ADMINISTRATION IMPERIALE ET LES FONCTIONNAIRES

l.es fonctionnaires de Novgorod, a l'exception du vice-gouverneur, ra'aident dans mes etudes. — [/administration impSriale moderne crfiee par Pierre le Grand et developpSe par ses successeurs. — Idee que se fait de l'administration un Slavophile. — L'administration decrite brievement. — Les Tchinovniks ou fonctionnaires. — Tilres des fonctionnaires et leur signification r6elle. — Ce que l'administration a fait pour la Russie dans le passed — Son caractere, determine par les relations speciales entre le gouvernement et peuple. — Ses vices radicaux. — Remedes bureaucratiques. — Procedure formalist* et compliquee. — La gendarmerie; mes relations personnelles avec cette branche de l'administration; mou arrestation et ma mise en liberte. — Uue opinion publique vigoureuse et saine est le seul remede efficace contre une mauvaise administration ; exemple recent de ce principe en Russie.

L'une de mes raisons, comme je l'ai dit deja, pour prendre mes quartiers d'hiver a Novgorod etait que la je pourrais etudier l'administration provinciale; et aussitot qu'une occasion convenable se presenta, je communiquai mon intention au gouverneur et au vice-gouverneur. Ces deux messieurs, aussi Men que plusieurs autres fonctionnaires, me promirent immediatement de me fournir toute l'assistance en leur pouvoir, et par consequent je me felicitai du choix que j'avais fait; mais ma premiere tentative pour prendre avantage des promesses ainsi donnees diminua considerablement mes

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grandes esperances. Quand je me rendis un soir chez le vice-gouverneur et lui rappelai ses offres amicales, je trouvai qu'il avait depuis lors, comiuc le marchand dontj'ai parle dans un chapitre precedent, « change d'idee ». Au lieu de repondre a ma premiere et simple question, il me regarda fixement comme pour decouvrir chez moi quelque dessein malveillant et cache, puis, prenant un air de dignite officielle, m'informa que, comme je n'avais point ete autorise par le ministre a faire ces recherches, il ne pouvait metre utile, et ne me permettrait certainement pas d'examiner les archives.

Ce debut n'etait pas encourageant, mais il ne m'empficha point de m'adresser au gouverneur ainsi qu'aux autres fonctionnaires, et je trouvai, a ma grandejoie, qu'ils n'eprouvaient, eux, aucun scrupule a m'aider dans mes recherches. Le gouverneur m'expliqua volontiers le mecanisme de l'administration provinciate, m'indiqua les ouvrages dans lesquels je pourrais trouver les rcnseignements theoriques et historiques qui m'etaient necessaires; et les fonctionnaires mferieurs in'initierent •aux mysteres de leurs departements respectifs. Enfin, le vice-gouverneur lui-meme suivit l'exemple de ses collogues, mais je declinai poliment ses services. J'eus ensuite de nomhreuses occasions de completer, parl'ohservation et l'etude, les connaissances elementaires ainsi acquises, et je me propose a l'heure qu'il est de communiquer au lecteur quelques-mis des resultats les plus geueraux que j'ai obtenus.

La gigantesque machine administrative qui maintient unies les diverses parties du vasle Empire russe, et leur assure a toutes une certaine somme d'ordre public et de tranquillite, a ete graduellement creee par des generations successives; mais nous pouvons dire, tout de suite, qu'elle fut d'abord dessinee et construite par Pierre le Grand. Avant lui, le pays elait gouverne d'une

fagon brutale et primitive. Les Grands Princes de Moscou, en subjuguant leurs rivaux ct annexant les principautes environnantes, deblayerent seulement le terrain pour un grand Etat honiogene, et ne flrent aucune tentative pour construire, elever un edifice regulier. Politiques rases et pratiques plutot qu'hommes d'Etat du type doctrinaire, ils ne songerent jamais a etablir l'unite et la symetrie dans l'administration. lis menagerent et developperent les anciennes institutions autant qu'elles etaient utiles a la population et conciliables avec l'exercice du pouvoir autocratiquc, et opererent seulement les modifications que la necessite pratique demandait. Et ces modifications necessaires furent plus souvent locales que generates. Les decisions speciales, les instructions a des fonctionnaires speciaux, les chartes accordees a des communes particulieres ou des proprietaires isoles, furent beaucoup plus ordinaires que les veritables mesures legislatives. En un mot, les vieux Czars moscovites pratiquaient une politique d'essais, de la main a la bouche, detruisant impitoyablement tout ce qui pouvait leur causer des ennuis temporaires, et faisant peu de cas, se souciant peu, de ce qui ne s'imposait point a leur attention. II s'ensuivit que, sous leur gouvernement, l'administration prescnta non-sculement des particularites territoriales, mais aussi une combinaison mal assortie de differents systemes clans le meme district : agglomeration destitutions appartcnant a differentes epoques et scmblable a une flotte composee de triremes, de vaisscaux a trois ponts et de monitors cuirasses.

Ce systeme irregulicr, ou plutot cette absence de systeme, fut loin de satisfaire l'esprit logique de Pierre le Grand, qui fut toute sa vie un doctrinaire de pied en cap. II concut le grand dessein de balaycr cela et de mcttre a la place une machine burcaucratiquc symetriqucment construite d'apres les donnees les plus reccntes do la science politique. II est a peine necessaire do dire

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que cc magniflque projet, si etranger aux idecs traditionnclles ct aux coutumcs du peuple, ne se realisa pas Basement. Imaginoz un homme qui, sans connaissancos techniques, sans ouvriers habiles, sans outils appropries sans autres materiaux qu'un sable onctueuxet mouvant' s'efforcerait de construire un palais sur un marecage ! L'entroprise semblerait tout a fait absurde aux esprits raisonnables, et pourtant il faut admettre que lc projet de Pierre n'etait guerc plus realisable. II ne possedait ni les connaissances techniques, ni lcs materiaux necessaircs m un terrain solidc pour y batir. Avec son toergie titanesque habituelle, il demolit la vieille structure mais ses tentatives pour construire ne furent guerc qu'une serie d'echecs. Dans ses nombreux ukases il nous a laisse une description graphique de ses efforts t il est a la fois instructif et attristant de suivre des yeux le grand ouvrier travaillant sans relache a la tache qu'il s'etait imposee. Ses outils se briscnt constamment dans sa mam. Les fondations de la batissc s'effondrent sans cesse, et le rez-de-chaussee s'ecroulc sous le poids des etages superieurs. Une aile tout entiere ne saccorde pas avec 1'enscmble : elle est impitoyablemcnl abattne, a moms qu'elle ne tombe d'elle-meme Et cependant le macon travaille toujours avec une perseverance et une energie qui commandent l'admiration, avouant francbement ses bevues, ses echoes, cherchant patiomment les moyens d'y remedier, nelaissant jamais l'expression du decouragement monter jusqu'a ses levres ne desesperant jamais du succes final. Et a la fin vient a mort, et le puissant architecte est arrache soudain a son labour macheve, leguant k ses successeurs la tache de contmuer la grande oeuvre!

