LE NOUVEAU SELF-GOUVERNEMENT LOCAL

Occasion favorable d'fitudier le Zenistvo. — Les Russes se critiquant eux-mfirnes. — Forme parlementaire du Zemstvo. — Une assemble de district. — Nobles et ci-devant serfs. — Due assemblee provinciate. — Les membres qui menent 1'asserabtee. — Caractere des differents Zemstvos. — Origine et but de ['institution. — Legislation bureaucratique. — Espe>ances de>£gl£es. — Ce qu'a fait le Zemstvo. — Son manque de vitality expliqu6. — Methodes russe et britannique pour cr6er des institutions. — Un incident caractenslique. — Avenir du Zemstvo.

Peu apres mon arrivee a Novgorod, je fis la connaissance d'un gentleman qui me fut presente commc « le president du bureau du Zemstvo de la province », et le trouvant aimable et communicatif, j'eus l'idee de luidemander de me fournir quclqucs renseignements concernant l'institution dont il etait le principal represcntant. Avec la plus grande bonne volonte, il se prepara a etre mon Mentor par rapport au Zemstvo, mepresentade suite ses collegucs, et m'invita a venir le voir a son bureau aussi souvent que cela me plairait. Je fls un frequent usage de cette invitation. D'abord mes visites furent discretes, rarcs et courtes ; mais quand je m'apercus que mon ami ct ses collaborators desiraicnt recllcmcnt m'instruire dans tous les details du Zemstvo et m'avaient prepare, dans le bureau, une table speciale, je devins un

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visiteur regulier ct y passai chague jour plusicurs hcurcs, etudiant lcs affaires courantcs ct prcnant note des intercssants rcnscigncmcnts , statistiques ct autrcs, qui venaicnt a la connaissance des membrcs, coramc si j'avais ete l'un d'eux. Quand ils allaient inspecter l'liopital, l'asile des alienes, l'ecole normale primaire ou quclquc autre institution du Zcmstvo, ils m'invitaient invariablcment a les accompagner, et ne chcrchaient nullcment a me dissimuler les taches qu'il lcur arrivail de decouvrir.

Jc mentionnc ces faits parce qu'ils fournisscnt un excmplc dc la bonne volonle que mcttcnt les Russes a fournir toute facilite possible a un etrangcr qui desire etudicr serieuscment leur pays. Ils croicnt avoir ete longtemps mal compris et calomnies par les etrangcrs, et sont cxtremement desircux que tous lcs prejuges conccrnant leur patrie disparaisscnt. II faut dire, a lcur honncur, qu'ils out peu ou pas du tout de ce faux palriotisme qui chercbe a dissimuler les defauts nationaux; ct, en se jugeant eux-memes ou leurs institutions, ils sont enclins a etre trop severes plutot que trop indulgcnts. Du temps de Nicolas, ccux qui desiraient sc tcnir bien avec le Gouvcrnement proclamaicnt hautement qu'ils vivaient dans le pays lc plus heureux et le mieux gouverne du mondc ; mais cet optimisme officicl ct crcux a depuis longtemps cesse d'etre de mode. Pendant les six annecs que j'ai passecs en Russie, j'ai trouve partout la plus grande bonne volonte a m'aider dans mes investigations, ct tres-rarement note cettc habitude dc « jctcr de la poudrc aux ycux des etrangers », dont quclqucs ecrivains ont tant parlc.

Lc Zcmstvo est une especc d'administration locale qui supplee a 1'action des Communes ruralcs ct prend connaissance des besoins publics d'un ordre plus eleve, que ces Communes ne pcuvent individucllcment pas satisfairc. Scs principales fonctions sont de tcnir lcs routes

ct los ponts en bon etat de reparation, dc fournir des moyens de transport a la police ruralo et aux autrcs fonctionnaircs, d'elirc lcs jugcs de paix, dc surveillcr l'education et les affaires sanitaircs, de verifier l'etat des recoltes et de prendre des mesures pour prevcnir les famines : en un mot, d'entrcprendre, dans certaincs lirnites clairement definies, tout ce qui semble susceptible d'accroitrc le bicn-etre materiel et moral de la population. Dans sa forme, rinstitution est parlementaire ;. e'est-a-dire ellc consiste en une Assemblee de deputesse reunissant au moins une fois Pan, et un bureau executif permanent elu par 1' Assemblee parmi ses membres. Si 1'Assemblec est regardee commc un parlemcnt local, lc bureau correspond au minis tere. D'aprcs cettc analogic, mon ami le president etait quelqucfois appele, en plaisantant, le premier ministrc. Tous les trois ans r les deputes sont elus, dans certaincs proportions fixees, par les proprietaires fonciers, les Communes rurales ct lcs corporations municipals. Cbaque province (guberniya), et chaque district (uyezdi), en lesquels la province est subdivisee, out cbacun une Assemblee et un bureau semblables.

