I. AKMIMSTliATIOX "T

mcnl la Moscovie. Les lji«'ns «4 rcvemis du Palais — ikhis dirions aujourd'hui de la liste civih' — el de l'Etat sont séparés : au premier sont attribués quarante villes ou viila^'es ; au second, le reste du pays, partagé en quartiers {tchctverli), ceux de Vladinfiir, dOustioug, de Galitcli et de Novgorod. Chîicune de ces divisions nouvelles, plus financières que i)olitiques, est administrée, de Moscou même, par un prikazn particulier. Mais plus tard, quand Ivan réunit à son l*]nipire Kazan, Astrakhan tl la Sihi'ri»', au lieu de les l'aire entrer dans les cadres qu'il avait tracés lui-même, il les dota de prikazes spéciaux auxquels ses successeurs en superposèrent d'autres; de sorte (ju'à la tin i\\\ xviT siècle, en dépit {\\\\\ nouvel essai de réforme sous Alexis Mikhadovitch, l'administration centrale de la liussie à Moscou ne comptait pas moins de trente-neuf prikazes.

Au témoignage d'un contemporain d'Alexis, Kotochikhine, les plus importants de ces bureaux étaient ceux des atfaires étrangères et de la guern', celui surtout des affaires secrètes, que le Tsar présidait lui-même, etc. Kntre eux, il n'y avait de lien et d'impulsion commune que la volonté du souverain ; ils ne subissaient pas l'inlluence de la chambre des ho'iars (Boiarskàia puiata}, sorte de (lonseil Suprême dans leciuel quelques historiens ont voulu voir une ébauche de Parlement, et qui, en fait, entre le Tsar qui seul ordonnait, et les prikazes qui exécutaient, semble avoir eu un rôle surtout d'apparat.

Autant l'administration centrale était compliquée, autant l'administration locale était simple. Chaque ville, avec son territoire, était gouvernée par un voiécode, nommé, selon rimporlance de sa circonscription, par un prikaze ou parle Tsar lui-môme. Assisté de scribes envoyés de Moscou, et parfois de magistrats élus par les nobles du pays, il était juge, général, percepteur d'impôts, policier. En réalité, son temps se passait, d'une part, à rassem])ler l'argent et les soldats

7« l,.\ lU SSIi: Al \VIII' SIKCLK

que i«' j;Miiv<'rn«'nn*nt rôclamail sans cossp, de l'aiiln*, à s'enrichir en pressurant ses adininislrt-s. Kolocliikliine nous fait un lal)leau ellrayanl de l'arbitraire et de la corruption de» V()i«'V(Ml('s. La liiissie dei'('p()(jin'suivarile li'ur (lui, du moins, un peuple liK/oniK' à roh«''issanre, et prêta tous les sartiliers comme à toutes les transformations.

I)e bonne heure, Pierre; 1" projeta d'ain»''liorer cette adininislialiou rouliniére et vénale. Dès HI!)H, nous le voyons, à La Haye, demander au secrétaire d'Ktat Ta^el un spéM-ialiste pour ré'orjçaniser et dirig<îr sa chancellerie. Il est évidemmenl imbu de ridé(; (jue l'Kurope peut l'approvisionner d'administrateurs et d'hommes d'Ktat aussi bien que de maîtres mineurs et de charpentiers. Du reste, les « politicjueurs » européens ne sonf;<;nt pas à se récuser ; les projets de réforme b'-^islative pleuvent autour de l'impérial voyageur : j)Our trouver le .\uma Pomjiilius ou le Solon de la Russie, il n'a (pie l'embarras du choix.

Tu des plus curieux, parmi ces projets, est celui du pasteur anglican Traucis Lee. .Nous y voyons poindre, des 1(398, une idée destinée à faire fortune, celle de l'organisation collégiale des hautes administrations : les années suivantes, elle reparaît constamment dans les mémoires et les pro[)ositions soumises au Tsar. 11 n'est pas douteux (ju'elle ne lui plût beaucoup — aumoinscommemoyende contrôle — etlaHussie aurait eu ses Çoll('ges, longtemps avant la /inh/si/nodir française, si la guerre contre la Suède navait détourné Pierre des réformes proprement dites, pour l'obliger à des expédients qui mutilèrent l'ancienne administration .sans lui substituer rien de régulier.