Aucun de ces successeurs ne posseda le genie et l'e-

nergie de Pierre, mais ils furent tous contraints, par la

force des choses, d'adopter ses plans. Un retour vers

lancicnne domination a la fois patriarcale et brutale des

vo'ivodes etait impossible. Lo pouvoir autocratique dcvenant de plus en plus imbu des idees occidentales, sentit de plus en plus le besoin d'un excellent instrument pour la realisation de sa politique, et s'efforca, en consequence, de systematiser et de centraliscr 1'administration.

Nous pouvons apercevoir, dans ce changement, une certaine analogie avec l'histoire de l'administrationfrancaise du temps de Philippe le Bel a celui de Louis XIV. Dans lea deux pays, nous voyons le pouvoir central attirer a lui graduellement les organes administratifs locaux pour les placer sous son controle, jusqu'a ce qu'a la fin il arrive a creer une organisation bureaucratique completement centralisee. Mais sous cctte ressemblance gisent des differences profondes. Les rois de France avaient a lutter contre des souverainetes provinciales et des droits feodaux, et quand ils eurent annibile cette opposition, lis trouverent aisement les materiaux pour construire i'edifice bureaucratique. Les souverains russes, au contraire, ne rencontrerent point de resistance semblable, mais eprouverent une grande difficult a trouver le materiel bureaucratique parmi leurs sujets ignorants et indisciplines. Pendant bien des generations, des ecolcs et des colleges furent fondes et subventionnes en Russie uniquement dans le but de preparer des hommes pour les services publics.

L'administration approcha de la sorte beaucoup plus presderidealeuropeen;mais quelques personnes doutent fort qu'elle s'adaptat ainsi aux besoins pratiques du peuple pour lequel elle etait creee. A ce sujet, un Slavophile bien connu me fournit quelques remarques qui sont dignes d'etre enregistrees. • Vous avez observe, me ditil, que jusqu'a cesldcmieres annecs il y avait en Russie, chez les fonctionnaires, une grande tendance au peculat, a l'cxtorsion et aux irregularites de toute espece; que les cours de justice etaient des repau-es d'ini-

U Administration imp4riale 3 etc. 215

quite; que les gens so parjuraicnt souvent, etc., etc. ; ct il faut admettre que tout ccla n'a pas encore entiercment disparu. Mais qu'cst-ce que ccla prouve? Que le peuple russc est moralcmcnt inferieur au pcuple allcmand? Point du tout. Simplcmcnt que le system e d'administration allcmand, qui lui fut impose de force, etait completement mal approprie a sa nature. Si un jeune garcon en pleinc croissance etait contraint a porter des chaussurcs tres-etroites, il lesferait probabloment eclater, ct les vilaines dechirures produiraiont sans doute unc impression pcu favorable sur les passanls; mais il vaut ecrtainement micux que les bottcs crevent que les pieds de l'cnfant ne sc deforment. Or, le peuple russe non-seulement fut contraint de chausscr des bottes tres-etroites, mais aussi d'endosser unc jaquette trop serree, ct comme il etait jeune et vigoureux, il les fit eclater. Les Allemands pedants, a l'esprit elroit, ne peuvent ni comprendre les besoins de la large et puissante nature slave, ni y pourvoir. >

Dans sa forme actucllc, l'administration russe semblc a premiere vue un edifice tres-imposant. Au sommct do la pyramide sc ticnt rEmpcreur, « le monarque autocratique, comme Pierre le Grand le decrivait, qui n'a a rendre compte de ses actcs a personne sur tcrre, mais a 1'autorite ct le pouvoir de gouverner ses etats ct domaines en souverain Chretien suivant son propre jugement et sa propre volonte. » Immediatement au-dessousde l'Empereur nous apercevons le Gonseil d'Etat, le Comite des mimstres et le Senat, qui represented respectivement les pouvoirs legislatif, administratif e t j udiciaire. Un A n glais, parcourant le premier volume du code russe, peut s'imaginer que le Gonseil d'Etat est une cspece de parlement, et le Comite des ministrcs un ministei-e dans notre sens du tcrmc; mais, en realite, ces deux institutions sont simplement des incarnations du pouvoir autocratique. Bien que le Conseil soit charge par la loi de beaucoup do

La Russia.

fonctions importantos, commc d'examiner et do critique* le budget annuel, dc declarer la guerre, de con dure la paix, et d'accomplir d'autrcs devoirs importants, il a seulcment un caractcre consul tatif, et l'Empereur n'cst en aucuncfaconlieparscsdecisions.DememeleGomiten'est point du tout un minis tore comme nous comprenons le mot. Lcs ministres sonttous dircctemcnt et individuellement responsables envcrs 1'Empereur, par consequent, le Comite n'a aucune responsabilite commune ou autre force de cohesion. Quant au Senat, il est descendu de son haut domaine. II etait, a l'origine, investi du pouvoir supreme pendant l'absence ou la minorite du monarque, et devait cxerccr un controle souvcrain sur toutes les branches dc l'administration, mais maintenant son activite est restreintc aux matieres judiciaires, et ce n'cst plus guere qu'une cour d'appcl supreme.

Immediatement au-dessous de ces trois institutions sc trouvent lcs ministeres(l), au nombre do dix. Ce sont les points centraux vers lesqucls convergent les differentes branches de 1'administration territoriale, et d'oii rayonne, sur tout l'ompire, la volonte imperialc.