Peu dc temps apres mon arrivee a Novgorod, j'eus l'occasion d'assister a une Assemblee de district. Dans la salle de bal du « Gercle de la Noblesse, » je trouvai trente ou quarante personnes assises autour d'une longue table recouverte d'un drap vert. Dcvant cbaque membre, des fcuillcs de papier pour prendre des notes, et dcvant le president — le marecbal de la noblesse du district, — une petite sonnctte qu'il agitait vigoureusement au commencement de la seance et dans lcs occasions oii il voulait obtenir le silence. A sa droite et a sa gaucbe etaicnt assis les membrcs du bureau executif (uprava), ayant devant eux des piles de documents ecrits ou imprimes dont ils lisaient a baute voix de longs et ennuyeux extraits, jusqu'a cc que la majorite de l'au-

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ditoire commcncat a bailler et qu'un ou deux membrcs s'endormissent positivement. A la fin de la lecture de chacun de ccs rapports, le president agitait sa sonnctte, — sans doute dans le but de reveiller les dormeurs, — et deinandait si quelqu'un avait des observations a faire sur ce que Ton venait de lire ; generalement quelqu'un avait des observations a faire et asscz souvent une discussion s'ensnivait. Quand une difference d'opinion notable se produisait, un vote avait lieu en faisant circuler autour de la table une feuille de papier sur laquelle cbaque membre inscrivait son avis, ou par la methode plus simple de demander aux Oui de sc lever et aux Non de restcr assis.

Cc qui me surprit le plus dans cette AssemMec fnt qu'elle etait composee en partie de nobles et en partie de paysans, — ces derniers en formaient decidement la majorite, — et qu'aucune trace d'antagonisme ne semblait cxister cntre les deux classes. Les proprietaires terriens ct leurs ci-devant serfs etaicnt evidemment reunis pour le moment sur un pied d'egalite. Les discussions etaient toujours soulevees par les nobles, mais plus d'une fois des membres paysans se leverent pour parler, et leurs observations, toujours claires, pratiques, et en situation, etaicnt invariablement ecoutees avee une respectueuse attention par tous ceux presents. Au lieu de ce violent antagonisme auquel on eut pu s'attendre eu egard a la composition do TAsscmblee, il y avait plutot trop d'unanimite : fait indiquant clairement que la majorite des membres ne prenait pas un grand interet aux questions qui lui etaient soumises.

Cette Assemblee se tenait dans le mois de septcmbre. Au commencement de decembre l'Asscmblee pour la province so reunissait, et pendant a peu pros trois semaines, j'assistai chaque jour a ses deliberations. Par son caracterc general et sa facon de proceder, elle ressemblait beaucoup a l'Assemblee de district. Ses princi-

pales particularity gisaient en ce que ses membrcs etaient ■choisis, non pas par des electeurs primaires, mais par les Assemblees des dix districts qui composcnt la province, et qu'ils prenaient connaissance seulement des questions intercssant plus d'un district. En outre, les deputes paysans y etaient tres-peu nombreux, fait qui me surprit un peu, car je savais que, d'apres la loi, les membres paysans des Assemblees de district etaient •eligibles aussi bien que ceux des autres classes.

L'cxplication est que les Assemblees de district choisissent leurs membres les plus actifs pour les representer a l'Assemblee provincial, et qu'en consequence leur choix se porte generalemcnt sur les proprietaries terriens.

A cet arrangement les paysans ne font aucune objection, car l'assistance aux Assemblees provinciales demande un debourse pecuniaire considerable, et le paiement des deputes est expressement probibe par la loi.

Pour donner au lecteurune idee des elements composant cette Assemblee, qu'il me laisse lui presenter quelques-uns de ses membres. Un nombrc considerable peut etre decrit en une seule pbrase. Ge sont des gens tout a fait ordinaires, qui ont passe une partie de leur jeunesse dans le service public commc officiers de l'armee ou fonctionnaires de l'administration civile, et se sont depuis retires sur leurs domaines, oil ils se creent un modeste revenu en les faisant valoir. Quelquesuns ajoutent auxressources que leur fournit l'agriculture le salaire du juge de paix. D'autres peuvent etre decrits avec plus de details.

Vous apercevez la, par exemple, ce vieux general de belle apparence, en uniforme, avec la croix de Saint- Georges : ordre donne seulement pour des actes de bravoure sur le champ de bataille, a la boutonniere. <C'est le prince S , petit-fils de l'un des plus grands

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hommes de la Russia. II a rempli des postes cloves dansl'administration sans jamais lernir son nom par uno action deshonnetc ou peu honorable, et a passe une grande partie de sa vie a la Gour sans cesser d'etre franc, genercux, et sincere. Bicn qu'il nepossedo aucune connaissance intime des affaires courantes et soit sujet a s'assoupir quclquefois, ses sympathies dans les questions discutees se portent toujours du bon cote, et, quand il se leve, il parlc toujours d'unefacon nette, militaire.

