CHAPITRE PREMIER
Les principes directeurs de la loi du 17 avril 1919.
Lors de l’ouverture des bostilités, la France, nous l'avons Vu, n'avait pas la législation d'ensemble sur la réparation des dommages causés par la guerre ; quelques textes isolés reconnaissaient bien dans des cas particuliers un droit à indemnisation, mais, si l'on peut s'exprimer ainsi, l'exception confirmait la règle.
Cependant un courant d'opinion émanant de la doctrine avait peu à peu acheminé les esprits vers la reconnaissance du droit à indemnité ; nous constatons en effet que dès le 26 décembre 1914 le Parlement vota avec spontanéité et à l'unanimité l'article 42 de la loi de budget, proclamant à nouveau après deux siècles le droit à réparation pour les dommages causés par les faits de guerre : « une loi spéciale déterminera les conditions dans lesquelles s’exercera le droit à la réparation des dommages matériels résultant des faits de guerre ». Dans un admirable élan de solidarité la France entière s’émut devant la férocité et la sauvagerie de l’envahisseur s’acharnant à une destruction Systématique de nos plus riches provinces, les paroles de Dr Stresemann à la tribune du Reichstag sont là pour en témoigner (en 1917) : « le pillage, comme disent les Français, effectué dans les usines textiles et mécaniques, a imposé maintenant à la France une perte de plusieurs milliards ; il faut féliciter l'industrie allemande ainsi débarrassée d’un ennemi redoutable ». Le Pays se pencha sur les malheureuses populations du Nord victimes de ces dévastations; le principe était posé, restait à en préciser les règles d'application.
A. Dutilloy 2
Il ne fallut pas moins de plusieurs années pour mettre sur pied ce monument législatif ; pendant ce temps, les destructions et les ruines s’amoncelaient d'heure en heure et les malheureux sinistrés attendaient patiemment l’heure de la délivrance. On peut citer en passant cette curieuse ordonnance de référé, rendue le 21 mai 1915 par le président Monnier au sujet de la réclamation d'un sieur Augé, propriétaire d'unimmeuble à Neuilly détruit par une bombe de Zeppelin et tendant à la nomination d'un expert pour l'évaluation des dégâts : « Altendu qu'Augé, propriétaire d'un immeuble sis à Neuilly, qui dans la nuit aurait été gravement endommagé par une bombe lancée par un dirigeable allemand, a assigné la ville de Neuilly et le ministre de l'Intérieur pour fins de nomination d’un expert qui aurait pour mission de visiter les lieux, de procéder au constat des dommages, d'en fixer les causes et l'étendue et d'en déterminer l'évaluation, mais attendu qu'avant de statuer sur le fond de la demande, il est nécessaire d'en examiner le principe et de décider sur sa recevabilité, or attendu qu'en l’état actuel de la législation, la responsabilité judiciaire des communes et de l’état n’est pas engagée quand la responsabilité sollicitée est motivée comme en l'espèce par des dommages qui sont la conséquence des. faits de guerre ; que dès -lors, la demande du sieur Augé, en l'état des motifs sur lesquels il la fait reposer doit être d'ores el déjà écartée comme irrecevable ». Des hommes éminents s’attelèrent à la recherche de la solution du problème nouveau qui se posait au législateur, un comité national d'action pour la réparation des dommages de guerre fut créé, ayant pour président le distingué doyen de la Faculté de droit de Paris M. Larnaude ; l'élaboration de la loi du 17 avril 1919 fut longue et laborieuse, et malgré les critiques dont elle a été l’objet, cette loi, diverse et touffue comme le sujet lui-même, est et restera toujours la charte intangible des sinistrés.
Ce vaste monument législatif ne tient pas moins de 8 pages au Journal Officiel, l'article 1 proclame le principe « de l'égalité et de la solidarité de tous les Français devant les charges de la guerre ; l'article 2 en découle et reconnaît aux sinistrés le droit à la réparation intégrale des dommages causés par les faits de guerre ; le dommag® doit être causé par les faits de la guerre et
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non du fait de la guerre, mesure de sauvegarde des finances publiques.
Le même article 2 précise que le dommage doit être certair, matériel et direct : certain c'est-à-dire correspondant à une perte réelle et évaluable, matériel ou manifesté par une démolition, une détérioration quelconque visible ; par ce mot le législateur a voulu vetirer tout droit à indemnité aux simples privations de jouissance ; enfin le dommage doit être direct c'est-à-dire provenant d'un fait de guerre seul ; sont donc considérés comme faits de guerre : 40 ceux que l’ou entendait sous la jurisprudence de 1919 : ce sont d'abord tous les dommages provenant des armées ennemies, ceux résultant de la rencontre des armées, enfin ceux occasionnés par les ordres des autorités et relatifs aux nécessités immédiates de la lutte ; tous ces faits de guerre selon l'interprétation du Conseil d'Etat (Voir arret Pesty, 9 mai 1871), ne donnaient d'ailleurs pas lieu à indemnité, en raison de la théorie des actes de gouvernement ;
20 Les faits de guerre au sens actuel de la loi, c'est-à-dire toutes les mesures relatives aux opérations militaires telles que préparation d'une attaque, ou de défense, évacuations. Sur cette question de dommage direct, M. Mestre dans une étude juridique très fouillée a montré ce qu’il fallait entendre : le dommage est direct quand on relève entre le préjudice et le fait allégué un lien incontestable de nécessité logique.