Pour l'administration territoriale, la Russie proprement ditc, e'est-a-dire la Russie d'Europe non compris la Pologne, les provinces Baltiques, la Finlandc et lc Caucase, qui ont chacun une administration speciale (2), est divisec en quaranto-six provinces ou gouvcrnemonts (Gubernii), ct chaquc gouvcrnement en districts (Uyezcli). La supcrficie moyennc d'unc province est a peu pres celle du Portugal; mais il en est d'aussi petites que

1. Les dix sections de l'administration sont : 1° llnteneur; V les Travaux publics; 3» Domaines de l'Etat; 4» Finances; 5» Justice; 6 o Instruction publique; 7° Guerre; 8° Marine; 9» Affaires etraneeres; 10" la Cour imperiale.

2. Le caractere particulariste de Vadministration en Pologne d. s pa-

rait rapidement.

L' Administration impwnale, etc. 277

la Bclgiquc, pendant que Tune au moins est vingt-cinq fois aussi grande. La population, neanmoins, ne correspond pas a l'etendue du territoire. Dans la plus vaste province, cclle d'Arkangcl, il y a moins dc 300.000 habitants, tandis que dans quclques-unes des plus petites il y en a plus de 2 millions. Lcs districts varient egalemcnt en surface. Quclqucs-uns sont plus petits quo les comtes d'Oxford ou de Buckingham, et d'autres sont beaucoup plus grands que le Royaumc-Uni tout entier. A la tele de chaquc province est place uo gouvcrneur, assiste d'un vice-gouverneur ct d'un petit conseil. D'apres la legislation de Catherine II, qui existc encore dans le Code et n'a etc qu'en partic abrogee , lc gouverneur est appele « l'intendant dc la province » et est charge dc functions si nombreuses et si dedicates, qu'afin d'obtenir des hommes capables d'occuper ce poste, il serait necessaire de realiscr le dessein dc la grande Imperatricc ct dc creer, par l'educalioii, « unc nouvclle race d'hommes ». Jusqu'a une epoque tresreccnlc, les gouvcrncurs comprirent le tcrmc « intendant » dans un sens tres-lilleral, ct gouvernerent d'une facon fort arbitrairo ct fort imperieuse, excrcant souvent unc grande influence sur les tribunaux civils et criminels. Ce pouvoir tres-etendu et vaguement defini est maintcnant tres-rcstrcint, en partic par la legislation positive, et en partic par le developpcmcnt dc la publicity et l'amelioration des voies dc communication. Toutes lcs matiercs judiciaircs ont etc placecs completcment en dehors du controlc du gouverneur, et Ijeaucoup de ses functions d'autrcfois sont maintcnant rcmplics par le Zemstvo, lc nouvel organe de Self-government local, dont jc parlerai plus longuement tout a l'hcure. En outre, toutes lcs affaires courantcs ordinaircs sont reglecs par un recueil d'instructions deja gros et qui va toujours croissant, compose d'ordrcs imperiaux et de circulaircs ministeriellcs, el aussitot qu'un cas quelconque

non prevu vient a sc produire, le ministre est consult par la poste ou par le telegraphe. Meme dans la sphere de leur autorite legale, les gouverneurs out un certain respect pour l'opinion publique, et, a l'occasion, une frayeur enorme des correspondants de journaux qui se trouvent passer par la. Les hommes qui etaient decrits autrefois par les satiristes commc de « petits satrapes »sont ainsi tombes au niveau de fonctionnaires suhaltemes. Je puis assurer que beaucoup d'entre cux (la majorite, je crois) sont des hommes honnetes, integres, qui nc sont peut-etre doues d'aucune capacite administrative extraordinaire, mais qui rcmplissent leur devoir consciencieusement, suivant leurs lumieres. Cortainement M. Lerche, qui etait gouverneur de Novgorod pendant monsej our, etait unhomme tres-honorable, consciencieux, intelligent, qui avait acquis l'estime de toutes les classes du peuple. Si quelques continuateurs des anciens satrapes existent encore, il faut les allcr chercher dans les provinces asialiqucs eloignees.

II existe en plus, independants du gouverneur, representant local du ministere de l'intericur, un certain nombre de fonctionnaires residents qui representent les autrcs ministeres, et chacun d'eux a un bureau, peuple du nombre voulu d'employes, de secretaires, de scribes.

Pour mettre en branle et maintenir en activite cette machine bureaucratique vaste et complexc, il est necessaire d'avoir une graiide armee de fonctionnaires bien dresses et disciplines. lis sont tires principalemcnt des rangs de la noblesse et du clerge, et forment une classe socialc distincte appelee Tchinovniks ou men with € Tchins » (hommes pourvus de grades). Comme leTchin joue un role important en Kussie, non-seulement dans le mondc officiel mais encore, jusqu'a un certain point, dans la vie sociale, il est bon d'expliquer ici sa signification.

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Tous lcs officiers civils et militaires sont, d'apres un plan invente par Pierre le Grand, divises en quatorze classes ou rangs, a chacun desquels un nom particulier est attache. Comme l'avancement est suppose etre donne d'apres le merite personnel, un hommc qui entrc dans le service public doit, quelle que soit sa position sociale, commenccr dans les rangs infericurs ct faire son chemin. Dcs certificats d'education pcuvent l'exempter dc la necessite de passer par les degres infimcs, et la volonte imperiale pcut mepriser les restrictions prcscrites par la loi; mais, regie generale, il doit commenccr au pied de l'echelle administrative , ou tout pres , et roster sur chaque echelon un certain temps specific. L'echelon sur lequel il sc trouve pour le moment, ou, en d'autres termes, le rang officiel ou Tchin qu'il possedc, determine quels emplois il est aptc a obtenir. Ainsi le rang ou Tchin est la condition necessaire pour rccevoir une nomination, mais nc designe aucun emploi actuel, ct les noms des divers rangs sont extrememcnt susceptibles d'egarer le jugement d'un etrangcr.