L'hommc grand, tres-maigre, deja age, assis un peu a droitc, est lc prince W.... Lui aussi porte un nom historique, mais il aime par-dessus toutes choscs son indepcndancepcrsonnclle, ets'est, en raison de cela, toujours tenu a l'ecart de l'administration et de la Gour. Le loisir qu'il a ainsi acquis a ete consacre a l'etudc, ct il a produit plusieurs ouvrages tres-precieux sur la science politique ct sociale. Abolitionniste cnthousiaste mais en meme temps de sang-froid, au temps de l'emancipalion, il a depuis constamment travaille a l'amelioration de la condition des paysans en so faisant l'avocat du devoloppement de l'instruclion primaire, dcl'etablisscnient dissociations rurales de credit dans les villages, de la conservation des institutions communalcs, et de nombreuscs et importantes reformes dans le systeme financier. Cos deux gentilshommes, dit-on, ont genereuscment donne a leurs paysans plus de terrc qu'ils n'y etaicnt obliges par la loi emancipatricc. Dans l'assemblee, le prince W.... parle frequemment et commande toujours l'atlention; dans tous les comites importants il est le memljre qui dirige les debats. Bien que cbaud defenseur des institutions du Zemstvo, il pense que leur action devrait etre limitee a un champ comparativement etroil, et il differe par la de quelques-uns de ses collegues, toujours prets a s'embarquer dans des projets hasardeux, pour ne pas dire fantastiques, ayant pour but de developper les ressources naturelles de la province. Son voisin, M. P... est

l'un des membres les plus capables et les plus energiques de l'Assemblee. II est president du bureau executif de l'un des districts, ou il a fonde maintes ecoles primaires, et cree diverses associations de credit rural sur le modele de celles qui, en Allemagne, portent le nom de Shultze Delitsch. M. S...., assis a c&te de lui, a ete pendant quelques annees arbitre entre les proprietaires et les serfs emancipes, puis membre du bureau provincial executif, et est maintenant directeur d'une banque a Saint-Petersbourg.

A la droite et a la gauche du president, — qui est marechal de la noblesse pour la province, — sont assis les membres du bureau. Le gentleman qui lit les longs rapports est mon ami le « premier ministre », entre dans la vie publique comme offlcier de cavalerie et qui, apres quelques annees de service militaire, s'est retire sur son domaine ; c'est un administrateur intelligent et capable, et un bomme d'une culture litteraire considerable. Son collegue, qui l'aide dans la lecture des rapports, est marcband et directeur de la banque municipale. Son voisin est aussi un marcband, et sous quelques rapports l'homme le plus remarquable parmi les assistants. Bien que ne serf il est deja, a un age peu avance, un important personnage dans le monde commercial russe. La rumeur publique dit qu'il jeta les fondations de sa fortune en acbetant un jour un chaudron de cuivre dans un village a travers lequel il passait, se rendant a Saint- Petersbourg ou il espcrait gagncr un peu d'argent par la vente de quelques veaux. Dans le cours de peu d'annees il a amasse une fortune enorme; mais les gens prudents croient qu'il aime trop les speculations hasardeuses, et prophetisent qu'il finira sa vie aussi pauvre qu'il l'a commencee.

Tous ces personnages appartiennent a ce qu'on peut appeler le parti du progres, qui appuie avec ardeur toutes les propositions reconnues comme « liberates », et

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specialement toutes mesurcs susceptibles d'amcliorer la situalion des paysans. Leur principal adversaire est co petit homme a la tete en boulet de canon, tondue de pros, aux petits yeux percants, qui peut etre appele le leader (chef) de l'opposition. Ce gentleman combat beaucoup des plans proposes sous le pretexte que la province est deja surtaxee, et que la depense doit, par consequent, etre reduiteau chiffre leplus bas possible. Dansl'Assembleo de district il preche ccttc doctrine avec un succes considerable, car la les paysans forment la majorite, et il sait se servir de ce langage net, bonhomme, larde de proverbes, qui a beaucoup plus d'influence sur l'esprit rustique que les principes scientifiqucs et les raisonnements logiques; mais ici, dans l'Assemblec provincialc, ses adherents forment seulement unc minoritc respectable, et il se borne a une politique consistant a « mettre des batons dans les roues ».

Le Zcmstvo de Novgorod a, — ou du moins avait a cctte -epoque, — la reputation d'etre l'un des plus eclaires etdes plus encrgiques, etje dois dire que, dans l'Assemblec de 1870, les debats furent conduits d'unc facon pratique et satisfaisante. Les rapports furent soigncusement examines, et chaque article du budget annuel fut soumis a une minuticuse critique. Dans plusieurs des provinces que je visitai par la suite, je trouvai les affaires menees d'une facon tres-differente : le quorum (nombre de membres necessaire pour que les deliberations soient valables) se form ait avec une extreme dimculte, et les debats, quand ils avaicnt enfin lieu, etaient traites comme de pures formalitcs et depoches aussi a la hate que possible. Le caractere de ces Assemblees depend, bien entendu, de la somme d'interet qu'elles prenncnt aux affaires publiques. Dans quolques districts cet interet est considerable ; dans d'autrcs, il est tres-voisin de zero.

Le lecteur s'imagine peut-etre que le Zcmstvo s'est, comme la Commune rurale, developpe lentement dans le

cours des siecles et n'cst, sous sa forme presente, qu'un resto des anciennes libertes qui a resiste avec succes. Ea realite, cc u'cst rien de cettc sorte, mais une institution modcrne, creec par le pouvoir autocratique il y a dix ans environ, et rcpresentant la tentative la plus recente pour diminucr la besogne et corrigcr les abus de l'administration imperiale au moyen du self-gouverncment.