De 1701 à 1709, Pierre est constamment en campagne. On ne le voit dans sa capitale que quelques semaines, en hivers pour les fêtes. Il faut pourtant que la machine administrative fonctionne en tout temps. 11 crée donc, à ses côtés, un organe nouveau, qui le suit dans ses déplacements ;

I/ADMIMSTHATIO.N 79

c'est la '< Chancellerie intime » ou le « Caliinct ». i)«'s favoris et (les confidents du Tsar, pour la plupart tles étrangers ou des Russes sans place dans l'ancienne hiérarciiie, forment cette chancellerie et y gouvernent THnipire par-dessus les prilvazes de Moscou. Ceux-ci subsistent toujours: aucun oukaze ne les a supprini('*s, (ie rnôin»' ([u'aucun ouka/e n'a créé de toutes pièces le « Cabinet » ; mais ils disparaissent, en quelque sorte, par amortissein<*nt. I)'un<' part, les vides qui s'y produis<'nt ne sont pas comblés ; de l'aulre. la connaissance des alVaires leur est jieu à peu soustraite par la Chancellerie intime, par les nouveaux bureaux (de l'artille- ' rie, de la marine, etc.) (juelesnécessitésde laguerre àl'européenne ont fait créer, et surtout, à j)artir de 17(»U, par les gouverneurs des provinces.

Avant cett<' épo(|ue, les gouverneurs, ou, pour employer leur vieux nom, les voiévodes, avaient eu des pouvoirs mal détinis, bornés simplement par les attributions supé'rieures des prikazes. Or, ces attributions supérieures gênaient l'Kmpereur. Obligé par la guerre de passer l'année, tantôt sur la frontière de Suède, tantôt sur celle de l'ulogne, il avait besoin de trouver tout près de lui, sans passer par Moscou, des hommes et de l'argent. Il imagina donc de découper les |)rovinces frontières en gouvernements généraux tout à faitindé'pendantsde la vieille cajiitale. Ce n'était pas une réforme, mais un simple expédient, une .<iorte de mise en réquisition permanente, pour la guerre, des ressources que les prikazes auraient réparties entre les ditl'érents services de l'Klat.

Kn (juelques années, cette organisation s'étendit à tout l'Kmpire. La guerre contre les Suédois avait provoqué la formation des gouvernements de IVtersbourgou d'Ingermanie, de Smolensk et de Kief ; le contlit avec les Turcs amena celle du gouvernement d'Azov; les révoltes de serfs, de cosaques et de nomades, dans le bassin de la Volga, celle du

80 I. A ISI >'^ll. \l \ \ I I r "-II.I.I.I.

j;()iiv«'iii<'ni<'iil (If Ka/Jiii, donl on (l<'iiit'riil)r;i pins lani rrnv (le Mjni-.Nov^orod et (rAsliaUlian. Ajin-s la (:(jii(|ii«'*l<* (l<*s Provinces HallicjiK's, on forma rcini (icUi^a.dcuxdWrkliangel cl (le Moscou se parlafçèrenlie reste de la Hiissic d'Kurope.

Une orf^anisalion de ce «tenre devait ahoutirà la dissémination sysl«''inali(jiu* des ressources; à mesure (pie la f;iierre devint moins absorbante et IKnipereiir pins sédentaire, il en seiilil inienx les incoiixt-nienls. A partit- de 171 'k il passe pinsienrs mois, cluupie année, dans sa nomelle capitale, |*élersbonrg : il a plus de loisir que par le passé, et toujours autant de '^oUi |)our les réformes (pii feront ressembler la Russie à l'Lurope. 11 procède donc, sur des modèles euro- ))éens, à la réédilication du pouvoir central moins pour remplacer les anciens prika/es, que pour mettre lin à Tanarcliie née de la guerre.