Nous devons toujours avoir ceci present a l'esprit quand nous rcncontrons ces titrcs imposants que les touristes russcs mettent quelquefois sur lours cartes de visite, comme Conseiller de Cour, Consciller d'Etat, Conseiller prive de Sa Majeste TEmpcreur de toutes lcs Russies, etc. II no serait pas charitable dc supposer que ces titres sont employes dans rintention d'egarer le lecteur ; mais il ne peut y avoir le moindre doute que cela n'ait lieu quelquefois. Jc n'oublierai jamais l'expression de degoiit intense que je vis un jour sur le visage d'un Americain qui avait invite a diner un Conseiller de Cour, croyant qu'il aurait pour convive un grand dignitaire, et qui decouvrit par hasard que le personnagc en question etait simplement employe insignifiant d'une administration puhlique. Sans aucun doute, d'autres personncs ont experimente des faits semblables. L'etranger inconsi-

dere qui a entendu dire qu'il existe en Russie une institution tres-importante appclee le Conscil d'Etat, suppose naturcllement qu'un Conseiller d'Etat est membre de ce corps dignc de veneration ; ct, s'il rencontre < Son Excellence le Conseiller prive », il est a pcu pres certain qu'il croira, — specialement si le mot « actuel » est ajoute, — avoir devant lui un membre reel et actif du Conseil prive russe. Quand il y a a la suite du titre : « de Sa Majeste l'Empereur de toutes les Russics » un cbamp illimile s'ouvre a toutes les imaginations non russes. En realite, ces titres ne sont pas du tout aussi importants qu'ils le semblent. Le soi-disant « Conseiller de Cour » n'a probablement rien a faire avec la Cour. Le Conseiller d'Etat est si loin d'etre membre du Conscil d'Etat, qu'il ne pourrait reguliercment le devenir, a moins de reccvoir un Tchin superieur (1). Quant au Conseiller prive, il suffit de dire que le Conseil prive, qui avait une reputation odieuse dans son temps, est mort il y a plus d'un siecle et n'a pas ressuscite depuis. L'explication de ces anomalies se trouve dans cc fait que les Tchiris russes, pareils aux titres bonorifiqucs allemands — Hofrath, Staatsrath, Geheimrath, — dont ils sont la traduction litterale, n'indiquent pas l'cmploi actuel, mais simplement le rang officicl. Autrefois, la nomination a un emploi dependait generalemcnt du Tchin; maintenant, il y a une tendance a renverser l'ancicn ordre de choses ct a faire que le Tchin depende de l'emploi.

Lelecteur a l'esprit pratique, qui al'babitude de considercr les resultats plutot que les apparences et les formalites , ne desire probablement pas une description plus detaillee de la bureaucratic russe , mais simplement savoir comment elle fonctionne. Qu'a-t-elle fait pour la Russie dans le passe et que fait-elle dans le present ?

1. En Russe les deux mots sont tout a fait differents; le Conseil est appele « Gosudarstvenny » Sovdt, et le titre « Statski » Sovttnik.

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Aujourd'hui que la foi dans les civilisateurs despotes et lc gouvcrnement paternal a ete rudement ebranlee, que les avantages d'un developpemcnt national libre et spontane sont pleinemcnt rcconnus, les bureaucralics centralisecs sont tonibees partout en mauvaise odeur. En Russie, la repulsion qu'elles inspirent est particuliercment forte, parce qu'clle a la quelque chose de plus qu'une base purement tbeorique. Le souvenir du regno dc Nicolas, avec son regime militaire inflexible et son formalism© minuticux et pedant, fait que beaucoup de Russcs condamnent en termes violents radministration sous laquellc ils vivent, et beaucoup d' Anglais sc sentiront cnclins aconfirmer cc jugement. Neanmoins, avant de prononcer Tarret, il nous faut savoir que le systeme a du moins une raison bistorique, et nous nc devons pas permcttre a notre amour pour la liberie conslilulionnclle et le self-government local de nous aveugler sur la distinction entre les possibilites historiqucs cl cellos theoriqucs. Ce qui semble aux pbilosophes, au point de vue abstrait, etre le mcilleur gouvcrnement possible, peut etre absolument inapplicable dans certains cas concrets. II n'est point necessaire que nous tentions de decider s'il vaut mieux pour l'humanite que la Russie existc comme nation ; mais nous pouvons hardiment affirmcr que, sans une administration vigourcusemeat ccntralisee, cctte nation nc scrait jamais devenue Tunc des grandes puissances curopeennes. Jusqu'aune epoque rclativement rccente, la partie du globe connuc sous le nom d'Empire russe etait une agglomeration d'unites politiqucs independantes ou semi-independautes animecs d'unc force centrifuge aussibien que cenlripete; et, meme aujourd'hui, cct Empire est loindc former un Etat homogene et compact. Sous beaucoup dc rapports, il resscmble de plus pres a notre Empire indicn qu'a un Etat europeen, et nous savons tous cc que l'lnde clcviendrait si la puissance cohesive de l'administralion s'en

retirait. Gc fut le pouvoir autocratique, avec l'administration centralisee comme complement necessaire, qui d'abord creerent la Russie, puis la sauvcrent du demembrement et de l'annihilation politique, et enfln lui assurerent une place parmi les nations europeennes, en y introduisant la civilisation occidentale. Theoriqucment, il cut ete preferable que les diverses unites se fussent reunies spontanement et que la civilisation europeenne eut ete adoptee volontairement par toutes les classes de la population ; mais, historiquement, un tel pbenomenc etait impossible.

Bicn que nous nous rendions clairement compte que rautocratie et une administration fortement centralisee furcnt necessaircs, d'abord pour la creation et ensuite pour le maintien de l'indepcndance nationale, nous ne devons pas former les yeux aux consequences mauvaises qui resulterent de cette facbeuse necessite. II etait done dans la nature des cboses que le gouvernement, visantala realisation de plans qui n'inspiraient a sessujets aucune sympatbie, que meme ils ne comprenaicnt pas ncttement, se separat graduellement de la nation, et la bate inconsiderec , la violence avec laquelle il tenta d'executer ces plans souleva, dans les masses, un esprit d'opposition qui produisit ses effcts. Une partie considerable du pcuple regarda longtcmps les Czars reformateurs comme l'incarnation de l'esprit du mal, etles Czars, de lour cote, ne virent dans le pcuple qu'un instrument passif pour l'execution de leurs projets politiques. Cctte situation respective du gouvernement et de la nation a donne le ton au system e administratif tout entier. Le gouvernement a toujours traite la nation comme un mineur absolument incapable de comprendre ses desseins politiques, et competent seulement en matiere d'affaires locales. Les fonctionnaires ont naturellement agi dans le meme esprit. Attendant la direction et l'approbation seulement de leurs superieurs, ils ont systematiquement

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traite le peuple qu'ils etaient charges d'administrer commo une race inferieure ou conquise. L'Etat en est arrive ainsi a etre regarde comme une enlite abstraite, avec des interets entiercment differents dc ccux des etres humains qui le composent ; et dans toutcs les affaires ou les interets de l'Etat sont supposes etre en jcu, les droits des individus sont impitoyablcmcnt sacrifies.

