LES MINISTERES

L'oi^anisation des ministères, en ce qui concerne la division des attributions entre les différents ressorts, laisse aussi beaucoup à désirer au point de vue des intérêts généraux de TEmpire. Ainsi, chose incroyable, la Russie, pays presque exclusivement agricole, dont le sol fait la principale richesse exploitée par plus des quatre cinquièmes de la population, la Russie n*a pas de ministère de Fagriculture I Ce peuple agriculteur par excellence n'a pas de ministère spécialement chargé de défendre ses intérêts dans les conseils de TEmpire, de veiller au bien-être de ces quatre-vingts millions de paysans qui constituent la force tant matérielle que morale

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de la nation, enfin d'étudier les mesures propres à relever Tagriculture, à rendre la terre plus productive et le cultivateur plus apte à en tirer profit. Il existe bien un ministère des domaines de TÉtat, dont les attributions rappellent vaguement celles du mînislère de Tagriculture dans les autres pays ; mais sa tilche consiste simplement à gérer les biens appartenant à rÉtat et à en tirer le meilleur revenu possible. S'il lui arrive de toucher aux questions qui intéressent ragriculture en général, ce n'est que par ricochet et il peut môme se trouver en opposition d'intérêts avec les autres propriétaires ruraux. A la rigueur, ce ministère pourrait ne former qu'un département de celui des finances, n'étaient l'importance considérable des biens qu'il doit administrer et l'inconvénient de grossir encore les attributions d'un ministère déjà trop surchargé, au grand préjudice de son fonctionnement régulier.

Si, au moment où s'accomplissait le grand acte de l'émancipation des serfs, l'empire avait possédé un ministère, de l'agriculture assez au fait des intérêts respectifs de la noblesse et des paysans pour les défendre avec compétence et autorité, qui sait si cette mesure salutaire et indispensable en soi n'aurait pas été exécutée dans des conditions économiques autrement favorables ? Les hommes chargés de préparer cette vaste réforme, qui était

toute une révolution, en virent surtout le côté humanitaire et se préoccupèrent beaucoup moins des conséquences politiques, administratives et économiques de leur œuvre. C'est pourquoi l'abolition du servage, tout en restant l'acte le plus glorieux du règne d'Alexandre II, ne produisit pas, à beaucoup près, tous les bienfaits que ce prince avait le droit d'en attendre; elle eut même des effets nuisibles dont le pays souffre encore et auxquels il est urgent de remédier.

Ce n'est pas ici le lieu de rappeler toutes les fausses mesures prises pendant la période de l'émancipation, mais on peut ramener à plusieurs causes principales toutes les funestes conséquences de la réforme, telles que la ruine de la noblesse, la misère des paysans, la fermentation révolutionnaire durant le règne d'Alexandre H, le désarroi administratif et judiciaire. En brisant brusquement les chaînes qui rivaient depuis des siècles les serfs à leurs maîtres, on eut le grand tort de vouloir rompre du môme coup tous les liens qui auraient diï unir encore le paysan affranchi et devenu petit propriétaire au grand seigneur territorial* Destinés à vivre côte à côte, le moujik et son barine avaient de nombreux intérêts communs ; il fallait régler leurs rapports en tenant compte des habitudes séculaires de l'un, aussi bien que de celles de l'autre. Au noble il ne fallait

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demander que le sacrifice de ce qui élait irrévocablement condamné ; en même temps il eût été équitable de lui donner des compensations morales et positives de nature à diminuer le regret de ce qu'il perdait et à le rattacher au sol de ses ancêtres. Au lieu de cela, on le dépouilla non seulement de ses droits seigneuriaux, ce qui était juste, mais aussi de toute autorité dans le pays où il avait été le maître et, en lui enlevant par-dessus le marché une partie de ses terres, on ne négligea rien pour lui rendre odieux le séjour dans celles qu'on lui laissait. La plupart des gentilshommes avaient mis un généreux empressement u sacrifier leurs privilèges historiques : ils méritaient mieux que de devenir les victimes des tristes arbitres de paix (mirowye posredniki) institués par la commission supérieure d'émancipation exprès pour servir les vieilles rsmeunes des paysans contre leurs anciens maîtres. Ce qui devait arriver arriva. Les propriétaires, en butte à toutes swtes de chicanes et de persécutions, quittèrent leurs domaines, s'enfuirent dans les capitales ou à l'étranger; comme à la fin du siècle dernier la noblesse fcançaise émigrait devant l'explosion des haines populaires excitées par les commissaires, que la Convention envoyait dans les départements. Les certificats de rachat, avec lesquels le gouvernement leur avait payé les terres distribuées aux paysans,