Comment se fait-il alors, pcut-on demander, que le pouvoir autocratique, que Ton croit avoir une peur superstitieusc des institutions parlementaires, ait volontairemcnt cree dans chaque district et dans chaque province une organisation qui est non-seulemcnt, a ne pas s'y tromper, parlementaire, mais aussi extremement democratique? Dans le but d'expliquer cette curieuse anomalie, je dois m'efforcer d'initier le lecteur aux mysteres de la regiementation bureaucratique russe.

Quand un ministre estime que quelque institution appartenant a sa brancbe de service a besoin d'etre reformee, il presente a l'empereur un rapport formaliste et detaille surle sujet. Si Sa Majeste adopte la suggestion, elle ordonnc qu'une commission sera nominee dans le but d'examiner la question et de rediger un projet defmitif. La commission se reunit et se met au travail dans des conditions qui semblent,au premier coup d'aeil, excellcntes. Elle etudie d'abord l'histoire de l'institution en Russie depuis les temps les plus recules jusqu'a nos jours, — ou plutot elle ecoute la lecture d'un essay (long article do revue) resumant le sujet, et specialement prepare pour cette occasion par quelque fonctionnaire ayant le gout des etudes historiques, et pouvant ecrire en style agreable. II s'agit ensuite, — pour employer une phrase qui revient souvent dans les proces-verbaux de seances des commissions en question, — de « repandre la lumierc de la science sur la question » (prolif na. dyelo svet nauki). Cette importante operation consiste a preparer un me-

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moire contcnant Thistoire d'institutions semblables dans les pays elrangers, et unc exposition devcloppoc dcs nombrcuses theories professees a lcur sujet par les juristes francais ct allcmands. Dans ees memoires, il est souvent juge necessairc d'inclure chaquc pays d'Europe, excepte la Turquie, et parfois les petits Etats d'AUemagne, les principaux cantons suisses, sont traites separement.

Pour expliquer le caractere de ces etonnantes productions, qu'on me laisse en clonner un exemple. Dans la pile d'imprimes semblables que j'ai devant moi, j'en prcnds un a peu pros au hasard. C'est un memoire relatif a unc rel'orme proposee des institutions dc bienfaisance. J'y trouvc d'abord une dissertation philosophiquo sur la bienfaisancc en general; cnsuile, quelques remarques sur le Talmud et le Koran; puis, une note sur la facon de traiter les pauvres a Athenes apres la guerre da Peloponese, et a Rome sous les empereurs ; puis encore, quelques ragues observations sur le moyen-age, avec une citation qui a eridemment l'inlention d'etre latino ; enfin, vient un recit ou defilent les lois des pauvres aux temps modcrnes, et dans lequel je rencontre « la domination Anglo-Saxonnc », le roi Egbert, le roi Etbelred, « un livre rcmarquable de lois lslandaises, appele Hragas, » la Suede et la Norvege, la France, la Hollande, la Belgiquc, la Prussc, et prcsque tous les petits Etats d'AUemagne. La chose la plus etonnante est que touto cette masse dc renscigncmonts historiques, s'etendant depuis le Talmud jusqu'a la legislation, plus recente, de Hesse-Darmstadt, est comprimee, tasste, en seulcment vingt et une pages in octavo! La partie theorique du memoire est non moins riche. Bcaucoup dc noms celebres dans les litteratures allcmandc, francaise ct anglaisc sont amenes de force, sans qu'on sache pourquoi, et la conclusion generale tiree dc cette masse de materiaux crus, non digeres, est donnee comme « le dernier mot de la science ».

Le lecteur soupconne peut-etre que j'ai choisi la un cas tout a fait exceptionnel ! S'il en est ainsi, prenons dans la pile l'imprime qui vient ensuite. II a rapport a un projet de loi sur remprisonnement pour dettes. A la premiere page jo trouve un renvoi aux lois saliques du cinquieme siecle ct aux Assises de Jerusalem, A. D. 1099. Gela, je crois, suffira. Un ami experimente qui me regarde ecrire m'assure que le specimen que j'ai choisi est tres-caracteristique. Arrivons done au « pas » sui-

vant.

Quand la quintessence de la sagesse et do l'experience humaincs a ete ainsi extraite, la commission examine comment le precieux produit qui en resulte peut etrc applique a la Russie de faeon a s'harmoniser avec les conditions generates existantes ct les particularites locales. Pour un homme d'esprit pratique, e'est la, bien entendu, la partie la plus interessante et la plus importante de la chose; mais ellc attire comparativement peu l'attention des legislateurs russes. Tres-souvent je me suis adresse a cc chapitre des imprimes officiels pour obtenir des renscignements sur l'etat actuel du pays, et chaquc fois j'ai ete crucllement desappointe. Des phrases generalemcnt vagues, fondees sur un raisonnement a priori plutot que sur l'observation, et quelques tables statistiques que l'invcstigateur prudent doit evitcr cornme si e'etait une embuscade, sont trop souvent tout ce que Ton y trouve. i travers le mince voile de fausse erudition, les faits i.^els apparaissent assez clairs. Ces legislateurs philosophcs, qui ont passe toute leurvie dans l'atmosphere officielle de Saint-Petersbourg, connaissent aussi peu la Russ,i,qflue le cockney (badaud) pur-sang connait l'Empire bjf. annique ; et pour cette partie de leur travail, les livres allemands erudits, qui i'ournissent une quantite illimitee de faits historiques et d'hypotheses philosophiques, ne peuvent leur etre d'aucun secours. s-

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De la commission le projet passe au Conscil d'Etat, oil il est examine, critique, ct peut-etre modifie; mais il n'est pas probable qu'il soit par la beaucoup ameliore, car les membres du Conscil sonteux-memes d'anciens membres de commissions, endurcis par quelqucs annces de plus de routine officielle. Lc Conseil est, en fait, une assembled de fonctionnaircs qui connaissent tres-pcu les besoins pratiques ct do tous les jours des classes non offlciclles. Aucun marchand, manufacturier on cultivatcur ne penetre jamais dans son enceinte saerce, si bien que sa serenitc bureaucralique n'est jamais troublee par des objections basecs sur des fails.