Si nous nous rappelons que les difficulty dc l'administration centralisec sont toujours en proportion directe de l'etendue ctdclavariete territorialc du pays agouvcrner, nous pouvons des a present comprendre combien, fatalement, la machine administrative fonctionne aveclenteur et d'une faconimparfaite en Russie. L' ensemble de la vaste region s'etendant de l'Ocean polaire a la mer Caspicnne, et des bords de la Baltiquc aux confins dc l'cmpire chinois, est administre de Saint-Pelersbourg. Le bureaucrate de pure race a une frayeur enormc dc la rcsponsabilite formellc, cssayc generalement de 1'eviter en faisant preparer toutesbesogncs parses subordonnesetlespassan ensuite a ses superieurs. Aussitot done que les affaires sont engrenees dans la machine administrative , ellcs commencent a monter, monter, ct arrivcront probablement un jour dans le cabinet du ministre. Les ministeres sont ainsi inondes de papiers. Bcaucoup, venus de toutcs les parties de l'cmpire, n'ont pas la moindrc importance; et les hauls fonclionnaircs, memo s'ils avaient les yeux d'un Argus ct les mains d'un Briaree, ne pourraient vraiment pas rcmplir consciencieusement les devoirs qui lcur incombent. Or, en realite, les adminisrateurs russes des plus hauts rangs ne rappcllcnt ni Argus, ni Briaree. lis no montrcnt point d'habitude une connaissance ni etenduc, ni approfondie, dc la contree qu'ils sont supposes gouverner, et semblent toujours avoir beaucoup de temps de reste a lcur disposition.

A c&te des maux inevitables d'une centralisation excessive, la Russie a eu bcaucoup a souffrir du gout pour les-

pots-de-vin, de la venalite ct des extorsions des fonctionnaires. Quand Pierre le Grand, un jour, se prepara ■a pendre tout hommc qui volerait de quoi acheter une corde, son procureur general repondit francheraent ■que, si Sa Majestc mettait a execution son projct, il ne resterait plus de fonctionnaires. « Nous volons tous, dit le digne magistrat, la seule difference est que quelquesuns d'entre nous volent de plus grosses sommes et plus ouvcrtement que les autres. » Depuis que ces paroles furent prononcees, plus d'un siecle et dcmi s'cst ecoulc, et, pendant tout ce temps, la Russie a progresse sans interruption sous beaucoup de rapports; maisjusqu'au commencement du present regne, peu de changemcnts se sont produits dans le cote moral de l'administration. Parmi la generation actuelle d'employes une moitie au moins, la plus agee, peut se rappeler encore le temps oii clle pouvait repeter , sans beaucoup d'exageration, l'aveu du procureur general de Pierre le Grand.

Pour Men apprecicr ce vilain phenomcne, nous devons distinguer deux especes de venalite. D'un cote, l'habitude d'exiger co que i'on appelle vulgairement tips (gratifications) pour services rcndus; et, d'autre part, les diverses sortes d'improbite reelle. Bien qu'il ne soit pas toujours aise de tirer une ligne bien nette entre ces deux categories, la distinction etait plcinement reconnue dans la morale du temps, ct plus d'un fonctionnafre qui recevait regulieremcnt des revenus « sans peche » (bezgreshniye dohhodij, comme les gratifications etaient quelquefois nominees, eiit ete tres-indigne si on l'avait stigmatise comme bomme malbonnete. La pratique, en fait, etait univcrselle, et pouvait jusqu'a un certain point se justifier par la modicite du salairc des employes. Dans quelques departements il cxistait un tarif reconnu. Les « fermiers des eaux-de-vie », par exemple, payaient regulierement une somme fixe a cbaque fonclionnaire, depuis le gouverneur jusqu'a l'agent de policei

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calculec d'apres son rang. Jc sais un cas oil un fonctionnairc conscicncicux,rcccvant unc sommc plus elcvee que dc coutume, rcndit la difference. Lcs autres delils plus graves etaient loin d'etre aussi communs,mais ils etaient encore tcrriblement frequents. Beaucoup de hauts fonctionnaircs et de dignitaires eleves rccevaicnt, on lo savait, de gros revenus auxquels le tcrme « sans peche » ne pouvait nullcmcnt s'appliqucr, ct pourtant ils conservaient leurs situations et etaient recus dans la societe avee unc rcspcctucuse deference. Ce fait indeniablc en dit autant quo des volumes sur l'atmosphere du monde officiel dc cc temps-la.

Lcs souverains so rendirent toujours parfaitement compte de l'existcnce de ces abus, et tous s'efforcerent plus ou moins de lcs deraciner ; mais le succes qui couronna leurs efforts nc nous donne pas unc tres-haute idee de l'omnipotence pratique do l'autocratie. Dans une administration Mrcaucratiquc centralisec oil chaque employe est, dans une certaine mesure, responsable dos fautcs de scs subordonnes , il est toujours cxtremement difficile d'amencr devant la justice un fonctionnairc coupable , car il est sur d'etre protege par scs supericurs ; ct quand lcs superieurs sc rendent eux-memes, liabituellcmcnt , coupablcs dc mefaits scmblables , le delinquant est garanti contre tout risque de punition. Le Czar, il est vrai, pourrait faire beaucoup pour demasqucr et punir ces delinquants s'il s'aventurait a appcler fopinion publique a son aide ; mais, en rcalite, il est tres-apte a devenir l'un des principaux membrcs de la conspiration du silence par rapport aux delits administratifs. II est lui-memc lc premier fonctionnairc del'Empire, et sait que l'abus depouvoir par un subordonne a une tendance a produire 1'hostilite contre la source de tout pouvoir officiel. De frequentes punitions dc fonctionnaircs pourraient, pense-t-il, diminucr lc respect du peuplc pour le gouvernement, et miner cette discipline