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ne tardèrent pas à être vendus et le produit de celte vente fut promptement dissipé autour de toutes les roulettes et tapis verts de TEurope. Les nombreuses banques foncières poussées comme des champignons sur le sol de la Russie achevèrent vite la ruine, si heureusement inaugurée par les révolutionnairesqui siégeaient dans la commission d'émancipation.

Le sort du paysan ne fut pas plus heureux. Le serf transformé par un coup de baguette en homme libre — libre môme de taquiner et d'ennuyer son ancien maître — commit toutes les fautes que commettra toujours l'individu, passant sans triansilion de l'esclavage à la liberté. Habitué à ne travailler que quand il y élait forcé par son barine, n'entendant rien à la gestion d'une propriété, complètement étranger à toutes les obligations que comportent les relations avec les autorités, livré sans défense à l'exploitation du cabaretier et de l'usurier connue à celle du percepteur et de Vispravnik, le paysan, que ne protégeait plus aucune tutelle intéressée à son bien-être, donna libre carrière à son penchant pour la boisson et la paresse, et fut bientôt ruiné. Nous ne parlons même pas de l'organisation des biens communaux qui paraissait présenter certains avantages au début, mais devint funeste en réa- Uté par suite de l'accroissement de la famille et du partage à Tintini de la terre.

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Le gouvernement luirmâme se trouva, au lendemain de Témancipation, d'abord déconcerté par les nouvelles tâches qui lui incombaient et bientôt complètement débordé. En décrétant d'un cœur léger l'abolition du servage, les réformateurs n'avaient pas songé que la machine gouvernementale russe, qui fonctionnait tant bien que mal pour une population d'environ vingt ifiilliona d'hommes, allait, du jour au lendemain, se trouvet en face de quarante millions de nouveaux sujets (en comptant aussi les serfs de ^a couronne), serfe fraîchement affranchis et absolument incapables de se diriger eux-mêmes. Jusqu'alors, en effet, les seigneurs avaient considérablement simplifié la besogne de l'autorité. Qu'il s'agît de recensement, d'enquête judiciaire, de perception d'impôts, de recrutement, etc., c'étaient eux . qui représentaient leurs paysans vis-à-vis de l'État; i-celui-ci n'avait pas à s'occuper directement de ces affaires. Et voilà que, tout d'un coup, il fallait, avec le personnel administratif existant, accomplir une tâche décuplée 1 L'insuffisance des employés ne se révéla que trop tôt, et l'on peut hardiment attribuer à ce « saut dans les ténèbres » la plupart des déboires que le- gouvernement russe éprouva pendant le dernier règne.

Il serait peut-être hasardeux 'd'affirmer que la présence d'un ministre de l'agriculture, pendant l'éla-

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boration des projets d'émascipalioD, les aurait radi* calement améliorés; mais, à coup sûr, les conséquences déplorables dont nous venons de donner un rapide apeyçu auraient pu être sinon tout à fait évitées, du moins atténuées dans une large mesure. Quoi qu'il en soityJ'état de Tagriculture en Russie est tel aujourd'hui qu'il nécessite de prompts remèdes. La noblesse jest ruinée de fond en comble ; le paysan, exploité par les koulaki et les miroiedi, se trouve hors^ d'état non seulement de s'assurer un^ existence possible, mai» même de satisfaire aux exigences du fisc. Les banques foncières ont pour plus d'un milliard de roubles de créances sur les biens fonciers et ne trouvent plus d'acquéreurs pour les propriétés qu'elles sont forcées de vendre. Chose bien plus grave encore, le prix moyen de la terre qui, jusqu'à 1883, avait suivi avec quelques variations une marche ascendante, est depuis resté sta^ tionnaire dans certains gouvernements et commeijce même à baisser dans plusieurs autres. Les récoltes mêmes des dernières années, bien qu'cxtraordinairement favorables, n'ont pas apporté de changement à ce déplorable état de choses et on n'y remédiera pas plus en déblatérant, comme le font les journaux, contre l'accaparement de vastes propriétés par des étrangers, qu'en interdisant l'acquisition des terres aux sujets russes non orthodoxes.