Ayant rappelé à grands traits les conditions que doit présenter le dommage pour fait de guerre, il nous reste à voir en quelques mots comment l'indemnité sera calculée. La loi sur ce point est le résultat d’une transaction entre les deux chambres qui furent longtemps en désaccord : la haute assemblée animée de l’esprit con-. servateur traditionnel estimait que le droit à réparation était un droit individuel sanctionné nécessairement par une action judiciaire, la chambre des députés animés d'idées plus avancées, fondait le droit à réparation sur le principe socialiste de solidarité et le considérait comme un droit nouveau, un droit social. C’est l’état qui organise la reconstitution du patrimoine national et c'est moins l'individu qui est bénélciaire de ce droit que la nation entière, la collectivité, Le sinistré n'étant plus guère que le préposé de l’état en vue de la reconstruction ; l'accord se fit cepen-
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dant et le remploi que la chambre voulait obligatoire devint facultali. Pour le mode de calcul de l'indemnité il faut distinguer les meubles et les immeubles :
40 En ce qui concerne les dommages immobiliers, si le sinistré fait le remploi c'est-à-dire s'engage à reconstruire un immeuble identique ou similaire à celui détruit il recevra tout ce qui est indispensable pour la reconstruction, l'indemnité se décomposera comme suit : d’abord une somme représentative de la perte subie évaluée au prix de construction de 1914, ensuite une somme représentée par les frais de reconstruction, enfin la somme correspondante à la dépréciation pour vétusté, somme qui ne peut d’ailleurs excéder 20 pour cent du coût de la reconstruction. Au contraire, le sinistré qui ne s'engage pas à effectuer le remploi est privé de cet élément important de l'indemnité et ne touche que ce qui correspond à la perte subie. De nombreux auteurs se sont élevés contre cette disposition législative et M. Jacquelin s’est montré tout à fait hostile au principe du remploi, dans une petite brochure intitulée le droit social et la réparation des dommages de querre ; selon cet éminent professeur, l'indemnité calculée d'après le prix de remplacement n’est autre qu’une prime à la reconstruction, il aurait suffi en toute justice de ne payer que la perte subie ; tout en reconnaissant le bien-fondé de cette idée, et ses graves conséquences financières, puisque, en admettant le remploi et en le favorisant Le législateur a augmenté dans une proportion de un à quatre les charges de la reconstitution, nous pensons que ce n'était offrir qu'une maigre compensation aux vaillantes populations victimes de l'invasion ou du bombardement et le Parlement a eu raison d'obéir à un sentiment non plus de justice mais d’équilé.
En ce qui concerne le calcul de l'indemnité pour les dommages mobiliers, l’article 13 de la loi n'impose aucune condition de remploi ; cetie indemnité est fixée uniquement d'après la perte subie, l'estimation varie s’il s'agit ou non de produits agricoles ; pour ces derniers là valeur de la perte subie est évaluée à l’époque de la maturité de la récolte, mais l’article 13 ajoute qu’exceptionnellement pour quatre catégories de biens meubles l'indemnité serait calculée non plus seulement sur la valeur de la perte subie mais aussi sur celle de remplacement. Ces catégories sont les suivantes : les malières premières et approvisionnements nécessaires
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à l'exploitation industrielle pour la remise en marche normale pendant trois mois, les produits en cours de fabrication et les objets servant à l'exercice d’une profession. Nous aurons l’occasion de voir plus loin combien cette calégorie souleva de ditficultés dans la pratique, difficultés qui ne sont d’ailleurs pas encore entièrement aplanies à l’heure actuelle. La deuxième catégorie concerne les animaux et engrais, semences, elc., indispensables à la reprise de l'exploitation agricole, l'outillage et ies marchandises du fonds de commerce, etc, pour une période de trois mois. Enfin dans la dernière catégorie rentrent le mobilier à usage d'habitation, linge, effets, objets d'agrément d’une valeur maximum pour chacun de trois mille francs.