sociale qui est neccssaire a la tranquillite publique. II juge done a propos dc donner aux fautes administrativos aussi peu de publicite que possible. En outre, bicn que cela puisse scmblcr etrange, un gouvernement qui repose sur la volonte arbitraire d'un seul est, d'habitude et nonobstant des explosions accidentclles de severite, beaucoup moins systematiquement ct invariablement severe qu'une autorite fondee sur la libre opinion publique. Quand des delits se commettent en haut lieu, il est a peu pres sur que le Czar montrera une indulgence approchant de la tendresse. S'il est neccssaire de fairc une concession a la justice, le sacrifice s'accomplira probablement avec le moins de souffrance possible pour la victime, ct d'illustres boucs emissaires ne seront point envoyes mourir d'inanition dans le desert : ce desert etant generalement Paris ou Baden-Baden. Ce fait peut paraitre etrange a ceux qui sont habitues a associer l'autocratie avec les cachots napolitains et les mines de Siberie ; mais cela n'est pas difficile a expliquer. Aucun individu, scrait-il memo 1'autocrato de toutes les Russies, ne peut tellement s'envelopper dans sa dignite qu'il soit completement a l'abri des influences personaclles. La severite des autocrates est reservee pour les crimincls politiques, contre lcsqucls ils nourrissent naturcllcment des sentiments hostiles. II est bicn plus aiso pour nous d'etre indulgents ctcharitables envers un homme qui peche contre la moralite publique, qu'envers celui qui peche contre nos interets propres !

Pour rendre justice aux reformateurs administratifs en Russie, il faut dire qu'ils ont prefere le traitement preventif a la cure. S'abstenant de toute legislation draconiennc, ils oat place leur foi dans un systemc d'obstaclcs, de freins ingenieux et d'instructions strictcs. Quand nous cxaminons les formalites compliquecs et la procedure, veritable labyrinthe, par lesquellcs l'administration est controlec, notre premiere impression est que les

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abus administratifs doivent etre a peupres impossibles. Tous les actes possibles d'un fonctionnaire scmblent avoir ete prevus, et chaque petit sentier s'ecartant de la voie etroite de l'honnetete semblc avoir ete soigneusement mure. Comme le lecteur anglais n'a probablcment aucune idee de la procedure formalistcdans unc bureaucratic fortement centralist, qu'il me laisse lui en donner un exemple.

Dans la residence d'un gouverncur general, l'un des poeles etait en reparation. Un mortcl ordinaire pourrait croire qu'un bomme ayant le rang do gouverncur general peut etre suppose capable de depenser quclques francs consciencieusement, et qu'cn consequence Son Excellence allait ordonncr de faire tout de suite les reparations, et en imputer le pavement sur les frais generaux. Mais a un esprit bureaucratique, le cas apparalt sous un jour tres-different. Tous les cas fortuits doivent «tre soigneusement prevus. Comme il serait possible qu'un gouverncur general fut possede de la manic de faire executor des modifications inutilcs, la neccssite des reparations doit etre verifieo ; et comme la sagesse et l'honnetete sont censees residcr plutot dans une assemblee que chcz un individu, il est bon de confier la verification a un conseil. En consequence, ledit conseil, compose de trois ou quatre membres, ccrtific que les reparations sont necessaires. Gela constitue une autorite assez peremptoire, mais ce n'est point asscz. Les conseils sont composes de creatures bumaincs susceptiblcs de se tromper, sujettes a l'erreur et pouvant etre intimidecs par le gouverncur general. II est done prudent d'exiger que la decision du conseil soit confirmee par le procureur, qui est le subordonne direct du minis Ire de la justice. Quand cette double confirmation a ete obtenue, un architecte examine le poele et fait un devis. Mais il serait dangereux de donner carte blanche a un architecte, et par consequent, le devis doit etre approuve,

d'abord par le con soil , ensuite par le procureur. Quail d toutes ces formalites — qui demandcnt seize jours ct dix feuillcs dc papier, — ont ete diimcnt observers, Son Excellence est informec que les reparations en question couteront deux roubles et quarantc kopeks, environ 6 fr. 25 de notre monnaie. Meme ici les formalites ne s'arretent pas, car le gouvcrnement doit etre sur que l'architccte qui a fait le devis et surveille les reparations ne s'est pas rendu coupable de negligence. Un second architecte est done commis pour examiner le travail, et son rapport, comme le devis, a besoin d'etre confirmc par le conseil et le procureur. La correspondancc tout entiere dure trente jours et ne demande pas moms de trente feuillcs de papier. Si la personne qui desirait que les reparations fussent faitcs n'avait pas ete un gouverncur general, mais un simple mortel, il est impossible de dire combien de temps la procedure eiit pu durer.

On doit naturcllcment supposer que cette metbode embrouillee, compliquee, avec ses rcgistres, ses grands livres et ses minuties, doit au moins prevenir ou empecber le grappillage; mais cette conclusion & priori se trouve absolument dementie par l'experionce. Chaque nouvel expedient ingenieux a seulement pour effet de produire des moyens encore plus ingenieux de l'csquiver. Le systeme n'arrote pas ceux qui veulent grappiller, ct il a un effet deletere sur les fonctionnaires honnetes, en leur faisant scntir que le gouvernement n'a aucune conflance en eux. De plus, il developpe cbez tous les employes, bonnetesouimprobes, l'habitudo d'une falsification systematique. Comme il sorait impossible, meme aux bommes les plus pedants, — et la pedanterie est cbose rare cbez les Russes, — de remplir consciencieusement toutes les formalites prescrites, l'babitude s'est etablie de les observer seulement sur le papier. Des fonctionnaires certifient des faits qu'ils n'ont meme jamais songe a veri-

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fler, et des secretaires redigent gravement les procesverbaux de reunions qui ne se sont jamais tenues! Ainsi, dans le cas que nous vcnons de citer, les reparations commcnceront ct se termineront longtemps avant que rarchitecte soit officiellement autorise a commencer le travail. Neanmoins la comedie est jouee serieuscment jusqu'a la fin, si Men que quiconque reviserait ensuite les documents trouverait que chaque chose a ete faite en ordre parfait.