Il faudrait une série de réformes bien étudiées et systématiquement appliquées, surtout en ce qui concerne les conditions du crédit agricole, Tamélioration des procédés de culture, l'entretien des routes et des chaussées, dont la surveillance doit être rendue au gouvernement, les zemstwf» s' étant montrés aussi incapables de cette besogne qu'ils le sont de toute autre, — le dégrèvement de la propriété foncière et une perception mieux comprise de Timpôt, rétablissement du monopole de l'alcool par TÉtat, qui seul pourrait préserver le paysan de l'empoisonnement par la mauvaise eau-de-vie et qui ferait payer la taxe des spiritueux, non plus au petit consommateur, mais à la grande industrie, la refonte des lois réglant la possession des biens communaux, l'adoption de mesures destinées à faciliter la conservation des terres par la famille^ etc.

Toutes ces réformes ne peuvent être étudiées et appliquées sérieusement que par un ministre spécial; il est donc nécessaire de le créer avant tout. La disette qui sévit au moment où nous publions ces lignes est une éclatante confirmation de la nécessité de créer un ministère de l'agriculture ; le ministre des finances, chargé principalement des intérêts des agriculteurs, n'a su que les ruiner de fond en comble par une implacable rigueur dans la perception des impôts et a lui-même transformé ainsi une disette en une famine.

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Alexandre III a déjà manifesté une sollicilude toute particulière pour les intérêts des nobles et des paysans russes. La création de banques à leur usage, rinstitution desZemskie natchalniki (administrateurs régionaux) dans certains gouvernements, et bien d'autres mesures encore, prouvent que le règne actuel s'efforce de réparer aulant que possible le mal causé par la précipitation étourdie, avec laquelle s'est faite l'émancipation des paysans. Dieu sait s'il n'est pas déjà trop tard pour essayer d'arracher la noblesse russe à la torpeur, qui s'est emparée d'elle depuis 1862, et si on pourra l'amener à seconder les efforts tentés pour la sauver. Dans tous les cas, le gouvernement a le devoir de lui faciliter la tâche autant que faire se peut, fallût-il même pour cela prendre des mesures aussi radicales que, par exemple, l'établissement du majorât, l'abolition des ichins, qui confèrent la noblesse, etc.

Mais ce qui est certain, c'est que le paysan russe peut et doit être sauvé; toute la puissance de TEmpire repose sur lui; il a donc droit à toute la sollicitude de l'État. Lorsque des fous ont entrepris de semer l'agitation dans le peuple, celui-ci, sans même s'indigner, a, par un simple haussement d'épaules, fait comprendre aux factieux, combien il était vain de chercher à ébranler sa fidélité au tsar. On peut dire même que le dédain, avec lequel les masses po-

polaires ont accueilli la propagande de leurs prétendus bienfaiteurs a plus contribué à décourager les nihilistes que les naesures les plus rigoureuses de la police.

Le gouvernement n'en est que plus strictement tenu de consacrer à l'amélioration du sort des paysans toute son énergie, tout son savoir. En Russie, où le nombre des ouvriers de fabrique varie entre un et deux millions, la question sociale n'a guère d'intérêt que pour le paysan, l'agriculteur. Et nous avons déjà démontré plus haut qu'un autocrate seul est à même de résoudre le problême social...

Pour doter l'agriculture d'une représentation dans les conseils de la couronne, il n'est même pas nécessaire d'augmenter le nombre des ministères existants : il suffira d'élargir les attributions du ministre des domaines et de transformer le département spécial de l'agriculture, qui deviendra le centre de gravitation de tout le ministère.