Il nous reste à examinér rapidement les conditions et modalités de paiement de l'indemnité pour dommages de guerre ; 1à encore il faut distinguer le dommage mobilier et immobilier. Le sinistré, selon l’article 43 de la loi ayant eu le rare bonheur d'obtenir son titre de créance dans les deux mois {en fait la majorité des sinistrés a dù attendre des mois voire même des années) de la délivrance de l'extrait de la décision cantonale chargée de l’évaluation, ou encore de la décision du tribunal des dommages de guerre, s’il n’a pas accepté la décision de la commission d'évaluation, n'est pes encore prèt de toucher, car ce titre n'est pas négociable sauf cependant avec l'autorisation du tribunal ; le paiement sera effectué selon l'attitude du sinistré: pour celui qui effectue le remploi, seul le paiement en espèces s'impose, loutelois l'article 46, $ 9 signale que la compensation est permise (imputation d'impôts), l’état peut encore se libérer par le paiement en nature; la Chambre des députés, soucieuse parfois de ménager les finances publiques, aurait voulu généraliser ce mode de paiement qui aurait permis à l'état de liquider ses nombreux stocks de guerre, mais le Sénat, désireux de respecter avant tout le droit individuel, a laissé au sinistré le soin d’accepier ce mode de paiement. La loi du 80 avril 4921 a créé nn nouveau système de règlement : la dation en paiement. Elle permet à l'état de remplacer, par un titre de rente, le titre de créance du sinistré ne faisant ni remploi, ni réinvestissement; ce titre de rente sera comme le titre de créance précédent inaliénable pendant cinq ans, mais le sinistré au lieu d'être remboursé après les cinq ans d'inaliénabilité par
fraction de dixième d’année en année pourra donc toucher le solde de sa créance en vendant le titre de rente, l'avantage pour l'état réside en ce fait qu'il n’a plus à payer qu’un intérêt annuel au lieu d’un capital de dix annuités, il effectue une consolidation opération toujours avantageuse,
Une autre loi importante pour ménager la trésorerie est celle du 23 juillet 1921 qui a son origine dans un amendement de M. Des Rotours, cet amendement permettait au sinistré d échanger son titre d’indemnité contre un litre de rente lorsqu'il s’agissait des quatre catégories visées à l’article 13, le gouvernement estima à juste titre qu'ainsi présenté ce texte avait une portée trop grande et la loi a limité le bénéfice de cette mesure seulement à la 4e catégorie c'est-à-dire aux meubleset objets d'habitation; l'état voit par cette opération transformer une dette à court terme en dette à long terme, et n’a plus à payer qu’un intérêt au lieu d'un capital, le sinistré de son côté devenant un rentier, touchera de suite et n’aura pas à fournir des factures justifiant son remploi, il subit il est vrai un abattement de {43 % de son indemnilé.
En résumé le paiement s'effectue pour les ‘dommages immobiliers de la façon suivante, deux mois après la réception du titre de créance le sinistré reçoit un acompte du quart de la perte subie, dont le minimum est de 3.000 francs et le maximum de 10.000 fr., le solde est versé au vu des justifications des dépenses, l’état alloue d’ailleurs un intérêt de 5 % sauf s’il s agit d’un immeuble de plaisance, voilà pour le cas du remploi.
Pour celui qui réinvestit c’est-à-dire use de la faculté de l’article 45 permettant d’affecter l'indemnité à un usage immobilier agricole, industriel ou professionnel en dehors de la zone dévastée, l’indemnité ne comprend plus que la perte subie, versée par acomptes successifs après jusiifications, donc ici pas d’avance ni de fonds de roulement.
Enfin le sinistré qui n’opte pour aucun de ces moyens reçoit un titre de créance à 5 % d'intérêts, inaliénable pendant 5 ans, le solde étant versé en dix annuités, soit au total 16 ans pour être indemnisé.
Pour les dommages mobiliers la loi distingue selon les diverses calégories :
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19 Pour les meubles des 4 catégories visées au paragraphe 4 de l’article 43, l’attributaire qui reconstitue ou fait le remploi est dans la même situation que le bénéficiaire de dommage immobilier qui effectue le remploi;
20 Les meubles visés à l’article 45 $ 2 ne sont indemnisés qu'au prix de la perte subie, paiement en dix ans par annuités;
3 Les indemnités correspondant à des amendes, contributioñs de guerre, sont payées de suite avec intérêt du jour du dommage ;
4° À rebours, l'indemnité pour meubles somptuaires selon l’article 44 $ 5 n’est pas productive d'intérêts et n’est versée qu'après le paiement des autres chefs d’indemnités dont le sinistré peut bénéficier.
Tels sont tracés à grands traits les principes directeurs de la loi du 47 avril 1919, nous nous excusons de les avoir rappelés, mais il nous a paru utile d'en parler afin de mieux apprécier ensuite cette loi et mieux comprendre les raisons qui militèrent au fur et à mesure de son application soit à la modifier soit à la compléter. Avant d'examiner les révisions en elles-mêmes et leurs causes, il importe dans un deuxième chapitre de jeter un coup d'œil d’ensemble sur la tâche qui incombait à l’administration chargée d'appliquer les textes votés.