Peut-etre les moyens les plus ingenieux pour prevent les abus administratifs furent-ils imagines par l'empereur Nicolas. Se sachant regulierement et systematiquement trompe par la majorite des fonctionnaires il crea, sous le nom de gendarmerie, un corps d'officiers bien payes qui furent dissemines dans le pays, avec 1'ordre de fairc a Sa Majeste des rapports sur tout ce qui leur semblerait digne d'attention. Les esprits bureaucratiques considerercnt ccla comme un expedient admirable ; et le Czar fut persuade qu'au moyen de ccs mspectcurs officiels qui n'avaient aucun interet a dissimuler la verite, il pourrait connaitre toute chose et cornger tous abus officiels. En realite, l'institution produisit peu de bonsresultats etcut, a certains points de vue une tres-permcieuse influence. Bien que ce fussent des hommes choxsis et bien salaries, ces officiers etaient plus ou moms penetres de l'esprit qui prevalait. lis no pouvaient sempecher de sentir qu'on les regardait comme des espions et des denonciateurs, - conviction humiliante peu calculee pour developper ce respect de soi-meme qui est la base principal de Fintegrite, - et que tous leurs eilorts ne pouvaient aboutir qu'a peu de chose. lis se trouvaient, en realite, a peu pres dans la meme position que le procureur-general de Pierre le Grand, et avec cette bonhomie qui est le trait saillant du caractere russe il leur repugnait de perdre des hommes qui n'eiaientpas pires, en definitive, que la majorite de leurs collegues

En outre, d'apres le Code reconnu de moralite o fficielle, ^subordination etaitunpecheplus odieuxque 1'imprObufet les offenses politique etaient regardees comme Sins noires de toutes. La gendarmerie erma done le Jux sur les anus qui prevalent et que 'on ■<***** incurables et dirigea son attention vers les debts pol tia nes 6 is ou imaginaires. Oppression et 1'extorsion Srent inapercues, tandis qu'une parole imprudent* on 2 plaiinterie ridicule aux depens du gouvernemenl Lent trop souvent grossies et representees comme un acte de haute trabison.

Tet e institution subsiste encore, et a an moms un rep Mutant dans chaque ville importante Elle forme k Teupres le complement de la police ordinaire, et e I aeralement employe dans toutes les ^Uons on \n,^ M t reams Malheureusement, elle n est pas nee Z S restrS's legales qui protegent le public centre TvolonS arbitraire des autres autorites. El e a a m* ir^uement definie, elastique, de surveiller et da - Xr toutes personnesqui lui semblent, en quoi que ce

merles agitations politiques et, en general, executer les

^SXent'uelquepeu particular*, Apres moa entewe avec le vicc-gouvcrneur de Novgorod, em entrevue a a u-dcssus du soupcon, ct ma-

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Ma demandc me fut accordee et Ton me fournit les pieces necessaires; mais je decouvrisbientot qu'en cberchant a eviter Scylla, j'etais tombe dans Charybdo. En ecartant la suspicion offlciellc, j'e'n soulevai, par mon inadvertancc, d'une autre espece. Les documents prouvant que je jouissais do la protection du gouvernement flrent supposer a beaucoup de gens que j'etais un emissaire de la gendarmerie, et contrarierent grandement mes efforts pour obtenir des renseignements de sources privees. Commc ccs renseignements prives etaient pour moiplus importants que ceux ofliciels, je m'abstins de demander le rcnouvellement de cette permission, et parcourus le pays commc un voyageur ordinaire non pro lege. Pendant quclque temps, je n'eus point lieu de regretter cette resolution. J'avais lieu de croire que j'etais surveille de tres-pres et que mes lettrcs etaient souvent ouvertes a la postc ; mais je n'etais soumis a aucun inconvenient plus grave. A la fin, cependant, quand j'eus a peu pres oublie Scylla ct Gharybde, mon esquif toucba, une nuit, sur le premier ecucil sans que je m'y attendisse, et, a mon grand etonnement, je me trouvaiformelicment arrete! L'incident arriva de cette facon.

Dans l'ete de 1872, j'eus occasion de visiter l'Autricbe et la Serbic, et, apres une courte absencojeretournaien Russie par la Moldavie. En arrivant au Prutb, qui la forme la frontiere, je trouvai un officier de gendarmerie dont le devoir etait d'examiner les passe-ports de tous les voyageurs. Bien que le mien fut absolument en regie, ayant ete dument vise par les consuls russe ct anglais a Galatz, ce gendarme mo fit subir un interrogatoirc rigoureux sur ma vie passee, mon occupalion actuelle ct mes intentions pour l'avcnir. En apprenant que j'avais, pendant plus de deux ans, voyage en Russie a mes frais dans le simple but de reunir des renseignements varies, il parut un peu incredule ct sembla eprouver quclques doutes sur ma qualile de sujet britannique ; mais

quand mes assertions furent confirmees par mon compagnon de voyage : un ami russe qui portait des lettres de creance faites pour inspirer le respect, il signa mon passe-port et nous permit de partir. La visite de notre bagage par les employes de la douanc fut bientot faite, et montant dans la voiture qui devait nous mener au village voisin, ou il nous fallait passer la nuit, nous nous felicitions d'avoir echappe pour quclque temps a tout contact avec le monde officiel. En cela nous comptions « sans notrc bote ». Comme l'borloge sonnait minuit, je fus reveille par un coup frappe brutalement a ma porte, et apres de longs pourparlers pendant lesquels quclqu'un proposa d'entrcr chez moi de force, je tirai le vcrrou. L'offlcier qui avait signe mon passe-port entra et dit d'un ton roide et officiel : « Je vous ordonne de rester ici pendant vingt-quatre beures «. Tres-etonnc de ces paroles, je m'aventurai a lui demaodcr la raison de cet ordre etrange.

— Cela, e'est mon affaire, — fut la reponse laconique.

— Peut-etrc, en effet; pourtant vous devez, en y reflecbissant davantage, admettre que j'ai aussi quclque interest dans la question. A mon extreme regret, je ne puis acceder a votre requete ; il me faut m'en aller au point du jour.

— Vous ne partirez pas. Donnez-moi votre passe-port.

— A moins d'etre retenu par la force, je partirai a quatre beures du matin; et comme je desire dormir un peu en attendant, je vous requiers de vous retirer immediatement. Vous avez le droit de m'arreter a la frontiere , mais vous n'avez nullement celui de venir me troubler de cettc facon, et je ferai bien certaincment un rapport contrevous. Quant a mon passe-port, jc ne le donnerai a personne, si ce n'est a unofficier de police regulier.