Un autre ministère presque aussi important et dont la création est réclamée énergiquement depuis de longues années par les intéressés, c'est celui du commerce et de l'industrie. Ces deux branches considérables de l'activité nationale relèvent d'un des innombrables départeraeotsdu ministère des finances. Tous ceux qui savent combien les intérêts du commerce sont étrangers et même souvent opposés aux

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intérêts immédiats du fisc comprendront facilement, combien cette alliance contre nature doit être préjudiciable et même funeste au commerce et à l'industrie. Par la nature des choses, tout ministre des finances — et cela dans tous les pays du n^nde — placefa en première ligne dans ses préoccupations l'avantage direct du Trésor, la nécessité d'augmenter pèr fas et nefas les revenus de l'État et d'équilibrer son budget. Un ministre des finances persuadé que les progrès de lindustrie, l'accroissement des échanges, la prospérité de l'agriculture assureront mieux les recettes àe l'État que toutes les opérations de trésorerie et toutes les mesures fiscales — cela peut encore se rencontrer. Mais ce qui né s'est jamais vu et ne se verra probablement jamais, c'est un ministre conformant ses actes à cette conviction.

Lft création d un ministère du commerce et de . l'industrie s'impose donc à la Russie, comme elle s'est imposée à toutes les grandes nations. Elle est même plus urgente choz nous qu'ailleurs, parce qu'en Russie le ministère des finances a accaparé de si nombreux départements que le titulaire de ce poste, fùt-il doué dune puissance de travail surhumain, ne saurait accorder aux diverses branches de son administration toute l'attention qu'elles réclament. Le ministère du commerce et de l'industrie le débarrassera naturellement de la direction des

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douanes et du département des tarifs de chemins de fer. II serait vraiment superflu d'insister sur la nécessité de régler les droits d'entrée ainsi que les tarifs pour le transport des marchandises, moins d'après les besoins du Trésor, qu'en vue des exigences du commerce et de l'industrie. Le ministre de lagriculture seul doit avoir, dans ce règlement, la même part d'influence que le ministre du commerce.

Au mois de juillet 1887, chargé par M. Wychnegradski d'un rapport sur les divers systèmes de réglementation des tarifs de chemins de fer aux Etats-Unis et dans les différents pays de l'Europe, nous avons conclu à la nécessité d'enlever en Russie la direction des tarifs au ministère des voies et communications, qui n'a rien à y voir et de la rattacher .au ministère des finances, à condition toutefois que dans le Conseil supérieur des tarifs siègent les représentants des autres départements intéressés. Celte réforme a été depuis réalisée. Mais il va de soi que, quand nous proposions de donner au ministre des finances une voix prépondérante dans la fixation des tarifs de chemins de fer, nous nous placions au point de viie de l'état de choses existant; notre, opinion était motivée par ce fait qu'actuellement le commerce et l'industrie dépendent des finances ; lorsqu'ils constitueront un ministère distinct, les

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tarifs devront entrer datis les aUribulions de ce dernier.

De même que Tagriculture, Tindustrie et le commerce pourront avoir leur ministre spécial sans qu'il soit besoin pour cela d'augmenter le nombre de ces hauts fonctionnaires ; on n'aura qu'à supprimer un ministère devenu un rouage absolument inutile et môme nuisible à certains égards, — nous parlons du ministère des voies et communications. Successivement amputé de plusieurs départements, ce ministère n'est plus qu'un tronçon informe, dont la suppression profitera à la marche des affaires qui sont encore de son ressort. Ainsi, par exemple, la direction des chemins de fer de l'État ne pourra que gagner à être rattachée aux finances. Les ingénieurs des voies et communications s'efforcent en vain de débrouiller les coinptes de cette direction ; des spécialistes en matière de comptabilité seront peut-être plus heureux, et, en tout cas, ils apporteront à l'exploitation des lignes de l'État l'esprit d'ordre et d'économie qu'il serait superflu de demander aux ingénieurs. Ce rattachement aura encore l'immense avantage d'enlever une fois pour toutes au ministère des voies et communications la construction des .nouvelles lignes de chemins de fer. L'expérience l'a surabondamment démontré aussi bien en Russie qu à l'étranger : autant l'État se fait du tort

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140 LA RUSSIE COMTEUPOUAINE.

en abandonnant à des parliculiers Vexploitation des voies ferrées, autant il a inlérot, au contraire, à se décliarger. des risques et périls de la construction sur des entreprises privées.