La commission nominee en 1859 dans le but de « donner plus d'unite ct d'accordcr plus d'independance a radministration economique locale », proceda d'une facon moins exlravagante que les deux dont je viens de parlor. Bien que quelques remarques y fussent fuiles sur la premiere periode de l'histoire russe, il n'y out point de renvois au Talmud et au Koran, ct aucune tentative pour deflnir radministration locale d'Atbenes apres la guerre du Peloponese. Memo il fut permis aux Leges Barbarorum et aux « Assises de Jerusalem » de dormir en paix. Mais Fesprit qui regnait dans la commission etait cssentiellcment bureaucratiijue , et la metbode de procedure fut celle que j'ai decrite. Ceci explique beaucoup de p .rticularites des nouvelles institutions. '

La loi que la commission elabora fut publico en Janvier 1864 et causa des csperances desordonnecs. En ce tempsla, la majorite des Russes appartenant aux classes instruites avait un crit- ium simple et commode pour jugcr les institutions de toute sorte. Elle acceptail comme axiome que l'excellcnce d'une institution devait toujours etre en raison de son caiactere « liberal » et democratique. La question de savoir jusqu'a quel point elle pouvait etre appropriee aux conditions cxis-

La Russic.

tantes ct au temperament du peuple, et si cllc no scrait point, bicn qu' admirable en clle-meme, trop couteuso eu egard a la besogne qu'elle accomplirait : on s'en preoccupail fort pcu. N'importe quelle organisation qui rcposait sur le « principe elcctif » ct fournissait uno arcne a la discussion publique litre, clait sure d'etre bien rceue, et cos conditions se trouverent remplics par lc Zemstvo.

Lea esperanccs soulevees etaient de divcrses cspeccs. Les gens qui s'inleressaicnt davantage au progres politique qu'au progres economique virent dans les nouvelles institutions la base d'unc liberte populairc sans bornes. Si le self-gouvernement local avaiten Angletcrre, en depit de son earaelere aristocratique, cree et conserve la libcrte politique, comme cola avail etc pro live par quolques Allomands erudits, que ne pouvait-on pas altcndrc d'institutions encore bien plus liberates ct democratiques? En Angletcrre, il n'y avait jamais cu dc parlcmcnls de comic, et 1'administration locale etait toujours resteo auxmainsdes grands proprietai res i'oncicrs; tandis qu'en Russic chaquo district aurait son Assemblee elective, dans laquelle le paysan se Irouverait place sur lo memo niveau que le plus riebe proprietaire terrien. Les gens qui etaient accoutumes a penscr plulotaux progres sociaux qu'au progres politique s'atlendaienl a ce que lc Zemstvo allailbienlut pourvoirle pays de bonnes routes, de pouts sur lesquels on pourrait passer en siircte, de nombreuscs ecoles dc village, d'bopitaux bien installcs, et dc toutes lesautrcs neccssitcs dela civilisation. L'agnculture et la situation du paysan seraient ameliorecs, le commerce et l'industrie developpes. La nonclialantc apatbie de la vie provincialc et l'indifferencc bereditaire pour les affaires publiqucs locales etaient sur le point, pensait-on, de se dissipcr; et en prevision dc cc cliangement, des meres patriolcs conduisircnt leurs enfants dans les Assembles afin de les accoutumer, des leurs

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plus jeuncs annces, a s'interesser aux affaires el aubienetre publics.

II est a peine neccssaire de dire que ccs csperanccs desordonnees ne se sont point realisees. Le Gouverncment n'avait nullemcnt l'intention de donncr aux nouvclles institutions une signification politique quelconque, otmontrabicntot qu'il ne pcrmettrait pas aux Assemblies d'exerccr memo une pression morale au moyen de petitions et d'agitations poliliqucs. Aussilot que le Zemstvo de Saint-Petersbourg manifesta le desir de jouer un role politique, cette Asscmblee fut immediatcment dissoute par ordre imperial, et plusicurs des membres influents furcnt bannis, pendant quelque temps, de la capitale.

Meme dans sa splierc propre, comme ellc est definic par la loi, le Zemstvo n'a pas accompli ce que Ton attcndait de lui. Le pays n'a pas ete couvert d'un rcscau de routes macadamisees et les ponls ne sont point du tout aussi stirs qu'on pourrait le desirer; il n'y a encore que lieu d'ecoles do village, et les hopilaux se rencontrent rarcment. Peu ou rien n'a ete fait pour le developpement du commerce et des manufactures; ct les villages sont rcstes a peu de chose pres, ce qu'ils etaient sous l'anciennc administration. En meme temps les taxes locales onl monle avec une alarmante rapidite; et beaucoup de gens tirent de tout ceci la conclusion que le Zemstvo est une institution sans valeur qui a accru les impotssans fournir aupays aucun benefice en ecbange (1).