Trois aniK'es auparavant, il avait préludé à celle nouvelle politique en créant le « Sénat dirigeant ». Cette assembl(?e de huit grands personnages — dont un seul lettré, le prince Vladimir Dolgorouki — devait jouer le rcile, non du Sénat polonais ou suédois, aux(|uels son nom avait été emprunté, mais d'une sorte de Conseil de Régence, pendant les absences du souverain et particulièrement pendant la campagne contre les Turcs (1711 i. Ses attributions mulli|)les, jiolice, justice, finances, négociations, etc. n'étaient nullement définies: en fait, il devait s'occuper surtout de la conduite et de l'entretien de la guerre. Sa grande atfaire était de trouver des hommes el de l'argent.

En 1714, il fut transféré à Pétersbourg. Un oukaze décida que ses séances auraient lieu trois fois par semaine ; d'autres oukazes essayèrent de déterminer ses fonctions. On s'aperçut vite qu'il était trop chargé ; qu'il fallait des organes spéciaux pour les affaires étrangères, les finances, le commerce, etc. On revint donc à l'idée déjà vieille de la création de Collèges.

82 I.A HL'SSIE AT XVIII' SIKCLE

Un oukuze avait «h'jù (h'-cidr- que, dans toutes les administi'iilions, les alVaircs sf Irailoraicnt sur protocoles sifçnés par plusieurs lorjclionuairi's «if ^radc «'gai. (i'était là le piincip*' (le i'orffauisation eollé^ialc ; pour préparer son appiicaliou coniplèle. rKiiipcrciir lit étudier, entre 1715 et 171i), les iusliliitions du Danemark, puis et surtout celles de la Suède qui jouissaient d'une réputation euro|)éenne, et qu'il comptait imiter l'acilement, puisqu'il avait sous la main nomhre <le prisonniers suédois (ju'il pouvait bombarder adniiuislraleurs, l)ii reste, il leur ejierelia des collaborateurs un peu partout, dans les provinces baltiques, en Aileuia;;ne, en Anlrieli<', eu IWdième surtout ; des Slaves initiés aux praticpu's allemandes et capables d'apprendre vile le russe devaient rendre de grands services. Il envoya enlin un certain nombre de jeunes Husses se former dans les chancelleries prussiennes, notamment à Kn-ni^sberg.

Le personnel ainsi créé, on procéda à sa répartition entre les nouvelles administrations. De 1710 à 1722, les dilTérents Collèg«'s furent formc'S ; ColU>(je des A flaires étra7u/cres, en place de l'ancien prika/.e des ambassades ; Collèf/e de la Guerre, avec un long cortège de bureaux (vivres, artillerie, etc.); Kammer Kollet/ia, pour la gestion des revenus de l'Kmpire; Collège r/e /^emwi, pour contnMer les comptes; Collèt/e des bénéfices, p<jur le recensement et la surveillance des terres conférées aux nobles ; Collèges de V Amirauté, de Justice, de Commerce, des Mines et Manufactures. La plupart des prlka/es qui subsistaient obscurément à Moscou, disparurent devant les nouveaux corps qui commencèrent à fonctionner, les uns à Pétersbourg, les autres à Moscou, sous la conduite de leurs présidents et vice-présidents étrangers, sans attendre qu'on eût réglé les rapports qu'ils devaient entretenir entre eux et avec le Sénat.

Dans le système suédois, qu'on avait voulu imiter, le Sénat était un corps politique ; le Sénat russe, organe

I/ADMIMSTIJATIU.N 83

administratif, malgré son titre de « gouvernant », faisait double emploi avec la plupart des Collèges. Il fallait, ou le laisser disparaître, comme l'ancien (Conseil des Boiars, ou le transformer, en faire l'organe de contrôle suprême et de coordination, le « Collège de Direction », qu'un des conseillers étrangers, Luberas, avait jadis proposé de créer. Ce fut à cette solution que Pierre le Grand s'arrêta. Une série d'oukazes attribua au Sénat la surveillance des Collèges, la connaissance des plaintes dirigées contre eux, la cbarge de les éclairer dans leurs doutes, et le droit de trancher leurs conflits. Pour assurer le contact entre ces divers corps, il fut décidé que les présidents des Collèges siégeraient de droit dans le Sénat, qui serait j)résidé par l'Kmpereur, ou du moins par son représentant direct, le l*rocureur général. Mais, dès i 722, les Collèges de la (Juerre, des Affaires étrangères et de l'Amirauté furent soustraits à la surveillance du Sénat, et les présidents de tous les Collèges perdirent le droit d'y siéger. De ces mesures contradictoires il résulta une extrême confusion, que tout le siècle ne réussit pas à dissiper.