Quant aux ports commerciaux, — celte nécessité vitale pour la Kussie, — et à Tendiguement des fleuves, le ministère des voies et communications, à force d'essais non moins malheureux qu'onéreux, a depuis longtemps prouvé qu'il est parfaitement hors d'état d'en doter le pays. Avec l'esprit de corps souvent nuisible qui dislingue partout leur profession, les ingénieur de ce ressort s'opposent à ce qu'on fasse appel aux spécialisles étrangers, possédant une compétence éprouvée dans cette branche si difficile et en même temps si avancée. Un ministre du commerce, pris en dehors du ^milieu où prévalent ces mesquines considérations, ja'aura pas les mêmes scrupules, et, grâce à lui, peut-être la Russie obliendra-t-elle enfin les ports dont elle a un si pressant besoin et le Wolga redeviendra-t-il navigable.

Nous voyons peu de changements fondamentaux à opérer dans les autres ministères. Il n'existe pas en Russie de ministère des cultes proprement dit. Le procureur génjral près du Saint-Synode, a rang de mmislre, mais n'est chargé que des intérêts do l'Église orthodoxe. 11 serait désirable à bien des points

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de vue que la direction des cultes étrangers fût détachée du ministère de l'intérieur, — où elle n'a rien à faire, — et confiée au procureur général près du Saint-Synode qui prendrait le titre de ministre des cultes. Elle y perdrait son caractère un peu trop administratif, pour ne pas dire plus. D'un autre côté, tous les cultes, relevant de la même personne, seraient certainement dirigés dans un esprit de tolérance plus large et avec la hauteur de vues, qu'exigent toutes les affaires de conscience.

Les attributions du ministère de l'instruction publique devraient être considérablement élargies. 11 y aurait lieu d'augmenter ici le nombre des départemente,. tant à cause du développement acquis par . l'enseignement primaire, qu'en vue de rattacher à l'instruction publi(i)ie toutes les hautes écoles disséminées saAs aucune raison dans les ressorts des différents ministères.. Il serait indispensable aussi de séparer entièrement la direction de l'enseignement supérieur des deux autres enseignements.

Une fois supprimé le Sénat, ou plutôt ce qui en reste après le détachement des Cours de cassation, il faudra, disions-nous dans le précédent chapitre, confier les affaires héraldiques au ministère de la maison jde l'empereur, autrement dit, de 1% cour. Par contre, toutes les ^af&iires contentieus€;g et toutes les plaintts contre les abus de l'administration

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qui affluent à la commission des requêtes (Kommmia jftrochenyi) devraient eu être distraites ; soumises à une des sections du Conseil de TEmpirc, elles seraient examinées plus à loisir et dans un plus grand esprit de justice. Il faudrait borner la compétence de la commission aux requêtes s'adressaYit à la grâce du souverain et renvoyer à une instance purement juridique toutes lesiiemandes de justice. Il est inadmissible que le temps si précieux du tsar soit pris par la nécessité de résoudre de compliquées questions de droit ; d'autre part, le prestige de sa personne sacrée sera mieux sauvegardé, quand il ne pourra plus être attiîint par un arrêt injuste décidé dans les bureaux, ou même par les lenteurs infinies de ceux-ci. Mieux vaut laisser ces responsabilités aux savants jurisconsultes, qui siégeront dans la section du Conseil de l'Empire, dont neus demandons la création. Les comptes rendus de toutes les séances du Conseil devant être imprimés et souinis au souverain, ce dernier eura toujours .le* moyen d'intervenir au nom de la justice imprescriptible, supérieure à toutes les lois écrites^ et tie réparer les injustices qui peuvent découler de la stricte application du code«.«