COÎS'SEIL DE L EMPIRE

Tels sont les quatre organes au moyen desquels TErapereur de Russie vient à bout des immenses devoirs qui lui incombent.

Le Conseil de l'Empire a peut-être offert une analogie assez complète lors de sa fondation avec notre Conseil d'Etat d'alors. Depuis, les modifications subies par l'un et l'autre de ces grands corps ont beaucoup diminué la ressemblance '.

Sa compétence qui, bien entendu, n'entrave en rien le pouvoir absolu du souverain, comprend ;

La publication des lois générales et des lois spéciales.

L'élaboration des budgets actifs et passifs.

L'examen des comptes.

La mise en jugement des personnes appartenant aux trois premières classes.

De plus, il participe, comme conseil, à plusieurs matières gouvernementales, surtout au point de vue doctrinal. Les questions de fait lui sont rarement soumises. Le conseil des ministres en connaît, lorsqu'elles nécessitent un examen collectif. Quant aux affaires internationales, le souverain n'en confère qu'avec son ministre des Affaires Étrangères.

Enfin la compétence du Conseil de l'Empire comprend aussi quelques fonctions judiciaires qu'il exerce sur des causes à lui renvoyées par le Sénat.

1. Il n'est pas rare cependant de l'entendre appeler Conseil d'État. Son nom russe M Gosoudarstvennii Çovict » peut en effet se traduire ainsi. De même, la Banque « Gosoudarstvennii » est appelée, en français, tantôt Banque de l'État, tantôt Banque de l'Empire. Officiellement et mieux vaut, semble-t-il, suivre cet exemple, on dit « Conseil de l'Empire ». D'ailleurs, si on choisissait l'autre expression, ce ne serait pas « Conseil d'État », mais « Conseil de l'État » qu'il faudrait dire.

Le Conseil n'a aucun pouvoir que celui de donner son avis; mais ce n'est pas là un pouvoir négligeable. Sa Majesté peut bien ne pas en tenir compte, mais il est évident à priori, et constant en fait, que, dans l'immense majorité des cas, il s'en remet à l'opinion du Conseil. Aussi le titre de Conseiller de l'Empire est-il un des plus hauts auxquels puisse aspirer un fonctionnaire.

Tous les membres, sans exception, sont nommés par l'Empereur. Nul n'entre au Conseil par droit de naissance, pas même les membres de la famille impériale, qui doivent recevoir cette fonction à titre personnel. Actuellement, quatre Grands Ducs seulement ont été l'objet de ce choix, LL. AA. II. les Grands Ducs Michel, Vladimir, Alexis et Serge. Les ministres en font partie par droit de leur charge, mais uniquement pendant la durée de leurs fonctions.

L'article II du règlement organique du Conseil de l'Empire ne soumet la nomination des conseillers qu'à une seule condition. « Ils doivent jouir de la confiance des souverains ; » donc, le titre nobiliaire, le tchin civil ou le grade militaire ne sont d'aucune importance. L'Empereur peut y nommer qui il veut. En pratique, il n'y appelle que les plus hauts dignitaires. Dans la liste actuelle, sauf les ministres, nous ne trouvons que deux membres civils qui soient seulement « conseillers privés )), ce qui constitue déjà un titre très élevé (le 3® sur le tableau des rangs, le second en réalité). Ces membres militaires sont tous du second tchin, à l'exception du feldmaréchal Gourko, en possession du premier. De même que l'Empereur peut nommer à son gré les conseillers, il peut de même les révoquer. Le cas se produit si rarement que l'on cite de mémoire les personnes qui ont été l'objet d'une telle mesure depuis 1810. Une seule fut révoquée à la suite d'un arrêt de justice, le prince Adam Czartorisky, en 1812. Les demandes de mise à la retraite sont moins nombreuses encore,

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et cela est aisé à comprendre. Le conseiller auquel son âge et sa santé imposent le repos quitte « les départements », ce que nous appellerions les comités, et peut facilement s'acquitter des devoirs qui incombent à un simple membre des assemblées plénières.

Le nombre des conseillers est illimité, mais varie dans des limites assez étroites. De 35 à l'origine, il a augmenté jusqu'à 75 et se tient toujours assez près de ce chiffre \ Leurs fonctions peuvent se cumuler avec tous emplois militaires, civils ou près de S. M., à l'exception des fonctions judiciaires. Un règlement de S. M. Alexandre II, en effet, interdit à tout magistrat d'accepter un emploi quelconque en dehors de la magistrature. Seuls, les juges de paix honoraires, qui sont électifs, peuvent entrer au Conseil.

La présidence du Conseil appartient à S. M. et le président qu'elle désigne ne fait que la remplacer lorsqu'elle ne vient pas au Conseil. Dans les 85 ans d'existence de la Haute Assemblée, elle n'a été présidée que treize fois par l'Empereur. Il en résulte que le président effectif a en réalité un rôle des plus importants, que de tous les représentants que le souverain est forcé de se donner, c'est un de ceux dont le choix est le plus délicat. On a toujours cherché, et on a réussi quelquefois, à trouver des hommes réunissant les qualités intellectuelles et morales à l'éclat d'un grande situation sociale. Les travaux du Conseil ont été dirigés depuis l'origine par : le comte Roumiantseff, le prince Soltikoff, le prince Lapoukhine, le prince Kotchoubey, le Cte Novosiltseff, le prince Vassiltchikoff, le Ct« Levasshoff, le prince Tchernicheff, le prince Orloff, le prince Gagarine et les Grands Ducs Constantin et Michel.