Si nous prcnons comme criterium, pour juger institution, les csperanccs cxagerecs que Ton fonda sur ellc au premier abord, nous pourrons nous sentir disposes a accepter cette conclusion; mais cela equivaut simple-

1. Le montant total des taxes pour trente provinces s"est clove, ms le cours de trois ans, de 5,180,302 roubles a 14,569,567.

ment a dire que le Zcmstvo n'a accompli aucun miracle. La Russie est heaucoup plus pauvrc, sa population est heaucoup plus clairsemee que ccllc des nations qu'elle prend pour modele. Supposcr qu'elle pourrait tout de suite se crecr, au moyen d'une reforme administrative, tous les avantages dont .jouissent les nations plus avancees, etait aussi absurde qu'il le scrait d'imaginer qu'un pauvrc diablc pcut immediatement sc construirc un magnifiquo palais parcc qu'il a reeu d'un richc voisin les plans architecturaux nccessaircs. Non-seulcment des annees, mais des generations doivent passer avant que la Russie puissc presenter l'aspcct de l'Allemagnc, dc la France ou dc l'Angletcrre. La metamorphose peut etrc accelerec ou retardee par un gouvcrncment bon ou mauvais, mais non point s'efl'ectucr immediatement, memo si la sagesse reunie dc tous les philosophcs et de tous les hommes d'Etat dc l'Europc etait employee a legifercr dans ce but.

Le Zcmstvo a, neanmoins, fait l)eaucoup plus que la majorite de ses critiques ne le supposent. En premier lieu, il rcmplit assez Men ses fonctions ordinaircs dc chaque jour, ct est tres-pcu cntache de peculat et de gout pour les pots-dc-vin. En second lieu, il a grandement ameliore la condition des hopitaux, asiles d'alicnes ct autrcs institutions de bienfaisance confiecs a sa surveillance, ct il a fait bcaucoup, prenant en considerations les moyens limites dont il dispose, pour la diffusion dc rinstructioii dans le pcuplc en fondant des ecolcs dc village ct quclques ecolcs normalcs primaires. J'ai eu frequemment l'occasion de visiter et d'eludier cclle situec pies dc Novgorod, et jc puis parler d'ellc ct dc son dircctcur, le baron Kosinski, avec les plus grands eloges. En troisieme lieu, lc Zcmstvo a cree un nouvcau mode, plus equitable, de repartition dc taxes, par lcquel les proprietaires dc domaines et de maisons supportcnt leur part dans les charges publiques. Enfin, ct cc n'est pas son ceuvre

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la moindre, il a cree un systeme d'assurances muluelles contre 1'incendie pour les villageois : institution tresprecieuse dans un pays comme la Russic, ou la grande majorite des paysans kabitc dcs maisons construitcs en hois, et oii lcs incendios sont cxlrumement frequents (1). Malgre ccs resultats importants, il faut avouer que lu Zemstvo est a present dans un etat tjuelque pcu critique. II nc jouit plus desormais de la conliance publiquc, et montre deja des symptomes evidcnls d'epuiscment. Le fait est reconnu par tout le monde, et lcs meilleures autoriles sont a pcu pres d'accord sur la cause du phenomene. Le gouvernement, disent-clles, concut dans un moment d'enthousiasme le projet de confier au peuple son self-gouvernement local; mais ensuite il s'en effraya et ehargea de lourdes chaincs les jeunes institutions.

I. En 1868, les revenus combine's des Zemstvos de trenta provinces, embrassaut une region six fois plus vaste que la Grande-Bretagne et rirlande, s'eleverent seulement a deux millions de livres sterling (50,000,00ii fr.). Otte somme fut depensee comme suit :

Roubles. Pont luo.

I" Maisons pour la police et autres mem-

bres de 1' administration imperiale. . . . 669.719 S.6

2° Lngemeots de troupes 118.080 0.8

3° Moyens de transport pour la police et

autres fonctionnaires 2.488.973 I7.n

i° Administration speciale des affaires des

paysans 8.160.258 14.9

3° Tribunaux de paix et leur personnel . . 1.925.388 13.2

6» Routeset pouts 1.906.777 13.1

7" Affaires sanitaires ( medecins , hopi-

taux, etc.) 1.204.162

R° Education populaire 738.859 5.1

9° Payement de dettes et divers 562.991 3.8

10° DepensesdePadministraliondu Zemstvo. 2.797.360 19.2

Les Assemblecs furcnt obligees d'accepter comme presidents les marecbaux de la noblesse. Une limite fut placee a la repartition des taxes commorciales et industrielles, et par consequent la classe marchande cessa completemont de s'interesser aux debats. La publicity qui fut d'abord garantie aux Assemblies fut ensuite restreinte en donnant aux gouverneurs de province le droit d'empecber la publication des proces-verbaux et autrcs documents. Cos restrictions, dit-on, ont rendu impossible toute action libre, vigourcuse.