Vint ensuite une longue discussion sur ies droits, privileges et le caractere general de la gendarmerie, pendant laquelle mon adversaire mit graduellement de cote son

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ton dictatorial et s'efforca dc mo convaincre que l'honorable corps auquel il appartenait etait seulement une branch o ordinaire de l'administration. Bien qu'evidemment irrite, il ne depassa jamais, je dois le dire, les bornes de la politcsse, et semblait seulement a demi convaincu de son droit de contrarier mes mouvements. Quand il vit qu'il ne pouvait me persuader de lui donner mon passe-port, il se rctira et je me recouchai; mais au bout d'environ une demi-heure je fus de nouveau derange. Gette fois, un offlcier de la police regulierc entra et me demanda mes papiors. L'ayant interroge sur la cause dc tout cc tracas, il me repondit d'une facon tres-polic et commc en s'excusant, qu'il n'en savait rien, mais qu'il avait rccu l'ordre de m'arreter etdevait obeir. Je lui tendis mon passe-port, a la condition qu'il m'en donnerait un rccu ecrit et qu'il me serait permis dc telegraphier a l'ambassadeur anglais a Saint-Petersbourg.

Do bonne heure, le lendemain matin, j'envoyai une depeche a l'ambassade et attendis impatiemment la reponse toutc la journee. On me permit de mc promener dans le village et aux alcntours, mais je ne fls guere usage de la permission. La population du village etait cntiercment juive, et les juifs dans ce coin du monde possedent une aptitude mcrvoillcuse pour repandre les nouvclles. Des le matin, il n'y avait probablement pas un homme, femme ou enfant dans l'cndroit qui n'eut entendu parler de mon arrestation, et beaucoup d'entre eux ressentaient une curiosite toute naturelle de voir le malfaitcur qui avait ete pris par la police.

Etro « devisage » comme malfaitcur n'est pas tresagreable; je preferai done rester dans ma chambre od, avec mon ami, qui me tint obligeammont compagnie et mc plaisanta sur laliberte dont se targuent les sujots britanniques, je passai le temps assez agreablement. Le cote le plus desagreable de Taffaire etait l'incertitude sur les jours, scmaines ou mois pendant lesquels jepouvaisetre

detenu, et sur ce point l'officier de police ne voulait meme pas hasarder une conjecture.

Ma detention se terminaplutot que je nem'y attcndais. Le lendemain, c'est-a-dire environ trente-six hcures apres la visite nocturne, l'offlcier de police m'apporta mon passe-port, ct en meme temps un telegramme de l'ambassadc m'informa que les autorites centrales avaient ordonne ma misc en libcrte. A mes demandes obstinees pour 1' explication du traitement sans ceremonie auqucl j'avais. ete soumis, le ministre des affaires etrangeres repondit que les autorites s'attendaient a cc qu'une personnc portant mon noin passat la frontierc a peu presace moment avec une quantite de faux billets de banque, et que j'avais ete arrete par meprise. Jc dois avoucr que cette explication, Men qu'offlcielle, me sembla plus ingenieuse que satisfaisante ; mais jc fus oblige de l'accepter, et n'eus jamais par la suite aucune cause semblable de plainte.

Par tout ce que j'ai vu ct cntendu de la gendarmerie, je suis dispose a croire que les offlciers sont pour la plupart des hommes polis, instruits et bien eleves, qui cbcrcbent a s'acquitter de leurs desagreables fonctions d'une facon aussi inoffensive que possible. II faut admcttre, neanmoins, qu'ils sont gcneralement regardes avec suspicion et repugnance, memo par les gens timides qui rcdoutent les folles tentatives d'une propagande revolutionnaire que la gendarmerie est specialcmcnt chargee de decouvrir et de supprimer. Cela ne doit pas non plus nous surprendre. Quoiquc bcaucoup de gens croicnt a la necessite de la peine capitale, il en est bien peu qui ne ressentent pas une aversion decidee pour le bourreau.

Tcrminons la cette digression et revenons a notre sujet. Ni la gendarmerie, ni l'ingenicusc procedure formaliste, ne diminuerent serieusement la venalite, l'improbite ct les

autres vices des fonctionnaircs. La tentative faite de remedier a ces maux au moyen de la decentralisation et

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d'elections populaires fut egalement infructucusc. Dcpuis le temps do Catherine II jusgu'au commencement du present regno, la police ruralc et les jugcs de cliaque province ct district furcnt elus par les habitants dcs localites, et l'histoire de ces institutions qui etaient, si la chose est possible, pircs que l'administration imperiale, forme un vilain et desagreable episode pour ccux qui croienta l'efficacite magique du self-government local en toutes circonstanccs.

Le seul rcmede efflcacc aux abus administratifs consistc a placer l'administration sous le controle du public. Gcci a etc surabondamment prouve en Russie. Tous les efforts dcs Czars, pendant maintes generations, pour reprimer le mal a l'aide d'ingenicux expedients burcaucratiques , se sont trouves absolument sterilcs. Memo la volonte de fer et la gigantesque energie de Nicolas furentinsuffisantcspour cettetachc. Mais quand, apres la guerre de Crimee, il se produisit un grand reveil moral et que le Czar appela lo peuplo a son aide, les maux opiniatres, profondement enracines, disparurent immediatement. Pendant un certain temps la venalite et l'extorsion furent inconnucs, et dtspuis cettc epoque clles n'ont jamais pu rccouvrer leur anciennc force.

Au moment actuel, on ne pcut dire que l'administration soit immaculee, mais clle est incomparablcment plus pure qu'a aucune periode precedente de son histoire (1). Bien que l'opinion publiquc ne soit plus desormais aussi puissante qu'elle l'etait ily a quelques annees,. elle reste encore asscz forte pour reprimer maintes malversations qui, du temps de Nicolas et de ses predecesseurs, etaient trop frequentes pour attirer l'attention. Je m'etendrai davantage sur ce sujet dans le cours do ce livro.

1. Les seuls fonctionnaires qui jouissent encore d'une reputation dteidement mauvaise sont les ingfenieurs et les gardes forestiers.