Son organisation est assez spéciale. Elle implique d'abord

1. Au l'"' janvier 1895, il était de 59, en dehors des 14 mtnislres.

trois départements ou comités, celui de la législation, celui des affaires civiles ou religieuses, celui des finances. Chacun d'eux comprend au plus huit membres et délibère utilement si trois seulement assistent à ses délibérations. Le surplus des conseillers n'a pas d'assignation spéciale et se borne à prendre part aux assemblées plénières. Les bureaux du Conseil comprennent d'abord autant de sections qu'il existe de départements, de plus le secrétariat de l'Empire, la direction des archives et celle du service des lois. La division des affaires entre les trois départements et les sections correspondantes se fait aisément. Le premier examine ce qui concerne la législation, le second, les affaires de police et l'administration du clergé et de la justice. Au département des finances revient ce qui touche l'industrie générale, la science, le commerce, les finances, les améliorations agricoles, l'économie rurale et les budgets.

Il est facile de voir que le travail considérable demandé au Conseil de l'Empire est fort inégalement réparti entre ses membres. Les bureaux sont non seulement beaucoup plus nombreux que ceux de toute autre assemblée analogue, mais sont composés de fonctionnaires de haut rang et de haut mérite. Ils préparent la besogne qu'achèvent les départements et l'assemblée générale est plutôt une chambre d'enregistrement qu'un corps délibérant.

Les ministres introduisent les affaires, car il est remarquable que l'initiative des lois est refusée au Conseil. Si le département accepte Topinion ministérielle, le projet suit son cours. S'il y a divergence, il est retourné au ministre par les soins du secrétaire de l'Empire. Le ministre accepte-t-il les modifications proposées, il signe le procès-verbal qui lui est remis et en donne connaissance dans le courant de la semaine.

Le département procède à une nouvelle délibération, et s'il

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maintient son opposition, ses motifs sont soumis à l'assemblée générale en même temps que l'opinion du ministre. Une exception est faite à la règle pour certaines affaires que les départements soumettent directement à S. M. Ce sont, entre autres, les plaintes dirigées contre les dignitaires des trois premières classes, certaines questions financières, les questions judiciaires sur lesquelles le département ne partage pas l'avis du Sénat.

Toutes les autres viennent en assemblée générale par l'intermédiaire des secrétaires d'État. Le rapport consiste dans la lecture du procès-verbal du département. La lecture achevée, le président donne les éclaircissements nécessaires, le secrétaire d'Etat énonce ses conclusions et chaque conseiller peut prendre la parole. Le président résume la discussion générale et, aussi, la discussion intervenue sur chacun des articles. Avant le vote, et dans les cas de grande importance, le président peut renvoyer l'examen à une séance ultérieure. Le compte des voix ne s'opère que lorsqu'il y a divergence manifeste, et dans ce cas le scrutin a lieu au moyen de formules imprimées, sur lesquelles chaque membre écrit en regard de son nom : « J'adopte telle conclusion » ou « Je suis de telle opinion ».

Les procès-verbaux des séances générales ne mentionnent que deux opinions, celles qui ont réuni le plus grand nombre de voix après que le président a essayé en vain de rallier les dissidents. Le souverain choisit entre ces deux opinions, la plus ou moins grande importance de la majorité n'exerçant aucune action sur ce choix. S'il préfère l'opinion qui a triomphé, l'Empereur confirme le procès-verbal par sa signature. Si, au contraire, il décide d'adopter l'avis de la minorité ou d'y substituer sa propre opinion, il en informe le Président du Conseil et c'est l'avis souverain qui devient la loi.

Les mots en politique sont bien peu de chose et il est cer-

tain qu'en fait ce n'est que dans de rares occasions que le souverain remplace par sa volonté l'avis du Conseil de TEmpire, plus rarement que des chefs d'Etat constitutionnels n'exercent leurs droits de veto, dans les pays où ils en sont investis. Supposons un instant que ce qui est vrai en pratique entre dans la loi, que le Conseil de l'Empire reçoive le pouvoir législatif sauf le veto impérial. Par le seul fait de cette loi, l'Empire deviendrait constitutionnel. Certes, il serait très loin du gouvernement parlementaire, mais il aurait absolument une constitution, et qui en vaudrait bien une autre. Le fait que la dignité de membre du Conseil de l'Empire n'est pas héréditaire enlèverait jusqu'au danger d'une oligarchie, absolument inacceptable à notre époque. Le soin de légiférer serait confié à une aristocratie qui n'est pas seulement celle de la naissance, mais aussi celle des talents, surtout celle des services rendus au pays. Le nombre des conseillers est restreint, mais paraîtra suffisant à ceux qui connaissent la stérilité des parlements nombreux et la productive activité des corps pareils, par exemple, à notre Conseil d'État. Cette constitution pourrait être très libérale, pour si peu qu'on veuille bien accorder à ce mot sa vraie signification, car on ne voit pas ce qui empêcherait cette Assemblée, émanée d'un pouvoir sûr de lui-même, de voter des lois civiles et administratives aussi larges que pourrait le faire le Parlement d'une nation où le gouvernement doit se défendre. Où donc est la raison qui empêche de souhaiter une mesure pareille ? Simplement dans son inutilité. Elle ne ferait que donner un autre nom à ce qui existe et ce changement, qui ne modifierait rien dans les choses, agiterait vainement les esprits, ferait craindre aux uns, espérer aux autres une déperdition du caractère propre de la Russie où, ne l'oublions pas, le mot « Constitution » n'existe pas.

Les publicistes étrangers, principalement, doivent se garder