de l’interprétalion restrictive de l’esprit de la loi par les commissions départementales d'évaluation qui seules subsistent encore à l’heure actuelle et dont les travaux d’évaluation touchent à leur fin.

La thèse de l’administration est la suivante, puisque les lois du 25 octobre 1919 et 30 avril 1930 se rattachent à la loi du 17 avril 1919, ce sont les méthodes d'évaluation prévues par la loi organique qui doivent s'appliquer pour l'évaluation de l'indemnité pour perte du droit au bail. Poursuivant ce raisonnement elle conclue que la perte subie valeur 1914 seule doit être consi dérée comme base du calcul de l'indemnité et que la notion de frais supplémentaires étant absente sur ce point dans la loi organique, ceux-ci ne doivent pas entrer en jeu dans ce calcul. M. Croquez a démontré avec clarté combien une telle théorie avait pour fondement une fausse compréhension des textes. Il fait d’abord remarquer que si la loi ne parle pas des frais supplémentaires, elle ne fait pas non plus allusion à la perte subie au sens de la loi organique, mais prononce seulement le mot de « préjudice subi » ; en outre il rappelle qu'il suffit de considérer le moment où le préjudice a été subi pour savoir comment il doit être évalué, : or, précise l'éminent avocat du Conseil d'état, «ce ne peut être qu'au moment où il est devenu certain que le rapport du bail ne pourrait plus s’exercer », que le droit à indemnité naissait en la personne de son titulaire, le commerçant évincé. |

En fait d’ailleurs de nombreux commerçants sinistrés n’ont connu les intentions de leur propriétaire qu'après la guerre, c’est donc la valeur à l’époque de l'impossibilité de report du bail qui doit servir de base à l'évaluation du préjudice subi et partant de l'indemnité ; avant cette date le droit à indemnilé n’était encore qu'éventuel et conditionnel. Ce point de départ du calcul pour la base de l’indemnité présente dans la pratique de grosses consé-

quences, on le conçoit aisément, puisque l'indemnité peut subir les variations de la monnaie. Il est souhaitable, mais peu probable, que l’administration abandonne cette thèse erronée, espérons que la jurisprudence des tribunaux de dommages de guerre se montrera plus libérale lorsqu'elle sera bientôt appelée à statuer en appel sur cette question, d'ores et déjà il y a lieu de craindre que ces juridictions ne rendent des jugements disparates. Puisse la commission supérieure être amenée sous peu à trancher définitivement la question avec l'autorité salutaire dont elle a fait souvent preuve.

Ces divergences de vues promettent malheurensement de soulever un certain nombre de litiges retardant encore le retour de l'égalité entre les sinistrés commercants.

D'autre part pour l'évaluation du préjudice subi, les agents de l'administration se basent souvent d’après l'estimation du droit au bail faite dans l'acte de cession qui leur est remis par l’attributaire, cette pratique est condamnable car cet élément, bien qu'il constitue ainsi que le prix d'achat un guide précieux et une partie importante de la valeur du fonds de commerce, ne donne parfois qu'une idée blen imparfaite de la valeur réelle du fonds.

Souhaitons que pour apprécier à sa juste valeur le préjudice subi l'administration cherche à savoir si les autres éléments du fond de commerce présentaient une certaine importance en dehors du droit au bail, et si par exemple le fonds avant la déclaration de guerre était en voie de prospérité, d’agrandissement, etc. Il y a là une foule de considérations que l'administration devra peser et envisager, mais dont la complexité risque de retarder la solution rapide et équitable du problème.

A l’heure actuelle, au début de l’année 1931, les commissions départementales ont achevé leurs travaux préparatoires qui consistaient à opérer une discrimination dans les dossiers dont elles avaient été saisies. Elles ont repoussé les demandes basées sur le refus du remploi du propriétaire qui n'avaient pas été déposées avant le 1e: janvier 1930 et qui soni forcloses puisque le législateur n’a pas voulu suivre sur ce point la pensée de M. Lubersac. Elles ont également, écarté les demandes de certains sinistrés peu délicats qui avaïent déjà obtenu des indemnités, ainsi que celles faisant double emploi avec celles déjà formulées et auxquelles la forclusion n’avait pas été opposée.

A. Dutilloy 3

Enfin ces organismes n'ont pas retenu Îles demandes concernant des baux ayant moins de trois ans à courir avant leur expiration puisque telle a été la condition sine qua non imposée peutêtre sévèrement par le législateur. L'administration a l'intention de confier le soin d'examiner les demandes retenues à des experts. puisse-t-elle faire un choix judicieux de ces derniers pour que l'application de la loi du 30 avril 1930 n’entraîne pas de nouvelles inégalités parmi les quelques centaines de petits sinistrés commerçants (la plupart parait-il, n'ont droit qu’à des indemnités inférieures à 50.000 francs) qui ont attendu avec confiance pendant plusieurs années la reconnaissance de leur bon droit méconnu par suite de la jurisprudence regrettable inaugurée par l'arrêt Fatoux de la commission supérieure.