Nous avons ici une explication qui est tout a fait d'accord avec les idees et la facon de penser russes. Quand quoi que ce soit va mal en Russie, il y a toujours une tendance a afllrmer que le gouverncment est a blamer, ct on s'attend a cc que Saint-Petersbourg fournira le remedc. Comme le gouvcrnement cssaie do controler toutes choses, cette tendance est parfaitement naturclle, mais l'explication a laquello elle donne naissance n'est pas entierement satisfaisante par rapport au Zemstvo. S'il n'est pas niable que de nombreuses restrictions ont ete apportees a sa liberie d'action, il n'est pas niable non plus qu'une institution qui succombe si aisement a tres peu do veritable vitalite en elle. A mon avis, la cause de cet epuisement, de cette langueurque le Zemstvo montre a present, git beaucoup plus avant, et il faut la cbercber dans l'une des particularites essentielles de la vie nationale russc. Geci peut s'cxpliquer micux en comparant brievement les metbodes anglaise et russe pour creer de nouvelles institutions.

G'est un trait frappant de notre vie politique que nos institutions ont toutes surgi, se sont toutes developpees, sous 1'influence de besoins reels et pratiques, vivement ressentis par une grande partie de la population. Prudcnts et conservateurs en tout ce qui conccrne le bicn-etre public, nous regardons le changement comme un mal necessaire, etreculons le jour fatal aussi longtemps que

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possible, meme quand nous sommos convaincus qu'il doit inevitablement arriver. Nos bcsoins administratifs sont ainsi toujours en avancc des moyens do les satisfaire, ct nous usons toujours vigoureusomcnt do ces moyens aussitot qu'ils nous sont fournis. Notre melhode de fournir les moyens, aussi, est particulierc. Au lieu de i'aire table rase ct de commencer par les fondations, nous utilisons jusqu'a l'extreme tout ee que nous nous trouvons possedcr, en y ajoutant seulement ce qui est absolument indispensable. Parlant par metaphores, nous reparons ct agrandissons notrc edifice politique eu egavd aux necossites changeantes de noire l'acon de vivre, sans doaner beaucoup d'attention aux principes abstraitset aux eventualites de l'avcnir eloigne. L'ediflce peut etre une monstruosite cslhetiquc n'appartcnant a aucun style reconnu d'arcbitccture, balie en depit des piincipes formules par les critiques d'art el les professeurs ; mais il est bien adapte a nos bcsoins, et cliaque trou, chaquc recoin, est siir d'etre utilise.

Tres-diiferente a ete l'histoire politicpie de la Russie pendant les deux derniers siecles. Elle peut elre Iirievcment decritc comme une serie de revolulions cirecluecs paisiblemcnt par le pouvoir aulocratique. Cbaque souvcrain jeunc et encrgique a tente d'inaugurer une nouvelle epoque en reraaniant ct modelant a nouveau l'administration d'apres les donnees fournics par la philosophic elrangerc la plus en vogue de son temps. II n'a pas ete pcrmis aux inslitulions de naitre spontanement des aspirations populaires, clles ont ete invi 'ii tees par des bureaucrates Iheoriciens pour satisfairc des bcsoins dont le peuplc elait encore inconscicnt. La machine administrative n'a done que peu ou point lire sa force motricc du peuplc, ct a toujours ete mise en mouvemcnl par l'encrgie, que ricn n'aidait, du gouvcrncment. Dans ■ces circonstanccs il n'est pas surprenant que les tcutatives repetecs de ce dernier pour soulagcr 1'adininis-

tration centralc en creant des organcs dc sclf-gouvcrncmont local aicnt etc eminemment infructucuses.

Lc Zcmstvo, il est vrai, offrait dc mcilleures chances de succes qu'aucun des cssais qui l'avaicnt precede. Unc grandc partie des nobles s'etait rendu comptc dc la necessitc d'ameliorer 1'administration, ct l'interetporte par le peuplc aux affaires publiqucs etait beaucoup plus grand qu'a aucune autre epoquc precedentc. En raison dc ccla il y cut d'abord unc periode d'enthousiasmc pendant laquclle de grandes preparations furcnt faitcs pour unc activite future, ct Men des choscs effectuecs. L'institution avait alors tout lc charmc dc la nouvcaute, ct les membrcs sentaicnt que les ycux du public etaient fixes sur cux. Pendant quclque temps tout alia bicn, ct le Zcmstvo etait si satisfait dc sa proprc activite que les journaux satiriques le comparaient a Narcissc admirant son image refletec dans l'cau. Mais quand le cbarme dc la nouvcaute se fat evanoui, que le public porta son attention vers d'autrcs questions, l'energic spasmodique sc dissipa, et beaucoup des membrcs les plus actifs chcrcherent ailleurs un cmploi plus lucratif. Dc tcls cmplois se trouverent aisement, car en ce temps-la il y avait une demande extraordinaire d'hommes capablcs, encrgiques, instruits. Plusicurs branches du service civil etaient eu voic dc reorganisation, ct les chemins dc fcr, les banques, les societes par actions, se multipliaient rapidement. Le Zcmstvo cut unc grandc difficulte a leur faire concurrence. II ne pouvait pas, comme lc service imperial, offrir des pensions, des decorations, des perspectives de promotion, ni, comme les cntrepriscs industriclles ct commercialcs, de gros salaires. La consequence dc tout ccla fut que la qualite des bureaux cxecutifs sc dcteriora en meme temps que l'interct qu'avait temoigne lc public a rinstitution diminuait.