Sur certains points, pourtant, les attributions spéciales au Sénat furent un peu mieux déterminées que par le passé. 11 fut établi en principe qu'il statuerait sur les affaires d'Ktat que l'Kmpereur lui déférerait spécialement, et sur les afïaires administratives qui ne ressortissaient à aucun Collège ; qu'il nommerait à une partie des fonctions publiques, fixerait le ic/tine^ le grade des fonctionnaires ; interpréterait les lois, ferait des oukazes, publiés concurremment avec ceux de l'Empereur, et aurait charge enfin de la rédaction d'un nouveau code. En d'autres termes, tout en restant une sorte de Conseil suprême, il tendait, dès cette époque, à devenir une Cour de justice et de législation.

A côté de l'administration centrale ainsi réorganisée, Pierre le Grand dut songer, dans ses dernières années, à

84 LA lUSSIE AI Wlll- SIKCI.K

remanier riuliiiiiiisdalioii provineiale. Un ouka7.e de i7i!i parlaf^eii l'IOnipire on 10 gouvepnennenis, divisés eux-mêmes en il provinces, el ces provinces en disiricts : à la lête de <"lia(pie ^oiiverncnierïl, il y enl un (M''n«'ral (iouvcrneur ; de chaque province, un voiévode. Les uns el les autres s'oceupaienl, sous la surveillance du Sénat el des (!olIè^es, de police, de routes, de i'orlilicalions, veillaient aux levées d'hommes et d'argent et faisaient exécuter les jugemenis. A la dilï'érence de l'époque précédente, ils ne jup-aient pas eux-mêmes. Kidèle, en efïel, au principe colléj^ial, Pierre les entoura d'une mulliluih; de conseillers et d'assesseurs. Dès 1 li)±, il imposa aux voiévodes des adjoints choisis par la noblesse de h'ur province, comme cela se pratiquait en Livonie. Kn 171 i, il accola aux (î«''néraux Gouverneurs des Landraty et des Landrichlcry élus, pour les supplt'er pendant leurs absences, vérifier leurs comptes, souscrire à leurs décisions « non pas en subordonnés, mais en collègues », et juger loules les alVaires sous leur |)résidence.

La Russie se trouva ainsi dol<''o, diiri bout à ranlre du territoire, et du haut en bas de la hiérarchie, d'inslitutions calquées sur les meilleurs modèles de l'é-poque; elle eut partout des Collèges, garantie contre la vénalité des fonctionnaires, et partout, garantie contre l'arbitraire, des magistrats et des conseillers élus. Il yen eut jusqu'auprès de l'Empereur qui s'avisa, en 1722, de faire procéder, par les grands corps de TÉta^f à l'élection d'un président du Collège de Justice.

Mais celte perfection n'est qu'un Irompe-l'œil. D'abord, les nouveaux gouvernements sont trop grands : telle ville, dans celui d'Astrakhan, est à plus de mille verstes de son chef-lieu. Ces chefs-lieux eux-mêmes sont parfois bien misérables: encore en 1730, Talichtchef, nommé gouverneur d'Astrakhan, n'y peut trouver ni plumes ni papier. Les cir-