II est juste de signaler cc fait, parce qu'il a cu quelque influence sur le developpement de cctte langucur dont

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le Zemstvo souffrc a l'heure qu'il est. Ce n'en est point, neanmoins, la cause principale. La langucur est apparuc chcz les deputes ct lc public tout autant que dans les comites executifs. La cause principale git dans ce fait : tres-peu de gens sentent vivement le besoin de ces choses que le Zemstvo, d'apres le plan sur lequul it a ete cree, devrait leur fournir. Prcnons, par exemple, un objet de premiere necessity. Que de bonnes routes soul necessaires audevcloppement des rcssourccs nationales, c'cstla un principc bien connu de tout Russe qui a la pretention d'avoir rocu de l'instruction, mais tres-peu des deputes eclaires qui a l'occasion enonccnt lc principe, sentent la neccssite d'avoir de bonnes routes dans leur district avee la memo acuile qu'ils sentent cello d'avoir des occasions do joucr aux carles. L'une est un besoin theoriquc, l'aulre un besoin pratique. Quand les proprictaires terriens auront appris a tenir exactement leurs livres dc complcs, ct qu'ils s'apercevront qu'une cerlainc sommc d'argent depensec pour les routes serail plus que compensec par la diminution du coiit des transports, alors sculemont, ct non pas avant, les comites pour les routes deviendront des institutions vigoureuses. La meme remarquc, mutatis mutandis, peut s'appliquer atoutes les autres branches du sclf-gouverncment local. Pour demontrcr par un exemple le caracterc essenticllemcnt pcu pratique dc l'institution, je nc puis mioux faire que de decrire brievement un incident dont je fus un jour temoin dans unc Assemblee dc district. Quand le sujet des ecolcs primaires vint devant la reunion, un mombre influent sc leva precipitamment, et proposa qu'un systemc d'instruction obligatoire flit immediatement mis en vigueur dans lc district tout entier. Chose ctrange a dire, la motion fut sur le point d'etre votee. bien qu'aucun des membrcs presents n'ignorat — ou au moins n'eut du ignorcr s'il avait pris la peine dc s'en enquerir, — que le nombre actucl des ecoles eiit ete par

la vingtuple, et que les taxes locales etaient deja treslourdes. Pour conserver sa reputation de liberalisme, l'bonorable membre proposa en plus, bien que lc systeme dut etre obligatoire, qu'aucune amende, punition ou autres moyens de contrainte ne seraient employes. Comment un systeme pourrait-il etre obligatoire sans employer quelques moyens coercitifs, il ne prit pas la peine de l'expliqucr. Pour sortir de cette difficulte, l'un de ses partisans proposa que les paysans qui n'enverraient pas leurs enfants a l'ecole seraient prives du droit de servir comme elders ou delegues dans les communes ; mais cette proposition souleva seulcmcnt un rire general, car beaucoup do deputes savaient que les paysans regarderaient cette pretendue punition comme un precieux privilege. Et tandis que cette discussion sur la necessite d'introduirc un systeme ideal d'instruction obligatoire avait lieu, la rue devant les fenetres de la sallo etait recouverte d'unc coucbe de boue de pres de deux pieds d'epaisseur! Les autres rues etaient dans une condition scmblable ; et un grand nombre des membres arrivaicnt toujours en retard, parce qu'il etait impossible de venir a pied et qu'il n'existait dans la villc qu'une seule voiture de louage. Beaucoup de membres possedaient, beureusement, leurs propres voitures,mais meme avec leur aide la locomotion n'etait point du tout aisec. Un jour, dans la principalc voie, la tarantasse d'un membre versa, et il fut lance dans la boue !

Je pourrais decrire beaucoup d'autres defauts moindres que prescnte lc Zcmstvo dans sa condition actuclle, mais je crois qu'il serait injuste de critiquer severement une jeune institution animee de bonnes intentions, et qui se trompe seulement par inexperience. Avec tous ses defauts et crreurs, elle est inurnment meilleure que celles qu'elle a remplacees. Si nous la comparons aux precedentes tentatives pour creer un self-gouvernement local, il nous faut admettre que la Russie a fait dc

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grands progres clans son education politique. Cc quo peut etrc son futur, je ne m'aventurerai pas a le predire. Je suis enclin a croirc qu'elle survivra a son etat present dc lethargic ct acqucrra graduellemcnt unc nouvcllc et saine vitalite, a mesure que le peuple arrivcra a sentir dc plus en plus le besoin de ces choses qu'elle a etc creee pour lui fournir. Mais, d'autre part, elle pout d'ici la mourir d'inanition, ouctre balayee parquclquc nouvelle explosion d'enthousiasme reformat cur avant d'avoir eu le temps dc pousser de profondes racincs. Quclqu'un a dit avec raisonquc « lc temps respecte pcu cc qui s'est fait sans lui » ; ct nulle part cet apophthegmc ne sc veriflo plus frequemment qu'en Russie, ou les institutions surgisscnt commc la gourde de Jonas, ct perisscnt aussi rapidement, sans laisser de trace derriere clles.