LADMIMSTISATIO.N 85

conscriptions administralives et financières ne coïncident pas : les districts sont découpés de la façon la plus arbitraire; pour celui de Novgorod, qui a 253.000 habitants, et celui de Vrevski, qui en a 1.721, il y^ le môme nombre de fonctionnaires. D'autre part, dans ce |)ays qui n'avait jamais ouï parler de division des pouvoirs, on n'arrivait pas à distinguer les uns des autres iatidraty, lajidrichtery , komissary, etc., etc. Leurs noms même étaient une cause de confusion : comment s'y reconnaître dans ces termes étrangers .' (Juant aux avantages du système électif, ils étaient nuls : dans la Russie de ce temps, il ne pouvait y avoir d'élections libres. Les gouverneurs et voiévodes avjiient beau être flanqués d'assesseurs et de conseilleis, leur responsabilité* seule, et non leur pouvoir, en était diminuée. Enfin les ordres lancés de Pélersbourg se perdaient dans le vide, faute de moyens d'exécution : il est difficile d'établir si telle institution, organisée par vingt ou Ivazes, a jamais fonctionné.

fl va sans dire que, sous les étiquettes nouvelles, les anciens défauts se perpétuent. Pierre le (irand a bouleversé les prika/es, parce (|u'il les trouvait trop lents, et les a remplacés par des Collèges et un Sénat : après la réforme, les affaires traînent tout autant. Sans cesse, il est obligé de gourmander les sénateurs a qui passent leurs séances à bavarder comme des commères sur le marché », ne terminent jamais leurs rapports, donnent des ordres, mais « comme les fonctionnaires de jadis, oublient de vérifier si on les a exécutés >•. Les oukazes n'y font rien^ ni même la création d'un surveillant du Sénat, le Réviseur fjénéral (171 ;>), devenu en 1 7 ! 0 le Procureur général ; et le résident hollandais, de Bye, constate, à la lin du règne, que u le malheur, dans ce pays, c'est que toutes les affaires vont au Sénat, qui n'en décide aucune ».

Les autres défauts de l'adminislraliuii eUiienl l'arbitraire et la vénalité. Ln l'absence de lois précises, les fonctionnaires

Sn I.A lU SMi: Al \ \ I I 1' MliCl.K

russes ffoiivoi'iiJiicnl à la finori (l«'s pjulias. « II vous rncUoiit en prison pour un jour, écril l'ossodiKof, cl vous y reste/ un an ». Il s(î passait en France, à la nn^mo époque, sur les galères du roi, des faits senihlahles, mais au moins «'tail-ce pour le service du roi, (pii a\ail besoin <lc hoiis ranu'urs ; «u lUissie. c'était au profit des roiirliounaircs. Il é'tait admis qu'ils devaient vivre de leur cliarf^e. comme les soldats de maraude; et (juc, |)uis([u*ils ne re<-e>aicnt presque jamais <rapj)oinlcments, ils n'avaient qu'à se payer sur leurs administrés. Jus(iu'à quel point ils pouvaient porter leurs ex«ictions et leurs violences, nous le voyons par I alïaire de ce <ommissaire Akiclief (jui, pendant des années, pillant les liouîuies et déshonorant les feninies, mil à feu et à sang le district d'Oustioug.

C'était les adFninistral<'urs, plus (jue les lois, (juil fallait réformer, l'ieri'e le (irand ne s'y ménagea j)as. Ses ouka/.es sont pleins de menaces h l'adresse des fonctionnaires qui « savent tricher avec les lois comme les joueurs avec les caries » ; quand il peut les atteindre, il les frappe sans pitié. 11 fiiit fouetter un vice-gouverneur de Pélershourg, ivorsakof ; briller la langue aux sénateurs Opouchtine et Volkonski ; pendre un gouverneur de Sibérie, le prince Gagarine ; rouerie Ministre Xesterof en présence de tous les fonctionnaires de Pétersbourg convoqués spécialement <( pour l'exemple ». Pour concussions aussi, le vice-chancelier Chafirof est knouté, condamné à mort, grùcié seulement sur Féchafaud ; le favori, le contidenl de Pierre, l'homme à qui les princesses du sang baisent la main, le Vice-Empcreiir Menchikof, est bàlonné par son maître, et menacé de pis; « s'il recommence, gare à sa tète î »

Il a recommencé pourtant, et les vols ont continué autour de l'Empereur aussi bien que dans les provinces où des «( Réviseurs », investis de pouvoirs extraordinaires, faisaient pendre, de tertips en temps, quelques pauvres diables de